Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel heeft betrekking op de herindeling van de gemeenten Beemster en Purmerend
op basis van de herindelingsvariant lichte samenvoeging. Dit betekent dat de gemeentegrens
van Purmerend zodanig gewijzigd wordt dat het grondgebied van Beemster aan dat van
Purmerend wordt toegevoegd. Deze herindeling is op initiatief van de betrokken gemeenten
zelf tot stand gekomen en leidt ertoe dat de gemeente Purmerend in nieuwe samenstelling
circa 90.000 inwoners telt en een oppervlakte van 97 km² beslaat. De beoogde datum
van herindeling is 1 januari 2022.

Aanleiding voor het wetsvoorstel is het herindelingsadvies van de betrokken gemeenten
(vastgesteld op 27 februari 2020) en de positieve zienswijze daarop van gedeputeerde
staten van de provincie Noord-Holland van 30 juni 2020.1

In het volgende hoofdstuk worden de voorgeschiedenis en totstandkoming van het herindelingsadvies
beschreven. Hoofdstuk 3 bevat de uitkomsten van de toets van het herindelingsadvies
aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2018. De financiële consequenties van
de herindeling komen in hoofdstuk 4 aan bod. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de herindelingsverkiezingen
en wordt toegelicht dat de naam Purmerend ongewijzigd blijft.

2. Voorgeschiedenis en totstandkoming herindelingsadvies

De gemeente Beemster is al geruime tijd bezig om te komen tot versterking van haar
bestuurskracht. Vanaf 2001 hebben de gemeenten Beemster, Zeevang, Graft De Rijp en
Schermer stappen gezet tot intensievere samenwerking vanwege vraagstukken waarvoor
een grotere schaal zich beter leende. Uit een evaluatie in 2006 bleek echter dat deze
samenwerking slechts magere resultaten had waarop twee scenario’s voor de toekomst
voorlagen: herstarten of stoppen. Onder andere vanwege de wens van de gemeente Beemster
om bestuurlijk zelfstandig te blijven, is een bestuurlijke fusie tussen deze vier
gemeenten niet tot stand gekomen. Er werd dan ook besloten om de samenwerking tussen
de vier gemeenten te beëindigen; een deel van de samenwerkingsverbanden tussen deze
gemeenten is gecontinueerd tot 2010.

Met de wens van Beemster om bestuurlijk zelfstandig te blijven en het inzicht dat
er wel nauw moest worden samengewerkt om de decentralisaties vorm te kunnen geven,
is in 2012 gekozen voor de gemeente Purmerend als samenwerkingspartner. Purmerend
en Beemster zijn daarop per 1 januari 2014 een ambtelijke fusie aangegaan. In 2016
hebben de gemeenten op eigen initiatief de ambtelijke samenwerking geëvalueerd. De
ambtelijke fusie bleek nog onvoldoende verbeteringen op te leveren voor onder meer
de zwakke financiële positie en bestuurskracht van Beemster.

In 2017 is een externe verkenner aangesteld om de visies van de verschillende raadsfracties
ten aanzien van de bestuurlijke toekomst van de gemeente Beemster in kaart te brengen.
De verkenning toonde een gedeeld beeld bij de fracties over het ontbreken van voldoende
bestuurskracht, maar een verschillend beeld over de mogelijke fusiepartner(s), de
snelheid en de te volgen strategie.

De gemeenteraad van Beemster heeft vervolgens op 9 januari 2018 het intentiebesluit
genomen om in de daaropvolgende bestuursperiode over te gaan tot een herindeling met
de gemeente Purmerend. Bij deze besluitvorming is een amendement aangenomen, waarin
het college is opgedragen om samen met Purmerend een uitvraag te doen in de regio
of gemeenten wilden aansluiten bij de herindeling. Een afvaardiging van de colleges
van Beemster en Purmerend zijn bij de buurgemeenten op bezoek gegaan om de behoefte
te peilen om bij het fusieproces aan te sluiten. Er bleek in deze rondgang bij geen
van de omliggende gemeenten behoefte om aan te sluiten bij deze fusie.

Na een periode van intensief overleg tussen Beemster en Purmerend is op 4 september
2018 een bestuurlijk akkoord gesloten met afspraken over onder andere de kernwaarden
van zowel Beemster als Purmerend, een kernen- en wijkgedreven benadering van het gemeentelijk
beleid, harmonisatie van beleid, financiële uitgangspunten en over het passend plaatsen
van medewerkers van de gemeente Beemster in de organisatie van Purmerend. Vervolgens
heeft ook de gemeenteraad van Purmerend op 27 september 2018 het intentiebesluit genomen
om met de gemeente Beemster over te gaan tot een herindeling.

Na de twee intentiebesluiten zijn Beemster en Purmerend ieder een afzonderlijk traject
gestart, respectievelijk «Waardevol Beemster» en «Toekomstig Purmerend». Hierbij zijn
de gemeenten in gesprek gegaan met inwoners, ondernemers, maatschappelijke organisaties
en bestuurders om in kaart te brengen wat inwoners in hun eigen gemeente waarderen
en wat zij belangrijk vinden voor de nieuwe gemeente. Op 20 mei 2019 hebben beide
burgemeesters elkaars «waarden» in ontvangst genomen.

De gemeenteraden van Beemster en Purmerend hebben op 26 september 2019 het herindelingsontwerp
vastgesteld. Het ontwerp heeft vervolgens acht weken (conform artikel 5, tweede lid,
van de Wet algemene regels herindeling (hierna: Wet arhi)) ter inzage gelegen. Er
zijn in totaal 13 zienswijzen ingediend (waarop in § 3.1 onder «maatschappelijk draagvlak»
nader wordt ingegaan). In de reactienota die bij het herindelingsadvies is op de zienswijzen
gereageerd, waaruit blijkt dat de zienswijzen geen aanleiding hebben gegeven tot wijzigingen
in het herindelingsadvies.

Het herindelingsadvies is op 27 februari 2020 door de raden van de gemeenten Beemster
en Purmerend vastgesteld. Gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland hebben
op 30 juni 2020 een zienswijze op het herindelingsadvies uitgebracht. Gedeputeerde
staten zijn zonder meer positief over de voorgenomen herindeling.

3. Toets aan het beleidskader gemeentelijke herindeling

Het herindelingsadvies is getoetst aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling
2018.2 Het kabinet spreekt in het beleidskader de voorkeur uit voor herindelingen «van onderop»,
dat wil zeggen op initiatief van de betrokken gemeenten. Het is primair aan gemeenten
zelf om te werken aan versterking van hun bestuurskracht, zo nodig via een herindeling.
Een gemeentelijk herindelingsadvies wordt door gedeputeerde staten aan de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gezonden, voorzien van hun zienswijze
(artikel 5, derde lid, van de Wet arhi). De Minister beoordeelt vervolgens of het
herindelingsproces op de door de wetgever beoogde zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.

Daarnaast hanteert het kabinet de volgende inhoudelijke beoordelingscriteria: (1) draagvlak,
(2) bestuurskracht, (3) interne samenhang en nabijheid van bestuur en (4) regionale
samenhang. Uit het herindelingsadvies moet blijken dat er voldoende steun is voor
het voornemen bij inwoners, bestuurlijke partners en maatschappelijke partijen. Ook
moet duidelijk worden dat de nieuwe gemeente beter in staat is de taken uit te voeren
dan de individuele gemeenten die bij een herindeling betrokken zijn. De nieuwe gemeente
moet een logische samenhang kennen en voldoende waarborgen kunnen bieden dat het gemeentebestuur
voor inwoners nog steeds bereikbaar en nabij is. Tot slot moet de herindeling ook
bijdragen aan evenwichtige regionale verhoudingen.

De voorgestelde samenvoeging van Beemster en Purmerend betreft een zogenaamde «lichte
samenvoeging», waarbij de gemeente Purmerend niet wordt opgeheven. Zodoende blijven
de rechtsgevolgen die zijn verbonden aan opheffing voor de gemeente Purmerend achterwege.
Het kabinet hanteert in het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2018 voor een lichte
samenvoeging twee aanvullende criteria: (1) er bestaat overeenstemming tussen de gemeenten
over toepassing van de variant en (2) er zijn afspraken gemaakt over de rechtspositie
van het personeel.

Uit de voorgeschiedenis en de totstandkoming van het herindelingsadvies blijkt dat
de voorgestelde opheffing van de gemeente Beemster en de toevoeging van het grondgebied
aan de gemeente Purmerend een wens van de betrokken gemeenten zelf is. Daarbij concludeert
de regering dat een zorgvuldig herindelingsproces is doorlopen. De voorgestelde herindeling
voldoet daarbij aan alle hierboven genoemde inhoudelijke criteria. Ook bestaat overeenstemming
tussen Beemster en Purmerend over de herindelingsvariant en er zijn tot slot afspraken
gemaakt over de rechtspositie van het personeel. Daarmee is voldaan aan de vereisten
die gelden voor een lichte samenvoeging. Deze conclusies worden in deze paragraaf
nader toegelicht.

3.1. Draagvlak

Binnen het draagvlak-criterium worden drie typen draagvlak onderscheiden: bestuurlijk
draagvlak op lokaal niveau, maatschappelijk draagvlak en bestuurlijk draagvlak in
de regio.

Lokaal bestuurlijk draagvlak

Er is sprake van lokaal bestuurlijk draagvlak voor de voorgenomen herindeling. De
onderhavige herindeling is door de gemeenten Beemster en Purmerend zelf geïnitieerd.
In Purmerend stemden 34 gemeenteraadsleden voor en 3 raadsleden tegen het principebesluit
en 32 raadsleden voor en 5 tegen het herindelingsontwerp. Bij de vaststelling van
het herindelingsadvies stemden de 37 gemeenteraadsleden in Purmerend unaniem voor.
De stemverhoudingen in Beemster zijn in alle fasen van het herindelingstraject gelijk
gebleven: 9 raadsleden stemden voor en 4 raadsleden stemden tegen het principebesluit,
het herindelingsontwerp en het herindelingsadvies. De intentiebesluiten, het herindelingsontwerp
en het herindelingsadvies zijn aldus in de twee gemeenteraden door een meerderheid
vastgesteld. De beoogde samenvoeging kan derhalve rekenen op voldoende lokaal bestuurlijk
draagvlak, al gaat het in Beemster om een kleine meerderheid. In onderstaande tabel
zijn de stemverhoudingen weergegeven bij de vaststelling van het herindelingsadvies.

voor

tegen

afwezig

Beemster

9

4

0

Purmerend

37

0

0

Totaal

46

4

0

Maatschappelijk draagvlak

Een gemeentelijke herindeling is een ingrijpende verandering voor inwoners, bedrijven,
instellingen en de bestuurlijke omgeving van gemeenten. Daarom verlangt het kabinet
dat de mate van maatschappelijk draagvlak voor de herindeling kenbaar wordt gemaakt
in het herindelingsadvies. Uit het herindelingsadvies en het daarbij gevoegde logboek
blijkt dat de gemeenten veel hebben geïnvesteerd in het maatschappelijk draagvlak
en dat er ruim gelegenheid is geboden tot inspraak.

Beemster en Purmerend hebben al voor de terinzagelegging van het herindelingsontwerp
aandacht gehad voor het betrekken van inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties
bij het herindelingsproces. In de eerder genoemde trajecten «Waardevol Beemster» en
«Toekomstig Purmerend» is in kaart gebracht wat inwoners in de eigen gemeente waarderen
en belangrijk vinden voor de nieuwe gemeente. Het logboek toont de diverse activiteiten
die de gemeentebesturen hebben ondernomen om maatschappelijk draagvlak te organiseren.
Tijdens diverse evenementen konden inwoners in gesprek met de burgemeesters, wethouders,
raadsleden of wijkmanagers. Naast de persoonlijke gesprekken haalden beide gemeenten
ook waarden op via een website en social media. De opgehaalde waarden zijn door Beemster
en Purmerend gebundeld in respectievelijk een boek en magazine, die vervolgens door
beide burgemeesters aan elkaar zijn overhandigd.

Van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen (van 1 oktober 2019 tot 27 november
2019) is in totaal dertien keer gebruikgemaakt. Dit is inclusief zes positieve reacties
van buurgemeenten. Van de overige zeven zienswijzen van inwoners en maatschappelijke
organisaties zijn er vier ondersteunend, twee neutraal en één kritisch. In de kritische
zienswijze geeft een inwoner uit Beemster aan dat Beemster niet moet samengaan met
Purmerend, omdat hiermee de eigenheid van Beemster en uiteindelijk de status van werelderfgoed
verloren zal gaan. De colleges van Beemster en Purmerend hebben alle zienswijzen van
een reactie voorzien. Zoals in § 2 is aangegeven hebben de zienswijzen geen aanleiding
gegeven tot wijzigingen in het herindelingsadvies.

Gedeputeerde staten van Noord-Holland constateren in hun zienswijze dat de gemeente
Beemster en Purmerend actief het maatschappelijk draagvlak hebben onderzocht en spreken
van een goed en transparant verlopen proces. Zij ondersteunen de voorgenomen herindeling.

Regionaal bestuurlijk draagvlak

De samenvoeging kan rekenen op een breed regionaal bestuurlijk draagvlak. Beemster
en Purmerend hebben alle gemeenten in de regio Zaanstreek-Waterland uitgenodigd om
een zienswijze te geven.

Ook is het herindelingsontwerp naar het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier
en de omliggende gemeenten gestuurd. De gemeenten Edam-Volendam, Waterland, Koggenland,
Landsmeer, Oostzaan, Wormerland en Zaanstad hebben schriftelijk laten weten de herindeling
te steunen.

3.2. Bestuurskracht

Zoals § 2.1 aan bod kwam, staat bestuurskrachtversterking al langer op de agenda van
het gemeentebestuur van Beemster. De wens om de bestuurskracht te versterken is voor
de gemeente Beemster dan ook de voornaamste reden geweest om te komen tot een gemeentelijke
herindeling.

Door de voorgestelde herindeling beschikt de gemeente Purmerend in de toekomst naast
een grotere schaal, zowel in aantal inwoners als in oppervlakte, over voldoende financiële
middelen (waarop in § 4 nader wordt ingegaan) en ambtelijke en bestuurlijke capaciteit.
De nieuwe gemeente is daardoor beter in staat haar maatschappelijke opgaven, inclusief
de regionale en gemeentegrensoverschrijdende opgaven, efficiënt en effectief het hoofd
te bieden. Ook is de gemeente in staat de benodigde kwaliteit van dienstverlening
aan haar inwoners te leveren. Dit is voor de inwoners van de huidige gemeente Beemster
een belangrijke doelstelling. Het wijkgericht werken, de participatiedoelstellingen
en het kernenbeleid zijn hier concrete uitwerkingen van. Ook gedeputeerde staten van
Noord-Holland constateren dat de bestuurskracht gebaat is bij een herindeling.

3.3. Interne samenhang en nabijheid van bestuur

In het herindelingsadvies onderkennen Beemster en Purmerend hun overeenkomsten en
verschillen. In ruimtelijk opzicht zijn Beemster en Purmerend complementair aan elkaar.
Beemster biedt een open agrarisch cultuurlandschap met het predicaat Werelderfgoed,
terwijl Purmerend de stedelijke voorzieningen en een historisch centrum heeft. Gecombineerd
biedt dit een grote diversiteit aan woonmilieus binnen één gemeente.

De nieuwe gemeente bestaat uit vier dorpen (Middenbeemster, Noordbeemster, Westbeemster
en Zuidoostbeemster) en zeven wijken van de stad Purmerend (Centrum, De Gors, Overwhere,
Purmer Noord, Purmer Zuid, Wheermolen en Weidevenne). In de visie op de nieuwe gemeente
onderstrepen Beemster en Purmerend het belang van het behoud van de eigenheid en de
gemeenschapszin in alle dorpen en wijken van de nieuwe gemeente. De gemeenten hadden
al in het bestuurlijk akkoord van 4 oktober 2018 afgesproken om in de periode tot
de herindelingsdatum samen op te trekken om een dorpskern-, wijk- en buurtgerichte
aanpak vorm te geven en deze aanpak vast te leggen in een kernenbeleid. Op deze manier
wordt beoogd te voorkomen dat de afstand tussen inwoners en bestuur als gevolg van
de herindeling zal groeien.

3.4. Regionale samenhang

Zoals in § 2 is beschreven, is in de aanloop naar het herindelingsontwerp en herindelingsadvies
een uitvraag in de regio gedaan of gemeenten wilden aansluiten bij de herindeling.
Geen van de omliggende gemeenten is toen op dit aanbod ingegaan. De regering acht
het ook niet aannemelijk dat de gemeente Purmerend in haar nieuwe omvang op korte
termijn weer in een herindelingsdiscussie zal worden betrokken. Voor zover andere
gemeenten in de regio nadenken over hun bestuurlijke toekomst, hebben zij vooral een
oriëntatie op de andere groene landelijke gemeenten in de regio.

De gemeenten Beemster en Purmerend zijn beide onderdeel van dezelfde regio’s (Zaanstreek-Waterland
en de metropoolregio Amsterdam) en werken samen in dezelfde samenwerkingsverbanden
voor onder meer gemeentegrensoverstijgende taken op het gebied van bereikbaarheid,
economie, zorg, arbeidsmarkt en energietransitie. De herindeling zal een gering effect
hebben op de regionale samenhang; Purmerend is qua inwonersaantal de tweede gemeente
in de regio en zal dat na de herindeling blijven.

3.5. Voorwaarden lichte samenvoeging

Uit het eensluidend vastgestelde herindelingsadvies blijkt dat er overeenstemming
bestaat tussen Beemster en Purmerend over de toepassing van de lichte variant van
een gemeentelijke herindeling. Daarbovenop blijkt uit het herindelingsadvies dat er
afspraken zijn gemaakt over de rechtspositie van het personeel van de op te heffen
gemeente Beemster. De gemeentelijke organisatie van Beemster is al in 2014 geïntegreerd
in de organisatie van Purmerend. De gemeente Beemster heeft daarom nog slechts een
beperkt aantal medewerkers in vaste dienst. In het bestuurlijk akkoord tussen Beemster
en Purmerend van 4 september 2018 is afgesproken dat de medewerkers in dienst van
de gemeente Beemster op een passende functie in de organisatie van Purmerend worden
geplaatst. Zodoende is aan de voorwaarden van de herindelingsvariant lichte samenvoeging
voldaan.

4. Financiële aspecten

De provincie Noord-Holland heeft in haar zienswijze een financiële analyse toegevoegd
waarin de financiële positie van de huidige gemeenten en de financiële levensvatbaarheid
van de gemeente Purmerend ná de herindeling is beschreven. Ten tijde van het herindelingsadvies
gold voor beide gemeenten dat er een beperkte financiële positie was. De financiële
positie van de «nieuwe» gemeente Purmerend wordt door gedeputeerde staten evenwel
als voldoende beoordeeld.

Naar verwachting zal de algemene uitkering aan de gemeente Purmerend in nieuwe samenstelling
ongeveer € 1,5 miljoen lager zijn dan de som van de algemene uitkeringen die de gemeenten
zonder de herindeling zouden ontvangen. Dat komt zowel door het verlies van eenmaal
het vaste bedrag van € 0,4 miljoen in de algemene uitkering, als andere mutaties die
voortkomen uit de herindeling. Tegenover de daling van de algemene uitkering staat
een afname van de kosten. Die betreft onder meer besparingen op bestuurskosten.

Op grond van de maatstaf herindeling krijgen de gemeenten voor de tijdelijke kosten
om de herindeling te realiseren (ook wel aangeduid als frictiekosten) een uitkering
uit het gemeentefonds van ongeveer € 5,8 miljoen verspreid over vijf jaar. De eerste
betaling vindt plaats in het jaar voorafgaande aan de herindeling.

5. Overige aspecten

5.1. Herindelingsverkiezingen en zittingsduur gemeenteraad

Bij een wijziging van de gemeentelijke indeling vinden tussentijdse raadsverkiezingen
plaats, waarvan de organisatie berust bij de naar inwonertal grootste betrokken gemeente
(artikel 52 Wet arhi). In dit geval dienen tussentijdse raadsverkiezingen te worden
gehouden voor de raad van de «nieuwe» gemeente Purmerend. De gemeente Purmerend is
de naar inwonertal grootste betrokken gemeente en derhalve belast met het organiseren
van de verkiezingen. De beoogde datum van herindeling is 1 januari 2022. De herindelingsverkiezingen
zullen daarom plaatsvinden op woensdag 24 november 2021, namelijk 44 dagen na de dag
van kandidaatstelling die voor deze verkiezingen is bepaald op maandag 11 oktober
2021 (artikel 55, tweede lid, Wet arhi).

Omdat de eerstvolgende reguliere gemeenteraadsverkiezingen plaatsvinden in maart 2022,
neemt de gemeente Purmerend geen deel aan die verkiezingen (artikel 56e Wet arhi).
De eerstvolgende reguliere raadsverkiezingen zijn in maart 2026. Dat betekent dat
de raad die bij de herindelingsverkiezingen wordt gekozen vier jaar en drie maanden
zitting zal hebben.

5.2. Naamgeving

Het betreft een toevoeging van het grondgebied van de gemeente Beemster aan de gemeente
Purmerend (lichte samenvoeging). De gemeente Purmerend blijft dus bestaan en daarmee
zal ook de naam van de gemeente onveranderd blijven.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren