Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 9 december 2020

Inhoudsopgave

blz.

1.

Inleiding

1

2.

De inhoud van het wetsvoorstel

0

3.

Geografische toepasbaarheid verordening

0

4.

Verhouding tot hoger recht en nationale regelgeving

0

5.

Gevolgen

0

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie, de CDA-fractie en de GroenLinks-fractie hebben met belangstelling
kennisgenomen van het wetsvoorstel tot wijziging van de Paspoortwet ter uitvoering
van Verordening (EU) 2019/1157. Zij hebben hierover nog enkele vragen. Ik bedank de
fracties voor hun bijdrage en ga in deze nota graag in op de gestelde vragen. Bij
de beantwoording is zoveel mogelijk de indeling en volgorde van het verslag aangehouden.

2. De inhoud van het wetsvoorstel

Verschijningsplicht aanvraag identiteitskaart

De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering kan toezeggen dat voor personen
die wegens ziekte of andere zwaarwegende omstandigheden niet in persoon kunnen verschijnen
in bijvoorbeeld een gemeentehuis, spoedig een passend alternatief wordt geregeld in
alle gemeenten, openbare lichamen en in de andere landen van het Koninkrijk waar iedereen,
die een paspoort of identiteitskaart nodig heeft, gebruik van kan maken en wel op
zo’n manier dat het voor iedereen een wettelijk recht is.

Het alternatief voor het in persoon verschijnen op deze aanvraaglocaties bestaat reeds
en is de inzet van het mobiel vingerafdrukopnameapparaat (MVA). Juridisch betekent
dit dat een persoon wel persoonlijk verschijnt voor de autoriteit die bevoegd is de
aanvraag in ontvangst te nemen (art. 28, derde lid, van de Paspoortwet), in de praktijk
alleen niet op de aanvraaglocatie maar elders, bijvoorbeeld in een verzorgingstehuis
of thuis aan de voordeur. De inzet van het MVA en de hiervoor nodige personeelsinzet
valt onder de dienstverlening van een uitgevende instantie. De kosten die gemaakt
worden voor deze inzet worden niet direct in rekening gebracht, maar verrekend onder
het totaal wat deze instanties aan dienstverleningsleges heffen. Hoe een MVA het meest
efficiënt gebruikt kan worden kan per uitgevende instantie verschillen, mede gelet
op de verschillen in de doelgroep waaraan zij hun diensten verlenen. Zodoende wil
ik de keuze voor deze inzet van de MVA aan de uitgevende instantie laten. Het is daarbij
wel relevant te benoemen dat er geen gronden zijn om de uitgifte van een Nederlandse
identiteitskaart te weigeren, behoudens de situatie waarin aan de betrokken persoon
een verbod is opgelegd als bedoeld in artikel 3 van de Tijdelijke wet bestuurlijke
maatregelen terrorismebestrijding1 (art. 46a van de Paspoortwet). Dit verplichtend karakter acht ik voldoende waarborg
voor de doelgroep.

3. Geografische toepasbaarheid verordening

De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering nog eens specifiek in te gaan
op het aspect hoe het Europees recht werking heeft in de bijzondere openbare lichamen
en in de andere landen van het Koninkrijk, waar het gaat om situaties waarin Nederlandse
voorzieningen, zoals het verstrekken van paspoorten of identiteitskaarten, aan Europees
recht zijn gebonden.

De vraag van de leden van de GroenLinks-fractie wordt in het kader van het voorliggende
wetsvoorstel beantwoord voor wat betreft de verordening ter uitvoering waarvan het
wetsvoorstel strekt. Ieder rechtsinstrument (verordening, richtlijn, etc.) van de
Europese Unie heeft namelijk zijn eigen toepassingsbereik.

De verordening die nu aan de orde is, strekt zich uit tot de identiteitskaarten die
de lidstaten afgeven aan hun onderdanen die de nationaliteit van de lidstaat bezitten.
Bij Rijkswet van 6 maart 2020 tot wijziging van de Paspoortwet in verband met de invoering
van elektronische identificatie met een publiek identificatiemiddel en het uitbreiden
van het basisregister reisdocumenten (Stb. 2020, 104) is bepaald dat iedere Nederlander, ongeacht de plaats waar hij woont of verblijft,
binnen of buiten het Koninkrijk, een Nederlandse identiteitskaart aan kan vragen,
mits hij is ingeschreven in de basisregistratie personen. De verordening is daarmee,
nadat deze Rijkswet van 6 maart 2020 in werking zal zijn getreden, dus van toepassing
op de door Europees Nederland ter beschikking gestelde Nederlandse identiteitskaarten
van alle Nederlandse burgers, ongeacht waar ter wereld zij woonachtig zijn.

In grote lijnen kunnen de eisen die de verordening stelt worden verdeeld in eisen
aan de identiteitskaarten zelf en eisen aan de procedures rond de uitgifte van de
documenten.

De eisen aan de identiteitskaarten zelf zijn bijvoorbeeld de eis om vingerafdrukken
op te nemen en weergave van de Europese blauwe vlag met gele sterren op de kaart.
Deze eisen zijn dus op alle Nederlandse identiteitskaarten van toepassing, ongeacht
de woonplaats van de burger aan wie de kaart wordt uitgereikt. Deze eisen uit de verordening
hebben rechtstreekse werking en de uitvoering ervan geschiedt ofwel via de Paspoortwet
zelf (op grond waarvan vingerafdrukken voortaan ook op de Nederlandse identiteitskaart
zullen worden opgenomen) ofwel via de daaronder hangende regelgeving (zoals het model
van de identiteitskaart in de paspoortuitvoeringsregelingen).

Bij de eisen aan de procedures rond de uitgifte van de documenten gaat het bijvoorbeeld
om de wijze waarop vingerafdrukken worden verzameld en de beveiliging van de gegevens
gedurende het gehele aanvraag- en uitgifteproces. Deze eisen richten zich tot de autoriteiten
van de lidstaten en zijn niet van toepassing op de autoriteiten van de Caribische
delen van het Koninkrijk, omdat het grondgebied van de Europese Unie beperkt is tot
Europees Nederland. De bevoegde autoriteit voor de aanvraag en verstrekking van de
Nederlandse identiteitskaart door Nederlanders woonachtig in Aruba, Curaçao en Sint
Maarten is de door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangewezen
in Nederland gesitueerde autoriteit, namelijk de burgemeester van Haarlemmermeer (met
dien verstande dat de aanvraag geschiedt bij de Nederlandse vertegenwoordiging aldaar)
en voor die autoriteit zijn de procedurele eisen uit de verordening als gezegd rechtstreeks
van toepassing. De aanvraag en verstrekking van de Nederlandse identiteitskaart door
Nederlanders woonachtig in Bonaire, Sint Eustatius en Saba geschiedt door de bevoegde
autoriteiten aldaar, voor wie de verordening niet geldt. Zij zijn echter, net als
de autoriteiten in Europees Nederland, gebonden aan de regels van de Paspoortwet en
de daaronder hangende regelgeving, die, ook qua procedurele eisen, in overeenstemming
(zullen) zijn met de verordening.

4. Verhouding tot hoger recht en nationale regelgeving

De leden van de CDA-fractie vragen de regering om, naast de NVVB en de VNG, ook de
doelgroep zelf te betrekken bij de afwegingen die gemaakt moeten worden rond passende
procedures om de waardigheid te eerbiedigen van personen op leeftijd bij wie, volgens
de NVVB in haar advies over het wetsvoorstel, het afnemen van vingerafdrukken een
tijdrovende inspanning is, dikwijls zonder het gewenste resultaat.

De Nederlandse identiteitskaart zal na deze wetswijziging, net als het paspoort, vingerafdrukken
bevatten. De procedures die nu voor paspoorten gelden zullen ook voor identiteitskaarten
gaan gelden. Dat wil zeggen dat een persoon die tijdelijk geen vingerafdrukken kan
afgeven een document krijgt dat een jaar geldig is en geen vingerafdrukken bevat.
Personen die permanent geen vingerafdrukken kunnen afgeven krijgen een document met
reguliere geldigheid, zonder vingerafdrukken.

De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader inhoudelijk in te gaan op de
communicatie rond dit wetsvoorstel, met name rond de door de NVVB genoemde vraagstukken
van privacy, het opslaan van biometrische gegevens, de doelen waarvoor vingerafdrukken
gebruikt gaan worden en de tijdsplanning.

Op dit moment werk ik aan een communicatieplan over onder andere de implementatie
van de verordening, waarbij ik rekening houd met de informatiebehoefte van diverse
stakeholders. Een publiekscommunicatie is in voorbereiding om de introductie van de
nieuwe identiteitskaart aan te kondigen. De communicatie aan burgers zal zich richten
op de verschillen tussen de nieuwe en de oude Nederlandse identiteitskaart, het waarborgen
van privacy en de biometrische gegevens. De doelen waarvoor vingerafdrukken gebruikt
gaan worden, worden daarin ook meegenomen.

Daarnaast zal BZK de communicatie over de nieuwe identiteitskaart verzorgen richting
de gemeenten en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, die de nieuwe
identiteitskaarten gaan uitgeven en richting de Caribische landen, alwaar de aanvragen
voor identiteitskaarten kunnen worden gedaan bij de vertegenwoordigingen en uitgegeven
door de gemeente Haarlemmermeer. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken verzorgt de
communicatie naar de uitgevende instanties in het buitenland. Speciale aandacht zal
er zijn voor de controlerende instanties, zoals de Koninklijke Marechaussee. Ook zal
de nieuwe kaart onder de aandacht worden gebracht bij internationale organen, bijv.
in de relevante overleggen van de Europese Commissie, en PRADO, het Europese openbaar
onlineregister van authentieke reis- en identiteitsdocumenten.

5. Gevolgen

De leden van de VVD-fractie vragen hoe kan worden bereikt dat de restvoorraad blanco
Nederlandse documenten zo klein mogelijk is en er dus minder kosten mee zijn gemoeid?
Is op de één of andere manier na te gaan hoeveel aanvragen voor een identiteitskaart
er nog gedaan kunnen worden, opdat de restvoorraad zo klein mogelijk wordt gehouden?

De nieuwe identiteitskaart zal uitgegeven worden met ingang van de datum waarop het
onderhavige voorstel van Rijkswet, nadat het tot wet zal zijn verheven, in werking
zal treden. Wanneer dit moment precies zal zijn, is, behalve van de gereedheid van
de benodigde regelgeving, ook afhankelijk van de voorbereiding voor de concrete uitvoering.
De richtdatum voor de invoering is 28 juni 2021. De verordening hanteert een deadline
van 2 augustus 2021. Deze inwerkingtredingdatum resulteert in het overhouden van een
restvoorraad blanco documenten en halffabricaten, die volgt uit de afspraak met de
leverancier om voorbereid te zijn op onverwachte aanvragen. Dit geldt ook in de laatste
dagen voor de inwerkingtreding van deze wijziging van de Paspoortwet.

Om de grootte van deze restvoorraad in te schatten, monitor ik de aanvragen nauwgezet.
De richtdatum van 28 juni 2021 is gekozen, omdat het voorraadbeheer hier goed op aansluit.
Dat wil zeggen dat de traditionele zomerpiek in het aantal aanvragen goed kan worden
opgevangen, er voldoende tijd is om de voorgestelde wijzigingen door te voeren en
er op dat moment voldoende personeel beschikbaar is bij de producent, uitgevende instanties
en Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG) om de invoering in goede banen te leiden.

Vanwege de Coronacrisis is het echter moeilijker voorspellingen te doen. Tijdens de
intelligente «lockdown» tussen maart en juni liep het aantal aanvragen drastisch terug.
In maart 2020 is besloten naast de gebruikelijke voorraad een extra voorraad van geproduceerde
documenten aan te leggen. Op dat moment was de verwachting dat de groep mensen die
eerder geen aanvraag konden indienen tot aanvraag over zouden gaan zodra de intelligente
«lockdown» voorbij zou zijn. Om deze groep op te kunnen vangen is een extra voorraad
aangelegd. Door het aanhouden van de reisbeperkende maatregelen in verband met het
virus zijn de verwachte documentaanvragen echter nog niet ingediend.

Mochten de corona-maatregelen worden afgeschaald en er meer gereisd kunnen worden,
dan is de verwachting dat het aantal aanvragen weer zal toenemen. De voorraad blanco
documenten is toereikend om met de huidige ramingen de datum van 28 juni te halen.
Er zullen geen blanco documenten meer worden geproduceerd. Mocht de vraag toenemen,
dan zijn er genoeg halffabricaten op voorraad om de productie op te schalen om aan
de vraag te voldoen en om in juni zo min mogelijk restvoorraad te houden.

Deze leden van de VVD-fractie vragen voorts of kan worden aangegeven aan welke orde
van grootte wordt gedacht wat betreft de verhoging van de leges op de identiteitskaarten.

Zoals aangegeven in paragraaf 6.2 van de memorie van toelichting2 zullen de aanschafkosten van de identiteitskaart toenemen, omdat de dienstverleningsleges
zullen worden verhoogd. Voor identiteitskaarten aangevraagd binnen het Koninkrijk
zal de prijs worden verhoogd met € 3,55, voor identiteitskaarten aangevraagd buiten
het Koninkrijk is dat € 5,68. Over deze verhoging is de Tweede Kamer op 17 juni 20203 per brief ingelicht.

Ten slotte vragen de leden van de VVD-fractie aandacht voor de groep Nederlanders
in het buitenland, die om fysieke dan wel psychische redenen langdurig niet in staat
zijn te verschijnen op de aanvraag-locatie en waarvoor wordt gedacht aan de inzet
van een mobiele vingerafdrukopname (MVA). Is bekend hoe andere Europese landen dit gaan doen? Zo ja, kan Nederland
daarvan leren? En wat betekent de inzet van deze MVA voor de kosten voor degene die
een identiteitskaart aanvraagt?

Voor het vinden van oplossingen voor deze groep Nederlanders in het buitenland is
uitdrukkelijk gekeken naar hoe andere Europese landen met deze doelgroep omgaan. Andere
Europese landen zetten een MVA-equivalent in, geven een reisdocument zonder biometrie
af dat geldig is voor één jaar of hebben geen alternatief en laten deze groep dus
naar de post reizen. Nederland wil deze groep een alternatief bieden door het mogelijk
te maken dat personen die wegens ziekte of andere zwaarwegende omstandigheden niet
in persoon op een aanvraaglocatie kunnen verschijnen via een huisbezoek een aanvraag
in kunnen dienen. Voor deze aanvullende dienstverlening zal een toeslag geheven gaan
worden bij de aanvraag van paspoorten en Nederlandse identiteitskaarten. Deze toeslag
zal worden vastgesteld op € 22,70. Deze toeslag gaat ook gelden voor aanvragen die
worden ingenomen op een consulair spreekuur op een andere locatie dan de door de Minister
van Buitenlandse Zaken aangewezen posten. Door het introduceren van een toeslag kan
het Ministerie van Buitenlandse Zaken de consulaire spreekuren beter, doelgerichter
en breder organiseren en huisbezoek in geval van zwaarwegende redenen mogelijk maken.

Uitwisseling certificaten

De leden van de CDA-fractie vragen, refererend aan een eerdere reactie van de Staatssecretaris
van BZK daarover, of er inmiddels door Nederland certificaten aan andere lidstaten
verstrekt zijn en of Nederland inmiddels aan de eisen van de Europese Commissie, zoals
voorzien voor 2018, voldoet.

Nederland werkt momenteel aan de uitwisseling van de eerste certificaten. Nederland
voldoet nu nog niet aan de eisen van de Europese Commissie op het punt van de audit.
Op 1 december jl. heb ik een brief aan de Tweede Kamer gezonden4, waarin ik dieper op deze materie inga.

Financiële gevolgen voor de uitgevende instanties en de burger

De leden van de CDA-fractie vragen of het de verwachting is dat het aanscherpen van
de veiligheidseisen voor identiteitsbewijzen tot kostenstijging zou kunnen leiden.

Het aanscherpen van de veiligheidseisen voor identiteitsbewijzen leidt voor Nederland
niet tot een kostenstijging van het document. Het Nederlandse document voldoet reeds
aan de gestelde veiligheidseisen. De Nederlandse identiteitskaart bevat op dit moment
echter geen vingerafdrukken. De aanpassing van het productieproces zodat voortaan
vingerafdrukken in het document worden opgenomen, leidt niet tot extra structurele
kosten.

Wel leidt het afnemen van vingerafdrukken tot extra handelingen voor de uitgevende
instantie. De dienstverleningsleges worden hiervoor verhoogd, zoals eerder is aangegeven
in antwoord op vragen van de leden van de VVD-fractie.

De leden van de CDA-fractie vragen welke kosten onderdeel uit maken van de kostprijs
van een paspoort en welke niet. Hoe is de verdeling van de kosten tussen het Ministerie
van BZK, de gemeenten en de burger voor het ontwerpen, ontwikkelen, produceren, personaliseren
en distribueren van reisdocumenten en identiteitskaarten? Worden alle kosten volledig
gedekt uit de prijs van het paspoort? Of zijn er ook voorzieningen die niet aan de
burger worden doorberekend en die gefinancierd worden door het Rijk of door gemeenten?
Kan de regering de kostprijs van een paspoort aangeven per lidstaat van de Europese
Unie?

De productie van reisdocumenten wordt in principe kostendekkend gefinancierd. Dat
wil zeggen dat de bedragen die aanvragers van reis- en identiteitsdocumenten betalen
alle kosten dekt die zijn gemoeid met reis- en identiteitsdocumenten. Deze kosten
bestaan onder andere uit ontwerp, ontwikkel-, productie-, personalisatie- en distributiekosten,
en kosten voor beheer en onderhoud van systemen en apparatuur en dienstverlening.
De eenmalige investeringskosten om het mogelijk te maken de vingerafdruk te plaatsen
op de identiteitskaart bedragen 2,6 miljoen euro; 2 miljoen daarvan zal betaald worden
uit de begroting BZK.

Het bedrag dat een aanvrager betaalt bij het aanvragen van een reisdocument bestaat
uit twee delen. Het eerste deel bestaat uit de door de uitgevende instanties aan het
Rijk verschuldigde kosten die zijn samengesteld uit de kosten die gemaakt worden voor
de productie, personalisatie en distributie van de reisdocumenten, de apparaatskosten
van het onderdeel van het Ministerie van BZK dat met de zorg voor de reisdocumentenketen
is belast. Het tweede deel bestaat uit de leges die uitgevende instanties mogen heffen
om de aanvraag en uitgifte van de reisdocumenten en bijbehorende dienstverlening te
bekostigen. De leges die uitgevende instanties mogen heffen voor de aanvraag en uitgifte
van reisdocumenten en bijbehorende dienstverlening zijn tevens kostendekkend. Jaarlijks
wordt bepaald welk (maximum)tarief aan dienstverleningsleges uitgevende instanties
mogen heffen voor het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten.

De aanschafprijs voor een reisdocument verschilt. Bijvoorbeeld omdat een identiteitskaart
voor personen van 0 tot en met 17 vijf jaar geldig is, terwijl de identiteitskaart
voor personen van 18 jaar en ouder tien jaar geldig is. Ondanks het verschil in aanschafprijs,
zijn de productiekosten voor beide documenten even hoog. Om hierin te voorzien is
er binnen de kosten voor rijksleges sprake van kruissubsidiering. Dat betekent dat
de tarieven voor tien jaar geldige documenten hoger zijn vastgesteld, zodat de tarieven
voor vijf jaar geldige documenten lager kunnen worden vastgesteld.

Het is niet mogelijk een aanschafprijs van een paspoort te geven per lidstaat van
de Europese Unie. Een dergelijke lijst wordt niet actief bijgehouden omdat deze onvoldoende
informatief wordt geacht. De beleidsmatige keuzes bijvoorbeeld over de toegankelijkheid,
staatsbekostiging en de keuzes in dienstverlening zullen een effect hebben op de aanschafprijs
en per lidstaat verschillen.

De leden van de CDA-fractie vragen verder of het juist is dat de Rijksdienst voor
Identiteitsgegevens de productie van het Nederlandse paspoort aanbesteedt. Zo ja,
op welk moment dient opnieuw aanbesteed te worden? Hoe verhoudt de noodzaak tot aanbesteding
en daarbij het zicht op meerdere geïnteresseerde partijen zich tot het Besluit van
de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 3 april 2019
tot geheimverklaring van de opdracht ten behoeve van het ontwerpen, ontwikkelen, produceren,
personaliseren en distribueren van reisdocumenten en identiteitskaarten zoals bedoeld
in artikel 2 van de Paspoortwet?

RvIG heeft in 2019 de voorbereiding van bovengenoemde opdracht afgerond. Deze opdracht
is geheim verklaard. De geheimverklaring van een opdracht vormt een in de Aanbestedingswet
opgenomen uitzondering op de in beginsel geldende verplichting om (openbaar) aan te
besteden. Deze overeenkomst eindigt op 31 maart 2029. Als RvIG gebruik zou maken van
de in het contract opgenomen optie tot verlenging, zou de aanbesteding van de opdracht
tegen de afloop van het contract (per 31 maart 2039) weer aan de orde zijn.

Gelet op de bijzondere aard van het reisdocumentenstelsel en mede gezien het veranderde
dreigingsbeeld is het noodzakelijk dat een zo beperkt mogelijk groep mensen kennisneemt
van de technische details en echtheidskenmerken van de reisdocumenten en van de veiligheidsmaatregelen
daaromheen. Aanbesteding van deze opdracht zou impliceren dat de technische details
en echtheidskenmerken van de reisdocumenten en van de veiligheidsmaatregelen van het
reisdocumentenstelsel bekend zouden worden bij meerdere personen en ondernemingen.
Daarmee neemt het risico toe dat de authenticiteit van de reisdocumenten niet langer
kan worden gewaarborgd. Dat zou onacceptabele veiligheidsrisico’s tot gevolg hebben.

Ten slotte vragen de leden van de CDA-fractie de regering welke stappen inmiddels
zijn gezet om striktere naleving af te dwingen van de voorwaarden voor het uitgeven
van paspoorten, gelet op de constatering van deze leden dat sommige lidstaten van
de Europese Unie van de uitgifte van paspoorten een businessmodel maken, waardoor
derdelanders vrije toegang krijgen tot de gehele Europese Unie.

Eerder heeft de Tweede Kamer vragen gesteld over de «paspoorthandel» van Malta. In
de beantwoording van eerdere Kamervragen5 door de Minister van Buitenlandse zaken, mede namens de Minister van Financiën en
de Staatssecretarissen van Economische Zaken en Klimaat en van Justitie en Veiligheid,
is aangeven dat Bulgarije, Cyprus en Malta aan derdelanders in ruil voor een investering
het staatsburgerschap verstrekken. Bulgarije en Cyprus hebben inmiddels bekend gemaakt
dat zij deze regeling afschaffen. Voor Malta geldt dat zij per 1 oktober 2020 strengere
voorwaarden voor verwerving van het staatsburgerschap hanteren.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, R.W. Knops