Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
35 396 Wijziging van de Spoorwegwet en enige andere wetten in verband met de omvorming van ProRail van een besloten vennootschap tot een publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan (Wet publiekrechtelijke omvorming ProRail)
Nr. 10 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 27 oktober 2020
Inhoudsopgave
blz.
Inleiding
2
Waarom ProRail omvormen tot zbo
2
Voordelen omvorming tot zbo
4
Adviesrol ProRail
6
Samenwerkingsvisie Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) en ProRail
7
Financiële gevolgen
8
Datum inwerkingtreding van de omvorming tot zbo
10
Algemeen deel
10
Principiële beslissing tot omvorming tot een zelfstandig bestuursorgaan
29
Beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur is een publieke taak
36
Externe verzelfstandiging van infrastructuurbeheer is niet wenselijk
37
Privaatrechtelijke rechtsvorm voor infrastructuurbeheerder is minder wenselijk
38
Zbo met eigen rechtspersoonlijkheid is passend
39
Vereenvoudiging van aansturing en versterking van publieke verantwoording
41
Heldere positionering
41
Vereenvoudiging van aansturing
45
Versterking van publieke verantwoording door en over ProRail
47
Baten voor betrokkenen
49
Uitgangspunten van aansturing van en verantwoording door het zbo ProRail
49
Hoofdlijnen van het voorstel
50
Organisatorische vormgeving van het zelfstandig bestuursorgaan
50
Toedeling van wettelijke taken
51
Bevorderen van kennis en innovatie
52
Wettelijke bevoegdheden van het zbo ProRail
52
Werken voor derden aan, op of nabij de hoofdspoorweginfrastructuur
52
De planning- en controlcyclus
53
Prestatiesturing
54
Informatiestromen
56
Interventie
56
Gevolgen voor betrokkenen
57
Gevolgen voor de leden van de raad van bestuur en de raad van commissarissen
57
Gevolgen voor de samenwerking met de spoorsector
59
Sturing op gezamenlijke doelen
61
Financiële effecten omvorming
62
Verhouding tot Europese regelgeving
65
Richtlijn 2012/34/EU
66
Advies
66
Internetconsultatie
68
Inwerkingtreding
74
Overig
74
Slot
76
Inleiding
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen van de leden van de fracties
van het CDA, de PVV, D66, GroenLinks, de SP, de ChristenUnie, SGP en de VVD over het
wetsvoorstel publiekrechtelijke omvorming ProRail.
Deze leden hebben een aantal vragen gesteld die ik omwille van de leesbaarheid van
de nota naar aanleiding van het verslag, heb gebundeld naar onderwerp. Zo ga ik eerst
in op de algemene vraag waarom de regering heeft besloten ProRail om te vormen tot
zelfstandig bestuursorgaan (zbo) met eigen rechtspersoonlijkheid. Vervolgens zal ik
ingaan op de versterking van de adviesrol van ProRail, de Samenwerkingsvisie die ProRail
en ik hebben opgesteld, de ministeriële verantwoordelijkheid, de financiële en fiscale
aspecten van de omvorming en het voorgenomen tijdstip van inwerkingtreding van de
omvorming van ProRail tot zbo. Bij de beantwoording van de overige vragen is de volgorde
van het verslag aangehouden. Indien sprake is van clustering van meerdere vragen is
in de bijlage bij deze nota naar aanleiding van het verslag aangegeven in welke (sub)paragraaf
deze vraag is beantwoord.1 Ik ga naar aanleiding van deze nota graag op korte termijn met uw Kamer in gesprek
over het wetsvoorstel.
Waarom ProRail omvormen tot zbo
De regering heeft om principiële redenen besloten ProRail om te vormen tot zbo. Spoorwegbeheerder
ProRail is nu een BV, maar heeft vanwege de aard van haar taken en de wijze van financiering
vooral een publiek karakter. ProRail is belast met de taken exploitatie, onderhoud,
vernieuwing en deelname aan de ontwikkeling van de Nederlandse hoofdspoorweginfrastructuur
(HSWI), inclusief de capaciteitsverdeling van de ruimte hierop en de verkeersleiding
hierover.2 Deze taken lenen zich niet voor marktwerking, omdat er geen andere partijen zijn
die deze publieke taak zouden kunnen uitvoeren. Evenmin kan er met deze taken winst
behaald worden, omdat het doel van de financiering van ProRail slechts het dekken
van kosten betreft. Hiernaast worden de taken hoofdzakelijk bekostigd uit publieke
middelen; elk jaar ontvangt ProRail zo’n twee miljard euro van het Rijk. Bij een publieke
taak die bekostigd wordt uit publieke middelen hoort publieke aansturing en ook publieke
verantwoording, ook richting uw Kamer.
Een publiekrechtelijk zbo met rechtspersoonlijkheid is voor ProRail het meest passend.
De Raad van State schrijft in zijn advies: «Zou men opnieuw vanaf de tekentafel beginnen
dan zou het goed denkbaar zijn dat – zoals het voornemen was ten tijde van de splitsing
van de NS – ProRail als spoorweginfrastructuurbeheerder zou worden ingericht als een
publiekrechtelijk vormgegeven zelfstandig bestuursorgaan met rechtspersoonlijkheid».
Dit is echter historisch niet zo gelopen. Met dit wetsvoorstel wil de regering de
rechtsvorm en wijze van aansturing van ProRail nu alsnog zodanig aanpassen dat deze
beter zijn toegespitst op de taken van de organisatie en de toekomstige uitdagingen
op het Nederlandse spoor.
De discussie over de rechtsvorm en positionering van ProRail kent een lange historie.
In uw Kamer is herhaaldelijk met mij en mijn ambtsvoorgangers gesproken over een mogelijke
omvorming van ProRail. In het verleden is niet tot een structuurwijziging besloten,
omdat toen problemen op het spoor speelden die op dat moment om voorrang vroegen.
Op verschillende momenten zijn verbeteringen aangebracht binnen de bestaande vormgeving
en wijze van aansturing. De minder ingrijpende alternatieven zorgden simpelweg niet
voor een structuur die de borging van de publieke belangen voldoende ondersteunt.
Ik wil benadrukken dat het wetsvoorstel geen aanleiding vindt in het huidig presteren
van de hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder. De prestaties van ProRail zijn over het
geheel goed en er is een open houding ten aanzien van mogelijke verbeteringen. De
prestaties op punctualiteit en betrouwbaarheid scoren boven de bodemwaarden en in
veel gevallen ook rond of boven de streefwaarden en laten al langer een opgaande lijn
zien. Waar voor een deel van het goederenvervoer structurele verbetering nodig is,
staat ProRail open voor het gezamenlijke verbetertraject. De samenwerking tussen ProRail,
spoorwegondernemingen en andere betrokkenen in de spoorsector verloopt bovendien steeds
beter. Ik ben content met deze prestaties en de inzet om deze voortdurend te verbeteren.
Doordat het functioneren van ProRail stabieler is geworden, ontstaat ook de ruimte
om te kiezen voor een optimale vormgeving en wijze van aansturing en verantwoording,
ook ten behoeve van uw Kamer. Dit om de samenwerking tussen het ministerie en ProRail
te versterken in het licht van de uitdagingen op het spoor. Het gaat erom de verhouding
structureel te borgen en toekomstbestendig te maken.
De uitdagingen op het spoor in de nabije toekomst zijn groot. De verwachting is dat
de mobiliteitsvraag op termijn zal blijven groeien, en dat na de tijdelijke effecten
van de huidige Covid-19-crisis, meer reizigers kiezen voor het openbaar vervoer en
dat het spoorgoederenvervoer zal groeien. Bovendien komt de trein steeds meer in beeld
als duurzame vorm van mobiliteit. Dit is ook een middel om bij te dragen aan de klimaatdoelstellingen.
Uit de contouren van het Toekomstbeeld OV 2040 blijkt eveneens dat stevige stappen
gezet moeten worden om de groeiende vraag te kunnen faciliteren.3 Het OV-netwerk loopt tegen capaciteits- en kwaliteitsgrenzen aan. Tegelijkertijd
worden ambitieuze doelen gesteld. Het openbaar vervoer moet in stedelijke gebieden
met de fiets de belangrijkste vervoersmodaliteit zijn en er wordt gestreefd naar een
nog grotere klanttevredenheid, zero emissie, groot innovatief vermogen, meer veiligheid
en minder hinder. Daarbij staat in de toekomst de mobiliteit centraal en niet de modaliteit.
In het kader van het mobiliteitsfonds zal steeds meer integraal worden gewerkt. Een
goede samenwerking tussen beleid en uitvoering is daarbij essentieel om de publieke
belangen te waarborgen. Een publieke positionering van ProRail ondersteunt de benodigde
samenwerking beter dan het huidige stelsel en stelt de sector beter in staat om in
te spelen op de toekomstige mobiliteitsvraagstukken. Een hechte en soepele samenwerking
tussen mijn ministerie, ProRail en de rest van de spoorsector is daarnaast ook vereist
om het hoofd te kunnen bieden aan crisissituaties zoals de huidige coronacrisis. Daarbij
krijgt ProRail als mijn belangrijkste adviseur (hierna «trusted advisor») en uitvoerder
een gelijksoortige positie als Rijkswaterstaat. Ook in het kader van het Mobiliteitsfonds
kunnen beter integrale afwegingen worden gemaakt waarbij beide modaliteiten even nauw
en op meer gelijksoortige wijze worden betrokken. Daarmee kan ik de kennis en kunde
uit de spoorsector ook beter dan nu benutten.
Voordelen omvorming tot zbo
De omvorming tot zbo levert verschillende voordelen op.
Ten eerste wil ik het model van aansturing en verantwoording eenvoudiger maken. Door
de hiervoor genoemde aanpassingen aan het stelsel van de afgelopen jaren, is een diffuus
sturingsmodel ontstaan. Met dit wetsvoorstel wil ik de verhouding en rolverdeling
tussen mij, als verantwoordelijke voor het beleid, en ProRail, als verantwoordelijke
voor de uitvoering, weer eenduidiger, scherper en eenvoudiger maken.
Eenduidiger, door helder te zijn over de positie van ProRail, in het hart van de publieke zaak.
Scherper, door op basis van meer transparantie over inzet van mensen en middelen vroegtijdig
met elkaar bij te kunnen sturen op die publieke belangen.
Eenvoudiger, door de veelheid van rollen – van nu vijf naar twee – te beperken: eigenaar en opdrachtgever.
Op dit moment zijn er aparte sturingscycli voor prestaties, voor de financiële sturing
en voor de sturing en verantwoording via de algemene vergadering van aandeelhouders.
Dit brengt veel coördinatie-inspanningen mee en maakt een coherente aansturing van
ProRail vanuit mijn ministerie ingewikkelder dan nodig. In de beoogde publieke situatie
worden tijd en energie van veel betrokkenen straks efficiënter besteed aan het verbeteren
van het spoor voor alle gebruikers van het spoor. Het nieuwe stelsel wordt eenvoudiger.
De structuur van een zbo geeft daarmee ook stabiliteit omdat niet, zoals in de huidige
situatie het geval is, elke 5 à 10 jaar een nieuwe beheerconcessie verleend moet worden.
Op grond van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen en de bepalingen van het wetsvoorstel
wordt een meer integrale planning- en controlcyclus ingericht: de vaststelling van
een begroting en een meerjarenplan, alsmede reguliere momenten van verantwoording
door middel van een integrale jaarrekening en een integrale tussenrapportage. Met
het vierjarige meerjarenplan ontstaat een gezamenlijke focus van mij en ProRail op
meerjarige afspraken en ontstaat ruimte voor een continue strategische dialoog. Deze
strategische dialoog is belangrijk om de aansluiting tussen beleid en uitvoering te
verbeteren en is een voorwaarde om te komen tot een meer zuivere rolverdeling. Samen
met ProRail en de rest van de sector kijken we strategisch vooruit, meer dan nu met
het beheerplan uit de beheerconcessie gebeurt. Daarbij wil ik de uitvoeringskennis
van ProRail beter benutten voor de beleidsvorming. De verankering van de adviesrol
in dit wetsvoorstel biedt dan ook de kans om ProRail te positioneren als mijn «trusted
advisor». Dit versterkt de samenwerking tussen beleid en uitvoering die de eerdergenoemde
toekomstige mobiliteitsopgave vereist.
Het verbeterde sturing- en verantwoordingsarrangement, waarin het wetsvoorstel voorziet,
leidt tot een vroegtijdiger en beter gesprek over voortgang, tegenvallers, risico’s,
maar ook nieuwe kansen, inzichten en wensen, en hoe daarmee om te gaan. Daarbij kan
ik – anders dan bij de huidige vennootschapsstructuur – waar nodig het zogenaamde
interventiemenu gebruiken dat vanuit IenW gehanteerd wordt in de relatie met alle
zbo’s die onder het ministerie vallen. Het interventiemenu schetst de verschillende
interventie-instrumenten uit de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen die passen bij
een toezichtsrelatie tussen publieke organisaties. Uiteraard is, conform de gezamenlijke
Samenwerkingsvisie, met een goed en evenwichtig gesprek in de driehoek altijd het
vertrekpunt. Deze driehoek zorgt er, beter dan in de huidige situatie voor dat problemen
en oplossingen met de juiste «checks and balances» worden benaderd. Daarnaast kan
er bijvoorbeeld een externe audit worden uitgevoerd, monitoringsprogramma’s instellen,
goedkeuring onthouden aan besluiten van ProRail, besluiten van ProRail vernietigen
voor zover deze geen betrekking hebben op de essentiële functies van ProRail, of – in
het uiterste geval net als in de huidige structuur – bestuursleden van ProRail ontslaan.
Los van de formele instrumenten zoals hiervoor genoemd, ondersteunt deze nieuwe structuur
het tijdig en regelmatig voeren van het goede gesprek. De publieke positionering biedt
een beter uitgangspunt voor samenwerking in plaats van het huidige vennootschapsmodel
waarin telkens opnieuw een beheerconcessie moet worden verleend.
Na de omvorming van ProRail tot zbo is deze sturing vanuit mijn ministerie beter juridisch
geborgd. Als zbo liggen voor ProRail de wettelijke taken vast in regelgeving.4 Mocht ProRail bijvoorbeeld besluiten om zich te gaan richten op nieuwe activiteiten
die niet zijn opgenomen in de regelgeving – om de omvang van de organisatie te vergroten –
dan kan dat in de huidige structuur niet worden voorkomen. Als zbo is voor zulke activiteiten
goedkeuring van de Minister of opname van deze activiteiten in de Spoorwegwet of tijdelijk
in de lagere regelgeving vereist. Met andere woorden in de nieuwe zbo structuur heb
ik een uitgebreider (juridisch) instrumentarium tot mijn beschikking dan in de huidige
vennootschapsstructuur. Voor een verdere toelichting waarom een privaatrechtelijke
rechtsvorm minder wenslijk is en een zbo meer passend is, verwijs ik graag naar de
paragrafen «Privaatrechtelijke rechtsvorm voor infrastructuurbeheerder is minder wenselijk» en
Zbo met eigen rechtspersoonlijkheid is passend» hierna in deze nota naar aanleiding van het verslag.
Ten tweede verbetert een nog betere informatiepositie van de verantwoordelijk bewindspersoon
vanzelfsprekend ook de informatiepositie van uw Kamer. De Minister is verantwoordelijk
voor het beleid en ProRail is belast met het beheer. Een heldere rolverdeling vereist
dat op continue basis informatie over de uitvoering van wettelijke taken en de organisatie
wordt uitgewisseld en dat er geen «belemmering» bestaat om informatie met de Tweede
Kamer en de Minister te delen. Als de Tweede Kamer behoefte heeft aan informatie,
dan is het van belang dat deze altijd geleverd kan worden. Het gaat hier immers om
een publieke taak en het daarmee gemoeide publieke belang.
Daarnaast geldt de ministeriële verantwoordelijkheid. Om daaraan invulling te geven
is het noodzakelijk dat de Minister kan beschikken over alle informatie en voldoende
bevoegdheden heeft jegens ProRail. In de huidige vormgeving is sprake van een besloten
vennootschap waarbij de beschikbaarheid van de informatie altijd de toets van het
belang van de vennootschap moet kunnen doorstaan en waar de verhouding tussen Minister
als aandeelhouder en de vennootschap wordt ingekaderd door de formele bepalingen van
het vennootschapsrecht. Deze kunnen waar het gaat om de ministeriële verantwoordelijkheid
beperkend zijn. De Raad van State onderschrijft daarbij dat helderheid over de verdeling
van taken zorgt voor duidelijkheid over de verantwoordelijkheid van de Minister.5 Het voorstel voorziet daarin in combinatie met de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.
Uw Kamer zal mij kunnen aanspreken op de wijze waarop ik mijn bevoegdheden uit de
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen en de Spoorwegwet jegens ProRail uitoefen. Dat
komt erop neer dat ik verantwoording afleg over het algemeen functioneren van de hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder
in relatie tot de daarmee gemoeide publieke belangen. Dit algemeen functioneren kan
ik immers via mijn bevoegdheden, zoals die van benoeming van bestuurders en goedkeuring
van begroting en meerjarenplan beïnvloeden. Mijn bevoegdheden zien niet op details
van de bedrijfsvoering van ProRail, ik toets op hoofdlijnen.
Adviesrol ProRail
Het spoor is een technisch ingewikkelde sector waar complexe belangen spelen. Een
goede advisering hierover met aandacht voor de te behartigen publieke belangen vind
ik van essentieel belang. In het huidige model komt deze rol nog niet goed uit de
verf. Enerzijds betrekt mijn ministerie ProRail nu nog niet standaard als «trusted
advisor» bij haar publieke afwegingen, waardoor kennis uit de praktijk soms nog onvoldoende
wordt benut in de beleidsvoorbereiding. Anderzijds komen de competenties die nodig
zijn voor een volwaardige adviesrol, bij ProRail niet tot volle wasdom. Na de omvorming
kan ik ProRail als medeoverheid betrekken om mij vanuit de publieke belangen te adviseren
over de gevolgen van het beleid voor de spoorsector. De omvorming zie ik daarom als
een kans om ProRail te positioneren als mijn «trusted advisor». Dit biedt de mogelijkheid
om ProRail als medeoverheid, meer dan nu als concessiehouder, te betrekken om vanuit
de publieke belangen te adviseren over de gevolgen van het beleid voor de spoorsector.
Dit biedt de kans om de kennis en professionaliteit van ProRail als uitvoeringsorganisatie
beter te benutten en de koppeling van beleid en uitvoering te optimaliseren. Dit maakt
mijn ministerie en ProRail samen met de rest van de sector beter ingericht op toekomstige
mobiliteitsopgaven.
Samenwerkingsvisie Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) en ProRail
De leden van de fracties van PVV, D66, SGP en CDA vragen wat voor veranderingen de
omvorming met zich meebrengt ten aanzien van de samenwerking tussen mijn ministerie
en ProRail. Bij de nieuwe verhoudingen tussen mijn ministerie en ProRail past ook
een nieuwe en verbeterde vorm van samenwerking. ProRail en ik hebben de visie en gedragsuitgangspunten
voor onze samenwerking vastgelegd in een Samenwerkingsvisie die ik bij deze nota naar
aanleiding van het verslag voeg6. We richten ons daarbij op het samenspel in de zogeheten zbo-driehoek van eigenaar
(het onderdeel van het ministerie verantwoordelijk voor de continuïteit van de ProRail-organisatie),
opdrachtgever (het onderdeel van het ministerie verantwoordelijk voor het beleid dat
ProRail moet uitvoeren) en de opdrachtnemer (het zbo ProRail). Het uitgangspunt is
dat ontwikkelingen in gezamenlijkheid in deze driehoek worden besproken. De Samenwerkingsvisie
bestaat uit 7 hoofdlijnen en bijbehorende «guiding principles» waarop de onderlinge
samenwerking gestoeld is. De visie stelt de reiziger en verlader uiteraard voorop.
Want de versterkte samenwerking moet natuurlijk aan hen ten goede moet komen. De visie
gaat verder in op een samenwerkingsgerichte houding en bijbehorend gedrag vanuit beide
organisaties. Een helder onderscheid tussen het «wat» en het «hoe» staat bijvoorbeeld
centraal. Mijn ministerie is verantwoordelijk voor de financiële en beleidsmatige
kaders voor de spoorsector (het «wat») en ProRail is binnen die kaders zelfstandig
verantwoordelijk voor de uitvoering van zijn taken en het bereiken van de doelen (het
«hoe»). De visie gaat tevens in op het belang van integraal werken en adviseren, transparantie
over werkzaamheden en sturing en verantwoording op hoofdlijnen. Ook is in de Samenwerkingsvisie
benoemd hoe wij met elkaar omgaan in het geval van zwaar weer. Juist als we voor uitdagingen
komen te staan, is het van belang dat onze samenwerking een solide basis kent, dat
we rolvast blijven en op een voorspelbare en passende wijze interveniëren.
De Samenwerkingsvisie geeft leidraden en draagt bij aan een beter begrip van elkaars
handelen. ProRail en IenW hebben afgesproken al zoveel mogelijk conform de Samenwerkingsvisie
te gaan werken. Bovendien zien we de visie als vehikel om blijvend het gesprek aan
te gaan over de gewenste samenwerking.
Uiteraard is niet alleen de relatie tussen ProRail en mijn Ministerie van belang.
De relatie met de rest van de spoorsector is en blijft ook een punt van aandacht.
Het uitgangspunt is dat ik wil behouden wat goed werkt.
Zoals ik hierover in de paragraaf «Waarom ProRail omvormen tot zbo» al meld, wordt met de omvorming van ProRail tot zbo toegewerkt naar een betere samenwerking
tussen mijn ministerie en ProRail. Daarin stuurt mijn ministerie als «eigenaar» op
de continuïteit en de doelmatigheid van de taakuitvoering en als «opdrachtgever» op
prestaties. Uiteraard leg ik daarover verantwoording af aan uw Kamer. Het belang van
de nieuwe manier van samenwerken kan ik illustreren aan de hand van bijvoorbeeld een
gezamenlijke aanpak van de huidige uitdagingen op de emplacementen en de Havenspoorlijn.
Een goede samenwerking ondersteunt dat meer rekening wordt gehouden met de ervaringen
uit de praktijk van ProRail als uitvoeringsorganisatie. Dit helpt bijvoorbeeld bij
het uitvoeren van de aanbeveling uit het Crisislab-rapport «Toevallig non-conform
of voorspelbaar ongeschikt» waarin wordt geconcludeerd dat ProRail in de regio Randstad-Zuid
onvoldoende is ingericht om met afwijkingen om te gaan.7 Daarin wordt overigens ook geconcludeerd dat een andere wijze van aansturing door
IenW ProRail daar meer ruimte voor geeft. Ook helpt dit bij de uitvoering van aanbevelingen
van AEF om tot betere prestatie-indicatoren te komen. Een evenwichtige aansturing
vanuit eigenaar en opdrachtgever kan ook helpen om verregaande interventies zoals
het opknippen van de beheertaak – zoals destijds via de oprichting van Keyrail is
gebeurd – tijdig te heroverwegen. Daarnaast helpt het werken met een meerjarenplan,
anders dan het huidige jaarlijkse beheerplan, om de focus te verschuiven naar de middellange
termijn. Ik ga hierop nader in later in deze nota naar aanleiding van het verslag.
Financiële gevolgen
Op het moment dat het wetsvoorstel bij uw Kamer werd ingediend, was de exacte omvang
van de fiscale gevolgen van de omvorming van ProRail BV tot zbo nog onbekend. Ik heb
op dat moment bij brief een nadere toelichting gegeven over hoe de financiële en fiscale
gevolgen zullen worden gecompenseerd.8 Zoals ik u eerder heb toegezegd zal de omvorming niet leiden tot hogere kosten voor
reizigers, verladers en derden. De inzet van het kabinet is altijd geweest dat de
eventuele financiële effecten van deze omvorming niet op de reizigers, de verladers,
de vervoerders (en de concessieverleners) en de investeringen op het spoor worden
afgewenteld. Het kabinet is erin geslaagd om de omvorming zodanig vorm te geven dat
aan deze belangrijke randvoorwaarde wordt voldaan: de omvorming leidt niet tot een
stijging van de prijs van het treinkaartje, een hogere gebruiksvergoeding voor vervoerders
en verladers, en de omvorming gaat niet ten koste van de investeringen aan het spoor.
In de praktijk pakt de wijziging derhalve niet alleen budgettair neutraal uit voor
de reiziger, de gebruikers van het spoor, en derden maar ook voor het Rijk.
De leden van de fracties van het CDA, de PVV, de SP en de VVD vragen om een schematisch
overzicht van alle financiële en fiscale gevolgen van de omvorming alsmede om een
toelichting daarop.
Ik heb met de Minister van Financiën sluitende afspraken gemaakt om ervoor te zorgen
dat alle fiscale effecten budgettair neutraal verlopen zowel voor ProRail als voor
IenW en Financiën.
De financiële effecten als gevolg van de omvorming worden met name bepaald door de
fiscale effecten. Hierin zijn eenmalige (financiële) gevolgen te onderkennen vanwege
de transitie van Railinfratrust BV(RIT) en ProRail BV naar een zbo. Daarnaast is er
een aantal structurele (financiële) gevolgen die voortvloeien uit de gewijzigde fiscale
positie door de zbo-vorming. In de bijlage bij deze nota naar aanleiding van het verslag
heb ik het door deze leden verzochte financiële overzicht opgenomen.9 Hierin is ook een overzichten opgenomen waarin is opgenomen wat de eenmalige en structurele
effecten van de transitie naar zbo per begrotingsjaar zijn.
In de ontwerpbegroting 2021 zijn voorlopige bedragen opgenomen die hier een zo goed
mogelijke indicatie van geven. Deze bedragen zijn gebaseerd op de financiële positie
van ProRail per ultimo 2019 en verhoogd met een inschatting van de waarde- en prijsstijging
tot 1 juli 2021. Met de Belastingdienst zijn ten behoeve van de vennootschapsbelasting
en dividendbelasting afspraken gemaakt over de wijze van waardering en berekening
van de vermogensbestanddelen van de BV. Deze afspraken worden vastgelegd in een overeenkomst
tussen de Belastingdienst en RIT/ProRail BV, die voor betrokken partijen voor duidelijkheid
zorgt. Vanwege de verschuiving van de datum van inwerkingtreding van de omvorming
zijn verder nieuwe afspraken in voorbereiding over de omvang van de bedragen voor
de herziening en herrekening van de eenmalig verschuldigde btw. Omdat voor alle incidentele
fiscale effecten de omvang eerst bepaald kan worden na inwerkingtreding van de omvorming,
heb ik met de Minister van Financiën afgesproken om de betreffende kadercorrecties
pas definitief vast te stellen op het moment dat de definitieve bedragen bekend zijn.
Materieel maakt dit voor het totale financiële beeld niet uit, omdat voor deze effecten
ongeacht de omvang is afgesproken dat de fiscale effecten budgettair neutraal in de
Rijksbegroting worden ingepast.
De structurele fiscale effecten zijn eveneens in de ontwerpbegroting 2021 verwerkt.
Uitzondering hierop zijn de onderwerpen waarover met de Belastingdienst nog gesprekken
lopen. Dit betreffen de laatste – in omvang beperkte – punten. Dit betekent dat ik
voor alle effecten een budget neutrale oplossing in zicht heb. Ik heb met de Minister
van Financiën afgesproken om deze effecten in de ontwerpbegroting 2022 te verwerken.
Dit heeft geen gevolgen voor het uiteindelijke totaalbeeld omdat ook deze gevolgen
volledig worden gecompenseerd en dus budgettair neutraal uitwerken.
De leden van de fracties van het CDA, de SP en GroenLinks vragen of naast ProRail
ook andere instanties dan IenW en ProRail financiële gevolgen ondervinden van dit
wetsvoorstel of de lagere regelgeving. Ook hierop is het antwoord: nee, ook hier is
sprake van een budgettair neutrale verwerking.
De financiële gevolgen vanwege de omvorming bij andere instanties hebben alleen betrekking
op de gewijzigde fiscale positie van ProRail als gevolg van de omvorming van ProRail
tot zbo. Daardoor zou in bepaalde gevallen zonder ingrijpen sprake zijn van kostenverhoging
voor die derden.
In de huidige situatie betaalt IenW de btw over de gebruiksvergoeding. Dat betreft
zowel de kosten van externen die door ProRail worden ingeschakeld, als de kosten van
ProRail zelf. In de nieuwe situatie heeft ProRail geen recht op aftrek van betaalde
btw meer. Dat betekent dat – indien daar geen regeling voor getroffen wordt – de externe
kosten, dat wil zeggen de kosten die van aannemers en andere opdrachtnemers, zouden
stijgen met de btw-component. Daar staat tegenover dat ProRail geen btw meer hoeft
door te berekenen aan IenW. Hierdoor bespaart IenW deze btw-kosten en zet deze in
om de door het fiscale effect gestegen kosten van de gebruiksvergoeding te betalen
zodat de vervoerders en verladers volledig gecompenseerd worden. Er ontstaat zelfs
een klein voordeel voor IenW ter grootte van de btw over de inzet van ProRail. Hier
staat echter een even groot nadeel tegenover in de vorm van gederfde belastinginkomsten.
Per saldo verloopt dus ook deze compensatie dan budgettair neutraal. De compensatie
van de fiscale gevolgen van de gebruiksvergoeding leg ik vast in het Besluit implementatie
richtlijn 2012/34 tot instelling van één Europese spoorwegruimte en in de Regeling
sturing van en toezicht op ProRail.
Vanaf het begin is de inzet geweest om te voorkomen dat er financiële effecten zouden
ontstaan voor derden. De verandering in de fiscale positie van ProRail in relatie
tot werken voor derden zou zonder ingrijpen financiële effecten kunnen hebben. Ik
ben verheugd dat ik kan bevestigen dat mijn ambtsgenoot van het Ministerie van Financiën
en ik erin geslaagd zijn om deze financiële effecten te voorkomen.
Dit leg ik vast in Regeling Sturing van en toezicht op ProRail.10 De conceptregelgeving is tegelijkertijd met het indienen van het wetsvoorstel in
consultatie gegaan en kan als zodanig samen met het wetsvoorstel beoordeeld kan worden
door uw Kamer. Het kabinet garandeert dat derden dit financieel effect in verband
met het OV Toekomstbeeld 2040, in ieder geval materieel kunnen behouden tot 2040.
Een volgend kabinet zal de regeling in 2034, samen met de decentrale overheden, evalueren
om te bekijken of voortzetting na die tijd in de rede ligt. Hiermee wordt het materiële
voordeel van de huidige fiscale behandeling, die sinds 2017 ervoor zorgt dat derden
die in het spoor investeren geen btw hoeven te betalen, in ieder geval tot 2040 in
stand gehouden.
Zoals ik hiervoor gemeld heb worden alle financiële effecten volledig gecompenseerd
binnen de Rijksbegroting. Dat kan budgettair neutraal omdat tegenover hogere uitgaven
als gevolg van fiscale effecten een even grote verhoging van de belastinginkomsten
staat. Dat maakt verrekening via plafondcorrecties mogelijk. De fiscale verrekeningen
van de structurele effecten worden op basis van ex ante ramingen ingepast. Hiermee
wordt uitvoering gegeven aan de motie Amhaouch c.s.11
Datum inwerkingtreding van de omvorming tot zbo
De leden van de fracties van CDA, SP, VVD en D66 vragen waarom juist nu ProRail moet
worden omgevormd tot een zbo.
In het regeerakkoord is afgesproken de omvorming van ProRail tot zbo per 1 januari
2021 te realiseren. In mijn brief van 15 juli jl. heb ik uw kamer geïnformeerd over
het feit dat er mede door de bijzondere omstandigheden gerelateerd aan de coronacrisis
druk is komen te staan op het tijdspad van het regelgevingstraject.12 Daarom heb ik u in voormelde brief gemeld vanaf nu toe te gaan werken naar 1 juli
2021 als beoogde inwerkingtredingsdatum. Dit ligt in de rede omdat dit het eerstvolgende
vaste verandermoment voor de regelgeving is.
Zoals in deze brief gemeld werk ik samen met ProRail uit hoe de overgang halverwege
een kalenderjaar in juridisch en financieel opzicht zorgvuldig kan worden vormgegeven.
Voor mij blijft voorop staan dat de omvorming beheerst en zorgvuldig moet plaatsvinden.
Ik neem de gesignaleerde zorgen, zoals niet alleen door de leden van de fracties van
SP, VVD en D66 geuit in het verslag, maar ook door bijvoorbeeld de ondernemingsraad
van ProRail in het position paper aan uw Kamer en besproken tijdens het Rondetafelgesprek
van 10 september jl., dan ook zeer serieus. De implicaties van een overgang halverwege
het kalenderjaar worden op dit moment door experts van beide organisaties in beeld
gebracht. Ik zal hun conclusies beoordelen en indien deze aanleiding geven de nu beoogde
inwerkingtredingsdatum te heroverwegen, zal ik uw Kamer hier over informeren.
Algemeen deel
De leden van de PVV-fractie vragen waarom de omvorming van ProRail naar een zbo er
koste wat kost moet komen als zoveel mensen in de sector, inclusief de Raad van State,
ertegen ageren. Deze leden vragen ook welke structurele problemen er bij ProRail worden
opgelost door de omvorming. Deze leden vragen of de regering bereid is dit voorstel
in te trekken wanneer een meerderheid in de Kamer daartoe oproept.
De regering vormt ProRail om principiële redenen om tot zbo. Voor een nadere uiteenzetting
van deze principiële redenering en welke problemen de omvorming oplost, verwijs ik
naar de inleiding bij deze nota naar aanleiding van het verslag.
Het is begrijpelijk dat een verandering door alle betrokken partijen kritisch wordt
gevolgd. Ik neem deze signalen serieus. Zo ben ik al lange tijd samen met de CEO van
ProRail regelmatig in gesprek met sectorpartijen om zorgen en vragen goed in beeld
te krijgen. Een deel van de zorgen heb ik al kunnen wegnemen. Zo is het Interprovinciaal
Overleg (IPO) tevreden met de geboden btw-oplossing en met het afsprakenkader13 dat eind 2019 bij de Bestuurlijk Overleggen Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte
en Transport (BO’s MIRT) is vastgesteld. Daarin is opgenomen hoe provincies en ik
omgaan met het verdelen van kosten- en risico’s en opdrachtgeverschap richting ProRail.
Ook ziet RailGood kansen die de omvorming met zich mee kan brengen. Een ander deel
van de zorgen heeft zijn oorzaak niet in de omvorming zelf maar heeft te maken met
andere aspecten, zoals de communicatie met de partijen of te maken strategische en
inhoudelijke keuzes.
Uiteraard blijf ik met alle partijen in gesprek over hun zorgen en aandachtspunten.
Daarnaast werken ProRail en ik samen met de rest van de sectorpartijen nader uit hoe
de omvorming kan bijdragen aan de verbetering van de relatie tussen ProRail en de
sector.
Het is verder aan uw Kamer om het wetsvoorstel te beoordelen. Graag ga ik met uw Kamer
hierover in gesprek.
De leden van de CDA-fractie hebben als hoofdvraag aan de regering voor welk probleem
dit een oplossing is. Zij vragen waarom dit wetsvoorstel nodig is, afgezien van het
argument dat het gaat om een principiële keuze?
Zoals ik in het onderdeel «Waarom ProRail omvormen tot zbo» in de inleiding bij deze nota naar aanleiding van het verslag uiteenzet past de huidige
rechtsvorm van een BV niet bij een organisatie met publieke taken en publieke financiering.
De rechtsvorm van een BV past bij een organisatie die financieel rendement nastreeft
op een markt. ProRail maakt echter geen financieel rendement en zal dat ook nooit
maken aangezien het infrastructuurbeheer op het spoor niet winstgevend is. Ook is
er geen sprake van concurrentie.
De leden van de CDA-fractie zijn benieuwd of en op welke wijze het advies van de Raad
van State tot heroverweging heeft geleid en hoe zwaar het advies van de Raad van State
wordt gewogen door de regering.
De adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State zijn voor de regering
belangrijk. Dit geldt ook voor het advies over het wetsvoorstel publiekrechtelijke
omvorming ProRail.
Ik heb naar aanleiding van het advies van de Raad van State de voor- en nadelen van
het wetsvoorstel opnieuw bekeken. Tevens zijn in dit kader op het punt van de risico’s
en kosten oplossingen in kaart gebracht en gekozen. Voor verschillende van deze oplossingen
heb ik toegezegd dat deze als randvoorwaarde gelden bij de uitvoering van deze afspraak
in het regeerakkoord. Vervolgens heb ik dit besproken in het kabinet. Hier kwam als
conclusie uit dat de meest geschikte rechtsvorm voor ProRail niet een BV is maar een
publiekrechtelijke zbo met rechtspersoonlijkheid. Ik heb dit toegelicht in het nader
rapport, dat ik eveneens in het kabinet heb besproken. Daarnaast heb ik de memorie
van toelichting op verschillende onderdelen nader aangevuld om beter te motiveren
waarom ik tot deze conclusie ben gekomen. Ik verwijs u graag naar de inleiding van
deze nota naar aanleiding van het verslag voor mijn argumentatie om ProRail om te
vormen tot een zbo.
De leden van de CDA-fractie vragen of ik een groot risico neem met dit wetsvoorstel.
Tevens vragen deze leden of ik een overzicht kan geven van alle risico’s die ik in
kaart heb gebracht en hoe ik deze risico’s wil ondervangen.
De Raad van State geeft aan dat de voorgestelde ingreep kosten, inspanningen en risico’s
met zich mee brengt, zoals onderzocht door onderzoeksbureau McKinsey14. Uit dit onderzoek kwamen drie hoofdrisico’s naar voren: verlies van arbeidsvoorwaarden,
hogere kosten en de onafhankelijkheid. Op deze risico’s heb ik actie ondernomen, omdat
ik het behoud van arbeidsvoorwaarden voor de medewerkers van ProRail, het voorkomen
van hogere kosten door de omvorming en het behoud van de onafhankelijke positie van
ProRail in de uitoefening van de essentiële functies als randvoorwaarden voor de omvorming
van ProRail tot zbo beschouw.
De medewerkers van ProRail behouden de huidige arbeidsvoorwaarden, cao en pensioenregeling.
Mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties draagt zorg voor de
aanpassing in de betreffende regelgeving zodat de medewerkers van ProRail bij het
Pensioenfonds Rail & Openbaar Vervoer blijven. Deze Minister bereidt de wijziging
die ProRail van deelname in het ABP uitzondert, thans voor. Deze wijziging kan uiteraard
pas formeel worden vastgesteld na instemming van de Eerste Kamer met het wetsvoorstel,
maar dit is nog ruim voor de daadwerkelijke overgang van ProRail BV naar zbo.
Verder kost het inregelen van publieke sturing en verantwoording natuurlijk geld,
maar het gaat om een zeer beperkt bedrag dat niet ten koste gaat van investeringen
op het spoor. De eenmalige financiële effecten van de omvorming zijn in de periode
van 2018–2021 minder dan 0,1% van de totale uitgaven van ProRail in die hele periode.
De structurele financiële effecten bedragen naar verwachting minder dan 0,2% van de
jaarlijkse uitgaven van ProRail. Daartegenover staan baten in de vorm van betere sturing
en verantwoording, ook richting uw Kamer, en daarnaast ook voordelen vanuit minder
rapportagedruk en betere samenwerking.
Daarbij voorkom ik dat ProRail en derden door de transitie naar zbo en de daaraan
verbonden wijziging van fiscale positie van ProRail geconfronteerd worden met hogere
financiële effecten. Met de Minister van Financiën heb ik afgesproken dat de fiscale
effecten budgettair neutraal in de Rijksbegroting worden ingepast. Op deze wijze kan
de transitie naar zbo zowel voor ProRail als voor derden neutraal worden ingepast.
Voor de exacte bedragen en uitwerking van de oplossingen verwijs ik naar het onderdeel
«Financiële gevolgen» in de inleiding bij deze nota naar aanleiding van het verslag alsmede het als bijlage
bij deze nota opgenomen financiële overzicht.
De onafhankelijke positie van ProRail is vastgelegd in de Europese richtlijnen en
is reeds met de implementatie van de marktpijler van het Europees Vierde Spoorwegpakket
verankerd in de Spoorwegwet en in de lagere regelgeving.15 Daar wordt met dit wetsvoorstel niet aan getoornd. ProRail en zijn bestuurders moeten
onverminderd op een niet-discriminerende manier handelen richting vervoerders en andere
capaciteitsgerechtigden en net zoals nu zal geborgd zijn dat hun onpartijdigheid niet
door belangenconflicten is aangetast. De herimplementatie van de betreffende bepalingen
uit het Vierde Spoorwegpakket die zien op de onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder
heeft één op één plaatsgevonden. Dit is ook bevestigd door de Autoriteit Consument
en Markt (ACM) in de uitvoerings- en handhavingstoets.
De leden van de CDA-fractie vragen wat de regering ervan vindt dat de Raad van State
aangeeft dat de omvorming in de huidige situatie een ingrijpende maatregel is, gelet
op de bijzondere kenmerken van ProRail en de specifieke omstandigheden waarin ProRail
zich inmiddels bevindt.
Als hiervoor al gemeld is de Raad van State van mening dat het vanaf de tekentafel
goed denkbaar zou zijn om van ProRail een zelfstandig bestuursorgaan te maken. Dit
is historisch echter niet zo gelopen. De Afdeling overweegt dat de ordening op het
spoor uiteindelijk een middel is tot een doel: positionering, sturing en verantwoording
van de hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder zijn van belang ten behoeve van de adequate
uitvoering van het beheer van de HSWI als publieke taak en de behartiging van het
daarmee gemoeide publieke belang. Een concrete analyse van de mate waarin de geschetste
bestaande kaders, in samenhang bezien, tekortschieten om dit publieke belang adequaat
te dienen, en van de mate waarin de publiekrechtelijke omvorming deze tekorten ondervangt,
zou de meerwaarde van de publiekrechtelijke omvorming moeten dragen. Vervolgens zouden
deze voordelen moeten worden afgewogen tegen de financiële effecten, inspanningen
en risico’s die de voorgestelde ingreep met zich zal brengen.
Naar aanleiding van het advies van de Raad van State in het nader rapport en de memorie
van toelichting is bij het wetsvoorstel verduidelijkt welke baten de omvorming zal
opleveren. Zo levert de omvorming een betere informatiepositie van uw Kamer, een betere
sturing en verantwoording en een betere samenwerking op. Ook is nader toegelicht waarom
het huidige stelsel onvoldoende voorziet in de toekomstige opgaven zoals uit de contouren
van het Toekomstbeeld OV 2040 komen. Tevens heb ik is toegelicht hoe de omvorming
kan bijdragen aan deze toekomstige opgaven. Tot slot heb ik de baten opnieuw afgezet
tegenover de financiële effecten, inspanningen en risico’s.
De conclusie van het kabinet is opnieuw dat het wenselijk is ProRail BV om te vormen
tot een publiekrechtelijk zbo met rechtspersoonlijkheid. De omvorming zorgt ervoor
dat de verantwoording over het functioneren van ProRail en de besteding van publieke
middelen beter en transparanter plaatsvindt. Minder ingrijpende alternatieven, zoals
beperkte aanpassingen in het bestaande sturings- en verantwoordingsarrangement zijn
in theorie mogelijk, maar acht ik op de lange termijn niet even effectief, gezien
het ontbreken van een structurele verandering in de verhouding tussen ProRail en mij.
De omvorming tot zbo geeft ook stabiliteit omdat niet, zoals in de huidige situatie
het geval is elke 5 à 10 jaar een nieuwe beheerconcessie verleend moet worden. De
baten van het voorstel wegen daarom op tegen de inspanningen van de omvorming.
De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre de geschetste bestaande kaders, in
samenhang gezien, tekortschieten om het publieke belang adequaat te dienen. Tevens
vragen deze leden waarom binnen deze bestaande kaders en de daarbinnen beschikbare
beïnvloedingsmogelijkheden niet in beginsel dezelfde doelen en resultaten kunnen worden
bereikt als na publiekrechtelijke omvorming in de voorgenomen vorm. Ook vragen deze
leden om een complete en samenhangende analyse van de mate waarin de bestaande sturings-
en verantwoordingsmogelijkheden tekortschieten om de publieke belangen te dienen die
met het beheer van de HSWI samenhangen. Deze leden vragen in welke mate de voorgenomen
publiekrechtelijke omvorming de gesignaleerde tekorten zou ondervangen. Deze leden
vragen tot slot welke minder ingrijpende alternatieven er zouden zijn en waarom er
niet voor deze minder ingrijpende alternatieven is gekozen.
Zoals ik heb aangegeven in mijn eerdere reactie in deze paragraaf op de vraag hoe
zwaar het advies van de Raad van State weegt, zijn de afgelopen jaren zijn verschillende
maatregelen genomen om de aansturing van ProRail met het oog op de bij het hoofdspoorweginfrastructuurbeheer
gemoeide publieke belangen, te verbeteren. Zoals hiervoor in deze inleiding gemeld
heeft de huidige praktijk zich echter ontwikkeld tot een diffuus sturingsmodel. Door
middel van de omvorming tot zbo wordt de verhouding tussen mijn ministerie en ProRail
en het onderscheid tussen beleid en uitvoering weer helder. Daarmee wordt de samenwerking
in de sector verbeterd waarmee we beter gesteld staan voor de grote mobiliteitsopgave.
Het huidige sturings- en verantwoordingsarrangement van ProRail is complex. Er is
op dit moment sprake van aparte sturingscycli voor prestaties, voor de financiële
sturing en voor de sturing en verantwoording via de algemene vergadering van aandeelhouders.
Dit brengt veel coördinatie-inspanningen mee en maakt een coherente aansturing van
ProRail vanuit het departement moeilijker dan nodig.
Het nieuwe stelsel wordt eenvoudiger. De publieke belangen worden structureel geborgd
door een adequate inrichting van het zbo. Op grond van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
en de Spoorwegwet – zoals die wordt gewijzigd met dit wetsvoorstel – wordt een meer
integrale planning- en controlcyclus ingericht, met een begroting en een meerjarenplan
alsmede reguliere momenten van verantwoording door middel van een integrale jaarrekening
en meer integrale rapportages. Ook onder de huidige situatie zouden de verschillende
sturings- en verantwoordingscycli beter op elkaar kunnen worden afgestemd. Een daadwerkelijke
integratie van de aansturing en verantwoording is in de BV-vorm echter moeilijker
te verwezenlijken. Ik verwijs hiervoor graag naar de paragraaf «Voordelen omvorming tot zbo».
Mijn doel is ook de aansturing en verantwoording te veranderen naar meerjarige afspraken
en een continue strategische dialoog. Daarbij past de positionering als zbo beter
dan de positionering als BV, onder meer door het verbeterde sturingsarrangement waar
de regering over kan beschikken als ProRail een zbo is en richting uw Kamer verantwoording
aflegt.
Ik zie de omvorming ook als een kans om ProRail beter te positioneren als mijn directe
«trusted advisor» met kennis van het spoor. Na de omvorming kan ik ProRail als medeoverheid
betrekken om mij vanuit de publieke belangen te adviseren over de gevolgen van het
beleid voor de spoorsector.
Zoals toegelicht in de inleiding vereist een heldere rolverdeling dat informatie over
de uitvoering van de publieke taken en de organisatie onbelemmerd en op continue basis
wordt uitgewisseld. Ik verwijs Uw Kamer naar de inleiding voor een toelichting waarom
de informatievoorziening in de structuur van een zbo beter past bij de publieke taak
van ProRail dan de structuur van een BV.
Aanvullende afspraken kunnen dit in het huidige sturingsmodel mogelijk verbeteren,
maar optimaal wordt het niet. Het verder aanbrengen van veranderingen binnen de huidige
privaatrechtelijke vormgeving en de huidige sturings- en verantwoordingsinstrumenten
zoals bijvoorbeeld aanpassing van statuten of aanpassing van de beheerconcessie is
mogelijk, maar leidt slechts tot een toenemende spagaat en maakt de aansturing en
verantwoording juist meer complex en diffuus. Ook acht ik dit op de lange termijn
niet even effectief, gezien het ontbreken van een structurele verandering in de verhouding
met ProRail. De omvorming van ProRail tot een zbo is daarom mijns inziens het beste
middel om te komen tot een goede en toekomstbestendige inrichting van de aansturing
van en verantwoording door ProRail. Om de ambities met betrekking tot het spoor waar
te maken, is het juist belangrijk om in de basis de sturing en de samenwerking te
vereenvoudigen.
De leden van de CDA-fractie vragen waarom nu het geschikte moment is om ProRail om
te vormen tot een zbo, zeker nu blijkt dat de prestaties van ProRail goed zijn en
de samenwerking op en rond het spoor naar behoren verloopt.
Zoals ik onder het kopje «Waarom ProRail omvormen tot zbo» in mijn inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag al heb gemeld, heeft
de regering om principiële redenen gekozen voor deze omvorming. ProRail voert immers
een publieke taak uit met publieke middelen en zou dus gebonden moeten zijn aan publieke
sturing en verantwoording, hetgeen uiteraard ook weer bijdraagt aan de verantwoording
van de regering aan uw Kamer. De uitdagingen voor de spoorsector zijn groot, dat vraagt
een nog betere samenwerking tussen ProRail en mijn ministerie en van ProRail met de
rest van de sector. Juist nu de prestaties goed zijn, is er ruimte voor het doorvoeren
van structurele veranderingen. Door er nu voor te zorgen dat het stelsel en de publieke
aansturing van ProRail op orde is, ligt er een goede structuur waarmee toekomstige
mobiliteitsopgaven goed het hoofd geboden kunnen worden.
De leden van de CDA-fractie vragen van elk genoemd voordeel (een scherper onderscheid
tussen beleid en uitvoering, eenvoudigere en meer integrale aansturing, grotere focus
op de middellange termijn, betere samenwerking, meer adequate informatievoorziening
en een verbetering van het opdrachtgeverschap door derden) hoe dat voordeel precies
gaat ontstaan door dit wetsvoorstel en de financiële gevolgen hiervan in kaart te
brengen.
De omvorming zorgt voor een scherper onderscheid tussen beleid en uitvoering. Zoals
ik in de inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag beschrijf, heeft
de huidige praktijk zich ontwikkeld tot een diffuus sturingsmodel. Door de omvorming
van ProRail tot zbo wordt het onderscheid tussen beleid en uitvoering weer helder.
Mijn ministerie is verantwoordelijk voor de financiële en beleidsmatige kaders voor
de spoorsector (het «wat») en ProRail is binnen die kaders zelfstandig verantwoordelijk
voor de uitvoering van zijn taken en het bereiken van de doelen (het «hoe»). Juist
vanuit die heldere rolverdeling ontstaat er meerwaarde in de samenwerking en bij de
advisering. De praktische uitwerking hiervan komt tot uitdrukking in de Samenwerkingsvisie,
die ik in de inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag nader toelicht
en die is opgenomen als bijlage.
Met de omvorming kom ik tot een nieuw en eenvoudiger sturings- en verantwoordingsarrangement
zoals ik toelicht in de inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag. Daarmee
verandert de sturing en verantwoording naar meerjarige afspraken en een continue strategische
dialoog.
Met de nieuwe planning- en controlcyclus zal ProRail werken met een meerjarenplan
in plaats van een jaarlijks beheerplan. Hierdoor verschuift de focus in de samenwerking
naar de middellange termijn. Dit leidt tot minder verrassingen. Ook vervoerders en
verladers hebben daar baat bij, doordat de verschuiving van de focus naar de middellange
termijn leidt tot meer zekerheid en duidelijkheid waar zij met hun eigen operatie
en investeringen op kunnen inspelen.
Door de focus in de samenwerking op de middellange termijn dankzij het meerjarenplan,
kan de strategische dialoog beter gevoerd worden. Dit versterkt de samenwerking tussen
beleid en uitvoering wat nodig is voor de toekomstige mobiliteitsopgave.
Met dit wetsvoorstel verbetert de informatiepositie van uw Kamer. In de inleiding
van deze nota naar aanleiding van het verslag heb ik nader toegelicht hoe deze verbetering
tot stand komt.
Tot slot verbetert met de omvorming het opdrachtgeverschap door anderen dan IenW.
De laatste jaren heb ik veel intensieve en constructieve gesprekken gevoerd met de
provincies. Die hebben eind 2019 bij de BO’s MIRT geresulteerd in een afsprakenkader16, waarin is opgenomen hoe provincies en ik omgaan met het verdelen van financiële
effecten – en risico’s en opdrachtgeverschap richting ProRail. In het afsprakenkader
zijn ook afspraken gemaakt over de sturingsrelatie tot ProRail. Mijn ministerie onderzoekt
samen met decentrale overheden en ProRail in werksessies hoe de sturingsrelatie beter
ingericht kan worden. De Spoorwegwet biedt na aanvaarding van het wetsvoorstel de
ruimte om gemaakte en nog te maken afspraken uit te voeren. De constructieve gesprekken
en werksessies hierover, die door mij samen met het IPO worden voorbereid, zijn op
dit moment in volle gang.
Voor de financiële gevolgen van deze voordelen verwijs ik naar mijn reactie in de
inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de ruimte voor innovatie verandert met de inwerkingtreding
van deze wet en hoe de regering ervoor gaat zorgen dat ProRail als zbo, innovatief
blijft en nieuwe technologieën onbelemmerd gaat toepassen. Zij vragen daarnaast hoe
de regering ProRail proactiever wil gaan aansturen op prestaties. Zij vragen of de
regering daarbij ook expliciet gaat aansturen op de noodzaak van innovatie als prestatieonderdeel.
Ook vragen zij hoe de mate van stimulering van kennis en innovatie verandert met de
inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel.
Ik deel de mening van deze leden dat het belangrijk is dat kennis en innovatie vanuit
de spoorsector zo goed mogelijk worden benut en dat ProRail innovatief blijft en zo
veel mogelijk open staat voor nieuwe technologieën.
ProRail speelt reeds een actieve rol ten aanzien van innovaties en kan deze nog verder
optimaliseren. Met de omvorming tot zbo wordt ProRail dan ook belast met het bevorderen
van kennis en innovatie op het gebied van spoorweginfrastructuur en het gebruik daarvan.
Het gaat hier bijvoorbeeld om het bijdragen aan wetenschappelijk onderzoek, het aanbieden
van opleidingen en het stimuleren van innovatie om de kennis op het gebied van spoorweginfrastructuur
en het gebruik daarvan te verspreiden en uit te bouwen.
Een belangrijk onderdeel van de omvorming is bovendien de adviesrol van ProRail aan
de Minister over de uitvoerbaarheid en de effecten van beleid en regelgeving. Dit
biedt de kans om de kennis en professionaliteit van ProRail als uitvoeringsorganisatie
beter te benutten en de koppeling van beleid en uitvoering te optimaliseren. Zo kan
ProRail de Minister, maar ook andere regionale concessieverleners met gebruikmaking
van de kennis en innovatie uit de rest van de sector beter adviseren over beleid en
regelgeving. Dit maakt dat het departement en ProRail samen met de rest van de sector
beter ingericht op toekomstige mobiliteitsopgaven. De adviesrol richting regionale
concessieverleners, die met dit wetsvoorstel in de Spoorwegwet wordt verankerd, draagt
eveneens bij aan het optimaliseren van de kennisuitwisseling binnen de sector.
Binnen en met de planning- en controlcyclus zal ik ProRail aansturen op prestaties.
Daarbij zal ik onder meer van kernprestatie-indicatoren gebruik maken die vastgelegd
worden in de beleidsregel sturing van en toezicht op ProRail.
In het kader van het meerjarenplan 2022–2025 vindt op dit moment een herijking van
de prestatie-indicatoren plaats zoals die gelden op grond van de huidige beheerconcessie.
De indicatoren worden uitgedrukt in een scope en definitie met een meetbaar resultaat
dat een meerwaarde moet uitdrukken voor de klant; de reiziger en verlader. Ik stimuleer
ProRail om te bezien hoe innovatie en nieuwe technologieën kunnen bijdragen aan het
behalen van deze en andere prestatieafspraken. Enkele voorbeelden hiervan betreffen
de innovatieve oplossingen binnen het programma Niet Actief Beveiligde Overwegen,
zoals geconstateerd in het evaluatierapport van de midtermreview van de beheerconcessie.17
De vraag van de leden van de CDA-fractie of de Raad van State de onderliggende regelgeving
voor advies voorgelegd krijgt, kan ik bevestigend beantwoorden. Ik volg hierbij het
proces dat voorgeschreven is bij de totstandkoming van regelgeving. De Raad van State
krijgt de twee ontwerp algemene maatregelen van bestuur waarin het wetsvoorstel nader
wordt uitgewerkt na de plenaire behandeling in uw Kamer ter advisering voorgelegd.
De leden van de CDA-fractie vragen of waar wordt gesproken over «de Minister» in de
toelichting het de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat betreft.
In wetgeving wordt altijd gesproken over «de Minister», het is dan ook gebruikelijk
om dat ook te doen in de memorie van toelichting. Hiermee is de tekst van toepassing
op de bewindspersoon – Minister of Staatssecretaris – die verantwoordelijk is voor
het spoor.
De leden van de CDA-fractie vragen zich af waarom het wetsvoorstel Publiekrechtelijke
omvorming ProRail en het wetsvoorstel Modernisering van de Spoorwegwet niet worden
samengevoegd, omdat zij lezen dat zowel dit wetsvoorstel als de implementatie van
de Europese richtlijn 2012/34 leiden tot een grote wijziging van de spoorwegregelgeving.
De wijziging van richtlijn 2012/34/EU door middel van het Europees Vierde spoorpakket
is reeds geïmplementeerd in de Spoorwegwet. De voorgenomen modernisering van de spoorwegregelgeving
heeft voornamelijk tot doel om die regelgeving opnieuw vorm te geven door één wettelijk
kader voor het hele spoorsysteem op te nemen en dit beter aan te laten sluiten aan
de Europese regelgeving op dit gebied. De modernisering raakt echter veel meer stakeholders
dan alleen ProRail. De omvorming van ProRail tot zbo ziet voornamelijk op de relatie
tussen mij en ProRail. In het regeerakkoord van dit kabinet is opgenomen deze relatie
deze kabinetsperiode aan te passen. Dat geldt niet voor de modernisering van de spoorwegregelgeving.
Hierover wordt nog overleg gevoerd met alle stakeholders. De bepalingen van het onderhavige
wetsvoorstel die zien op aanpassing van de Spoorwegwet, zullen overigens één op één
worden overgezet naar de gemoderniseerde Spoorwegwet.
De leden van de CDA-fractie vragen wat de invloed en inspraak van ProRail BV zelf
is bij de totstandkoming van onderhavig wetsvoorstel. Zij vragen in hoeverre ProRail
betrokken is geweest en hoe ProRail betrokken wordt bij het vervolg.
ProRail is volledig betrokken bij de omvorming van ProRail tot zbo. Het wetsvoorstel
is in zeer nauwe samenwerking met ProRail tot stand gekomen. Binnen het programma
«Samen Anders» werken medewerkers van mijn ministerie nauw samen met medewerkers van
ProRail aan de beoogde omvorming. Het programmaplan van dit gezamenlijke programma
heb ik in mei 2018 met uw Kamer gedeeld.18 De totstandkoming van het wetsvoorstel evenals de lagere regelgeving is voorbereid
in diverse gezamenlijke werkgroepen. Ook op dit moment werken mijn ministerie en ProRail
zeer nauw samen in de zogeheten implementatiefase, waarin de verschillende veranderingen
binnen de praktijk van beide organisaties verder worden vormgegeven. Hiervoor is een
samenwerkingsstructuur ingericht bestaande uit een aantal teams met experts van zowel
ProRail als mijn ministerie.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering kan verklaren dat het niet is gelukt
om de ondernemingsraad van ProRail te overtuigen van het doel van dit wetsvoorstel
en hoe het kan dat de ondernemingsraad vindt dat nut en noodzaak ontbreken. Ook vragen
zij hoe deze voorgestelde verandering een succes kan worden als draagvlak binnen ProRail
miniem lijkt te zijn en of de regering kan aangeven waar binnen ProRail steun is voor
dit wetsvoorstel en kan de regering aangeven of er binnen ProRail überhaupt steun
is voor dit wetsvoorstel.
Ik heb regelmatig constructief overleg gevoerd met de ondernemingsraad (OR) van ProRail.
Daarin komt naar voren dat de OR en ik allebei van mening zijn dat ProRail een zelfstandige,
onafhankelijke, kritische en professionele spoorbeheerder moet blijven. Daarnaast
zien we allebei kansen op verbetering in de samenwerking tussen mijn ministerie en
ProRail en in de samenwerking in de sector als geheel. Dus daar verschillen wij niet
over van mening.
Zoals de OR zelf heeft aangegeven in zijn position paper en heeft toegelicht in het
rondetafelgesprek, is hij echter een andere mening toegedaan dan ik, over of een omvorming
tot zbo daarvoor noodzakelijk is. Ik respecteer die mening, en gelukkig staat dit
een constructieve samenwerking met de OR niet in de weg.
Zoals ik hiervoor heb gemeld bij de beantwoording van een vraag van deze leden over
de invloed en inspraak van ProRail bij de totstandkoming van onderhavig wetsvoorstel,
is het programma «Samen anders» ingesteld waarbij medewerkers van mijn ministerie
en een groot aantal medewerkers uit verschillende delen van ProRail samenwerken. Ik
ben zeer tevreden over hoe goed hierin wordt samengewerkt. En hoewel veel medewerkers
kritisch zijn over de noodzaak voor een juridische omvorming tot zbo, ervaar ik een
breed draagvlak binnen ProRail voor het realiseren van de doelen die we bij de omvorming
centraal hebben gesteld: het verbeteren van de samenwerking tussen ProRail en mijn
ministerie, het verbeteren van de samenwerking in de spoorsector als geheel, het verder
versterken van de adviesrol van ProRail, het verbeteren en vereenvoudigen van de planning
en control cyclus en het aangrijpen van de omvorming om ProRail nog verder te professionaliseren.
Ook de leden van de raad van bestuur van ProRail doen daarin goed werk. Zij geven
hierin het goede voorbeeld en gaan hierover ook binnen ProRail in gesprek met de medewerkers
om goed te luisteren naar zorgen van de medewerkers en samen met mij er alles aan
te doen om in de regelgeving en bij de implementatie van de omvorming deze zorgen
zo goed mogelijk weg te nemen.
De leden van de D66-fractie vragen op welke manier de toetsing door het Landelijk
Overleg Consumentenbelangen Openbaar Vervoer (LOCOV) op beslissingen omtrent belangrijke
spoorthema’s wordt geborgd in de omvorming. Daarnaast vragen deze leden of de regering
kan aangeven op welke wijze de belangen van de spoorgebruikers gewaarborgd gaan worden.
Zij vragen tevens of de regering kan aangeven hoe zij aankijkt tegen het instellen
van een gebruikersraad en waarom de verplichting om deze in te stellen in het wetsvoorstel
zelf achterwege is gebleven.
Een nauwe samenwerking binnen de spoorsector is essentieel voor de mobiliteit op het
spoor. ProRail opereert in een speelveld met veel verschillende partijen, waaronder
ook met reizigersorganisaties. ProRail BV heeft de betrokkenheid van stakeholders
reeds uitgebreid ingericht. Voor het grootste deel van deze stakeholders geldt dat
zij zijn aangewezen op ProRail als enige beheerder van het spoor dat zij gebruiken.
We staan aan de vooravond van een enorme mobiliteitsopgave en moeten het hoofd bieden
aan uitdagende crisissituaties zoals de huidige coronacrisis. Essentieel is dat organisaties
daar waar hun prestaties elkaar raken en een onderlinge afhankelijkheid bestaat, gezamenlijk
optrekken. Ik vind het dan ook van belang dat het zbo ProRail goed met alle relevante
partijen waaronder ook de reizigersorganisaties samenwerkt en hen bij de uitvoering
van zijn taken betrekt.19
Voordat ik inga op de wijze waarop samenwerking en betrokkenheid met stakeholders
is geborgd, wil ik benadrukken dat ik de zorgen uit de spoorsector serieus neem. Veranderingen
in organisaties leiden in eerste instantie vaak tot weerstand. Dat zit in de menselijke
aard en dient ook een doel: het stellen van kritische vragen over het waarom van de
verandering. Daarom vind ik het belangrijk om voorop te stellen dat de verhouding
tussen ProRail en de rest van de spoorsector met de omvorming ongewijzigd blijft.
Met de omvorming tot zbo beoog ik wel mijn ministerie dichterbij de sector te brengen.
ProRail krijgt daarmee geen hiërarchische positie ten opzichte van vervoerders en
de huidige privaatrechtelijke samenwerkingsverhoudingen blijven bestaan. ProRail en
de vervoerders blijven bij het realiseren van de operatie gelijkwaardig aan elkaar
en behouden ieder hun eigen relatie met de (decentrale) overheid. Vanuit dat fundament
draagt ieder vanuit zijn eigen rol bij aan de realisatie van een aantrekkelijk product
voor de klant, het verbeteren van de kwaliteit van het spoorsysteem inclusief de veiligheid
en de capaciteit van dat spoorsysteem.
Het veelvoud aan samenwerkingsverplichtingen uit de beheerconcessie is niet volledig
separaat overgenomen in de regelgeving voor ProRail zbo. Ik vind dat het neerleggen
van dergelijke gedetailleerde voorschriften in regelgeving – zoals nu is opgenomen
in de beheerconcessie – niet past bij een zelfstandige publieke spoorbeheerder. Daarom
neem ik in de Spoorwegwet een algemene verplichting tot samenwerken op, die ziet op
alle manieren van samenwerking.20 Daarnaast eist ook de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen dat het zbo ProRail voorzieningen
treft voor de rest van de spoorsector en hen in de gelegenheid stelt verbeterboorstellen
voor procedures en werkwijzen te doen.21 ProRail zal daarover in het jaarverslag verantwoording afleggen. Door dit op te nemen
in het jaarverslag krijg ik ook meer inzicht in de wijze waarop ProRail betrokkenheid
van stakeholders regelt en kan ik indien nodig het gesprek voeren met ProRail over
knelpunten. Tot slot is geborgd dat ProRail de overige partijen uit de spoorsector
advies vraagt over het meerjarenplan en het bijstellingsdocument.22 De partijen die ProRail moet consulteren zijn de gerechtigden zoals opgenomen in
de Spoorwegwet en overige belanghebbenden.23 De gerechtigden betreffen dus onder meer de spoorwegondernemingen die van de HSWI
gebruik maken en de overige belanghebbenden die rechtstreeks geraakt worden door het
meerjarenplan of bijstellingsdocument; dit zijn bijvoorbeeld reizigersorganisaties,
havenbedrijven, het IPO, de provincies en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
die geen gerechtigden zijn. Het consultatierecht bij alle consultatiegerechtigde momenten
van belanghebbenden zoals de reizigersorganisaties en het IPO, heb ik op verzoek van
deze partijen meer expliciet in de regelgeving verankerd.
Met uw Kamer vind ik het belangrijk dat ProRail de huidige samenwerking met de overige
sectorpartijen, consumentenorganisaties en decentrale overheden blijft voortzetten.
De omvorming draagt eraan bij dat ProRail ook als zbo met de rest van de sector blijft
samenwerken en daarnaar blijft luisteren om te komen tot een van de beste spoornetwerken
van de wereld.
De reacties op de internetconsultaties en de gesprekken die ik heb gevoerd met diverse
partijen zijn voor mij mede aanleiding om samen met ProRail het initiatief te nemen
om nadere afspraken te maken ter optimalisatie van de samenwerking met alle betrokken
partijen. Daarmee grijp ik de kans om de samenwerking tussen mijn ministerie, ProRail
en de rest van de sector te versterken. Daarom ben ik samen met ProRail steeds in
gesprek met de rest van de spoorsector om te bezien waar de samenwerking tussen ProRail,
mijn ministerie en de rest van de sector, verder kan worden geoptimaliseerd. Daarin
maken ProRail en ik samen met partijen afspraken over hoe de samenwerking er straks
concreet uit komt te zien en welke verbeteringen er nog mogelijk zijn om de kwaliteit
en de groei van het personenvervoer en goederenvervoer, landelijk en regionaal te
accommoderen. Deze gesprekken vinden in de komende maanden plaats. Zo worden op dit
moment afspraken gemaakt met verschillende partijen zoals het LOCOV, de spoorgoederentafel
en de decentrale overheden om mogelijkheden van verbetering en optimalisatie concreet
te maken. Het uitgangspunt is dat ik wil behouden wat goed werkt en dat ik wil optimaliseren
waar nodig. Op deze manier draagt ProRail zorg dat de horizontale betrokkenheid behouden
blijft en zelfs verder zal worden geoptimaliseerd.
Het idee van een gebruikersraad, waar ik eerder ook met uw Kamer over heb gesproken,
is ook in de verdere optimalisatie aan de orde gekomen in gesprekken met de spoorsector.
Daar is echter ook naar voren gekomen dat partijen niet per se zitten te wachten op
een extra gremium of meer overleggen, waarvan onder andere spoorgoederenvervoerders
aangeven dat deze belastend zijn door extra inzet en afstemming met als gevolg dat
niet alle organisaties voldoende capaciteit hebben om zich goed te laten vertegenwoordigen.
Partijen hebben wel de behoefte om meer het strategische gesprek te voeren, vroegtijdig
betrokken te worden of meer als volwaardige gesprekspartner gezien te worden. Het
meerjarenplan dat ProRail als zbo gaat hanteren, is faciliterend aan de behoefte voor
een strategisch gesprek. Een nieuw gremium als een gebruikersraad zou daarbij ook
behulpzaam kunnen zijn. Echter, mogelijk komen andere optimalisatievormen beter tegemoet
aan de behoefte van de rest van de sector, ProRail en mijn ministerie. Om die reden
wordt nu geïnvesteerd in de relatie en extra gespreksrondes met de sectorpartijen,
zodat we eerst dieper stilstaan bij belangen en behoeften aan verbeteringen en optimalisaties,
waarna we van daaruit de beste vorm van overleg bepalen.
Een goed voorbeeld van dergelijk maatwerk zijn de eerder in deze nota naar aanleiding
van het verslag genoemde afspraken die ik tijdens de bestuurlijke overleggen Meerjarenprogramma
Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) eind 2019 heb gemaakt met de provincies
over de financiële effecten - en risicoverdeling bij regionale investeringsprojecten
aan de HSWI.24
Doordat de relatie van IenW met ProRail met de omvorming wordt verbeterd, helpt dit
ook de gehele samenwerking met de rest van de spoorsector. De publieke positionering
met bijbehorende aansturing en verantwoording richting uw Kamer maakt dat ProRail
en de rest van de sector beter toegerust zijn voor de toekomstige mobiliteitsopgaven.
Dit komt ten gunste van reizigers en verladers.
Een goed voorbeeld waarbij een optimale koppeling van beleid en uitvoering essentieel
is, is het programma ERTMS. Dit is een omvangrijk en technisch complex traject waaraan
ProRail en mijn ministerie nauw met de rest van de spoorsector samenwerken. ProRail
is daarbij een verbindende factor tussen mijn ministerie en de rest van de spoorsector.
Gegeven de lange looptijd van dit programma kunnen omstandigheden tussentijds veranderen,
waarop in de beleidsvorming ingespeeld moet worden. Het is daarom van groot belang
dat die beleidsvorming continue gevoed wordt met de ervaringen in de praktijk. Juist
bij een complex traject als ERTMS is een optimale samenwerkingsstructuur te prefereren.
Daarnaast is ook de koppeling en verantwoording naar beleid en politiek van belang
voor een dergelijk grootschalig, langjarig en financieel omvangrijk programma, dat
door ProRail wordt uitgevoerd.
De leden van de D66-fractie vragen of er ook wijzigingen in de informatiestromen naar
andere belanghebbenden worden verwacht. Als dat het geval is, vragen zij op welke
manier geborgd wordt dat deze belanghebbenden de juiste informatie in hun bezit krijgen.
Deze leden vragen om een uiteenzetting omtrent deze informatiestromen.
Door de omvorming verbetert de informatiepositie van uw Kamer. Voor een nadere uitleg
over de beperkingen van de structuur van een zbo voor mijn huidige informatiepositie,
evenals de voordelen van de structuur van een zbo, verwijs ik u naar het eerder in
deze paragraaf gegeven antwoord aan de leden van de CDA-fractie.
De informatiestromen naar andere belanghebbenden veranderen tevens in positieve zin.
Zo moet ProRail als zbo bijvoorbeeld voldoen aan de Wet openbaarheid van bestuur,
die zowel stimuleert tot een actieve openbaarmaking alsook eenieder de mogelijkheid
biedt om informatie op te vragen.
Ook vinden goede samenwerkingsinitiatieven plaats, zoals de eerdergenoemde afspraken
die ik tijdens de BO’s MIRT eind 2019 vooruitlopend op de omvorming heb gemaakt met
de provincies over de financiële effecten - en risicoverdeling bij regionale investeringsprojecten
aan de HSWI. Voor decentrale overheden die steeds vaker optreden als (mede-) opdrachtgever
geeft dit bijvoorbeeld meer inzicht in budget, scope en tijd voor de projecten die
zij betalen. Dit draagt bij aan een verbetering in het opdrachtgeverschap voor decentrale
overheden.
Die versterkte transparantie draagt bij aan een cultuur van samenwerking. Dit betreft
niet alleen de samenwerking tussen ProRail en mijn ministerie, maar ook zeker de samenwerking
tussen ProRail en de rest van de spoorsector. In de nieuwe planning- en controlcyclus
stelt ProRail elke vier jaar een meerjarenplan op en ieder jaar een bijstellingsdocument.
De hoofdlijnen van het meerjarenplan en de wezenlijke wijzigingen op het meerjarenplan
worden geconsulteerd bij gerechtigden en andere belanghebbenden zoals consumentenorganisaties
en het IPO. In de regeling Sturing en Toezicht op ProRail wordt dit verduidelijkt
ten opzichte van de versie die in internetconsultatie is gegaan.
Doordat het gebruik van een meerjarenplan verschuift de focus naar de middellange
termijn en het strategisch gesprek. Hierdoor hebben vervoerders meer inzicht, zekerheid
en duidelijkheid waar zij met hun eigen operatie en investeringen op kunnen inspelen.
De leden van de D66-fractie vragen of de bestaande afspraken over taak- en rolverdeling
op met name de stations worden gerespecteerd.
Nee, de omvorming van ProRail zal niet leiden tot veranderingen in deze bestaande
afspraken. Het wetsvoorstel en de concept lagere regelgeving respecteren de bestaande
rol- en verantwoordelijkheidsverdeling in de sector. De taken die ProRail nu uitvoert
worden geformaliseerd in de wijzigingen die het wetsvoorstel aanbrengt in de Spoorwegwet
en de bijbehorende lagere regelgeving. Dat geldt ook voor de taken ten aanzien van
het beheer en onderhoud van stations. In de toelichting bij het wetsvoorstel is nader
gespecificeerd welke onderdelen tot de verantwoordelijkheid van ProRail behoren.
In het kader van het onderzoek naar eigendom- en verantwoordelijkheidsverdeling op
stations dat in het regeerakkoord werd aangekondigd, is de taakverdeling op de stations
opnieuw bekeken.25 Uitkomst van het onderzoek is dat de goede resultaten geen aanleiding geven om in
de eigendomsverhouding te schuiven. De taakverdeling tussen NS en ProRail kan wel
aangescherpt worden. Daarnaast heb ik aangekondigd met een stationsagenda te komen.
Onderdeel van deze agenda zijn prestatieafspraken die ik met ProRail en NS ga maken
om de prestaties op stations verder te verbeteren.
De leden van de D66-fractie vragen hoe de vijf aandachtspunten die de Algemene Rekenkamer
meegeeft in het wetsbesluit geadresseerd worden in het wetsvoorstel.
De Algemene Rekenkamer heeft vijf aandachtspunten voor het wetsvoorstel benoemd. Ik
zal hieronder puntsgewijs benoemen hoe deze aandachtspunten een plek hebben gekregen
in het omvormingstraject.
1. Het toezicht op ProRail
De Algemene Rekenkamer raadde mij in het kader van het toezicht door de Minister op
ProRail aan om de invulling van sturing en toezicht nader uit te werken in een concreet
toezichtsarrangement voor ProRail, waarvan een interventieladder onderdeel kan uitmaken.
Ik heb dit inmiddels gedaan in de Samenwerkingsvisie. Voor de inhoud van deze visie
verwijs ik graag naar de inleiding bij deze nota naar aanleiding van het verslag in
de paragraaf «Samenwerkingsvisie IenW en ProRail».
De Algemene Rekenkamer merkt ook op dat het voor het borgen van de onafhankelijke
positie van de raad van toezicht van ProRail wenselijk is een aantal functies vast
te leggen die onverenigbaar zijn met het lidmaatschap van de raad van toezicht. Ook
vindt de Algemene Rekenkamer het niet wenselijk dat leden van de raad van bestuur
van ProRail na hun aftreden (direct) zitting kunnen nemen in de raad van toezicht.
In het wetsvoorstel is opgenomen dat, om de onafhankelijkheid van de leden van de
raad van toezicht te garanderen, zij hun functie uitoefenen zonder last. Uiteraard
is het ook van belang dat leden van de raad van toezicht geen nevenfuncties uitoefenen
die op gespannen voet staan met dit uitgangspunt. Dit zal worden geborgd in de Regeling
onverenigbare functies. Ook de eventuele mogelijkheid dat een lid van de raad van
bestuur na afloop van zijn benoemingstermijn direct zitting neemt in de raad van toezicht,
kan op gespannen voet staan met dit uitgangspunt en is daarom minder wenselijk. Dit
zal ik ook opnemen in de beleidsregel die betrekking heeft op governance. Zoals ook
bij de andere zbo’s van IenW het geval is, zullen in de reglementen voor de raad van
bestuur en de raad van toezicht nadere regels worden gesteld aan de melding, beoordeling
en publicatie van nevenfuncties en het omgaan met tegenstrijdige belangen. Deze reglementen
behoeven mijn goedkeuring.26
2. De financiële administratie van ProRail
De Algemene Rekenkamer vraagt ook aandacht voor het kunnen traceren en reconstrueren
van de verschillende geldstromen in de financiële administratie van ProRail. Een adequate
financiële administratie bij ProRail is en blijft essentieel voor het kunnen sturen,
monitoren en verantwoorden van de rijksmiddelen die ProRail besteedt aan het spoor.
In de lagere regelgeving ter uitvoering van het wetsvoorstel wordt daarom vastgelegd
dat de besteding van de rijksbijdrage aan ProRail door ProRail afzonderlijk moet worden
geadministreerd, begroot en verantwoord. De externe accountant geeft daarbij een oordeel
over de getrouwheid van de jaarrekening en rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten.
In het controleprotocol dat IenW en ProRail gezamenlijk opstellen, kunnen nadere aandachtspunten
aan de externe accountant worden meegegeven, zoals bijvoorbeeld een toets op de financiële
administratie.
Daarnaast wordt aandacht gevraagd voor de aansluiting van de (financiële) administratie
van ProRail op de begrotingsadministratie van het Rijk. De begrotingsadministratie
zal ook na de zbo-vorming gevoerd worden door IenW. Hierbij geldt dat de kasuitgaven
van IenW overeenkomen met de begrotingsbijdrage aan ProRail.
3. De financiële consequenties van de omvorming
Voor de aandacht die de Algemene Rekenkamer vraagt voor de financiële consequenties
van de omvorming verwijs ik naar de paragraaf «Financiële gevolgen» en de financiële bijlage bij deze nota naar aanleiding van het verslag.
4. Eventuele toekomstige taakwijzigingen
De Algemene Rekenkamer acht het van belang dat eventuele gevolgen van wijzigingen
in de richtlijnen voor de taakuitvoering van ProRail vroegtijdig en expliciet onder
de aandacht van het parlement worden gebracht.
Het wetsvoorstel verwijst in de wettelijke taakomschrijving rechtstreeks naar richtlijn
2012/34/EU. Ik vind het van groot belang dat de Eerste en Tweede Kamer tijdig betrokken
zijn bij voorgenomen wijzigingen in de richtlijnen die gevolgen kunnen hebben vaar
de taakuitvoering van ProRail. Wijzigingen in Europese regelgeving worden uitgebreid
voorbereid op Europees en nationaal niveau. De Europese Commissie consulteert ingrijpende
beleidswijzigingen en ontwerprichtlijnen. De Nederlandse regering, Eerste en Tweede
Kamer kunnen daarop reageren. Voordat ik het Nederlandse standpunt over een voorstel
voor een richtlijn in de Raad van de Europese Unie inbreng, wordt het kabinetsstandpunt
aan het parlement kenbaar gemaakt, zodat Kamerleden hierop kunnen reageren en met
mij in overleg kunnen treden. Met dit proces borg ik dat de Eerste en Tweede Kamer
tijdig worden betrokken bij de wijziging van een richtlijn.
5. Betrokkenheid Algemene Rekenkamer
Tot slot verzocht de Algemene Rekenkamer bij toekomstige wijzigingen in de richtlijn
na te gaan of overleg met haar op grond van artikel 7.40 van de Comptabiliteitswet
aan de orde is.
Ik zal naast het vorenbeschrevene bij wijzigingen van bestaande richtlijnen of bij
nieuwe ontwerprichtlijnen toetsen of deze aspecten kennen waardoor overleg met de
Algemene Rekenkamer op grond van artikel 7.40 van de Comptabiliteitswet aan de orde
is.
De leden van de GroenLinks-fractie onderschrijven de analyse dat ProRail «vooral een
publiek karakter» heeft en geen gewoon bedrijf is. ProRail beheert een cruciaal stuk
van onze infrastructuur zonder welke ons land niet kan functioneren. Het is van groot
belang dat dit goed gebeurt. Het publieke belang van dit onderdeel van onze publieke
infrastructuur vraagt uiteraard om goed publiek toezicht, goede publieke verantwoording
en aansturing door de overheid. Dit moet wat deze leden betreft «zo goed en efficiënt
mogelijk» worden verwezenlijkt. Deze leden zijn er echter vooralsnog niet van overtuigd
dat er nu een probleem is of dreigt, dat met een wijziging van rechtsvorm en aansturing
kan of moet worden opgelost.
Net als deze leden onderschrijft de regering het publieke karakter van de taken van
ProRail. Spoorwegbeheerder ProRail is nu een BV, maar heeft vanwege de aard van haar
taken en de wijze van financiering vooral een publiek karakter. Hiernaast worden de
taken hoofdzakelijk bekostigd uit publieke middelen met een omvang van omstreeks € 2 miljard
per jaar. Het ligt daarom in de rede ProRail vorm te geven als een publiekrechtelijke
organisatie, met een daarmee gepaard gaand publiek sturings- en verantwoordingsinstrumentarium.
Dit draagt ook bij aan een betere verantwoording richting uw Kamer over de inzet van
de regering ten aanzien van de publieke belangen bij het spoor. Voor een nadere uiteenzetting
van deze principiële keuze om ProRail om te vormen tot een zbo verwijs ik u naar het
kopje «Waarom ProRail omvormen tot zbo» in de inleiding bij deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de GroenLinks-fractie kunnen zich vinden in de uitgangspunten van het
wetsvoorstel, maar zijn ook heel tevreden met de wijze waarop het nu gaat en zien
verschillende risico’s die zich kunnen voordoen bij de transformatie. Deze leden erkennen
dat de opgesomde potentiële baten van de omvorming nastrevenswaardig zijn. De memorie
maakt voor hen onvoldoende duidelijk dat deze baten uitsluitend met een omvorming
bereikt kunnen worden.
Uit onderzoek kwamen drie hoofdrisico’s naar voren: verlies van arbeidsvoorwaarden,
hogere financiële effecten en de onafhankelijkheid. Op deze risico’s heb ik actie
ondernomen, omdat ik het behoud van de arbeidsvoorwaarden voor de medewerkers van
ProRail, het voorkomen van hogere financiële effecten door de omvorming en het behoud
van de onafhankelijke positie van ProRail in de uitoefening van de essentiële functies
als randvoorwaarden voor de omvorming van ProRail tot zbo beschouw. Voor een uitgebreide
toelichting op welke acties ik heb ondernomen verwijs ik u naar mijn antwoord op de
vraag van de leden van de CDA-fractie over de risico’s van de omvorming onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag. Daarnaast brengt de omvorming een
aantal voordelen met zich mee: een scherper onderscheid tussen beleid en uitvoering,
eenvoudigere en meer integrale aansturing, grotere focus op de middellange termijn,
betere samenwerking, meer adequate informatievoorziening, onder andere richting uw
Kamer, en een verbetering van het opdrachtgeverschap door derden. Graag verwijs ik
naar mijn reactie op de vragen over hoe de baten van de omvorming bereikt zullen worden
met dit wetsvoorstel onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag. Deze baten kunnen door de omvorming
op de meest optimale manier bereikt worden. Het huidige model biedt daarvoor niet
de beste voedingsbodem. De afgelopen jaren zijn verschillende maatregelen genomen
om de aansturing van ProRail met het oog op de bij het hoofdspoorweginfrastructuurbeheer
gemoeide publieke belangen, te verbeteren. De huidige praktijk heeft zich echter ontwikkeld
tot een diffuus sturingsmodel. Aanvullende afspraken kunnen het huidige sturingsmodel
mogelijk verbeteren, maar optimaal wordt het niet. Het verder aanbrengen van veranderingen
maakt het model juist meer complex en diffuus. In mijn reactie op de vragen van de
leden van de CDA-fractie waarom het huidige model niet toereikend is zet ik uiteen
in de paragraaf «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de GroenLinks-fractie zijn van mening dat het antwoord op de zorgen van
de andere spoorsectorpartijen dat lagere regelgeving alle issues zal oplossen, teleurstelt:
er is nog weinig zicht op hoe dit eruit gaat zien en welke effecten het zal hebben
op het functioneren van de hele sector.
Een nauwe samenwerking binnen de spoorsector is essentieel voor de mobiliteit op het
spoor. Ik stel daarbij voorop dat ik met de omvorming de verhouding tussen ProRail
en de rest van de sector niet beoog te wijzigen. Daarbij maken ProRail en ik samen
met partijen afspraken over hoe de samenwerking er straks concreet uit komt te zien
en welke verbeteringen er nog mogelijk zijn om de kwaliteit en de groei van het personenvervoer
en goederenvervoer, landelijk en regionaal te accommoderen. Het uitgangspunt is dat
ik wil behouden wat goed werkt en dat ik wil optimaliseren waar nodig. Voor een verdere
uiteenzetting over de samenwerking in en het functioneren van de spoorsector verwijs
ik graag naar mijn antwoord op de vragen van de D66-fractie onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag over de impact van het wetsvoorstel
voor de samenwerking in de sector.
De leden van de GroenLinks-fractie hechten grote waarde aan het advies van de Raad
van State, die schrijft dat er onvoldoende gronden zijn om een dergelijke ingreep
te rechtvaardigen. De Raad van State ziet grote risico’s en adviseert het voorstel
te heroverwegen. Deze leden zijn van mening dat bij een dergelijk ingrijpende operatie
bij de beheerder van zulke cruciale infrastructuur een zo zwaarwegend advies van de
Raad van State niet zomaar kan worden gepasseerd.
De adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State zijn voor de regering
belangrijk. Dit geldt ook voor het advies over het wetsvoorstel publiekrechtelijke
omvorming ProRail. Daarom zijn de aanbevelingen van de Raad van State zorgvuldig bestudeerd
en is het wetsvoorstel in het licht daarvan opnieuw bekeken. De conclusie van het
kabinet is opnieuw dat het wenselijk is ProRail BV om te vormen tot een publiekrechtelijk
zbo met rechtspersoonlijkheid. Daarbij meldt de Raad van State dat het vanaf de tekentafel
goed denkbaar zou zijn om van ProRail een zelfstandig bestuursorgaan te maken. Dit
is historisch echter niet zo gelopen. Vervolgens adviseert de Raad van State om een
aantal verduidelijkingen op te nemen. Ik heb daarom in het nader rapport en de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel verduidelijkt welke baten de omvorming zal opleveren
en dat deze baten van het voorstel opwegen tegen de inspanningen van de omvorming.
Voor mijn verdere reactie op het advies van de Raad van State verwijs ik graag naar
mijn reactie eerder in deze nota naar aanleiding van het verslag op dezelfde vraag
van de leden van de CDA-fractie onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag.
De Raad van State had geen juridische of wetstechnische opmerkingen bij de wettekst.
De wettekst is daarom ongewijzigd gebleven, met uitzondering van een aantal detailaanpassingen
voortkomend uit voortschrijdend inzicht.
De leden van de SP-fractie vragen ten eerste om te reflecteren op het breed gedragen
ongenoegen in de sector over deze publiekrechtelijke omvorming. Deze leden vragen
of het verstandig is om met zulke weerstand dit wetsvoorstel door te zetten.
Zoals beschreven in de inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag heeft
het kabinet besloten ProRail om principiële redenen om te vormen tot zbo: ProRail
voert een publieke taak uit, hoofdzakelijk bekostigd uit publiek geld, daar hoort
publieke sturing en publieke verantwoording bij. Het wetsvoorstel is primair bedoeld
om de sturing en verantwoording te verbeteren en uw Kamer daarmee een betere informatiepositie
te geven.
Met de omvorming wordt een structuur neergezet die de samenwerking tussen beleid en
uitvoering faciliteert. Dat is nodig met het oog op de grote mobiliteitsopgave van
de toekomst en mogelijke crisissituaties zoals de huidige coronacrisis. Daarbij hecht
ik belang aan de zorgen die geuit worden door de diverse partijen uit de sector. De
spoorsector functioneert nu goed. Mijn uitgangspunt is dat we behouden wat goed gaat
en optimaliseren wat beter kan. Daarom heb ik samen met de CEO van ProRail met verschillende
partijen gesproken over hun zorgen, maar ook over kansen die de omvorming biedt.
De grootste zorg geuit door overige sectorpartijen tijdens het rondetafelgesprek gaat
over het behoud van de horizontale samenwerkingsrelatie met ProRail. Essentieel is
dat organisaties daar waar hun prestaties elkaar raken en een onderlinge afhankelijkheid
bestaat, gezamenlijk optrekken. Het fundament voor de goede werking van het spoorsysteem
blijft met dit wetsvoorstel ongewijzigd. ProRail en vervoerders blijven bij het realiseren
van de operatie gelijkwaardig aan elkaar en behouden ieder hun eigen relatie met de
(decentrale) overheid. Vanuit dat fundament draagt ieder vanuit hun eigen rol bij
aan de realisatie van een aantrekkelijk product. In de praktijk komt dit bij het zbo
ProRail net zoals nu tot uitdrukking in gelijkluidende prestatiegebieden en gezamenlijke
indicatoren voor NS en ProRail. Voor de andere spoorvervoerders is dit vanwege het
ontbreken van een directe sturingsrelatie vanuit het ministerie geregeld via samenwerkingsrelaties.
Daarnaast blijven de procedures zoals die nu gelden voor de capaciteitsverdeling en
de civielrechtelijke toegangsovereenkomst ongewijzigd. Ik kom hier later in deze nota
naar aanleiding van het verslag op terug bij de onderdelen «Zbo met eigen rechtspersoonlijkheid is passend» bij de vragen van de leden van de CDA-fractie over de capaciteitsverdeling en «Gevolgen voor de samenwerking met de spoorsector» bij de vraag van de leden van de SP-fractie hoe in de toekomst de toegangsovereenkomsten
worden gesloten. Voor een uiteenzetting over de verplichting tot samenwerking van
ProRail met andere partijen in de spoorsector en andere belanghebbenden, het vragen
van advies over het meerjarenplan en het bijstellingsdocument, de verantwoording daarover
in het jaarverslag en mijn initiatief om samen met ProRail nadere afspraken te maken
ter optimalisatie van de samenwerking met sectorpartijen, verwijs ik naar mijn antwoord
op een vraag van de leden van fractie van D66 eerder in deze paragraaf.
De leden van de SP-fractie vragen de regering toe te lichten hoe spoorwegondernemingen
zoals NS – die straks tijd en middelen moeten gaan besteden om de nieuwe samenwerkingsverhouding
in te passen – betere spoorprestaties gaan leveren ondanks het verlies aan tijd en
middelen om voor die betere prestaties in te zetten.
Voorop staat dat de verhouding tussen ProRail en NS door het wetsvoorstel hetzelfde
blijft. De huidige constructieve samenwerking kan dan ook voortgezet worden als ProRail
een zbo is. ProRail zal binnen de planning- en controlcyclus gaan werken met een vierjarig
meerjarenplan, in plaats van een eenjarig beheerplan. Door het meerjarige karakter
biedt dit NS stabiliteit op de inzet en koers van ProRail op de middellange termijn.
Daarnaast blijft het via het bijstellingsdocument mogelijk om het meerjarenplan jaarlijks
te wijzigen, waardoor de flexibiliteit en afstemming op de vervoerplancyclus van NS
gewaarborgd blijft. ProRail en NS hebben in hun huidige constructieve samenwerking
ook nauw contact over de afstemming tussen het meerjarenplan en het vervoerplan.
De leden van de SP-fractie vragen de regering ook of is overwogen om in de omvorming
NS mee te nemen, zodat beide organisaties dichter bij de overheid komen te staan.
Zij vragen waarom daar niet voor is gekozen en indien dit niet het geval is of de
regering bereid om dit alsnog te doen.
Bij de keuze om ProRail om te vormen tot een zbo zijn veel verschillende varianten
en opties overwogen. Het scenario om ProRail en NS samen te voegen is bekeken en vind
ik onwenselijk om een tweetal redenen. Ten eerste stelt het Europees spoorwegrecht
strenge eisen aan de onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder ten opzichte
van de Staat en spoorwegondernemingen. Zo vereist die regelgeving bijvoorbeeld dat
de infrastructuurbeheerder juridisch en boekhoudkundig gescheiden moet zijn van de
spoorvervoerder(s). Om aan die Europeesrechtelijke eisen te voldoen is een zeer forse
ingreep in de huidige ordening noodzakelijk, hetgeen ik onwenselijk acht. Daarbij
gaat het Europeesrechtelijk kader met het Vierde Spoorwegpakket uit van het principe
«aanbesteden, tenzij». Daarmee beweegt de Europese Commissie met dit pakket naar meer
concurrentie met meer vervoerders op de HSWI met daarbij een onafhankelijke infrastructuurbeheerder.
Ten tweede kan enige marktwerking op de HSWI onder vervoerders bijdragen aan het blijvend
verbeteren van de prestaties op dat spoor. Marktwerking kan als instrument werken
door vervoerders maximaal te prikkelen een goede vervoersdienst te leveren. Dit houdt
een grote speler als NS scherp om te blijven werken aan het verbeteren van de prestaties
waar de reiziger van profiteert.
Met zowel de Europeesrechtelijke kaders en het voordeel van enige marktwerking in
acht nemend, voorzie ik dat het samenvoegen van NS en ProRail voor beide punten een
probleem kan vormen. Het samenvoegen van NS en ProRail valt – zonder forse ingreep
in de huidige ordening – onvoldoende binnen de Europeesrechtelijke kaders en neemt
te veel prikkels weg die enige marktwerking kan bieden. Ik acht dit scenario daarom
geen serieuze, levensvatbare optie. Met de omvorming van ProRail tot zbo kies ik daarom
juist voor verbetering van het stelsel langs de publieke weg.
Deze leden van de SP-fractie vragen of de regering kan aangeven welke voordelen zij
nog steeds denkt te behalen met deze omvorming. Zij vragen welke sturing zij dan wel
heeft, die nu absoluut onmogelijk is.
Voor een antwoord op deze vraag verwijs ik u naar een soortgelijke vraag van de leden
van de SGP-fractie onder het kopje «Vereenvoudiging van aansturing en versterking van publieke verantwoording» in deze nota naar aanleiding van het verslag.
Voor de beantwoording van de vragen die de leden van de SP-fractie hebben over de
financiële gevolgen van de omvorming verwijs ik naar mijn beantwoording van dezelfde
vragen van de leden van de fracties van de PVV, het CDA, GroenLinks en de VVD in de
paragraaf «Financiële effecten van de omvorming» en de financiële bijlage bij deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de SP-fractie vragen om nadere toelichting op de bepaling die ziet op
samenwerking in de sector. Zij willen graag weten welke concrete rechten en plichten
hieruit voortvloeien.
ProRail opereert in een speelveld met veel verschillende partijen. Voor het grootste
deel van deze belanghebbenden geldt dat zij zijn aangewezen op ProRail als enige beheerder
van het spoor dat zij gebruiken. Essentieel is dat organisaties daar waar hun prestaties
elkaar raken en een onderlinge afhankelijkheid bestaat, gezamenlijk optrekken. Het
is dan ook van belang dat het zbo ProRail bij de uitvoering van zijn taken al deze
relevante partijen betrekt. ProRail BV heeft de betrokkenheid van stakeholders reeds
uitgebreid ingericht. Het feit dat de verplichtingen uit de beheerconcessie niet allemaal
separaat zijn overgenomen betekent niet dat ProRail niet meer verplicht is om met
deze partijen samen te werken. De verplichting tot samenwerken wordt met dit wetsvoorstel
in de Spoorwegwet verankerd.27 Het betreffende artikel ziet op alle manieren van samenwerking. Zoals ik heb aangegeven
eerder in deze paragraaf van deze nota naar aanleiding van het verslag, vind ik dat
het neerleggen van gedetailleerde voorschriften in regelgeving – zoals nu is opgenomen
in de beheerconcessie – niet past bij een zelfstandige publieke spoorbeheerder. ProRail
zal ook als zbo met de rest van de sector blijven samenwerken en naar de sector blijven
luisteren om te komen tot een succesvol product.
De reacties op de internetconsultaties en de gesprekken die ik heb gevoerd met diverse
partijen zijn voor mij mede aanleiding om samen met ProRail en verschillende andere
sectorpartijen nadere afspraken te maken ter optimalisatie van de samenwerking. Ik
heb dit nader uiteen gezet in mijn antwoord op de vraag van de leden van de D66-fractie
onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag. Het uitgangspunt daarbij is dat ik
wil behouden wat goed werkt en dat ik wil optimaliseren waar nodig. Op deze manier
draagt ProRail zorg dat de horizontale betrokkenheid behouden blijft en zelfs verder
zal worden geoptimaliseerd.
Daarnaast eist de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen ook dat zbo’s voorzieningen
treffen om klanten in de gelegenheid te stellen op verbetervoorstellen voor procedures
en werkwijzen te doen.28 ProRail zal daarover in het jaarverslag verantwoording afleggen. Door deze verantwoording
krijg ik ook meer inzicht in de wijze waarop ProRail betrokkenheid van stakeholders
regelt en kan ik indien nodig het gesprek voeren met ProRail over knelpunten.
Principiële beslissing tot omvorming tot een zelfstandig bestuursorgaan
De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre het bij de omvorming van ProRail tot
een zbo met eigen rechtspersoonlijkheid moet gaan om een principiële keuze.
Zoals ik in de inleiding bij deze nota naar aanleiding van het verslag heb gemeld,
vind ik dat de huidige rechtsvorm van een BV niet past bij het publieke karakter en
de publieke bekostiging van de hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder. Met dit wetsvoorstel
verander ik die rechtsvorm en de wijze van aansturing van ProRail zodat deze beter
zijn toegespitst op de taken van de organisatie en de toekomstige uitdagingen die
de organisatie wachten. De uitdagingen voor mij, ProRail en de rest van de spoorsector
zijn namelijk groot. Een goede samenwerking tussen beleid en uitvoering is daarbij
essentieel om de publieke belangen te waarborgen. Door de omvorming verbetert daardoor
niet alleen het model van sturing en verantwoording en de informatiepositie van uw
Kamer, ook krijg ProRail als een «trusted advisor» vanuit de publieke invalshoek een
gelijksoortige positie als Rijkwaterstaat waardoor we de kennis en kunde uit de spoorsector
beter kunnen benutten. Graag verwijs ik voor een verdere toelichting naar mijn reactie
in de inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de VVD-fractie vragen of, als ProRail een zbo is, de onafhankelijkheid
gelet op het Europese recht voldoende is gewaarborgd.
Ja, dat is het geval. Bij de eerdergenoemde implementatie van het Europees Vierde
spoorwegpakket zijn onder meer de eisen die Europese richtlijnen stellen aan de onafhankelijkheid
van de spoorweginfrastructuurbeheerder in de Nederlandse regelgeving geïmplementeerd.
Dit heeft ook geleid tot aanpassing van de beheerconcessie. ProRail voldoet als BV
derhalve al aan deze eisen. De omvorming maakt dat deze onafhankelijkheid opnieuw
moeten worden geïmplementeerd in de Spoorwegwet. Dit doe ik echter zonder inhoudelijke
wijzing.
Bij de onafhankelijkheid van de spoorweginfrastructuurbeheerder ten opzichte van de
Minister van IenW gaat het om drie aspecten. Ten eerste moet de infrastructuurbeheerder
verantwoordelijk zijn voor eigen beheer, bestuur en interne controle. Ten tweede mag
de lidstaat de kaders stellen voor, maar geen beslissende invloed uitoefenen op de
essentiële functies, te weten de besluitvorming over de capaciteitsverdeling (toewijzing
van treinpaden) en de infrastructuurheffingen. Ten derde dient de nationale veiligheidsinstantie
– in Nederland: de Minister van IenW, die deze taken en bevoegdheden grotendeels heeft
gemandateerd aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) – wat betreft organisatie,
wettelijke structuur (rechtsvorm) en besluitvorming onafhankelijk te zijn van de infrastructuurbeheerder.
Ook op het moment dat ProRail een zelfstandig bestuursorgaan met eigen rechtspersoonlijkheid
zal zijn, wordt aan de eerste en derde eis voldaan. Om ook aan de tweede eis te voldoen
is in het wetsvoorstel geregeld dat de bevoegdheden van de Minister om beleidsregels
te stellen en besluiten te vernietigen niet kunnen worden toegepast met betrekking
tot de essentiële eisen.29 Zo blijft de onafhankelijkheid in overeenstemming met de Europese regels gewaarborgd.
Voor een reactie op de vraag van de leden van de CDA-fractie of de regering een principe
belangrijker vindt dan de energie richten op oplossingen voor bestaande problemen,
het risico van potentiële nieuwe (uitvoerings-)problemen en draagvlak in het veld,
verwijs ik naar mijn reactie bij de inleiding van deze nota naar aanleiding van het
verslag.
De leden van de fractie van het CDA vragen naar de problemen bij de uitvoeringsorganisaties
van het Rijk in relatie tot wetgeving en eisen vanuit de Tweede Kamer bij de totstandkoming
van wetgeving. Deze leden vragen vervolgens aan te geven wat de regering ziet als
de vijf grootste problemen met de huidige uitvoeringsorganisaties van het Rijk. Daarbij
vragen deze leden zich af hoe hierop, onder andere in het wetsvoorstel, wordt geanticipeerd.
Ten aanzien van de rol van uw Kamer bij de totstandkoming van wetgeving verwijs ik
u naar het onderzoek dat uw tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties nu aan het
uitvoeren is.30
Voor wat betreft de problemen bij de uitvoeringsorganisaties van het Rijk verwijs
ik u naar het traject Werk aan Uitvoering.31 De probleemanalyse (fase 1) schetst zeven thema’s als onderliggende oorzaken van
de problematiek bij de Belastingdienst, UWV, SVB en DUO. Deze thema’s zijn in een
rapport uitgewerkt en in samenhang beschreven. Voor de volledigheid verwijs ik u naar
de probleemanalyse in dat rapport.
Op basis van de probleemanalyse kan nu al worden geconcludeerd dat de vereiste structurele
verbeteringen een ambitieuze en samenhangende aanpak vragen die tijd zal vergen. De
analyse laat ook zien dat het versterken en toekomstbestendig maken van de dienstverlening
en uitvoering van de overheid een gezamenlijke inspanning vergen van uitvoeringsorganisaties,
ministeries, kabinet en parlement.
De nadere uitwerking van de geboden handelingsperspectieven (fase 2) en acties in
Werk aan uitvoering vindt plaats via de Werkagenda voor de uitvoering onder de ministeriële
Commissie Uitvoering. Het kabinet streeft ernaar om de uitwerking voor de verkiezingen
in maart 2021 af te ronden. Of en hoe de uitkomsten van de nadere uitwerking betrekking
hebben op IenW en de relatie met ProRail zal ik te zijner tijd bezien. Overigens heb
ik de lessen, die o.a. uit voormelde onderzoeken volgen, dan ook meegenomen bij de
totstandkoming van dit wetsvoorstel. De Spoorwegwet – zoals aangepast door het wetsvoorstel –
en de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen bevatten goede waarborgen ten aanzien
van de geschetste thema’s die naar voren komen uit de probleemanalyse (fase 1) als
onderliggende oorzaken van de problematiek bij de Belastingdienst, UWV, SVB en DUO.
Zo wordt in de probleemanalyse bijvoorbeeld genoemd dat politiek en beleid sturen
op een zo kort mogelijk wetgevingsproces waarbij relatief weinig tijd en ruimte genomen
wordt om de uitvoerbaarheid van een beleidsvoorstel goed in beeld te krijgen.
Bij de totstandkoming van het wetsvoorstel voor de omvorming van ProRail tot zbo is
intensief met ProRail samengewerkt. Ook heeft ProRail bij de indiening van het wetsvoorstel
op het wetsvoorstel gereageerd.32 Daarbij staat voor mij voorop dat een zorgvuldige implementatie van de nieuwe vormgeving
en wijze van sturing en verantwoording niet ten koste mag gaan van de dagelijks operatie
van het spoorweginfrastructuurbeheer. Daarom wordt de implementatie gefaseerd opgepakt.
De focus zal in eerste instantie liggen op dat deel van de implementatie dat dwingend
volgt uit de wijziging van de regelgeving of cruciaal is voor het functioneren van
het zbo. Daarna, ook nadat het voorstel tot wet is verheven en in werking is getreden,
zal worden doorgewerkt aan alle overige wijzigingen die volgen uit de omvorming. Er
wordt nauw aangesloten op reeds ingezette organisatieontwikkelingen en kansen worden
aangegrepen om de prestaties juist te verbeteren en werkwijzen te vereenvoudigen.
Ook wordt in de probleemanalyse benoemd dat bij de uitvoering van wet- en regelgeving,
uitvoeringsorganisaties soms ongewenste effecten constateren. In de praktijk komt
het voor dat een wetsaanpassing de bedoeling van diezelfde wet in de weg staat. Het
is – aldus de probleemanalyse – nodig om de uitvoering ruimte te geven om regels zoveel
mogelijk volgens de bedoeling uit te voeren.
Met het wetsvoorstel krijgt ProRail, binnen de door mij gestelde uitgangspunten en
randvoorwaarden, de ruimte om deskundig en professioneel uitvoering te geven aan de
door ProRail gestelde doelstellingen. ProRail richt zijn werkprocessen zo in dat de
kwaliteit van deze werkzaamheden optimaal wordt gewaarborgd. ProRail wordt in het
wetsvoorstel gepositioneerd als «trusted advisor». Het spoor is een technisch ingewikkeld
product waar complexe belangen spelen. Een goede advisering daarover met aandacht
voor publieke belangen is voor mij van essentieel belang. ProRail adviseert, als professionele
en deskundige uitvoeringsorganisatie, gevraagd en ongevraagd over uitvoerbaarheid
en de effecten van beleid en regelgeving. Deze adviezen kan ik vervolgens gebruiken
bij het opstellen van nieuwe – of het aanpassen van bestaande – wet- en regelgeving.
Dit om regels zoveel mogelijk volgens de bedoeling uit te kunnen laten voeren.
Verder wordt in de probleemanalyse benoemd dat in de dynamiek tussen departement en
uitvoeringsorganisatie onder andere minder aandacht is voor de lange termijn. De dagelijkse
aandacht, met name van de opdrachtgevers, ligt op het kerndepartement met kort-cyclische
aandacht voor de actualiteit.
De omvorming tot zbo maakt mogelijk dat de aansturing van ProRail zich meer richt
op de middellange termijn. Dit wordt bereikt met de introductie van een meerjarenplan
met een duur van vier jaar, waarin ProRail de meerjarige afspraken en opgaven vertaalt
naar activiteiten op de middellange termijn. Deze vierjarige planningsmethodiek creëert
meer stabiliteit en maakt het mogelijk dat het departement, de beheerder en de rest
van de sector hun activiteiten beter op elkaar afstemmen. Ook de consultatie van het
meerjarenplan draagt daaraan bij. ProRail opereert in een meer stabiele omgeving,
waardoor men zich beter kan concentreren op de taakuitvoering. Onverwachte gebeurtenissen
worden binnen een continue strategische dialoog besproken en opgepakt zonder de focus
op de middellange termijn te verliezen.
Tot slot wordt de probleemanalyse ook benoemd dat een goedwerkend driehoeksmodel tussen
opdrachtgever, opdrachtnemer en eigenaar noodzakelijk is: open en continue communicatie
leiden tot eerder zicht op problemen. Dit driehoeksmodel is dan ook het uitgangspunt
geweest bij het opstellen van het wetsvoorstel.
De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre de regering heeft laten meewegen dat
uit het jaarverslag over 2018 van ProRail blijkt dat de prestaties op alle prestatie-indicatoren
wat betreft punctualiteit en betrouwbaarheid uitkomen boven de bodemwaardes.
De prestaties van ProRail waren de afgelopen jaren inderdaad in het algemeen goed,
zeker op de gebieden waarop prestatie-indicatoren zijn afgesproken. Juist nu de prestaties
van ProRail goed zijn, is er ruimte voor het doorvoeren van structurele veranderingen,
met het oog op een structureel sterkere uitgangspositie voor het aangaan van de grote
uitdagingen waar het spoor komende decennia voor staat. Door er nu voor te zorgen
dat het stelsel en de publieke aansturing van ProRail op orde is, ligt er een goede
structuur waarmee toekomstige mobiliteitsopgaven goed bediend kunnen worden.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering verder kan aangeven hoe zij ervoor
wil zorgen dat de omvorming er niet voor gaat zorgen dat de bestaande situatie rond
de prestatie-indicatoren gaat verslechteren. Ook vragen zij hoe de omvorming ervoor
moet zorgen dat het gaat verbeteren en in hoeverre het wetsvoorstel effectief en efficiënt
is.
Met de omvorming van ProRail borg ik dat de taken die ProRail op dit moment uitvoert
als hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder, wettelijk verankerd worden en op een publieke
wijze aangestuurd worden. Zoals ik al in de inleiding heb gemeld, leidt de omvorming
tot zbo niet tot veranderingen in taken of wijziging van verhoudingen tot andere partijen
dan IenW. De operationele prestaties zullen daardoor niet verslechteren door de omvorming.
Ik ben er juist van overtuigd dat door de publieke positionering met bijbehorende
aansturing ProRail en de rest van de sector beter toegerust zijn voor de toekomstige
mobiliteitsopgaven. Ik vind het goed om te zien dat – zoals deze leden zelf ook al
aangeven – uit recent vergelijkend internationaal onderzoek van de gegevens over het
jaar 2017 blijkt dat het druk bereden Nederlandse spoor behoort tot het veiligste
in Europa.33 ProRail heeft in 2018 op alle prestatie-indicatoren boven de bodemwaarde gepresteerd
en in 2019 op 9 van de 10 prestatie-indicatoren boven de bodemwaarde. Ik heb er vertrouwen
in dat ProRail en de rest van de sector ook na de omvorming van ProRail tot zbo de
goede prestaties kunnen voortzetten. Met het verankeren van de publieke taken van
ProRail in wetgeving borg ik bovendien de continuïteit van de uitvoering hiervan en
bevorder ik een efficiënte en effectieve taakuitoefening. Zo hoeft er niet, zoals
in de huidige situatie het geval is elke 5 à 10 jaar een nieuwe beheerconcessie worden
verleend.
De leden van de CDA-fractie vragen of de omvorming de sector en ProRail niet een onevenredige
hoeveelheid energie kost, die beter ergens anders aan besteed kan worden. Zij vragen
zich daarbij ook af of kan worden aangegeven waarom de omvorming niet zou afleiden
van operationele kerntaken, wat ten koste kan gaan van prestaties.
Vanaf het begin heb ik als randvoorwaarde gesteld dat de operationele prestaties van
ProRail niet onder de omvorming mogen leiden. Daar zie ik dan ook op toe. De energie
die ProRail in de omvorming stopt betaalt zich op termijn juist uit omdat de omvorming
de samenwerking met mijn ministerie optimaliseert en de sturing en verantwoording
vereenvoudigt. Belangrijk om daarbij te vermelden is dat de omvorming geen effect
heeft op essentiële functies zoals de capaciteitsverdeling of de verkeersleiding.
Ook als ProRail een zbo is, heeft de Minister daar geen invloed op. Daarnaast blijft
het fundament voor de goede werking van het gehele spoorsysteem om te komen tot goede
prestaties ongewijzigd, zoals eerder aangegeven in mijn reactie over de impact van
het wetsvoorstel voor de samenwerking in de sector onder het kopje «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag. Zoals aangegeven onder het kopje «Principiële beslissing tot omvorming tot een zelfstandig bestuursorgaan» maakt de publieke positionering met bijbehorende aansturing dat ProRail en de rest
van de sector beter toegerust zijn voor de toekomstige uitdagingen.
Daarbij werkt mijn ministerie inmiddels al bijna drie jaar samen met ProRail aan de
omvorming, terwijl de prestaties alleen maar zijn verbeterd. Die twee zaken hoeven
zeker niet op gespannen voet te staan met elkaar. Zo is de reizigerspunctualiteit
verder verbeterd naar 92% en zijn de impactvolle verstoringen op het hoofdspoorwegnetwerk
met een derde gedaald. Ook wordt de implementatie gefaseerd opgepakt, zodat de nieuwe
vormgeving en wijze van sturing en verantwoording niet ten koste gaat van de operatie
van het hoofdspoorweginfrastructuurbeheer, zoals ik nader uiteenzet onder het kopje
«Principiële beslissing tot omvorming tot een zelfstandig bestuursorgaan». De huidige goede prestaties van ProRail zetten zich dus ook ten tijde van de omvorming
door.
De leden van de CDA-fractie vragen wat de omvorming oplevert voor de reiziger. Ook
de leden van de fracties van de SP en GroenLinks stellen deze vraag en vragen zich
af of de reiziger ook bij deze omvorming op één staat. Deze leden vragen welke prestatieverbeteringen
deze omvorming met zich mee gaat brengen voor de reiziger. De leden van de GroenLinks-fractie
zijn teleurgesteld dat het belang hiervan amper terugkomt in het voorstel en de doelen.
Het wetsvoorstel is primair bedoeld om de sturing en verantwoording te verbeteren
en daarbij ook uw Kamer een betere informatiepositie te geven. Daar profiteert de
reiziger van – nu – en vooral op de iets langere termijn. Reizigers hebben daarnaast
als belastingbetaler belang bij een goed geleide, efficiënte spoorbeheerder. Ik hecht
er daarbij aan dat de implementatie van de omvorming zorgvuldig verloopt zodat de
reiziger profiteert van de omvorming. Daarom vinden er sessies plaats met onder andere
vervoerders om de implementatie zorgvuldig voor te bereiden.
Ook zal ProRail de consumentenorganisaties verenigd in het LOCOV, die ook de stem
van reizigers vertolken, blijven consulteren bij het meerjarenplan en het bijstellingsdocument
nadat ProRail is omgevormd tot zbo. Zoals ik aangeef in mijn reactie over de impact
van het wetsvoorstel op de samenwerking met de rest van de sector onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag, heb ik dit op verzoek van deze organisaties
meer expliciet in de lagere regelgeving verankerd.
Bovendien profiteert de reiziger van de verbeterde samenwerking. Mijn ambitie is de
kwaliteit van het spoorproduct voor reizigers en verladers verder te verbeteren en
de verwachte groei te faciliteren. Ik gebruik de omvorming daarom om het samenspel
tussen mijn ministerie, ProRail en de rest van de sector verder te verbeteren. Dat
is nodig, want de uitdagingen op het spoor vereisen een steeds beter samenspel van
alle partijen in de spoorsector. De omvorming ondersteunt die benodigde samenwerking
tussen ProRail en mijn ministerie. Op termijn betekent dit dat het spoorproduct verder
verbetert, wat ten goede komt aan de reiziger.
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie welke negatieve neveneffecten
en risico’s kunnen ontstaan bij de overgang van ProRail, verwijs ik graag naar mijn
antwoord op een soortgelijke vraag over risico’s van deze leden onder het kopje «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de CDA-fractie vragen naar de reden waarom er geen uitspraken staan over
de voorgenomen publiekrechtelijke omvorming van ProRail in de gemeenschappelijke toekomstvisie
voor het openbaar vervoer vastgesteld in de Contouren Toekomstbeeld OV 2040.
De Contouren toekomstbeeld OV 2040 bevatten de visie die ik samen met betrokken partijen
in de OV-sector heb ontwikkeld om het OV ook richting 2040 aantrekkelijk te houden.
De contouren bieden richting om in huidige en toekomstige gesprekken over de inhoudelijke
ontwikkeling van het OV met elkaar tot goede afwegingen te komen en scherpe keuzes
te maken, maar gaan daarbij niet in op de governance van de sector. De omvorming van
ProRail tot zelfstandig bestuursorgaan ziet voornamelijk op de relatie tussen mij
en ProRail en niet op de inhoudelijke ontwikkeling van het spoor.
Wel ben ik ervan overtuigd dat de zbo-vorming bijdraagt aan een optimaal samenspel
in de spoorsector en zie ik de omvorming als kans om de kennis en kunde van ProRail
en de rest van de sector beter te benutten door middel van de adviesrol van ProRail.
Daarmee is dit wetsvoorstel ook waardevol in het zetten van de vervolgstappen richting
de toekomst.
De leden van de GroenLinks-fractie steunen het principiële uitgangspunt dat belangrijke
publieke infrastructuur in publieke handen moet zijn, zich publiekelijk moet verantwoorden
en door openbare bestuurders dient te worden aangestuurd. In geval van ProRail, een
staatsbedrijf waar Nederland 100% eigenaar van is, dat door de overheid wordt gefinancierd
en waarvan de bestuurders door de Minister worden aangewezen, is dat natuurlijk al
op de belangrijkste punten het geval.
Doordat ProRail nu als BV is gepositioneerd is er op dit moment juist geen sprake
van publieke verantwoording. Met het publiek karakter van ProRail en de publieke financiering
ligt publieke sturing en verantwoording in de rede. Daarbij verdraagt de huidige vormgeving
zich niet met de ministeriële verantwoordelijkheid. Om daaraan invulling te geven
is het noodzakelijk dat ik kan beschikken over alle informatie en voldoende bevoegdheden
heeft jegens ProRail. Uw Kamer zal mij straks kunnen aanspreken op de wijze waarop
ik mijn bevoegdheden uit de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen en de Spoorwegwet
jegens zbo ProRail uitoefen. Hierdoor kan structureel volledig invulling worden gegeven
aan de ministeriële verantwoordelijkheid, waar uw Kamer terecht de bewindspersonen
op aanspreekt. Het kabinet heeft daarom besloten om principiële redenen ProRail om
te vormen tot zbo. Het huidige sturings- en verantwoordingsarrangement is erg diffuus
en complex. Een van de voordelen van de omvorming is dat het sturingsarrangement eenvoudiger
en effectiever wordt. Zo vervallen de boetes – die toch een twijfelachtige werking
hebben omdat ProRail de middelen daarvoor weer in rekening brengt bij mijn ministerie. –
en krijg ik in de plaats daarvoor een uitgebreider sturingsarrangement – zoals het
interventiemenu – voor terug. Voor een verdere uiteenzetting hiervan verwijs ik naar
de inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de GroenLinks-fractie benadrukken het belang van de samenwerking tussen
NS en ProRail.
Voor goede prestaties op het hoofdrailnet is het belangrijk dat NS en ProRail de huidige
constructieve samenwerking voortzetten. Met de omvorming blijft de bestaande rol-
en taakverdeling tussen ProRail en de rest van de sector (waaronder NS) intact. Ik
vind het daarom belangrijk om ProRail en NS gelijkgericht te blijven aansturen op
de prestaties waar zij gezamenlijk verantwoordelijk voor zijn. Zo zal ik blijven werken
met gezamenlijke prestatie-indicatoren en doelstellingen, zoals de reizigerspunctualiteit
op het hoofdrailnet.
Uit de evaluatie van de werking van de beheerconcessie is bovendien gebleken, dat
deze gezamenlijke indicatoren en doelstellingen de samenwerking tussen ProRail en
NS bevorderen.34
Verder blijven de verhouding tussen ProRail en NS ten gevolge van de omvorming ongewijzigd
en houdt NS inspraakrechten op het meerjarenplan en bijstellingsdocument.
De leden van de SP-fractie vragen in te gaan op de risico’s die de omvorming met zich
meebrengt doordat ProRail als zbo dichter bij de overheid komt te staan, ook gelet
op hoe de eerdere omvorming voor veel ellende voor de reiziger heeft gezorgd.
Zoals eerder toegelicht onder het kopje «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag, zijn er verschillende risico’s in
kaart gebracht door onderzoeksbureau McKinsey: verlies van arbeidsvoorwaarden, hogere
financiële effecten en de onafhankelijkheid van ProRail. Zoals opgenomen in mijn reactie
op de vraag van de leden van de CDA-fractie over risico’s heb ik op deze risico’s
actie ondernomen, omdat ik deze als randvoorwaarden voor de omvorming van ProRail
tot zbo zie. Natuurlijk heb ik oog voor de zorgen uit de sector over de samenwerkingsrelatie
tussen ProRail en de sectorpartijen. In mijn reactie op de vraag van de leden van
D66 hierover onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag, geef ik toelichting op de impact van
het wetsvoorstel voor de samenwerking met de rest van de sector.
Deze leden vragen vervolgens of ik de mening deel dat het voor de spoorsector cruciaal
is dat er een optimale samenwerking is met ProRail. Daarop kan ik bevestigend antwoorden:
ik deel die mening. Essentieel is dat organisaties daar waar hun prestaties elkaar
raken en een onderlinge afhankelijkheid bestaat, gezamenlijk optrekken. Het fundament
voor de goede werking van het spoorsysteem – met een goede samenwerking tussen overheden,
vervoerders en de beheerder – blijft met dit wetsvoorstel ongewijzigd. ProRail en
de vervoerders blijven bij het realiseren van de operatie gelijkwaardig aan elkaar
en behouden ieder hun eigen relatie met de (decentrale) overheid. Vanuit dat fundament
draagt ieder vanuit hun eigen rol bij aan de realisatie van een aantrekkelijk product
voor de klant, het verbeteren van de kwaliteit van het spoorsysteem inclusief de veiligheid
en de capaciteit van dat spoorsysteem. In de praktijk komt dit bij het zbo ProRail
net zoals nu tot uitdrukking in gelijkluidende prestatiegebieden en gezamenlijke indicatoren
voor NS en ProRail. Voor de andere spoorvervoerders is dit vanwege het ontbreken van
een directe sturingsrelatie vanuit het ministerie geregeld via samenwerkingsrelaties.
Zo vindt er uitvoerig overleg plaats via de OV- en Spoortafels en het Bestuurlijk
Overleg MIRT om uitwerking te geven aan het bereiken van onze gezamenlijke doelen.
Tevens grijp ik de omvorming aan als kans om de samenwerking tussen mijn ministerie,
ProRail en de rest van de sector te versterken. Zoals ik heb aangegeven in mijn reactie
op een vraag van de leden van de D66-fractie onder het kopje «Algemeen deel» van deze nota, zijn de reacties op de internetconsultaties en de gesprekken die ik
heb gevoerd met diverse partijen voor mij mede de aanleiding om samen met ProRail
het initiatief te nemen om de samenwerking met stakeholders te optimaliseren. ProRail
en ik maken samen met partijen afspraken over hoe de samenwerking er straks concreet
uit komt te zien en welke verbeteringen er nog mogelijk zijn om de kwaliteit en de
groei van het personenvervoer en goederenvervoer, landelijk en regionaal te accommoderen.
Deze gesprekken vinden in de komende maanden plaats.
De leden van de SP-fractie vragen wat er op dit moment niet goed is aan de samenwerking
in de spoorsector dat door deze omvorming wel ineens veel beter zal zijn.
Diverse sectorpartijen onderstreepten tijdens het rondetafelgesprek het belang van
een goede samenwerking en constateerden dat deze voor het reizigersvervoer goed is
en voor het spoorgoederenvervoer steeds verder verbetert. Dat neemt niet weg dat er
ruimte is voor verdere optimalisering, zoals recent is gesignaleerd bij de aanpak
van emplacementen en havenspoorlijnen.35 Daarbij is juist de conclusie getrokken dat van alle partijen in de aansturing een
verandering nodig was. Bovendien staan we, als de Corona crisis straks achter de rug
is, nog altijd aan de vooravond van een enorme mobiliteitsopgave en is een hechte
en soepele samenwerking vereist om het hoofd te kunnen bieden aan mogelijke crisissituaties.
Zoals ik heb aangegeven onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag vereist dat een nog beter samenspel
tussen ProRail, mijn ministerie en de sector. Ik licht daarbij toe dat ik de omvorming
aangrijp om de samenwerking te optimaliseren en dat ProRail ook als zbo goed blijft
samenwerken met de sector.
Beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur is een publieke taak
De leden van de CDA-fractie vragen wat er concreet gaat veranderen voor het beheer
van de hoofdspoorwegen aangezien ProRail reeds een publieke taak heeft en waarom die
veranderingen positief zijn.
Waar het gaat om de inhoud van de taak – het hoofdspoorweginfrastructuurbeheer – en
de wijze waarop ProRail samen met de andere betrokkenen in de spoorsector deze taak
uitvoert, zal er weinig veranderen. De wijze waarop ProRail door mij wordt aangestuurd
en aan mij verantwoording aflegt zal wel veranderen. Voor een toelichting op de veranderingen
die ik met dit wetsvoorstel beoog en de voordelen daarvan, verwijs ik u naar de inleiding
van deze nota naar aanleiding van het verslag.
Externe verzelfstandiging van infrastructuurbeheer is niet wenselijk
De leden van de CDA-fractie vragen wanneer wel en wanneer niet de Staatssecretaris/Minister
van IenW in het geval van ProRail verantwoordelijk is voor het gevoerde beleid, conform
de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.
Bij de uitvoering van taken en bevoegdheden door een zelfstandig bestuursorgaan is
de Minister verantwoordelijk voor de uitoefening van de bevoegdheden die de Minister
heeft met betrekking tot de taken en bevoegdheden van het zbo. In de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen en het wetsvoorstel zijn bevoegdheden voor de Minister opgenomen met
betrekking tot informatievoorziening, de sturing en het toezicht met betrekking tot
de taakuitvoering door ProRail. Belangrijke bevoegdheden zijn bijvoorbeeld dat ProRail
desgevraagd aan de Minister alle voor de uitoefening van diens taak benodigde inlichtingen
verstrekt en dat de Minister een goedkeuringsbevoegdheid heeft met betrekking tot
de begroting, het meerjarenplan en de jaarrekening van ProRail. Deze bevoegdheden
maken dat ik het algemeen functioneren van ProRail kan aansturen en daarop toezicht
kan houden. Gelet op deze bevoegdheden ben ik dus verantwoordelijk voor de aansturing
van en het toezicht op het algemeen functioneren van ProRail en kunt uw Kamer mij
daarop aanspreken.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de regering ten principale de omvorming
naar een agentschap, met daarbij vanzelfsprekend goede waarborgen inzake bijvoorbeeld
de besluitvorming over de capaciteitsverdeling en de onafhankelijkheid van het toezicht,
niet de betere optie acht. Ook vragen zij of praktische bezwaren, zoals de arbeidsvoorwaarden,
niet op een andere wijze rechtvaardig op te lossen zijn en of de verschillen tussen
Rijkswaterstaat en ProRail ten principale zo groot zijn, dat voor beide een andere
organisatievorm zou moeten worden gehanteerd. Deze leden vragen ook of de voorgestelde
omvorming naar een zbo gezien moet worden als een tussenstap op weg naar een agentschap.
Gelet op de aard van het beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur is een vorm van
verzelfstandiging wenselijk. Het hoofdspoorweginfrastructuurbeheer heeft behoefte
aan een doelmatige bedrijfsvoering, een eigen financiële administratie en een resultaatgericht
sturingsmodel. Gelet op het verzelfstandigingsbeleid van het kabinet, dat kan worden
samengevat als «agentschap, tenzij», zou de hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder daarmee
de vorm moeten krijgen van een agentschap. Er zijn echter aanvullende redenen waarom
ik ProRail wil omvormen tot een zbo en niet in een agentschap, zoals Rijkswaterstaat.
Ten eerste vereist de van toepassing zijnde Europese richtlijn, voor de infrastructuurbeheerder
een juridisch gescheiden organisatievorm waarbij de infrastructuurbeheerder geen onderdeel
vormt van de organisatie waar de taken van de nationale veiligheidsinstantie zijn
belegd.36 Gelet op de huidige positie van de ILT, die is belast met taken van de nationale
veiligheidsinstantie en onderdeel is van het Ministerie van IenW, ligt het daarom
niet in de rede om ProRail als agentschap binnen de organisatie van IenW onder te
brengen. Een ander vereiste uit deze richtlijn is dat de Minister daarnaast geen invloed
kan hebben op de zogeheten essentiële functies van ProRail. Overigens gelden deze
vereisten niet voor het wegverkeer, waardoor Rijkswaterstaat wel de positie van agentschap
kon krijgen.
Ten tweede hebben alle ambtenaren in dienst van het Rijk dezelfde arbeidsvoorwaarden.
Als ProRail de vorm zou krijgen van een agentschap zouden de arbeidsvoorwaarden van
de werknemers van ProRail moeten worden aangepast. Op basis van de bijzondere situatie
van ProRail vanwege het belang van het borgen van kennis binnen de sector, wordt dit
niet wenselijk geacht. In het regeerakkoord is daarom opgenomen dat de arbeidsvoorwaarden
worden behouden. Het is dus niet de aard van de activiteiten die het verschil maakt
met Rijkswaterstaat, maar wel de eisen uit het Europese recht met betrekking tot het
hoofdspoorweginfrastructuurbeheer en de wens om de huidige arbeidsvoorwaarden van
werknemers van ProRail te behouden. Ik zie het daarom ook niet als tussenstap.
Privaatrechtelijke rechtsvorm voor infrastructuurbeheerder is minder wenselijk
De leden van het CDA vragen om een toelichting waarom de vennootschapsstructuur en
de rol van de aandeelhouder binnen deze structuur niet optimaal zijn voor de casus
ProRail. Deze leden vragen vervolgens een overzicht te geven van de financiële gevolgen
voor elk scenario van externe verzelfstandiging.
Als men, los van de historische context, juridisch vorm zou moeten geven aan de hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder
en de wijze van behartiging van de publieke belangen die met het beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur
gemoeid zijn, komt men niet uit bij taakbehartiging door een BV.
Dit geldt overigens niet alleen voor de spoorbeheerder. De ANVS houdt toezicht op
het veilig gebruiken van stralingstoepassingen, het vervoer van radioactieve stoffen
en de veiligheid in nucleaire installaties in Nederland. De RDW gaat als zbo over
de toelating van voertuigen en onderdelen op de openbare weg en verzorgt de basisregistratie
kentekens. Dit zijn publieke taken die bij zbo’s zijn belegd en waarbij het niet voor
de hand zou liggen om de taakbehartiging onder te brengen in een privaatrechtelijke
structuur, zoals BV. Dat geldt zeker voor publieke taken die tevens onderdeel uitmaken
van vitale functies, zoals ook het spoor.
Met de oprichting van of deelneming in een BV of naamloze vennootschap (NV) kiest
de overheid ervoor om de productie van goederen of diensten waarmee publieke belangen
zijn gemoeid onder te brengen in een vennootschap. De Staat wordt aandeelhouder door
risicodragend te investeren in het bewuste bedrijf. De rol van aandeelhouder brengt
een juridisch afgebakende en beperkte zeggenschap met zich mee die is vastgelegd in
het vennootschapsrecht.
Onder omstandigheden kan dit echter gelet op de betrokken publieke belangen ontoereikend
zijn. Als een structureel positief rendement van de onderneming niet mogelijk is,
dan is deze niet zelfstandig levensvatbaar. Moeten de activiteiten van de onderneming
niettemin met het oog op de publieke belangen worden uitgevoerd, dan zijn overheidsbijdragen
nodig en is het wenselijk dat de overheid meer directe invloed heeft. De rol als aandeelhouder
biedt de overheid dan mogelijk onvoldoende armslag. Een aandeelhouder staat op afstand
van het bestuur van de vennootschap. De verhouding tussen mij als aandeelhouder en
de vennootschap wordt ingekaderd door de formele bepalingen van het vennootschapsrecht.
Weliswaar kan de aandeelhouder het bestuur van de vennootschap op de in het vennootschapsrecht
voorgeschreven wijze aanwijzingen geven, maar in de huidige vormgeving moet een aanwijzing,
net als de beschikbaarheid van informatie, altijd de toets doorstaan van het belang
van de vennootschap. Een vennootschap is bovendien niet gehouden deze aanwijzingen
op de te volgen als deze in strijd zijn met het belang van de vennootschap; het bestuur
dient deze afweging zelfstandig te maken.37
Deze situatie doet zich voor bij het beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur. De
Staat der Nederlanden is de enige aandeelhouder van moedermaatschappij RIT BV, die
op haar beurt enig aandeelhouder is van de dochtervennootschap ProRail BV. ProRail
BV is zoals ik in de inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag al heb
gemeld, afhankelijk van ruim € 2 miljard aan publieke middelen die jaarlijks worden
verschaft. Dit financiële belang brengt mee dat de overheid nauw betrokken moet zijn
bij de aansturing van de organisatie en veel belang heeft bij de wijze van verantwoording
door de organisatie. De vennootschapsstructuur en de rol van de aandeelhouder binnen
deze structuur zijn hiervoor niet optimaal.38
Gelet op de aard van het beheer van de HSWI, de publieke belangen daarbij en de omvang
van de publieke middelen die daarmee zijn gemoeid kies ik daarom voor omvorming tot
een publiekrechtelijke rechtsvorm. Het hoofdspoorweginfrastructuurbeheer is een publieke
taak die bij een overheidsorganisatie moet worden belegd. Mede gelet op Europeesrechtelijke
eisen inzake onafhankelijkheid van de spoorweginfrastructuurbeheerder is meer specifiek
gekozen voor een zelfstandig bestuursorgaan met eigen rechtspersoonlijkheid. In die
nieuwe structuur dienen mijn ministerie en ProRail, met inachtneming van ieders taak
en verantwoordelijkheid, samen de publieke belangen met betrekking tot de HSWI zo
goed mogelijk te behartigen. In de paragraaf «Vereenvoudiging van aansturing» ga ik verder in op de verschillen in belangen.
De financiële gevolgen van de omvorming heb ik beschreven in de inleiding en in de
financiële bijlage van deze nota naar aanleiding van het verslag.
Voor het antwoord op de opmerking van de leden van de SGP-fractie over de bewuste
keuze die in het verleden is gemaakt voor een gelijke rechtsvorm tussen spoorbeheerders
en spoorvervoerders verwijs ik naar mijn antwoord op een soortgelijke vraag van de
leden van de D66-fractie onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag.
Zbo met eigen rechtspersoonlijkheid is passend
De leden van de CDA-fractie stellen een aantal vragen over de capaciteitsverdeling
op het spoor. Zij vragen daarbij wanneer de resultaten van het onderzoek naar de optimalisatie
van die capaciteitsverdeling verwacht kunnen worden en waarom niet kan worden gewacht
op de uitkomsten van dit onderzoek voordat het onderhavige wetsvoorstel wordt behandeld
of in werking treedt.
De omvorming van ProRail heeft geen invloed op de capaciteitsverdeling op het spoor.
De bevoegdheden die ProRail als BV heeft, zullen één op één over gaan op het zbo ProRail.
De wijziging van de capaciteitsverdeling is een afzonderlijk traject dat uiteindelijk
ook zal leiden tot wijziging van de regelgeving. In dit traject worden de mogelijkheden
onderzocht om ProRail ruimere mogelijkheden te geven om de capaciteitsverdeling te
optimaliseren. Ik verwacht dat ik einde van dit jaar meer kan melden over de voortgang
van dit traject. Dat zal ik dan doen met de jaarlijkse brief over de voorgenomen aanpassing
van regelgeving op het spoor.
De wijziging van de capaciteitsverdelingsregels loopt mee in het traject van de modernisering
van de spoorwegregelgeving. De wijzigingen van de capaciteitsverdeling zullen voor
het eerst effect hebben op het dienstregelingsjaar 2025.
Bij het traject voor de wijziging van de capaciteitsverdelingsregels zijn alle sectorpartijen
betrokken. Middels verschillende sessies en gesprekken wordt gesproken met onder andere
de reizigers- en goederenvervoerders, de ACM, decentrale overheden en ProRail zelf.
Indien de optimalisatie leidt tot aanpassing van de regelgeving, kunnen de betrokkenen
uiteraard ook invloed uitoefenen op de aanpassing van de regelgeving via het gebruikelijke
proces van internetconsultatie en uitvoerings- en handhavingstoetsen.
De leden van de GroenLinks-fractie kunnen in belangrijke mate de argumentatie volgen
waarbij een zbo een betere rechtsvorm is voor ProRail dan de huidige privaatrechtelijke.
Voor de complete uiteenzetting van de argumentatie waarbij een zbo een betere rechtsvorm
is voor ProRail dan de huidige privaatrechtelijke, verwijs ik naar de paragraaf «Waarom ProRail omvormen tot zbo» in de inleiding bij de nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de GroenLinks-fractie waren erg kritisch bij de oorspronkelijke vorming
van ProRail en NS die als twee aparte private bedrijven werden opgezet om gezamenlijk
een onlosmakelijke publieke taak uit te voeren. De geschiedenis van de samenwerking
tussen deze twee «bedrijven» laat zien dat een dergelijke abrupte wijziging in de
verhouding bijzonder slecht uitpakte voor de samenwerking en de kwaliteit van het
geleverde werk. De door NS maar ook de Raad van State genoemde risico’s voor de toekomstige
samenwerking wegen heel zwaar voor deze leden.
Ik vind het belangrijk dat ProRail goed blijft samenwerken met alle vervoerders en
let hier ook op. Met het de omvorming van ProRail blijft de bestaande rol- en taakverdeling
tussen ProRail en de rest van de sector (waaronder NS) intact. Bovendien blijf ik
ProRail en NS gelijkgericht aansturen op de prestaties waar zij gezamenlijk verantwoordelijk
voor zijn. Zo zal ik blijven werken met gezamenlijke prestatie-indicatoren en doelstellingen,
waarvan ook uit de evaluatie van de werking van de beheerconcessie is gebleken, dat
deze de samenwerking tussen ProRail en NS bevorderen.39
In de huidige implementatiefase van de omvorming hebben ProRail en mijn ministerie
ook aandacht voor de praktische uitwerking van het wetsvoorstel. Zo is bijvoorbeeld
besproken hoe de planning- en controlcyclus van ProRail en de vervoerplancyclus van
NS op elkaar aansluiten. Hiermee wordt geborgd dat de huidige constructieve samenwerking
kan worden voortgezet zodra ProRail een zbo is.
Ten overvloede wil ik benadrukken dat een vergelijking met de splitsing in de jaren
’90 van ProRail en NS niet op gaat. De splitsing van NS en ProRail zag toe op een
verandering in het spoorsysteem. Met de omvorming blijft het huidige spoorsysteem
behouden. Door de omvorming van ProRail tot zbo verandert de aansturing van en verantwoording
door ProRail. Daarbij ondersteunt de omvorming de samenwerking om toekomstige mobiliteitsopgaven
te faciliteren zoals ik heb aangegeven in de inleiding van deze nota naar aanleiding
van het verslag. Tot slot werkt mijn ministerie al bijna drie jaar samen met ProRail
aan de omvorming, terwijl de prestaties alleen maar zijn verbeterd. Zo is de reizigerspunctualiteit
verder verbeterd naar 92% en zijn de impactvolle verstoringen op het hoofdspoorwegnetwerk
met een derde gedaald. De huidige goede prestaties die ProRail – in een aantal gevallen
samen met NS – heeft behaald, zetten zich dus ten tijde van de omvorming door.
Vereenvoudiging van aansturing en versterking van publieke verantwoording
Heldere positionering
De leden van de CDA-fractie merken op dat in het wetsvoorstel wordt afgeweken van
de overwegingen die bepalend waren voor de bestendige beleidslijn, thans vastgelegd
in de Lange Termijn Spooragenda (LTSa), om de huidige privaatrechtelijke rechtsvorm
van ProRail te behouden. Deze leden vragen wat er in de tussentijd is gebeurd dat
de regering van gedachten is veranderd.
De parlementaire onderzoekscommissie «onderhoud en innovatie spoor» (Commissie Kuiken)
geeft de belangrijkste aanbeveling om te komen tot een langetermijnvisie en strategie
voor de aansturing van de spoorsector.40 Dit heeft geleid tot de LTSa.41 In het verleden is echter niet tot een structuurwijziging besloten omdat de problemen
op het spoor van dien aard waren, dat het beter was om voorrang te geven aan het oplossen
van die problemen op de korte termijn. Vragen over publieke verantwoording zijn echter
blijven bestaan. De minder ingrijpende alternatieven zorgden niet voor een structuur
die de borging van de publieke belangen voldoende ondersteunt. Doordat het functioneren
van ProRail nu stabieler is geworden, ontstaat de ruimte om te kiezen voor een optimale
vormgeving en wijze van aansturing en verantwoording richting uw Kamer over de inzet
van de regering ten aanzien van de publieke belangen bij het spoor. De omvorming van
ProRail tot zbo is om die reden opgenomen in het regeerakkoord. In de inleiding van
deze nota naar aanleiding van het verslag heb ik dit verder uiteengezet.
Ook vragen deze leden of de regering van mening is dat als gekozen zou worden voor
ingrijpen in de ordening het meer voor de hand had gelegen om dat destijds te doen.
Voor het antwoord op deze vraag waarom in het verleden eerst gefocust is op verbetering
binnen de bestaande structuur en waarom nu met dit wetsvoorstel een verandering wordt
voorgesteld, verwijs ik u graag naar mijn toelichting in de inleiding en mijn antwoord
op de vraag van de leden van de CDA-fractie over het advies van de Raad van State
onder «Algemeen deel». De herstructureringsvarianten die destijds in de kabinetsreactie Spoor in beweging
en in de LTSa zijn geopperd – agentschapsvorming en splitsing van de organisatie –
hielden bovendien meer ingrijpende wijzigingen in dan die van het onderhavige wetsvoorstel.42 Een dergelijk ingrijpende wijziging werd als een bedreiging gezien voor de destijds
fragiele samenwerking tussen de verschillende partijen in de spoorsector. Voor een
dergelijke ingrijpende wijziging in de verhouding tussen de spoorpartijen is nu niet
gekozen. Ik verwijs u naar het kopje «Externe verzelfstandiging van infrastructuurbeheer is niet wenselijk» waar ik uiteen heb gezet waarom niet gekozen is voor de agentschapsvorm. Een splitsing
van de organisatie waarbij deelname aan ontwikkeling, exploitatie, onderhoud en vernieuwing
worden ondergebracht in een agentschap en de (essentiële) taken zoals het vaststellen
van de verdeling van de capaciteit, het vaststellen van de gebruiksvergoeding, de
verkeersleiding en de onderhoudsplanning in een aparte organisatie met zbo-status
is buiten beschouwing gebleven omdat de uitvoering van de taken binnen ProRail dusdanig
met elkaar verweven is dat een splitsing een te vergaande ingreep zou zijn.
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie over hoe de regering
ProRail proactiever wil kunnen aansturen op prestaties en of de regering daarbij ook
expliciet gaat aansturen op de noodzaak van innovatie als prestatieonderdeel, verwijs
ik graag naar mijn antwoord op een soortgelijke vraag onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de fractie van GroenLinks vragen wat ik versta onder de onduidelijkheid
in de huidige rolverdeling.
Met de LTSa heeft het toenmalige kabinet ProRail sterker willen positioneren als publieke
uitvoeringsorganisatie. Zonder de ordening te veranderen koos dat kabinet voor scherpere
sturing. Door proactiever te sturen op prestaties oefenen mijn voorgangers en ik meer
invloed uit op de besteding van de jaarlijkse bijdrage voor beheer, onderhoud en vervanging
van het spoor. Voordat belangrijke stappen worden genomen moet ProRail aan mij instemming
vragen, zodat tijdig beleidsmatige afwegingen kunnen worden gemaakt. Een en ander
is in 2015 vertaald naar een nieuwe beheerconcessie voor de HSWI, waarin een aantal
nieuwe instrumenten is opgenomen (zoals uitgebreide verplichtingen tot overleg, het
recht om audits te laten uitvoeren, programmasturing en diverse samenwerkingsverplichtingen).
Ook zijn stappen gezet om te komen tot een betere projectbeheersing en is de sturing
via de aandeelhoudersrol geïntensiveerd.
Hoewel de LTSa tot verbeteringen in de sturing en verantwoording heeft geleid, wordt
het geheel ook meer complex. Zoals ik aangeef in de inleiding van deze nota naar aanleiding
van het verslag, blijven vragen over publieke verantwoording bestaan. De in het bestaande
stelsel doorgevoerde verbeteringen hebben geleid tot een intensievere sturing op ProRail,
waarbij steeds meer in detail is gestuurd op hoe het beheer van de HSWI moet worden
uitgevoerd. ProRail kreeg te maken met veel verantwoordingsplichten en meer inmenging
in de wijze van samenwerking met de sector. Anderzijds is in het huidige model het
effectief sturen op hoofdlijnen ingewikkeld, doordat het bestuur van vennootschap
steeds zelfstandig kan beslissen om aanwijzingen vanuit de aandeelhouder al dan niet
op te volgen. Dit heb ik nader beschreven in mijn antwoord op de vraag van de leden
van CDA-fractie om een toelichting waarom de vennootschapsstructuur en de rol van
de aandeelhouder binnen deze structuur niet optimaal zijn in paragraaf «Privaatrechtelijke rechtsvorm voor infrastructuurbeheerder is minder wenselijk». Dit alles heeft geresulteerd in een diffuus sturingsmodel; waar enerzijds wordt
gestuurd met outputgerichte prestatie-indicatoren, bepalen mijn voorgangers en ik
anderzijds (ook) in aanzienlijke mate hoe ProRail de prestaties moet behalen. De relatie
en taakverdeling tussen mij en de infrastructuurbeheerder is daarbij niet altijd duidelijk.
Ik wil de taakverdeling tussen mijn ministerie en ProRail weer scherper maken en de
wijze van aansturing verduidelijken en vereenvoudigen. Een nieuwe en betere structuur
vergroot de kans dat ProRail als onderdeel van de spoorsector ook in de toekomst goed
zal presteren.
Op basis van dit voorstel kan de organisatie van ProRail optimaal worden gepositioneerd
op de uitvoering van de publieke taak. Op ProRail wordt de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
van toepassing. De sturings- en verantwoordingsinstrumenten van die wet zijn afgestemd
op de zelfstandige positionering van een zbo. Deze instrumenten worden op basis van
dit voorstel en op basis van lagere regelingen krachtens dit wetsvoorstel aangevuld
met voorschriften die specifiek zijn afgestemd op de sturings- en verantwoordingsbehoefte
rond het zbo ProRail en zijn wettelijke taken. In de praktijk betekent dit dat de
huidige sturingslijnen (aandeelhouderschap, concessie en subsidie) worden vervangen
door integrale sturing via de planning- en controlcyclus van het zbo waardoor de focus
verschuift naar de middellange termijn.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of met de omvorming niet het risico wordt
genomen dat de goede prestaties minder worden. Deze leden kunnen zich nog tijden herinneren
dat het minder goed ging op en rond het spoor, maar vragen mij in deze nota naar aanleiding
van het verslag nog eens in te gaan op deze relatief vaak geuite twijfel. Deze leden
vragen ook of ik kan ingaan op de stelling dat omvorming misschien geen acuut groot
probleem oplost, maar ten principale wel passend is bij de jaarlijkse besteding van
zo veel publieke middelen voor belangrijke publieke taken.
Zoals ik heb aangegeven onder het kopje «Principiële beslissing tot omvorming tot een zelfstandig bestuursorgaan», is het voor mij een randvoorwaarde dat de operationele werkzaamheden niet geraakt
worden door de omvorming. De omvorming raakt de operatie van ProRail niet. Zo heeft
de omvorming geen effect op taken als de capaciteitsverdeling of de verkeersleiding.
Ook als ProRail een zbo is, heeft de Minister geen invloed op de essentiële functies
van ProRail. Het fundament voor de goede werking van het gehele spoorsysteem om te
komen tot goede prestaties blijft met dit wetsvoorstel ongewijzigd.
Daarbij werkt mijn ministerie al bijna drie jaar samen met ProRail aan de omvorming,
terwijl de prestaties alleen maar zijn verbeterd. Zo is de reizigerspunctualiteit
verder verbeterd naar 92% en zijn de impactvolle verstoringen op het hoofdspoorwegnetwerk
met een derde gedaald. De huidige goede prestaties van ProRail zetten zich ook ten
tijde van de omvorming door.
Voor een nadere uiteenzetting van de principiële keuze die het kabinet heeft gemaakt,
verwijs ik naar het onderdeel «Waarom ProRail omvormen tot zbo» in de inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de SGP-fractie constateren dat de regering onder verwijzing naar de toekomstige
spooropgave meer grip wil op het spoorbeheer. Deze leden ontvangen graag een nadere
en meer concrete toelichting en horen graag waarom de huidige structuur met eventuele
verbeteringen binnen het bestaande kader niet zou voldoen om adequaat in te kunnen
spelen op de spooropgaven van de toekomst.
Voor een toelichting waarom de huidige structuur met eventuele verbeteringen binnen
het bestaande kader niet zou voldoen om adequaat in te kunnen spelen op de spooropgaven
van de toekomst, verwijs ik graag naar het antwoord op deze vraag van de leden van
de CDA-fractie onder het kopje «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag.
Met het wetsvoorstel verbetert de aansturing van en de verantwoording door ProRail.
Wanneer publieke taken zijn neergelegd bij een zelfstandig bestuursorgaan, zoals op
basis van het wetsvoorstel bij ProRail het geval zal zijn, ligt de verantwoordelijkheid
voor een goede uitvoering daarvan – binnen de door het Rijk gestelde (wettelijke)
taakomschrijving, doelen en randvoorwaarden – primair bij het bestuur van dat zelfstandig
bestuursorgaan. Het zbo legt verantwoording af aan de verantwoordelijke Minister en
de samenleving over de wijze waarop de taken zijn verricht en aan de belangen van
alle betrokken partijen recht is gedaan. De democratische verantwoording over de taakuitvoering
van het zbo en de besteding van het publieke geld geschiedt echter door de Minister.
De Minister legt politieke verantwoording af aan de Staten-Generaal.
Een Minister is niet volledig verantwoordelijk voor een zbo. Zijn verantwoordelijkheid
is beperkt tot de uitoefening van de bevoegdheden die hem voor het betreffende zbo
ter beschikking staan. Zoals ik hiervoor al meldde, zijn in de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen en de Spoorwegwet zoals aangepast door het wetsvoorstel bevoegdheden
voor de Minister opgenomen met betrekking tot informatievoorziening, de sturing en
het toezicht op de taakuitvoering door het zbo ProRail. Daarover zal ik aan uw Kamer
verantwoording afleggen. Uw Kamer kan mij bevragen over de toepassing van mijn bevoegdheden
– zoals mijn besluiten tot goedkeuring van begroting, meerjarenplan en jaarrekening –
en ik zal dan daarover met uw Kamer in debat gaan. Zo kan ik, en daarmee uw Kamer,
de activiteiten van ProRail beter aansturen dan nu het geval is.
Bovendien krijg ik de werkgeversrol ten aanzien van de raad van bestuur. In de huidige
situatie is die bij de raad van commissarissen belegd. Ik behoud de bevoegdheid leden
van de raad van bestuur te schorsen of te ontslaan. Daarbij zorgt dit wetsvoorstel
– zoals nader toegelicht in de inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag –
ervoor dat ik directer en op een betere wijze over informatie van ProRail kan beschikken.
Mochten bovengenoemde zaken niet het gewenste effect hebben, geeft de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen mij verschillende instrumenten om te interveniëren wanneer dat nodig
is. Voor een nadere toelichting op mijn interventies en het interventiemenu verwijs
ik graag naar de inleiding bij deze nota naar aanleiding van het verslag in de paragraaf
«Samenwerkingsvisie IenW en ProRail».
Door deze versteviging van de aansturing en interventie ben ik eerder op de hoogte
en kan ik beter en vroegtijdiger ingrijpen. Uiteraard leg ik daarover verantwoording
af aan uw Kamer. Dit wetsvoorstel komt daarmee het samenspel met ProRail en de rest
van de sector ten goede, waardoor wij beter toegerust zijn voor toekomstige mobiliteitsopgaven.
Vereenvoudiging van aansturing
De leden van de fractie van het CDA vragen naar voorbeelden waarin de huidige belangen
van de raad van commissarissen niet altijd overeenkomen met de publieke belangen van
het Rijk.
De huidige wijze van aansturing en verantwoording stimuleren ProRail en mij onvoldoende
om complementair te zijn aan elkaar in de onderlinge samenwerking. Een publieke positionering
biedt mijns inziens structureel een betere uitgangspositie voor samenwerking tussen
mijn ministerie en ProRail. Hoewel in de statuten van de vennootschap is neergelegd
dat de raad van commissarissen het publieke belang dient, kan het echter voorkomen
dat dit publieke belang niet direct op één lijn zit met het belang van de vennootschap
en de met haar verbonden onderneming en de daarbij betrokken stakeholders. Als de
perceptie van het publieke belang vanuit de eigenaar niet direct op één lijn zit met
de interpretatie door de vennootschap, dan heeft in de huidige constellatie niet de
politiek, maar het bedrijf het laatste woord. Hoe zeer ik ook inzie, dat met goed
overleg de meeste punten prima op te lossen zijn, vind principieel dat de politiek
in dergelijke gevallen het laatste woord moet hebben om zich daarover vervolgens in
uw Kamer te verantwoorden.
Omdat de relatie tussen mij en ProRail goed is, komen we er doorgaans samen goed uit
en vindt de informatie-uitwisseling uiteindelijk plaats. Het is in het verleden echter
wel voorgekomen dat mijn ministerie en mijn ambtsvoorgangers veel tijd en energie
hebben moeten steken in het verkrijgen van bepaalde informatie. Tegelijkertijd is
het ook voorgekomen dat mijn ministerie niet juist gereageerd heeft op informatie
die ProRail heeft gedeeld. Op situaties waarin het gezien de juridische verhoudingen
lastig is om te bepalen hoe bepaalde informatie verstrekt kan worden, is het daarom
belangrijk dat de structuur de samenwerking en informatie-uitwisseling optimaal ondersteunt
en ook bescherming biedt in situaties waarin de relatie niet goed zit.
Ik wil de tekortkomingen van de bestaande structuur illustreren aan de hand van enkele
voorbeelden.
Niet Actief Beveiligde Overwegen
Een voorbeeld dat ik wil noemen betreft de aanpak van de Niet Actief Beveiligde Overwegen
(NABO’s). Zoals genoemd in de inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag
ondersteunt een heldere rolverdeling de samenwerking tussen ProRail en mijn ministerie.
In het wetsvoorstel wordt aangesloten bij de rollen die bij de aansturing van een
zbo gebruikelijk zijn: de driehoek van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. Daarnaast
wordt met het wetsvoorstel een meer integrale planning- en controlcyclus ingericht.
Onderdeel daarvan is het meerjarenplan wat ervoor zorgt dat de focus verschuift van
de korte naar de middellange termijn. Door het werken in de zbo-driehoek en het gebruik
van een meerjarenplan is het mogelijk om meer dan voorheen gezamenlijk een maakbare
en betaalbare aanpak van NABO’s te bepalen en kunnen ProRail en mijn ministerie meer
dan voorheen gezamenlijk optrekken in het bestuurlijke traject met decentrale overheden.
Daarnaast kunnen we meer gezamenlijk communiceren over voornemens en over successen
waar we in het verleden elkaar nog wel eens wisten te verrassen via de media. Dit
onderstreept dat de zbo-structuur met een heldere rolverdeling het beste uitgangspunt
biedt voor goede samenwerking en sluit ook beter bij de behoefte die er is, naast
de technische ook meer bestuurlijke instrumenten in te zetten om sneller tot een oplossing
te komen.
Buitenlandse activiteiten
Een ander voorbeeld is het volgende. Voormalig CEO Pier Eringa suggereerde op 14 mei
2018 in de Volkskrant dat ProRail ook in het buitenland actief wilde worden. De prestaties
van het Nederlandse spoor behoren tot de top van de wereld en naar de kennis van ProRail
over innovaties en ERTMS is vanuit andere landen veel vraag. Ik heb mij uitgesproken
tegen het aangaan van internationale commerciële risico’s, vanuit de zorg dat de Nederlandse
reizigers en verladers voorrang moeten krijgen boven internationale activiteiten.
Maar net als bij de waterbouwkundige kennis van Rijkswaterstaat, zijn er uiteraard
vormen waarin het benutten van de Nederlandse spoorkennis in het buitenland prima
past bij de publieke taak van ProRail en bij mijn beleid van Nederland als Kennis
en Innovatieland op gebied van mobiliteit en infrastructuur. Dit voorbeeld illustreert
dat de afstemming tussen ProRail en mij in het verleden niet goed liep, ook niet in
onze communicatie naar buiten. De structuur van een zbo ondersteunt dit mijns inziens
beter. Daardoor kunnen creatieve ideeën van ProRail als zbo makkelijker tot hun recht
komen via de rol die ik ze geef als mijn «trusted advisor».
Crisislab
Het voorbeeld Crisislab tenslotte laat zien dat de zbo-driehoek een evenwichtige aansturing
van ProRail ten goede komt. Dit heb ik eerder toegelicht bij de hoofdthema’s in de
inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de CDA-fractie vragen of het wetsvoorstel zal leiden tot het ontbreken
van een concurrentieprikkel. Als dit zo is, vragen deze leden of de regering dit wenselijk
vindt.
Uit deze vraag blijkt de veronderstelling dat er nu sprake is van enige concurrentie
op de taken van ProRail. Dit is niet het geval. Ten aanzien van het beheer van de
HSWI doet zich geen concurrentie voor, omdat geen andere partijen dan ProRail kwalificeren
om het hoofdspoorweginfrastructuurbeheer uit te voeren en het hoofdspoorweginfrastructuurbeheer
niet mogelijk is zonder structurele en substantiële overheidsfinanciering. Daarom
is het hoofdspoorweginfrastructuurbeheer een publieke taak, die zich niet leent voor
marktwerking en langdurig bij een overheidsorganisatie moet worden belegd. Ook met
de huidige beheerconcessiesystematiek ontbrak een concurrentieprikkel, juist vanwege
de aard van de taak van het beheer van de HSWI. Tot slot besteed ProRail aan in de
markt, maar wordt daarbij zelf niet beconcurreerd door andere partijen.
De leden van de CDA-fractie vragen naar de verdeling van de ontvangsten van het zbo
ProRail, hoe de financieringsstromen er precies uitzien en of er netto meer of minder
gelden worden uitgegeven.
De voornaamste inkomstenbronnen van ProRail zijn op dit moment: subsidies van het
Ministerie van IenW ten behoeve van EOV op grond van de huidige beheerconcessie, de
gebruiksvergoeding die van vervoerders en verladers wordt ontvangen, en subsidies
van IenW in het kader van deelname aan de ontwikkeling. Daarnaast ontvangt ProRail
gelden van derden voor onder meer werkzaamheden aan, op of in de nabijheid van de
HSWI. Dit betreft ongeveer 10% van de bijdrage die ProRail vanuit de IenW begroting
ontvangt. Na de omvorming wijzigt alleen de vorm waarin de financiering door IenW
wordt verstrekt voor de wettelijke taken zoals die in het wetsvoorstel zijn opgenomen
voor EOV en deelname aan de ontwikkeling. In plaats van jaarlijkse subsidies zal sprake
zijn van een jaarlijkse begrotingsbijdrage. De hoogte van de ontvangsten van derden
voor werkzaamheden aan, op of in de nabijheid van de HSWI zullen niet veranderen door
de omvorming. ProRail wordt immers gecompenseerd voor de eventuele fiscale gevolgen
die financiële effecten hebben. Netto zal er door de omvorming dus niet meer of minder
door ProRail worden uitgegeven of ontvangen, doordat ik met de Minister van Financiën
sluitende afspraken heb gemaakt om ervoor te zorgen dat alle fiscale effecten budgettair
neutraal verlopen zowel voor ProRail als voor IenW en Financiën. Voor een gedetailleerd
overzicht verwijs ik graag naar de paragraaf «Financiële gevolgen» in de inleiding en de financiële bijlage bij deze nota naar aanleiding van het verslag.
Voor een reactie op de vrees van de leden van de GroenLinks-fractie dat vereenvoudiging
van de aansturing en samenwerking met het ministerie mogelijk ten koste gaat van de
praktische samenwerking tussen NS en andere vervoerders, verwijs ik naar mijn antwoord
op een soortgelijke vraag van de leden van de D66-fractie onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag. De kritiek van de Raad van State waarvan
deze leden aangeven deze nog onbevredigend beantwoord vinden, heb ik ter harte genomen.
Zoals ik in mijn antwoord op de vraag van de leden van de D66-fractie aangeef, vind
ik het van belang dat het zbo ProRail goed met alle relevante partijen samenwerkt
en hen bij de uitvoering van zijn taken betrekt. Ik neem daartoe een algemene verplichting
tot samenwerken op in de Spoorwegwet, die ziet op alle manieren van samenwerking.
Voor goede prestaties op het hoofdrailnet is het belangrijk dat NS en ProRail de huidige
constructieve samenwerking voortzetten. Deze leden benadrukken het belang van die
samenwerking in paragraaf «Principiële beslissing tot omvorming tot een zelfstandig bestuursorgaan». In mijn reactie daarop geef ik aan dat ik daarom ProRail en NS gelijkgericht blijf
aansturen op de prestaties waar zij gezamenlijk verantwoordelijk voor zijn.
De leden van de SGP-fractie horen graag op welke punten de huidige samenwerking tussen
het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en ProRail niet goed verloopt.
Voor een nadere uiteenzetting van de huidige samenwerking, verwijs ik naar de inleiding
en naar mijn eerdere beantwoording over de huidige samenwerking tussen mijn ministerie
en ProRail onder het kopje «Principiële beslissing tot omvorming tot een zelfstandig bestuursorgaan».
Voor een toelichting waarom het huidige kader onvoldoende de samenwerking ondersteunt,
verwijs ik naar de inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag en naar
mijn eerdere reactie op waarom aanpassingen, ook op het gebied van samenwerking, in
de huidige rechtsvorm onvoldoende is, onder «Algemeen deel» van deze nota.
Versterking van publieke verantwoording door en over ProRail
De leden van de CDA-fractie vragen of het nodig is dat de Staatssecretaris de organisatie
waar nodig dient bij te sturen of de inrichting van het stelstel voor de taakuitvoering
aan te passen. Ook vragen zij of de regering hier daadwerkelijk toe bereid is en in
welke situaties dit nodig is. Vervolgens vragen deze leden wat de rol van de Tweede
Kamer hierbij is en hoe de Tweede Kamer hierover geïnformeerd wordt. Ook vragen zij
hoe ProRail hier zelf tegenaan kijkt.
Op dit moment voorzie ik geen majeure wijzigingen in de taakuitvoering voor ProRail
of noodzaak tot een wijziging in het stelsel. Indien het maatschappelijk landschap
verandert en dit leidt tot grote wijzigingen in mobiliteitsvraag, of anderszins, kan
het echter nodig zijn dat ik bezie of de huidige taakuitvoering van ProRail bijgesteld
dient te worden. Wijzigingen in taakuitvoering of het stelsel zal ik, conform de Samenwerkingsvisie
en de adviesrol van ProRail, tijdig met ProRail bespreken. Uiteraard zal ik ook uw
Kamer daarover tijdig informeren en met u het gesprek daarover aangaan.
De leden van de GroenLinksfractie vragen naar de voordelen van het wetsvoorstel in
relatie tot beschikbaarheid van informatie ten opzichte van de huidige situatie.
Voor een toelichting op de voordelen die de zbo-structuur wat betreft informatievoorziening
oplevert ten opzichte van de BV-structuur, verwijs ik u graag naar de inleiding en
mijn antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie over de voordelen van de
omvorming onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag. Ook verwijs ik u graag naar mijn antwoord
op de vraag van de leden van de D66-fractie over informatiestromen onder «Algemeen deel» van deze nota.
De leden van de SGP-fractie horen graag hoe de regering de huidige financiële verantwoording
door ProRail waardeert.
In de huidige situatie waarin ProRail een BV is, is sprake van een aparte (jaar)verantwoording
over de rechtmatige besteding van de EOV-subsidie en over de rechtmatige besteding
van elk van de afzonderlijke subsidies voor ontwikkeling die ProRail ontvangt voor
deelname aan de ontwikkeling. Deze verantwoordingen volgen de huidige subsidiesystematiek
die in de voorwaarden voor de subsidiebeschikkingen zijn vastgelegd op grond van het
Besluit Infrastructuurfonds. Dit brengt veel administratie, rapportages en inzet van
personeel met zich mee, zowel aan de kant van ProRail als aan de kant van mijn ministerie.
Daarnaast brengt ProRail een jaarverslag en jaarrekening uit zoals iedere BV dat doet.
ProRail voldoet hiermee aan alle relevante richtlijnen en voorschriften.
De definitieve jaarverantwoording komt nu echter te laat beschikbaar om nog mee te
kunnen nemen in de jaarverantwoording die ik aan uw Kamer afleg over de uitgaven en
ontvangsten van het Infrastructuurfonds. In de huidige situatie wordt het jaarverslag
en de jaarrekening van ProRail «nagestuurd» aan uw Kamer. De jaarrekening geeft een
overzicht van alle financiële effecten, opbrengsten, activa en passiva, maar zegt
niets over bijvoorbeeld de rechtmatige besteding van subsidies.
In de huidige systematiek wordt daarmee op meerdere momenten, in verschillende documenten
en op basis van verschillende grondslagen verantwoording afgelegd door ProRail. Dit
brengt voor zowel ProRail als IenW meerdere handelingen en verwerkingsslagen met zich
mee wat ook de eenduidigheid van cijfers niet verhoogt.
In de nieuwe situatie zal het zbo ProRail de jaarverantwoording volgens de bepalingen
van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen al op 15 maart indienen. Hiermee loopt
de verantwoording van ProRail als zbo (meer) synchroon met de verantwoording van het
Rijk. Daarnaast worden de verklaringen over getrouwheid van de cijfers en rechtmatige
besteding van de middelen geïntegreerd tot een geheel.
In de nieuwe situatie zal er dan sprake zijn van één integrale verantwoording. Dit
verhoogt de informatiewaarde van de verantwoording door ProRail aanzienlijk.
Tot slot scheelt het veel in de inzet van mensen en middelen in de nieuwe situatie.
De administratieve lasten bij zowel ProRail als mijn ministerie verlagen. Zo worden
het aantal projectrapportages teruggebracht van drie naar twee per jaar en wordt deze
rapportage gevuld met minder details en meer betekenisvolle informatie.
Baten voor betrokkenen
De leden van de GroenLinks-fractie hechten grote waarde aan de kritiek van de Raad
van State, dat de regering in de afweging tussen doelen, baten en risico’s de afweging
onvoldoende kan onderbouwen hoe de baten profiteren van de wijziging en hoe deze de
risico’s waard zijn, en de leden zijn nog niet gerustgesteld door het antwoord van
de regering.
Ik hecht aan het advies van de Raad van State en ik heb de kritiek ter harte genomen.
Zoals ik in de inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag aangeef, staan
we – zij het door Corona iets later dan verwacht – voor een nog altijd voor een enorme
mobiliteitsopgave en is een hechte en soepele samenwerking tussen mijn ministerie,
ProRail en de rest van de spoorsector nodig. Door ProRail om te vormen ontstaat een
beter uitgangspunt voor deze samenwerking. Ik heb daarbij verschillende oplossingen
verwerkt om de risico’s die door de Raad van State worden geschetst te ondervangen.
Dit heb ik nader uiteengezet in mijn reactie op de vragen van de leden van de CDA-fractie
over de risico’s. Zo blijven de arbeidsvoorwaarden van de medewerkers van ProRail
behouden, voorkom ik grotere financiële effecten door de omvorming en blijft de onafhankelijke
positie van ProRail in de uitoefening van de essentiële functies behouden. Deze risico’s
staan tegenover verschillende baten. Zoals ik in de inleiding van deze nota naar aanleiding
van het verslag aangeef, wordt het model van aansturing en verantwoording eenvoudiger
en leidt de omvorming tot een verbetering van de informatiepositie van uw Kamer. Ik
heb deze risico’s en baten opnieuw tegenover elkaar gezet en ik concludeer opnieuw
dat het wenselijk is ProRail BV om te vormen tot een zbo met rechtspersoonlijkheid
en dat de baten opwegen tegen de inspanningen. Ik verwijs u hierbij naar mijn antwoord
op een vergelijkbare vraag verslag op dezelfde vraag van de leden van de CDA-fractie
onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag.
Uitgangspunten van aansturing van en verantwoording door het zbo ProRail
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan uitleggen hoe het mogelijk door
de Staatssecretaris aansturen van de beleidsdoelstellingen inzake de HSWI en de prestaties
in zijn werk zal gaan. Zij vragen welke instrumenten hiervoor ingezet kunnen worden.
Ook vragen zij hoe de Tweede Kamer hierop invloed kan uitoefenen.
De sturing op beleidsdoelstellingen zal plaatsvinden via de planning- en controlcyclus.
Met een jaarbrief stel ik het kader voor ProRail vast, waarin ik beleidsmatige, financiële,
technische en procedurele uitgangspunten aan ProRail meegeef. In zo’n jaarbrief kan
ik dus beleidsdoelstellingen en kaders voor prestaties van ProRail vaststellen. De
prestatiegebieden, die ook richting geven aan de beleidsdoelstellingen, leg ik vast
in een ministeriële regeling.
Een belangrijk sturingselement zijn de prestatie-indicatoren, die aan een prestatiegebied
gekoppeld kunnen zijn. De set van prestatie-indicatoren komt in nauw overleg met ProRail
tot stand. Voorgenomen wijzigingen in de prestatie-indicatoren en/of informatie-indicatoren
neem ik op in de jaarbrief. De gewijzigde indicatoren zal ik vastleggen in de beleidsregel
Sturing en toezicht op ProRail en neemt ProRail op in zijn meerjarenplan.
De meerjarige doelstellingen, zoals de gezamenlijke KPI’s waarop ik NS en ProRail
gelijkgericht aanstuur, worden door ProRail vertaald naar concrete acties in het meerjarenplan.
Met een meerjarige focus op hoe die gezamenlijke doelstellingen bereikt gaan worden.
Dat biedt duidelijkheid voor NS, en overlegt en stemt ProRail ook af met NS. Nog meer
dan nu wordt dan gekeken naar het behalen van die KPI’s. Daar stuur ik beide partijen
ook op aan.
ProRail zal in zijn jaarverslag verantwoorden hoe het dit heeft gedaan. Ik zal uw
Kamer daarover informeren, begeleid van mijn oordeel over de prestaties en de verwezenlijking
van de door mij gestelde beleidsdoelstellingen.
De leden van de CDA-fractie vragen wie de Samenwerkingsvisie opstelt, of deze periodiek
geüpdatet wordt en of deze openbaar is. Ook vragen zij wat de invloed van de Staatssecretaris
en de Tweede Kamer op de Samenwerkingsvisie is.
De inhoud van de Samenwerkingsvisie heb ik toegelicht in de inleiding bij deze nota
naar aanleiding van het verslag en de visie treft u als bijlage bij deze nota naar
aanleiding van het verslag aan. Graag bespreek ik deze visie met u.
Voor een reactie op vragen van de leden van de GroenLinks-fractie waarom aanpassingen
in de huidige rechtsvorm onvoldoende zijn en waarom omvorming tot zbo het beste middel
is, verwijs ik naar mijn eerdere beantwoording van waarom alternatieven en aanpassingen
binnen de huidige rechtsvorm niet voldoende zijn zoals gegeven op een soortgelijke
vraag van de leden van de CDA-fractie onder het kopje «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag.
Hoofdlijnen van het voorstel
Organisatorische vormgeving van het zelfstandig bestuursorgaan
Op de vraag van de leden van de CDA-fractie door wie de leden van de raad van toezicht
worden benoemd kan ik u aangeven dat de leden van de raad van toezicht door mij worden
benoemd.43
Voorts vragen de leden van de CDA-fractie of de inzichten van de raad van toezicht
met de Tweede Kamer worden gedeeld.
Er zullen voorschriften over het jaarverslag van ProRail worden opgenomen in de Regeling
sturing van en toezicht op ProRail, die krachtens de door het voorstel gewijzigde
Spoorwegwet zal worden vastgesteld. Eén van die voorschriften is dat het jaarverslag
ook een verslag van de raad van toezicht moet bevatten. Conform de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen wordt dit jaarverslag ook aan beide kamers der Staten-Generaal toegezonden.44 Verder kan ik met de raad van toezicht in overleg treden en heeft de raad van toezicht
de verplichting om mij zonder vertraging te informeren over bevindingen die voor mij,
gelet op mijn verantwoordelijkheid voor het functioneren van de beheerder, relevant
zijn.45 Het gaat hierbij bij voorbeeld om informatie waarover de raad van toezicht beschikt
vanuit zijn taak om toe te zien op de werkzaamheden van de raad van bestuur, ten behoeve
van de invulling van de werkgeversverantwoordelijkheid van de Minister. Dit stelt
mij in staat om op adequate wijze aan de Staten-Generaal verantwoording af te leggen
over de taakuitvoering van het zbo en de bestedingen van het publieke geld. Voor een
verdere uiteenzetting over de rol van de Raad van toezicht verwijs ik naar mijn reactie
op een vraag van de leden van de CDA-fractie later in deze paragraaf.
Verder vragen de leden van het CDA hoe de auditcommissie zal worden vormgegeven, hoe
leden worden benoemd en wat de verhouding tussen mij en de auditcommissie zal zijn.
De raad van toezicht stelt zelf een auditcommissie in. De commissie bestaat uit die
leden van de raad van toezicht die deskundigheid en ervaring hebben ten aanzien van
financiële- en bedrijfsvoeringsvraagstukken. Bij werven van leden van de raad van
toezicht zal een profiel worden opgesteld dat onder meer eisen zal bevatten over de
noodzakelijke kennis en deskundigheid. Aan dit profiel moet ik mijn goedkeuring verlenen.
Ik verzoek de raad van toezicht vervolgens om op basis van het door mij goedgekeurde
profiel potentiële kandidaten openbaar te werven, te selecteren en een gemotiveerde
niet-bindende voordracht te doen. Op basis hiervan besluit ik over de benoeming. De
auditcommissie stelt bij reglement zijn werkwijze vast. Het reglement behoeft mijn
goedkeuring.46 Omdat de auditcommissie onderdeel is van de raad van toezicht, komen de verhoudingen
tussen mij en deze commissie overeen met de verhoudingen tussen mij en de raad van
toezicht.
Toedeling van wettelijke taken
De leden van de CDA-fractie vragen wat de rol van Staatssecretaris is bij de privaatrechtelijke
afspraken tussen ProRail en NS over hun taakverdeling op bijvoorbeeld stations. Zij
vragen hoe de verhouding tussen ProRail en NS verandert na de inwerkingtreding van
deze wet en hoe ProRail dan samenwerkt met andere treinvervoerbedrijven.
De huidige taakverdeling tussen ProRail en de NS op stations is deels publiekrechtelijk
en deels privaatrechtelijk geregeld. In de beheerconcessie wordt bijvoorbeeld nu nog
nader gedefinieerd welke transfervoorzieningen op stations onder de verantwoordelijkheid
van de beheerder vallen. ProRail heeft vanuit de «Intentienotitie Definitie en Zeggenschap
Infrastructuur» (DZI) uit 1995 en de overeenkomst met RailInfraTrust over de taak
om erop toe te zien dat binnen zogeheten «Infrastructuur met gemengde functies» op
stations de publieke functies van voldoende afwikkelingsniveau en logische en overzichtelijke
looproutes gewaarborgd worden door NS (de transferfunctie). ProRail is evenwel geen
(economisch) eigenaar van dit deel van de infrastructuur. NS geeft zelf vorm aan haar
eigen verantwoordelijkheid in haar eigendom.
Zoals ik onder het kopje «Algemeen deel» van deze nota in antwoord op vragen van de leden van de fractie van D66 heb aangegeven
is in het kader van het onderzoek naar eigendom en verantwoordelijkheidsverdeling
op stations dat in het regeerakkoord werd aangekondigd, de taakverdeling op de stations
opnieuw bekeken. Uitkomst van het onderzoek is dat de goede resultaten geen aanleiding
geven om in de eigendomsverhouding te schuiven.47 De taakverdeling tussen NS en ProRail kan wel aangescherpt worden. Daarom heb ik
NS en ProRail gevraagd samen te kijken naar de verheldering van hun taakverdeling.
Daarnaast heb ik aangekondigd met een stationsagenda te komen.48 Onderdeel van deze agenda zijn prestatieafspraken die ik met ProRail en NS ga maken
om de prestaties op stations verder te verbeteren.
ProRail werkt als hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder tevens samen met andere spoorwegondernemingen
dan NS. Gelet op de eerder in deze nota naar aanleiding van het verslag besproken
richtlijn 2012/34 dient ProRail spoorwegondernemingen non-discriminatoir te behandelen.
FMN gaf daarbij tijdens het rondetafelgesprek van 10 september aan dat op dit moment
de verhoudingen tussen vervoerders en ProRail goed zijn.
Bevorderen van kennis en innovatie
Voor mijn antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie over hoe de mate van
stimulering van kennis en innovatie verandert met de inwerkingtreding van onderhavig
wetsvoorstel en hoe de regering erop gaat toezien dat dit voldoende bevorderd wordt,
verwijs ik graag naar mijn antwoord op een soortgelijke vraag – eveneens van de leden
van de CDA-fractie – onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag.
Wettelijke bevoegdheden van het zbo ProRail
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie wanneer de regering
verwacht ProRail ruimere bevoegdheden te verlenen om de capaciteitsverdeling te optimaliseren,
verwijs ik graag naar mijn eerdere antwoord onder het kopje «Zbo met eigen rechtspersoonlijkheid is passend». Daar heb ik ook toegelicht hoe de betrokkenen bij dit traject worden geraadpleegd.
Werken voor derden aan, op of nabij de hoofdspoorweginfrastructuur
De leden van de CDA-fractie vragen wat er concreet voor derden verandert, indien onderhavig
wetsvoorstel in werking treedt, daarbij vragen zij wat het gevolg is voor derden dat
ProRail een zbo wordt. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering nader
uiteen te zetten hoe dit wetsvoorstel kan bijdragen aan het beter invulling geven
aan de opdrachtgeversrol bij het werken voor derden. Ook vragen zij of de regering
kan toelichten en onderbouwen hoe dit wetsvoorstel eraan kan bijdragen dat botsingen,
zoals bijvoorbeeld tussen ProRail en de provincie Overijssel over de Kamperlijn, tot
het verleden gaan behoren.
Ook na de omvorming blijft het mogelijk dat, net als nu, door derden opdracht gegeven
kan worden aan ProRail om werkzaamheden uit te voeren aan, op of nabij de HSWI. Het
wetsvoorstel zelf zorgt dus niet tot veranderingen voor derden zoals provincies. Net
als in de huidige situatie zijn alle kosten en risico’s bij werken voor derden aan
de HSWI voor de opdrachtgevende derde. Wel wordt in de lagere regelgeving bepaald
dat minder kostensoorten worden doorberekend aan deze derden.49 Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de kosten die de beheerder maakt vanwege een juridisch
geschil tussen de beheerder en de derde over de desbetreffende opdracht, tenzij de
rechter de derde veroordeelt in de betaling van deze kosten, of een deel daarvan.
De door de leden van de ChristenUnie-fractie geschetste zorgen van provincies herken
ik. Om die reden ben ik in 2018 gestart met intensieve en constructieve gesprekken
met decentrale overheden en concessieverleners en ProRail. Daaruit kwamen naast het
beeld dat er veel goed gaat met werken voor derden ook zorgen naar voren, die niet
met de beheerconcessie of het wetsvoorstel te maken hebben, maar met belangrijke onderliggende
zaken. Voorbeelden hiervan zijn zorgen rond de kosten- en risicoverdeling bij projecten
waarin de kosten worden gedeeld door derden met het Rijk en de wens voor een stevigere
sturingsrelatie richting ProRail. Deze gesprekken hebben eind 2019 bij de Bestuurlijke
Overleggen in het kader van het MIRT geleid tot het overeenkomen van een afsprakenkader
tussen mij en de provincies over onder meer het verbeteren van de kosten- en risicoverdeling
tussen IenW en provincies bij regionale investeringsprojecten aan de HSWI.50 Met de provincie Overijssel is ProRail eerder dit jaar een verkenning gestart waarbij
conform deze afspraken wordt gewerkt. Samen met de provincies en ProRail houd ik een
vinger aan de pols om te zien hoe de afspraken in de praktijk uitpakken en wat we
ervan kunnen leren om de samenwerking nog verder te verbeteren. Een andere zorg van
provincies is het nog ontbreken van voldoende comfort in de sturingsrelatie tot ProRail.
In het afsprakenkader zijn ook hierover afspraken gemaakt. Decentrale overheden, ProRail
en mijn ministerie houden werksessies om de problematiek scherper te krijgen en vervolgens
met elkaar die sturingsrelatie gericht te kunnen verbeteren.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen wat de omvorming naar een publiekrechtelijke
organisatievorm betekent voor de verantwoordelijkheidsverdeling bij risico’s op en
rond het spoor zoals stroomstoringen en veiligheid bij overwegen. Zij vragen of publiekrechtelijke
sturing helpt om dit soort verantwoordelijkheden beter in te vullen.
De omvorming van ProRail naar een publiekrechtelijk zbo verandert niets aan de verantwoordelijkheidsverdeling
op en rond het spoor. ProRail blijft als enige partij verantwoordelijk voor het beheer
van de HSWI. Het werken aan maatregelen zoals bijvoorbeeld de verbetering van de overwegveiligheid
blijft de gezamenlijke verantwoordelijkheid van weg- en spoorbeheerders, aangezien
het hier gaat om de kruising van weg en spoor.
Zoals hiervoor al gemeld kan ik met de wettelijke verankering van de taken en de verantwoordelijkheden
ProRail goed aansturen en aanspreken op de wijze waarop ProRail zijn verantwoordelijkheden
invult. Het wetsvoorstel voorziet daarnaast in het versterken van de publieke verantwoording
door en over ProRail. ProRail legt ook als zbo op transparante wijze verantwoording
af aan mij en de samenleving over de wijze waarop de taken zijn verricht, middelen
zijn besteed en hoe aan de belangen van alle betrokken partijen recht is gedaan.
De planning- en controlcyclus
De leden van de CDA-fractie vragen naar de aard en omvang van de «overige ontvangsten»
van ProRail.
De «overige ontvangsten» van het zbo ProRail betreffen alle ontvangsten voor werkzaamheden
die niet tot de wettelijke taken behoren. Het gaat daarbij dan om activiteiten die
niet direct betrekking hebben op werkzaamheden aan de HSWI en waarvoor ik toestemming
heb verleend.51 Dit is nu al een klein onderdeel van de opdrachtenportefeuille van ProRail (5 tot
10%) en dat zal naar verwachting ook in de toekomstige situatie zo blijven. Daarnaast
ontvangt ProRail een aantal subsidies, voornamelijk van de Europese Unie. Ook als
zbo komt ProRail voor deze Europese subsidies in aanmerking.
Voor de beantwoording van de vraag van de leden van de SP-fractie waarom gekozen is
voor een inwerkingtredingsdatum van 1 juli 2021 en niet 1 januari 2022, verwijs ik
graag naar de paragraaf «Datum van inwerkingtreding van de omvorming tot zbo» in de inleiding bij deze nota naar aanleiding van het verslag.
Prestatiesturing
De leden van de CDA-fractie vragen hoe ProRail invloed heeft op de prestatiegebieden
en of andere spelers betrokken worden bij de invulling hiervan. Zij vragen voorts
naar de reikwijdte van de prestatiegebieden en hoe deze gehandhaafd worden. Ook vragen
zij wat de regering wil doen om de prestatiegebieden duidelijker te maken. De leden
vragen of de regering kan aangeven of zij vindt dat de taken te ruim zijn geformuleerd
en zijn gekoppeld aan te ruim geformuleerde prestatiegebieden. Zij vragen waarom het
spoorgoederenvervoer ontbreekt in de prestatiegebieden.
De prestatiegebieden voor de wettelijke taken leg ik vast in de Regeling sturing van
en toezicht op ProRail. De bestaande prestatiegebieden uit de huidige beheerconcessie
zijn in deze regeling verankerd. Eenieder heeft op de inhoud van de regeling kunnen
reageren bij de internetconsultatie van de lagere regelgeving.52 Verschillende sectorpartijen hebben hier ook opmerkingen over gemaakt. Ik verwijs
hiervoor ook naar mijn reactie op de inbreng bij de internetconsultatie die ik bij
brief van 21 april jl. aan uw Kamer heb gezonden.53 Toekomstige wijzigingen in de prestatiegebieden zullen worden vastgelegd via een
wijziging van deze regeling, die wederom via een internetconsultatie aan eenieder
zal worden voorgelegd.
De prestatiegebieden betreffen een nadere beleidsmatige inkleuring van de wettelijke
taken van ProRail. ProRail dient in zijn meerjarenplan een beschrijving te geven van
de lopende en voorgenomen activiteiten in het kader van zijn taken en dient daarbij
de samenhang te beschrijven tussen deze activiteiten, de prestatiegebieden en de kernprestatie-
en informatie-indicatoren. De prestatiegebieden bevatten ruime doelstellingen, die
ProRail de vrijheid geven om vanuit zijn expertise te besluiten hoe daar het beste
invulling aan wordt gegeven. De prestatiegebieden geven daarbij richting aan het totaal
van de activiteiten van ProRail.
Voor verschillende prestatiegebieden is ProRail gezamenlijk met sectorpartijen verantwoordelijk
voor de verwezenlijking daarvan. Andere partijen op en rond het spoor waaronder spoorwegondernemingen
en decentrale overheden hebben ook een eigen verantwoordelijkheid en rol binnen het
spoorsysteem. Ik spreek ProRail aan op zijn verantwoordelijkheid binnen de wettelijke
taken. Zoals toegelicht onder een soortgelijke vraag van leden van de D66-fractie
onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag, blijft de horizontale samenwerkingsverhouding
met de sectorpartijen, zoals bijvoorbeeld vervoerders in stand. ProRail zal dan ook
met hen blijven samenwerken om de prestaties in de spoorsector op peil te houden en
verder te optimaliseren.
Bij de goedkeuring van het meerjarenplan, evenals bij de beoordeling van het jaarverslag
van ProRail, bezie ik of ProRail in voldoende mate invulling heeft gegeven aan de
prestatiegebieden.
Zoals nader uitgelegd als antwoord op een soortgelijke vraag van leden van de D66-fractie
onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag, vraagt ProRail advies aan gerechtigden
en overige belanghebbenden over het meerjarenplan en het bijstellingsdocument. Ook
op die manier worden deze partijen betrokken bij de invulling daarvan.
Aan de prestatiegebieden verbind ik een set met kernprestatie-indicatoren, die ik
vastleg in de beleidsregel sturing van en toezicht op ProRail. Deze prestatie-indicatoren
geven concrete normen voorzien van waarden, waarop ik ProRail beoordeel. Met deze
invulling vind ik niet dat de prestatiegebieden te ruim geformuleerd zijn en geven
de prestatiegebieden juist voldoende sturing en bijpassende ruimte voor invulling
door ProRail.
In tegenstelling tot wat de leden van de CDA-fractie aannemen is het prestatiegebied
voor het spoorgoederenvervoer wel degelijk bepaald: De prestatiegebieden kwaliteit
van exploitatie van en vervoer over de HSWI en capaciteit van de HSWI zien zowel op
reizigersvervoer als op goederenvervoer. Daarnaast zijn de prestatiegebieden aantrekkelijk
product voor reizigersvervoerders en reizigers en aantrekkelijk product voor goederenvervoerders
en verladers in de regeling expliciet benoemd.
De leden van de CDA-fractie vragen ook of de prestatieafspraken tussentijds kunnen
worden bijgestuurd en of de Kamer hierover wordt geïnformeerd. Ook vragen zij hoe
wordt bepaald dat de prestatieafspraken in balans zijn met de vastgelegde financiële
kaders.
Prestatieafspraken kunnen tussentijds worden bijgestuurd. De prestatie-indicatoren,
zoals opgenomen in de eerdergenoemde beleidsregel kunnen doorlopend gewijzigd worden,
al heb ik de voorkeur om ProRail voor een langere periode op dezelfde prestaties aan
te sturen. Echter ontwikkelingen of gewijzigde inzichten kunnen ertoe leiden dat ik
de prestatieafspraken wil wijzigen. Ook in de jaarbrief zal ik toekomstige wijzigingen
aan ProRail aankondigen. In het meerjarenplan of het bijstellingsdocument geeft ProRail
aan hoe het invulling geeft aan deze wijzigingen. Zo wordt in 2021, het beoogde eerste
jaar van het zbo ProRail, de huidige set met prestatie-indicatoren gehanteerd, zoals
vastgesteld in de goedkeuring van het beheerplan van ProRail voor 2020–2021. Ik ben
wel voornemens voor dat jaar enkele bodem- en streefwaarden naar boven bij te stellen.
Voor de periode daarna, vindt in het kader van het nog op te stellen meerjarenplan
2022–2025 een herijking van de prestatie-indicatoren van ProRail plaats. De met NS
gezamenlijke indicatoren over reizigerspunctualiteit blijven hierbij behouden. Voor
de overige indicatoren is de herijking enerzijds bedoeld om na te gaan of ze verbeterd
kunnen worden en anderzijds om nieuwe bodem- en streefwaarden voor de periode 2022–2025
vast te stellen. Daarnaast zal ook gekeken worden naar de balans in de totale set
aan indicatoren in relatie tot de prestatiegebieden.
Eventuele wijzigingen komen zoals gebruikelijk tot stand in nauw overleg tussen IenW,
ProRail en bij gezamenlijke prestatie-indicatoren waar ook NS aan moet voldoen, ook
met NS. Voordat ik de gewijzigde indicatoren in een beleidsregel opneem, zal ik deze
bij belanghebbenden consulteren.
Bij de vaststelling van de prestatie-indicatoren bezie ik telkens of deze in balans
zijn met de financiële kaders. Ook ProRail dient dit inzichtelijk te maken bij de
indiening van het begrotingsvoorstel in samenhang met het meerjarenplan.
Zoals gebruikelijk zal ik uw Kamer informeren bij wijziging van de prestatieafspraken.
Informatiestromen
De leden van de CDA-fractie vragen hoe gegarandeerd wordt dat ProRail uit eigen beweging
de inlichtingen aan de Staatssecretaris geeft waarover de Staatssecretaris, gezien
de wettelijke verantwoordelijkheid, zou moeten beschikken.
Zowel de Spoorwegwet zoals aangepast door het wetsvoorstel, de daarbij behorende lagere
regelgeving, als de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen bevatten verplichtingen
voor ProRail om mij uit eigen beweging inlichtingen te verschaffen. Voor een verdere
uiteenzetting van deze informatieverplichting verwijs ik naar de inleiding van deze
nota naar aanleiding van het verslag.
Deze leden vragen vervolgens naar de gevolgen als dit niet naar behoren gebeurt en
wat de checks and balances omtrent deze informatiestromen zijn.
Ik ga ervan uit dat ProRail aan zijn wettelijke verplichtingen voldoet. Zoals ik in
de inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag al heb gemeld, heb ik samen
met ProRail een Samenwerkingsvisie vastgesteld. Hierin zijn verschillende «guiding
principles» opgenomen om ervoor te zorgen dat er tijdig en adequaat wordt bijgestuurd
in de onderlinge samenwerking en de daarbij behorende informatie-uitwisseling. Voor
meer informatie over de Samenwerkingsvisie verwijs ik graag naar de inleiding van
deze nota naar aanleiding van het verslag en de bijlage.
Mocht de afgesproken samenwerking desondanks niet het gewenste effect hebben, dan
heb ik de mogelijkheid om te interveniëren op gepaste wijze middels het interventiemenu.
Voor een toelichting op mijn interventiemogelijkheden en de checks and balances verwijs
ik u eveneens graag naar mijn toelichting in de inleiding van deze nota naar aanleiding
van het verslag.
Interventie
Voor een toelichting op de vraag van leden van de CDA-fractie welke invloed de Tweede
Kamer heeft op de interventiemiddelen die in het wetsvoorstel worden geregeld, verwijs
ik naar mijn antwoord op een, soortgelijke vraag, die gesteld is door leden van de
SGP-fractie, onder «Vereenvoudiging van aansturing en versterking van publieke verantwoording».
Vervolgens vragen de leden van de CDA-fractie wat de rol van de raad van toezicht
en de auditcommissie is op mogelijke interventiemaatregelen of bij het niet nakomen
van afspraken.
De raad van toezicht houdt als intern orgaan toezicht op de taken van de raad van
bestuur en heeft daartoe op basis van het wetsvoorstel een aantal bevoegdheden. Zo
is bepaald dat de raad van toezicht voorafgaande instemming moet verlenen aan belangrijke
voorgenomen beslissingen van de raad van bestuur van de beheerder zoals de vaststelling
van de begroting, het meerjarenplan of bijstellingsdocument, het jaarverslag en de
jaarrekening. De raad van toezicht vervult echter geen werkgeversrol. De raad van
toezicht heeft een eigen verantwoordelijkheid, en ziet vanuit een intern perspectief
– net zoals ik vanuit extern perspectief – toe op het adequaat functioneren van het
zbo. Om mijn bevoegdheden zo goed mogelijk uit te oefenen zal ik in overleg treden
met en advies vragen aan de raad van toezicht en de raad zal mij informeren indien
dat gelet op mijn verantwoordelijkheid noodzakelijk is. Ik kan derhalve over mogelijke
interventies richting het zbo en zal in overleg gaan met de raad van toezicht en de
bevindingen benutten die de raad van toezicht heeft verkregen uit zijn toezicht.
De raad van toezicht zal uit zijn midden een auditcommissie instellen, zodat een extra
waarborg wordt geschapen voor de controle op de besteding van publieke middelen. De
auditcommissie heeft in ieder geval tot taak om advies uit te brengen over de borging
van de kwaliteit van de bedrijfsvoering inclusief de financiële verslaggeving, de
regie op het auditbeleid en het risicomanagement. In voorkomend geval zal de auditcommissie
optreden als sparringpartner voor zowel de raad van bestuur als de Minister.
Tenslotte vragen deze leden wat voor rol andere stakeholders, de ACM en de ILT kunnen
spelen bij interventies.
ProRail zal in zijn jaarverslag verslag uitbrengen over voorzieningen waardoor personen
en instellingen in de gelegenheid zijn gesteld om voorstellen te doen tot verbetering
van werkwijzen en procedures maar ook over bij de beheerder binnen gekomen klachten.
Ik daardoor via het jaarverslag inzicht in de wijze waarop ProRail betrokkenheid van
stakeholders vormgeeft en waar ontevredenheid bestaat in de sector en kan ik indien
nodig het gesprek voeren met ProRail over knelpunten.
De ACM en de ILT zijn belast met sectorspecifiek toezicht en kunnen op grond van de
hen toegekende bevoegdheden ingrijpen. De ACM beschikt over eigen bevoegdheden. De
ILT beschikt over bevoegdheden die door mij aan haar gemandateerd zijn, maar kan deze
gelet op de Aanwijzingen inzake de Rijksinspecties in relatieve zelfstandigheid uitoefenen.
De bevoegdheden van de ACM en de ILT staan in principe los van mijn bevoegdheden met
betrekking tot de aansturing van het zbo, wat niet wegneemt dat interventies van de
ACM en de ILT voor mij aanleiding kunnen vormen om ook mijn bevoegdheden uit de Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen en de Spoorwegwet zoals aangepast door de instellingswet
toe te passen.
Gevolgen voor betrokkenen
Gevolgen voor de leden van de raad van bestuur en de raad van commissarissen
De leden van de fractie van de VVD vragen hoe de regering aankijkt tegen een constructie
waarbij ProRail in de huidige vorm blijft opereren, maar waarbij de raad van commissarissen,
net als bij de omvorming, vervangen wordt door een raad van toezicht.
Ik wil vooropstellen dat het verder aanbrengen van veranderingen binnen de huidige
privaatrechtelijke vormgeving en de huidige sturingsinstrumenten slechts leidt tot
een toenemende spagaat. Daarmee maakt dat het model meer complex en diffuus. Om de
ambities met betrekking tot het spoor waar te maken, is het juist belangrijk om de
sturing te vereenvoudigen en de samenwerking te vereenvoudigen. Daarom is er in het
regeerakkoord voor gekozen om over te gaan tot een structurele aanpassing.
Het vervangen van de raad van commissarissen door een raad van toezicht hangt samen
met de verandering van de rechtsvorm van ProRail. Bij een BV wordt gesproken over
een raad van commissarissen zoals bedoeld in het vennootschapsrecht. Het wetsvoorstel
ziet op beëindiging van de vennootschapsstructuur van ProRail. ProRail krijgt een
publiekrechtelijke rechtsvorm (zbo) en daarmee een governance-structuur die past bij
de uitvoering van een publieke taak. Deze governance-structuur wordt onder andere
ingevuld met de instelling van een raad van toezicht.
Ik kies er bewust voor om de rechtsvorm en de bijbehorende governance als geheel in
het wetsvoorstel aan te passen. Zoals ik hiervoor in de nota naar aanleiding van het
verslag al in het onderdeel «Gevolgen voor de betrokkenen» heb gemeld, heeft een vorig kabinet met de LTSa ProRail sterker willen positioneren
als publieke uitvoeringsorganisatie. Dit is in 2015 vertaald naar een nieuwe beheerconcessie
voor de HSWI, waarin een aantal nieuwe instrumenten is opgenomen (zoals uitgebreide
verplichtingen tot overleg, het recht om audits te laten uitvoeren, programmasturing
en diverse samenwerkingsverplichtingen). Hoewel de LTSa tot verbeteringen in de sturing
en verantwoording heeft geleid, is het geheel er ook complexer van geworden. De Raad
van State doet in zijn advies suggesties voor de verbetering van de huidige informatieverplichtingen
en de inrichting van de vennootschap. De vraag is echter waarom – en voor hoe lang –
moet worden vastgehouden aan instrumenten die niet optimaal zijn voor de uitvoering
van een publiek taak en de publieke belangen die daarmee gemoeid zijn.
Met de omvorming van ProRail tot een zbo voorzie ik daarom in een structurele oplossing.
De leden van de fractie van het CDA vragen naar de verhoudingen tussen de raad van
bestuur en de raad van toezicht van ProRail onderling en de relatie van beide raden
met mij.
Als gevolg van de omvorming zal ProRail geen raad van commissarissen meer hebben.
Wel is sprake van inrichting van een raad van toezicht. De leden van de raad van toezicht
van ProRail worden door mij benoemd en ik zal hen een schadeloosstelling toekennen.
De raad van toezicht vervult niet de rol van werkgever voor de leden van de raad van
bestuur. Ik bepaal de rechtspositie van de leden van de raad van bestuur en heb de
bevoegdheid de leden van de raad van bestuur te benoemen, te ontslaan en te schorsen.
Ook bepaal ik op grond van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen de bezoldiging
van de leden van de raad van bestuur en beoordeel ik de werkzaamheden van die leden.
De raad van toezicht is niet het hoogste orgaan van het zbo; dat is de raad van bestuur.
De raad van bestuur is belast met de dagelijkse leiding van ProRail en draagt zorg
voor een goede uitvoering van de wettelijke taken. Tevens vertegenwoordigt de raad
van bestuur ProRail in en buiten rechte. De raad van toezicht is eerst en vooral een
belangrijke sparringpartner voor de raad van bestuur vanuit zijn specifieke deskundigheid
op voor ProRail relevante terreinen. Hij heeft daarmee een interne functie en zal
niet in de plaats van mij treden bij de aansturing van en het (systeem)toezicht op
ProRail.
De raad van toezicht staat ook niet tussen de raad van bestuur en mij in. De raad
van bestuur legt onverkort aan mij verantwoording af. Ik ben daarbij niet gebonden
aan een oordeel van de raad van toezicht. Ik kan op deze wijze mijn verantwoordelijkheid
waarmaken en aan het parlement verantwoording afleggen over de invulling van mijn
verantwoordelijkheid. Omdat de raad van toezicht in de regel nuttige inzichten zal
hebben die behulpzaam zijn bij de invulling van mijn verantwoordelijkheid zal ik in
voorkomend geval de raad van toezicht vragen om die inzichten met mij te delen. Het
is dus mogelijk dat de raad van toezicht en ik samen overleg voeren of dat ik aan
de raad van toezicht advies vraag. Zo kan ik ook de expertise en ervaring van de leden
van de raad van toezicht optimaal benutten.
In de Spoorwegwet zoals aangepast door de instellingswet, is bepaald dat de raad van
toezicht voorafgaande instemming moet verlenen aan belangrijke voorgenomen beslissingen
van de raad van bestuur.54 Het gaat veelal om interne besluitvorming zoals de vaststelling van de begroting,
het meerjarenplan of het bijstellingsdocument, het jaarverslag en de jaarrekening.
Ook het bestuursreglement behoeft de voorafgaande instemming van de raad van toezicht
voordat deze aan mij worden gestuurd ter goedkeuring.
Omdat het voor het adequaat functioneren van het zbo en voor de verantwoording van
mij aan het parlement noodzakelijk is dat er (tijdig) besluitvorming over de begroting,
het meerjarenplan, het bijstellingsdocument, de tarieven en de jaarrekening plaatsvindt,
wordt in de Spoorwegwet een conflictregeling opgenomen.55 Voor het bestuursreglement en het reglement voor ordentelijk financieel beheer is
een soortgelijke regeling opgenomen.56
Om een goede wisselwerking tussen de raad van toezicht en mij te verankeren wordt
in de Spoorwegwet geregeld dat de raad van toezicht mij, met het oog op mijn stelselverantwoordelijkheid
en mijn verantwoordelijkheid voor het algemeen functioneren van het zbo, zonder vertraging
informeert over bevindingen die voor de uitoefening van mijn taak, ten opzichte van
het zbo, relevant zijn.57 Het gaat hierbij bijvoorbeeld om informatie waarover de raad van toezicht beschikt
vanuit zijn taak om toe te zien op de werkzaamheden van de raad van bestuur, bijvoorbeeld
ten behoeve van de invulling van de werkgeversverantwoordelijkheid van de Minister.
Deze inlichtingen verstrekt de raad van toezicht zowel gevraagd als ongevraagd, indien
de informatie van belang is voor de uitoefening van mijn taak. Het gaat hierbij met
name om informatie waarover de raad van toezicht beschikt vanuit zijn taak om toe
te zien op de werkzaamheden van de raad van bestuur, bijvoorbeeld ten behoeve van
de invulling van mijn werkgeversverantwoordelijkheid. De reguliere informatievoorziening
door het zbo verloopt op grond van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen en specifieke
bepalingen in de Spoorwegwet immers via de raad van bestuur.58
Gevolgen voor de samenwerking met de spoorsector
Voor een reactie op de opmerking van de leden van de GroenLinks-fractie over het onvoldoende
overtuigd zijn dat het verbreken van de huidige samenwerking en verschuiven van de
gelijkwaardigheid naar meer hiërarchische verhoudingen iets bijdraagt aan verdere
verbetering van de dienst aan de reizigers, verwijs ik naar mijn antwoord op een soortgelijke
vraag van de leden van de D66-fractie onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de SP-fractie vragen hoe in de toekomst de toegangsovereenkomsten worden
gesloten en op welke wijze gewaarborgd wordt dat, indien het op publiekrechtelijke
wijze gebeurt, de huidige, relatief efficiënte, procedures niet extra belastend worden.
ProRail BV voert momenteel haar activiteiten hoofdzakelijk uit door middel van privaatrechtelijke
overeenkomsten. Dat blijft grotendeels ongewijzigd. Het feit dat ProRail een publiekrechtelijke
organisatie wordt, betekent niet dat alle overeenkomsten die ProRail sluit ook publiekrechtelijk
moeten worden. Andere publiekrechtelijke rechtsorganen blijven ook privaatrechtelijke
overeenkomsten sluiten. De verhouding met de rest van de sector blijft dus in overwegende
mate een horizontale verhouding gebaseerd op privaatrechtelijke overeenkomsten. Ook
de toegangsovereenkomsten blijven na de omvorming privaatrechtelijk.
Uit de recentelijk door AEF uitgevoerde evaluatie van het Besluit capaciteitsverdeling
blijkt dat er bij verschillende partijen in de spoorsector de wens bestaat om ProRail
ruimere mogelijkheden te geven om de capaciteitsverdeling te optimaliseren.59 In vervolg op deze evaluatie wordt op dit moment onderzocht hoe ProRail bij de capaciteitsverdeling
juridisch kan worden uitgerust met ruimere mogelijkheden om een optimale benutting
van het spoor te realiseren. Ik verwijs u verder naar mijn antwoord op de vraag van
de leden van de CDA-fractie over de herziening van de capaciteitsverdeling onder het
kopje «Zbo met eigen rechtspersoonlijkheid is passend».
De leden van de SP-fractie vragen wat maakt dat een meer verticale verhouding tussen
NS en ProRail ervoor zorgt dat het beheer en onderhoud van de stations beter zal verlopen.
Graag wil ik vooropstellen dat de verhouding tussen NS en ProRail na de omvorming
van ProRail tot zbo gelijk zal blijven. Er is dan geen sprake van een situatie waarin
de ene partij meer te vertellen heeft dan de ander. Met de omvorming worden de bestaande
privaatrechtelijke afspraken tussen ProRail en NS juist gerespecteerd en beoog ik
geen veranderingen te bewerkstelligen.
Zoals ik onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag in antwoord op vragen van de leden
van D66 heb aangegeven, is in het kader van het onderzoek naar eigendom en verantwoordelijkheidsverdeling
op stations dat in het regeerakkoord werd aangekondigd, is de taakverdeling op de
stations opnieuw bekeken.60 Uitkomst van het onderzoek is dat de goede resultaten geen aanleiding geven om in
de eigendomsverhouding te schuiven. De samenwerking tussen NS en ProRail kan op onderdelen
wel geoptimaliseerd worden. Daarom heb ik NS en ProRail gevraagd samen te kijken naar
de verheldering van hun taakverdeling en samenwerking. Daarnaast heb ik aangekondigd
met een stationsagenda te komen. Onderdeel van deze agenda zijn prestatieafspraken
die ik met ProRail en NS ga maken om de prestaties op stations verder te verbeteren.
Zoals hiervoor gemeld wil ik met die verheldering van de taakverdeling en de prestatieafspraken
verbeteringen bereiken ten gunste van de reiziger en gebruikers van de stations.
Voor een antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie om toe te lichten waarom
het adviesrecht op het meerjarenplan beperkt wordt tot eens in de vier jaar en waarom
dit advies ook nog eens beperkt wordt tot advies op hoofdlijnen met betrekking tot
de wettelijke taken en wat maakt dat dit de samenwerking tussen de rest van de sector
en ProRail verbetert, verwijs ik graag naar mijn antwoord op een gelijksoortige vraag
van leden van de CDA-fractie onder het kopje «Internetconsultatie» in deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de SP vragen waarom is gekozen voor een ministeriële regeling in plaats
van een algemene maatregel van bestuur.
Er is naast een algemene maatregel van bestuur ook gekozen voor een ministeriële regeling.
Op basis van de aanwijzingen voor de regelgeving is een ministeriële regeling het
juiste niveau van regelgeving indien het voorschriften betreft van administratieve
aard, uitwering van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging
behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat mogelijke met grote spoed moeten
worden vastgesteld. Daarnaast is het ook toegestaan om te delegeren aan een Minister
wanneer het gaat om het verwerken van internationale regelingen in Nederlandse regelgeving,
waar behoudens op ondergeschikte punten, geen ruimte is voor het maken van keuzen
van beleidsinhoudelijk aard. De onderwerpen die geregeld worden in de Regeling sturing
van en toezicht op ProRail vallen onder deze voorwaarden.
Tegelijkertijd met het indienen van dit wetsvoorstel bij uw kamer heb ik ook de lagere
regelgeving aangeboden voor internetconsultatie.
Per brief van 21 april jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd over de reacties op deze consultatie
zodat u in staat bent om de inhoud van de lagere regelgeving en de reacties daarop
mee te wegen.61 In de toekomst wil ik het eerder ingezette proces om de Kamer meer in een vroegtijdig
stadium te betrekken bij (Europese) ontwikkelingen voortzetten. Hierbij speelt de
periodieke «Wetgevingsagenda Openbaar vervoer en Spoor» die ik in 2017 heb geïntroduceerd
een belangrijke rol. Hierin wordt uw Kamer anticiperend op de regelgeving geïnformeerd
over ontwikkelingen, waardoor het debat al eerder gevoerd kan worden.
Sturing op gezamenlijke doelen
Voor mijn reactie op de vraag van de leden van de CDA-fractie of met het wetsvoorstel
de verhouding tussen IenW, ProRail en vervoerders niet wordt gewijzigd, verwijs ik
graag naar mijn antwoord op een soortgelijke vraag van de leden van de D66-fractie
onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag.
Het bereiken van gezamenlijke doelen met andere vervoerders dan NS is geregeld in
samenwerkingsrelaties tussen IenW, ProRail, decentrale concessieverleners en de andere
spelers in de spoorsector. Zo vindt er uitvoerig overleg plaats via de OV- en Spoortafels
en het Bestuurlijke Overleg MIRT om uitwerking te geven aan deze gezamenlijke doelen.
Ik vind het belangrijk om hierop te blijven inzetten en ook om in gesprekken met onder
andere de concessieverlenende medeoverheden te bespreken hoe we de prestaties op de
HSWI kunnen optimaliseren.
De leden van de GroenLinks-fractie maken zich zorgen over de samenwerking met NS en
hechten eraan dat het ministerie en de politiek op de doelen stuurt en de middelen
beschikbaar maakt, maar dat de uitvoering het beste in handen van de technische experts
kan liggen.
Ik ben het met de leden van de GroenLinks-fractie eens dat de uitvoering het beste
in handen kan liggen van de technische experts en dat het mijn rol is om kaders mee
te geven en op doelen aan te sturen.
Dit wetsvoorstel draagt bij aan de rolduidelijkheid tussen ProRail en mij en ook de
Samenwerkingsvisie is helder over het «wat» en het «hoe», zoals ik ook in de inleiding
van deze nota naar aanleiding van het verslag heb toegelicht.
Het aansturen op gezamenlijke doelen, waaronder de gezamenlijke prestatie-indicatoren
voor ProRail en NS is hier bovendien een goede invulling van. Voor een nadere toelichting
op de aansturing van prestaties waar NS en ProRail gezamenlijk voor verantwoordelijk
zijn, verwijs ik u naar mijn eerdere antwoord op een soortgelijke vraag onder het
kopje «Principiële beslissing tot omvorming tot een zelfstandig bestuursorgaan» in deze nota naar aanleiding van het verslag.
Financiële effecten omvorming
De leden van de PVV-fractie vragen wat de kosten zullen zijn van de omvorming van
ProRail tot zbo. De leden van de CDA-fractie vragen om een schematisch overzicht van
alle structurele en incidentele financiële gevolgen van de omvorming alsmede om een
toelichting daarop. Ook vragen zij naar de fiscale gevolgen. Daarbij vragen zij specifiek
naar de btw-compensatie en de beoogde compensatie als gevolg van veranderende vennootschapsbelasting.
Ook vragen de leden van de CDA-fractie of naast ProRail ook andere instanties financiële
gevolgen ondervinden van dit wetsvoorstel en/of de lagere regelgeving.
Ik verwijs voor alle financiële en fiscale gevolgen van de omvorming van ProRail tot
zbo naar de paragraaf «Financiële gevolgen» in de inleiding bij deze nota naar aanleiding van het verslag en naar het bij deze
nota naar aanleiding van het verslag gevoegde financiële overzicht.
De leden van de CDA-fractie vragen of de btw-oplossing in lijn is met de Europese
richtlijnen en of dit niet als ongeoorloofde staatssteun wordt aangemerkt. Ook vragen
deze leden of de financiële effecten zijn getoetst bij de Europese Commissie en als
dit niet het geval is, of dit alsnog gaat gebeuren.
Als BV is ProRail volledig btw-plichtig. Dat betekent dat ProRail de aan aannemers
betaalde btw in vooraftrek kan brengen bij de Belastingdienst en zelf btw berekent
aan haar opdrachtgevers. Als zbo voert ProRail wettelijke taken en overige activiteiten
uit. Voor de wettelijke taken aan de HSWI zal ProRail niet langer btw-plichtig zijn.
Dat betekent dat ProRail betaalde btw niet langer in vooraftrek kan brengen en dat
ProRail zelf geen btw meer hoeft door te berekenen. Maar tevens kan ProRail de door
ProRail betaalde btw voor die activiteiten niet meer in vooraftrek brengen bij de
Belastingdienst. Dat zou – indien daar geen regeling voor getroffen wordt – tot hogere
financiële effecten voor ProRail leiden en zou dan ook betekenen dat ProRail die hogere
financiële effecten ook zou moeten doorberekenen aan opdrachtgevers van werken voor
derden. In de lagere regelgeving heb ik daarom opgenomen dat ProRail de hogere financiële
effecten als gevolg van een andere dan de huidige btw-behandeling niet doorberekent
aan derden.62 De rijksoverheid zal ProRail daarvoor compenseren. Derden, met name decentrale overheden,
die investeren in de HSWI, krijgen daardoor niet te maken met hogere kosten dan voorzien.
Via de gebruiksvergoeding betalen bovendien vervoerders mee aan de kosten van de exploitatie
van het spoor. Ook voor de gebruiksvergoeding geldt dat -indien daar geen regeling
voor wordt getroffen- de financiële effecten voor ProRail stijgen door het vervallen
van de vooraftrek van btw en dit voor vervoerders zou leiden tot een hogere gebruiksvergoeding.
Ook hiervoor geldt dat ik daarom in de lagere regelgeving heb verankerd dat ProRail
de aan aannemers betaalde btw niet zal doorberekenen in de gebruiksvergoeding.63 Ook in dit geval zal deze betaalde btw door de rijksoverheid worden gecompenseerd.
Dat betekent dat de omvorming niets verandert aan de hoogte van de gebruiksvergoeding
(en de in dat kader te betalen vergoedingen voor dienstenvoorzieningen en diensten)
die aan de vervoerders (en soms indirect aan concessieverleners) en verladers in rekening
wordt gebracht. Door de omvorming tot zbo is derhalve geen sprake van een verhoging
van de prijs van het treinkaartje of de tarieven voor verladers.
Op grond van artikel 107 lid 1 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
is sprake van staatssteun als (1) door een overdracht van overheidsmiddelen een (2) selectief
voordeel ontstaat voor bepaalde ondernemingen (3) waardoor de mededinging kan worden
vervalst en (4) de handel tussen lidstaten ongunstig kan worden beïnvloed. Dit zijn
cumulatieve voorwaarden. Als aan een van deze voorwaarden niet is voldaan, is geen
sprake van staatssteun.
Het door ProRail niet aan derden doorberekenen van btw, die door ProRail niet langer
in vooraftrek kan worden gebracht, voor werken die in opdracht van die derde aan de
HSWI worden verricht, is geen staatssteun. Bij werken voor regionale overheden is
er geen relatie tussen deze vorm van compensatie en economische activiteiten van die
overheden. Bij werken voor spoorwegondernemingen is er geen sprake van een selectief
voordeel voor de vervoerder. De compensatie wordt non-discriminatoir voor alle vervoersondernemingen
toegepast. Het werk wordt bovendien, als onderdeel van de HSWI, zonder discriminatie
toegankelijk voor alle vervoerders.
Het door ProRail niet in de gebruiksvergoeding doorberekenen van btw, die door ProRail
niet langer in vooraftrek kan worden gebracht, is geen staatssteun aan vervoersondernemingen.
Dit wordt immers non-discriminatoir voor alle vervoersondernemingen toegepast en brengt
geen selectief voordeel mee voor een of enkele vervoersondernemingen.
De compensatie die aan het zbo ProRail zal worden betaald zodat ProRail de hogere
financiële effecten als gevolg van een andere dan de huidige btw-behandeling, niet
hoeft door te berekenen aan vervoersondernemingen is geen staatssteun. De vergoeding
zal immers zo zijn vormgegeven dat deze ten goede komt aan (de exploitatie van) (spoorweg)infrastructuur
en/of de door ProRail aangeboden dienstvoorzieningen. ProRail treedt hier niet in
concurrentie met aanbieders van vergelijkbare voorzieningen. Om die reden zal geen
sprake zijn van een vervalsing van de mededinging als gevolg van financiering van
ProRail door de Staat.
Nu deze compensatie niet kwalificeert als staatsteun hoeft deze niet te worden aangemeld
bij de Europese Commissie.
De leden van deze fractie vragen vervolgens naar de compensatie van de energiebelasting.
Hiervoor geldt dat ProRail op dit moment gebruik maakt van een regeling waarbij de
betaalde energiebelasting kan worden teruggevraagd. Als zbo kan ProRail daar geen
aanspraak meer op maken. ProRail wordt voor het vervallen van deze aanspraak volledig
gecompenseerd. Deze compensatie is budgettair neutraal voor de rijksbegroting.
In mijn reactie op de vraag van de leden van de CDA-fractie naar de gesprekken die
met de Belastingdienst worden gevoerd over enkele complexe situaties en de hoogte
van de effecten als gevolg van de transactie voor de compensatie van de neveneffecten
voor deze situaties heb ik in de inleiding in de paragraaf «Financiële gevolgen» al gemeld dat ik met de Minister van Financiën sluitende afspraken heb gemaakt om
ervoor te zorgen dat alle fiscale effecten budgettair neutraal verlopen zowel voor
ProRail als voor het Rijk. De effecten van de enkele complexe situaties komen afgezet
tegen de totale financiering van ProRail van omstreeks € 2 miljard per jaar uit op
ongeveer 1% daarvan. Voor een uitgebreidere reactie verwijs ik graag naar deze paragraaf
en naar de financiële bijlage bij deze nota naar aanleiding van het verslag. Dit geldt
ook voor de vraag van deze leden naar de hoogte van de totale eenmalige effecten van
de omvorming van ProRail.
Voor mijn reactie op de vraag van de leden van de CDA-fractie welke fiscale afspraken
er gemaakt zijn met het Ministerie van Financiën en de Belastingdienst en wat de stand
van zaken daarbij is, verwijs ik ook graag naar de inleiding en de financiële en fiscale
bijlage bij deze nota naar aanleiding van het verslag.
Bovengenoemde leden willen verder graag de bevestiging dat er na de omvorming geen
gebruik zal worden gemaakt van fiscale constructies om zo recht op aftrek van btw
te bewerkstelligen.
Ik kan deze leden bevestigen dat er na de omvorming van ProRail tot zbo geen sprake
zal zijn van fiscale constructies die het zbo recht op aftrek van btw op kunnen leveren
waar dat straks door de gewijzigde fiscale positie niet meer het geval is. Voor ProRail
zbo gelden de regulier btw-regels en zullen die worden toegepast.
Voor mijn reactie op de vragen van de leden van de CDA-fractie over de compensatie
van ProRail voor gemiste btw-ontvangsten verwijs ik graag naar de paragraaf «Financiële gevolgen» in de inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag.
De zorg van deze leden dat mogelijk het risico ontstaat dat ProRail minder zal investeren
in het spoor indien ProRail moet bijdragen aan de btw-compensatie, kan ik wegnemen
omdat ik zoals ik eerder in de inleiding bij deze nota naar aanleiding van het verslag
heb gemeld, met de Minister van Financiën sluitende afspraken heb gemaakt om ervoor
te zorgen dat alle fiscale effecten budgettair neutraal voor ProRail en IenW verlopen.
De vraag van de leden van de CDA-fractie vragen of ProRail wordt gecompenseerd voor
het exacte bedrag van de btw-aftrek, zodat ProRail «in voorkomende gevallen de btw
niet hoeft door te berekenen aan derden», kan ik bevestigend beantwoorden. Voor een
nadere toelichting verwijs ik naar het antwoord op een soortgelijke vraag van deze
leden eerder in deze paragraaf.
Ook de vraag van deze leden of deze vormgeving ook goedgekeurd is door de Europese
Commissie kan ik bevestigend beantwoorden. Ik verwijs verder graag naar mijn reactie
eerder in deze paragraaf.
Ook voor een reactie op de opmerking van de leden van de fractie van GroenLinks dat
derden langjarig het huidige kostenvoordeel kunnen behouden, maar dit «langjarig»
zou schieten doordat het een structurele wijziging betreft, verwijs ik graag naar
deze passage.
Ik kan de leden van de GroenLinks-fractie geruststellen over de vraag van deze leden
of de compensatie voor de gebruiksvergoeding tijdelijk is. Zoals ik eerder in deze
inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag in de paragraaf »Financiële gevolgen» heb gemeld gaat het hier om een permante regeling.
Dit geldt ook voor mijn reactie van de leden van de SP-fractie naar de btw-problematiek
bij de gebruiksvergoeding en bij derden die opdrachten aan ProRail geven.
De leden van de SP-fractie vragen vervolgens in hoeverre het straks nog mogelijk is
dat ProRail ad hoc subsidies ontvangt van IenW.
Zoals hiervoor in deze paragraaf is gemeld vindt met de omvorming tot zbo de financiering
van de wettelijke taken van ProRail en de wijze van verantwoording daarover door ProRail
niet langer plaats op basis van het Besluit Infrastructuurfonds, maar op basis van
de Spoorwegwet en de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. De middelen die in de
huidige situatie van IenW naar ProRail gaan voor EOV en deelname aan ontwikkeling
worden nu nog door middel van aparte subsidies krachtens het Besluit Infrastructuurfonds
beschikbaar gesteld. In de situatie na de omvorming gaan deze middelen nog steeds
van IenW naar ProRail maar dan in de vorm van een begrotingsbijdrage die ten laste
komt van het Infrastructuurfonds of na inwerkingtreding van de Wet Mobiliteitsfonds
via het Mobiliteitsfonds. In plaats van afzonderlijke subsidieaanvragen stelt ProRail
zbo ingevolge de Spoorwegwet en de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen een meerjarenplan
en begroting op. Hierin staan de afspraken en voornemens van ProRail alsmede de financiële
vertaling daarvan. Na de goedkeuring van de begroting van ProRail zal ik de middelen
voor exploitatie, onderhoud, vervanging en deelname aan de ontwikkeling jaarlijks
door middel van een begrotingsbijdrage beschikbaar stellen. Voor nieuwe ontwikkelingsprojecten
die gedurende het begrotingsjaar van start gaan moet echter eerst een aparte opdracht
door IenW worden verstrekt. De verantwoording geschiedt derhalve ook niet meer per
aparte subsidie, maar voor de gehele begrotingsbijdrage van het betreffende jaar.
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie of de regering kan toelichten
wat er met de samenwerkingsverplichting gebeurt, waarom hiervoor gekozen is, welke
samenwerkingsverplichtingen blijven of erbij komen en waarom deze verplichtingen in
haar ogen beter zijn dan de huidige, verwijs ik naar mijn antwoord op een soortgelijke
vraag van de leden van de D66-fractie onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag.
Verhouding tot Europese regelgeving
Ik ben – net als de leden van de CDA-fractie – verheugd dat uit recent vergelijkend
internationaal onderzoek van de gegevens over het jaar 2017 blijkt dat het druk bereden
Nederlandse spoor behoort tot het veiligste in Europa. Voor de beantwoording van de
vraag van deze leden of ik kan aangeven dat de omvorming kan leiden tot verslechtering
op het punt van veiligheid, verwijs ik graag naar het antwoord op een soortgelijke
vraag van de leden van de CDA-fractie in de paragraaf «Principiële beslissing tot omvorming tot een zelfstandig bestuursorgaan».
Richtlijn 2012/34/EU
De leden van de CDA-fractie vragen hoe andere landen invulling hebben gegeven aan
de implementatie van richtlijn 2012/34/EU en of bij het opstellen van dit wetsvoorstel
naar die invulling is gekeken.
Richtlijn 2012/34/EU geeft een aantal voorwaarden waaraan een infrastructuurbeheerder
moet voldoen. Met het Europees Vierde spoorpakket zijn de regels rondom verticale
integratie aangescherpt. De deadline van implementatie van deze voorschriften was
op 25 december 2018. In Nederland zijn deze voorschriften geïmplementeerd in het kader
van de implementatie van het Europees Vierde spoorwegpakket. Ik ga ervan uit dat alle
lidstaten ervoor gezorgd hebben dat de vormgeving van de spoorweginfrastructuurbeheerder
momenteel voldoet aan de volgende eisen:
• De infrastructuurbeheerder is verantwoordelijk voor zijn eigen beheer, bestuur en
interne controle, waarbij het door de lidstaat opgestelde heffings- en toewijzingskader
in acht moet worden genomen;
• Uitgangspunt is dat de infrastructuurbeheerder juridisch gescheiden moet zijn van
welke spoorwegonderneming dan ook;
• Wat betreft de essentiële functies (capaciteitsverdeling en vaststellen gebruiksvergoeding)
is de infrastructuurbeheerder onafhankelijk qua organisatie en besluitvorming, waarbij
het door de lidstaat opgestelde heffings- en toewijzingskader in acht moet worden
genomen. Dit betekent dat spoorwegondernemingen of andere rechtspersonen, waaronder
de Staat, geen beslissende invloed uitoefenen op de infrastructuurbeheerder en dat
de mobiliteit van personen die belast zijn met essentiële functies niet tot belangenconflicten
mag leiden;
• Naast voornoemde vereisten aan onafhankelijkheid wordt onpartijdigheid vereist bij
de functies verkeersbeheer en onderhoudsplanning. Deze functies moeten op transparante
en niet-discriminerende wijze worden uitgeoefend en de personen die belast zijn met
het nemen van beslissingen over deze functies mogen niet door een belangenconflict
worden beïnvloed.
Onderhavig wetsvoorstel bevat slechts voor een klein deel de herimplementatie van
richtlijn 2012/34/EU. Hierbij is aangesloten bij wat de richtlijn voorschrijft en
niet op welke wijze andere landen deze richtlijn hebben geïmplementeerd. Met onderhavig
wetsvoorstel beoog ik de sturing van ProRail en de verantwoording aan uw Kamer te
verbeteren. Dit heeft voor de regering voorrang.
Advies
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering bereid is de gevolgen voor de regeldruk
van vervoerders tussentijds te monitoren, indien de omvorming in de praktijk wel voor
meer regeldruk zorgt. Ook vragen deze leden voor welke betrokken stakeholders de omvorming
wel gevolgen zal hebben voor de regeldruk.
Mijn uitgangspunt is dat de omvorming geen negatief effect heeft op de regeldruk van
andere stakeholders. Dit is ook bevestigd in het onderzoek dat ik op grond van de
aanwijzingen voor de regelgeving heb uitgevoerd en dat ik heb besproken met het Adviescollege
toetsing regeldruk.64 Het voorstel beoogt een vereenvoudiging van de aansturing van ProRail en een verbetering
van de publieke verantwoording door ProRail te realiseren. De oprichting van het zbo
en de toepassing van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen in plaats van de beheerconcessie,
de subsidieverlening en het vennootschapsrecht vormen hier de grootste veranderingen.
Zoals ik eerder in deze nota naar aanleiding in de paragraaf «Financiële effecten omvorming» heb gemeld zullen in ieder geval de administratieve lasten die verband houden met de
financiële verantwoording verminderen omdat er niet langer per subsidie hoeft te worden
verantwoord, maar voor de gehele jaarlijkse begrotingsbijdrage in één keer. Het voorstel
beoogt ook geen wijziging aan te brengen in de bestaande externe overlegstructuren
en consultatieverplichtingen.
Op dit moment onderzoek ik nog wel of de beoogde overgang halverwege het kalenderjaar
eenmalige impact kan hebben op de regeldruk van stakeholders. Ik verwijs voor mijn
reactie hierop graag naar het kopje «Datum inwerkingtreding van de omvorming tot zbo» in de inleiding bij deze nota naar aanleiding van het verslag.
Tijdens mijn gesprekken met stakeholders is wel ter tafel gekomen dat in de huidige
samenwerking enkele overlegmomenten belastend worden gevonden. Dit raakt niet direct
de regeldruk, maar biedt een kans om als positieve spin-off van de omvorming de samenwerking
met stakeholders in de spoorsector gericht te verbeteren en efficiënter te maken.
Deze kans om dat samenspel te optimaliseren wil ik aangrijpen. Zoals hiervoor al gemeld
neem ik samen met ProRail daarom het initiatief om nadere afspraken te maken ter optimalisatie
van de samenwerking met stakeholders. Deze gesprekken vinden in de komende maanden
plaats.
De leden van de CDA-fractie lezen dat er geen evaluatiebepaling is opgenomen en horen
graag een nadere onderbouwing hiervoor.
De Kaderwet zelfstandige bestuursorganen bepaalt dat de Minister elke vijf jaar een
verslag aan beide kamers der Staten-Generaal zendt ten behoeve van de beoordeling
van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het functioneren van een zelfstandig
bestuursorgaan.65 Dit artikel is van toepassing op het zbo ProRail. Gelet op deze bepaling is een aanvullende
evaluatiebepaling in het wetsvoorstel publiekrechtelijke omvorming ProRail niet noodzakelijk
en uit het oogpunt van vermindering van administratieve lasten niet wenselijk als
het gaat om een extra evaluatie.
De leden van de CDA-fractie vragen met welke lagere regelgeving wordt geregeld dat
de regering het advies van de ACM overneemt als het gaat om de incompatibiliteitseisen
van de richtlijn ook voor de raad van toezicht te laten gelden. Ook vragen zij wanneer
de Kamer dit voorstel kan verwachten en of dit nog zal gebeuren voor de inwerkingtreding
van onderhavig wetsvoorstel.
Momenteel is dit voor de leden van de raad van commissarissen al met de implementatie
van het Europees Vierde Spoorwegpakket geregeld in de Regeling onverenigbare functies
infrastructuurbeheerder of spoorwegondernemingen. De omvorming leidt ertoe dat in
de regelgeving «de raad van commissarissen» vervangen wordt door «de raad van toezicht».
Deze aanpassingen zijn terug te vinden in artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel
en in artikel 36 van het concept van de Regeling sturing van en toezicht op ProRail.66 Op die manier zullen de incompatibiliteitseisen vanaf het moment dat dit wetsvoorstel
tot wet wordt verheven, voor de raad van toezicht gelden.
Voor een antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie om te reflecteren op
de kritiek van het Interprovinciaal overleg (IPO) en of de regering bereid is te onderzoeken
wat het effect is van onderhavig wetsvoorstel op de investeringen door derden in het
hoofdrailnet verwijs ik graag naar mijn antwoord op een soortgelijke vraag bij het
onderdeel «Werken voor derden aan, op of nabij de hoofdspoorweginfrastructuur».
Internetconsultatie
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering het eens is met de angst van verschillende
partijen dat de toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) negatieve effecten
kan hebben op ProRail.
Ik deel deze angst niet. De Wob heeft tot doel de openbaarheid van informatie en transparantie
van overheidsorganen richting de maatschappij te bevorderen. Het is belangrijk en
gebruikelijk dat overheidsorganen zoals zbo’s onder deze wet vallen. In het wetsvoorstel
is een bepaling opgenomen dat alle documenten die ProRail heeft ontvangen vóór het
moment van de omvorming niet onder de Wob vallen. Het is immers mogelijk dat partijen
informatie met ProRail hebben gedeeld, die zij niet gedeeld zouden hebben als ze hadden
geweten dat deze door ProRail geopenbaard zouden moeten worden. Ik wil voorkomen dat
derden met deze onvoorziene en mogelijk onwenselijke gevolgen van de omvorming geconfronteerd
worden. Hiernaast kent de Wob zelf ook uitzonderingsgronden die van toepassing kunnen
zijn waaronder vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens.67 Er zijn dus voldoende waarborgen om ervoor te zorgen dat informatie uit de sector
die niet openbaar mag worden ook niet via de Wob opvraagbaar is.
De leden van de VVD-fractie vragen tevens of het feit dat ProRail onder de Wob komt
te vallen kostenverhogend kan werken.
ProRail zal de organisatie aanpassen om te kunnen voldoen aan deze wet. Deze kosten
zijn vergelijkbaar met wat voor andere overheidsinstellingen wordt uitgegeven aan
de door de Kamer gewenste transparantie in het kader van de Wob. Deze kosten maken
overigens onderdeel uit van de structurele effecten van de omvorming die op minder
dan 0,2% van de totale jaarlijkse uitgaven van ProRail zijn becijferd. ProRail zal
voor al deze effecten gecompenseerd worden. Voor een overzicht van de verwachte financiële
effecten verwijs ik u naar de financiële bijlage bij deze nota naar aanleiding van
het verslag.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe zwaar de reacties van de betrokken partijen
in de spoorsector, inclusief reisorganisaties, wegen. Tevens vragen deze leden hoe
ik ertegen aan kijk dat het tot op heden niet gelukt is veel betrokken partijen achter
het voorstel te krijgen.
Ik neem de zorgen van de sectorpartijen natuurlijk serieus. Zo hebben verschillende
partijen zorgen geuit over de onafhankelijkheid van het zbo ProRail, de betrokkenheid
van belanghebbenden en de horizontale samenwerkingsrelatie tussen ProRail en de rest
van de sectorpartijen. Ik heb actie ondernomen om deze zorgen weg te nemen.
De onafhankelijke positie van ProRail verandert met dit wetsvoorstel niet. Onder «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag licht ik nader toe hoe de onafhankelijkheid
van ProRail wordt geborgd.
Diverse reizigersorganisaties en het IPO hebben bij de internetconsultatie van de
lagere regelgeving de zorg geuit dat hun rol en betrokkenheid beperkt wordt en mogelijk
zelfs verdwijnt bij bijvoorbeeld de vaststelling van het meerjarenplan van ProRail
of het tussentijdse bijstellingsdocument omdat zij niet onder het begrip «gerechtigden»
zoals opgenomen in de Spoorwegwet vallen. Ik hecht eraan deze organisaties ook in
de toekomst te consulteren. Zoals ik ook in het algemeen deel van deze nota naar aanleiding
van het verslag heb aangegeven heb ik daarom de betrokkenheid op alle consultatiegerechtigde
momenten zoals bij het meerjarenplan en het bijstellingsdocument, van belanghebbenden
zoals de reisorganisaties en het IPO, meer expliciet in de regelgeving verankerd.
Dit heb ik ook weergegeven in mijn eerdergenoemde brief van 21 april jl. waarin ik
aan uw Kamer heb gemeld wat ik met de reacties van de internetconsultatie heb gedaan.
Het IPO heeft aangegeven dat er reeds belangrijke stappen zijn gezet om hun zorgen
weg te nemen.
Ik hecht aan de goede samenwerking tussen ProRail en de rest van de spoorsector. Ik
wil de «horizontale relatie» in het spoorsysteem behouden. Dit licht ik nader toe
in mijn reactie op een soortgelijke vraag van de leden van de D66-fractie in de paragraaf
«Algemeen deel». Tevens geef ik in dezelfde paragraaf aan in mijn reactie op een soortgelijke vraag
van de SP-fractie dat met dit wetsvoorstel de relaties en het fundament ongewijzigd
blijft. Zoals ik in diezelfde paragraaf aangeef in mijn reactie op een vraag van de
leden van de CDA-fractie heb ik actie ondernomen op mogelijke risico’s, waaronder
de onafhankelijkheid van ProRail. Tot slot geef ik, in mijn reactie op een soortgelijke
vraag van de leden van de SP-fractie, aan dat met dit wetsvoorstel het fundament voor
een goede werking van de spoorsector ongewijzigd blijft.
Ik blijf samen met ProRail met de andere sectorpartijen in gesprek over hun zorgen
en ik wil aan deze zorgen zo goed als mogelijk tegemoetkomen. Zo zijn veel vervoerders
blij met het meerjarenplan waarmee strategischer vooruit kan worden gekeken, is het
IPO tevreden met de gevonden btw-oplossing en blijft de gelijkgerichte sturing behouden
op prestaties die NS en ProRail gezamenlijk moeten bereiken, die er mede voor heeft
gezorgd dat de prestaties blijven stijgen. Deze zorgen zijn daardoor weggenomen. Ik
blijf mij daarom samen met ProRail inzetten voor het continue verbeteren van het samenspel
met de andere sectorpartijen.
Voor mijn reactie vragen van de leden van de CDA-fractie naar aanleiding van de inbreng
bij de internetconsultatie van de lagere regelgeving waarbij VNO-NCW stelt dat in
de lagere regelgeving geen invulling is gegeven aan de algemene samenwerkingsplicht,
het niet organiseren van een opdrachtgevers- en klanten/stakeholderberaad, hoe dit
is geregeld voor de omvorming van ProRail en wat de regering hiervan vindt, verwijs
ik naar mijn reactie op een soortgelijke vragen van de leden van de D66-fractie in
het «Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de CDA-fractie vragen vervolgens hoe de regering verzekert dat ProRail
na omvorming onafhankelijk zijn functies kan blijven vervullen.
In de paragraaf «Principiële beslissing tot omvorming tot een zelfstandig bestuursorgaan» in het algemeen deel van deze nota naar aanleiding van het verslag heb ik naar aanleiding
van een soortgelijke vraag van de leden van de VVD-fractie uiteengezet dat de onafhankelijkheid
van ProRail als hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder in overeenstemming met de Europese
regels gewaarborgd blijft.
Voor het antwoord op het verzoek van leden van de CDA-fractie of de regering kan aangeven
hoe ervoor wordt gezorgd dat er duidelijkheid over de samenwerkingsverplichtingen
gaat ontstaan, naar aanleiding van het aankaarten hiervan door vakbond FNV, verwijs
ik naar mijn antwoord op een soortgelijke vraag van de leden van de D66-fractie onder
«Algemeen deel» van deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de CDA-fractie melden dat FNV constateert dat de financiële en fiscale
effecten nog niet volledig zijn en dat deze organisatie zich afvraagt of het wetsvoorstel
nog kan leiden tot hogere prijzen of ten koste kan gaan van investeringen aan het
spoor.
Eerder heb ik u toegezegd dat de omvorming niet zal leiden tot hogere financiële effecten
voor derden. De inzet van het kabinet is altijd geweest dat de eventuele financiële
effecten van deze omvorming niet op de reizigers, de verladers, de vervoerders (en
de concessieverleners) en de investeringen op het spoor worden afgewenteld. Zoals
ik u in mijn brief aan uw Kamer van 17 februari jl. heb gemeld is het kabinet er in
geslaagd om de omvorming zodanig vorm te geven dat aan de belangrijke randvoorwaarde
wordt voldaan: de prijs van het treinkaartje zal niet stijgen, de omvorming leidt
niet tot een hogere gebruiksvergoeding en de omvorming gaat ook niet ten koste van
de investeringen in het spoor. Ik heb daarom met de Minister van Financiën een aantal
compenserende maatregelen getroffen. Voor de volledige uitwerking daarvan verwijs
ik graag naar de paragraaf «Financiële effecten van de omvorming» in de inleiding bij deze nota naar aanleiding van het verslag en de financiële bijlage
bij deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de CDA-fractie vragen om een reactie op de zorg geuit door de heer van
Heek bij de internetconsultatie van de lagere regelgeving voor prijsstijgingen als
ProRail een bedrijf met winstoogmerk wordt.
De heer van Heek heeft opgemerkt dat hij schrikt van de prijzen van vervoerbewijzen.
Hij meent dat deze alleen maar hoger worden. ProRail wordt dan immers een bedrijf
en er moet winst gemaakt worden. Ik kan deze zorg wegnemen. ProRail wordt een zbo
en komt daarmee zoals ik hiervoor in de inleiding bij deze nota naar aanleiding van
het verslag heb gemeld juist dichter bij het publieke bestel. ProRail is nu al een
bedrijf dat is gericht op het maken van winst en zal dat met de omvorming ook niet
worden. Het is sowieso niet mogelijk om winst te maken met het beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur.
ProRail BV is afhankelijk van ruim € 2 miljard aan publieke middelen die jaarlijks
worden verschaft. Zoals ik u heb toegezegd zal de omvorming niet leiden tot hogere
kosten voor reizigers en andere derden. De inzet van het kabinet is altijd geweest
dat de eventuele financiële effecten van deze omvorming niet op de reizigers, de verladers,
de vervoerders (en de concessieverleners) en de investeringen op het spoor worden
afgewenteld. De omvorming leidt niet tot een stijging van de prijs van het treinkaartje
en ook niet tot een hogere gebruiksvergoeding.
De leden van de CDA-fractie vragen of de aanname van Rover klopt dat de formele invloed
van sectorpartijen wordt ingeperkt doordat het jaarlijkse bijstellingsdocument alleen
wordt geconsulteerd bij wezenlijke wijzigingen en dat niet duidelijk is wie consultatiegerechtigden
zijn. Ook vragen zij waarom de regering dit wenselijk vindt.
De aanname van Rover klopt niet dat de formele invloed van de andere sectorpartijen
als gevolg van de omvorming wordt ingeperkt doordat het jaarlijkse bijstellingsdocument
alleen wordt geconsulteerd bij wezenlijke wijzigingen en dat niet duidelijk is wie
consultatiegerechtigden zijn.
ProRail zal ook als zbo een planning- en controlcyclus hanteren. Dat betekent dat
ProRail met mijn ministerie zal gaan werken met een meerjarenplan voor een periode
van vier jaren. Het meerjarenplan zal jaarlijks bijgesteld worden met een bijstellingsdocument.
Door te werken met een meerjarenplan ligt de focus meer op de middellange termijn,
in plaats van uitsluitend op het eerstvolgende jaar, zoals het de afgelopen jaren
het geval was met het beheerplan.
Omdat afstemming met de rest van de sector belangrijk is voor de samenwerking, worden
zowel het meerjarenplan, als wezenlijke wijzigingen daarvan die vastgelegd worden
in het bijstellingsdocument geconsulteerd bij gerechtigden en overige belanghebbenden.
Door het meerjarige karakter wordt meer zekerheid en stabiliteit bereikt. Bovendien
kan ik samen met ProRail en de rest van de spoorsector door de focus op de middellange
termijn strategisch vooruitkijken, meer dan nu met het jaarlijkse beheerplan uit de
concessie gebeurt. Doordat de consultatie bovendien vroegtijdiger plaatsvindt dan
het geval is bij een eenjarig beheerplan, kunnen sectorpartijen bovendien wezenlijkere
input inbrengen, die daarmee vervolgens door ProRail beter gebruikt kan worden ten
behoeve van de optimalisatie van het meerjarenplan.
ProRail is verplicht om het meerjarenplan en bijstellingsdocument in bepaalde gevallen
op hoofdlijnen ter consultatie voor te leggen aan gerechtigden en andere belanghebbenden.68 Hierbij gaat het bij het Bijstellingsdocument vooral om situaties waarin sprake is
van een nieuwe of andere aanpak c.q. werkwijze van de beheerder voor de resterende
jaren van het meerjarenplan. Dit kan bijvoorbeeld optreden naar aanleiding van een
in de jaarbrief geïntroduceerde nieuwe beleidswens (bijvoorbeeld wijzigingen in een
of meer prestatie-indicator(en), extra financiële middelen c.q. een financiële taakstelling
of als gevolg van wijzigingen in regelgeving). Ook kan het voorkomen dat de beheerder
een afspraak uit het meerjarenplan niet kan nakomen, of als de beheerder – gelet op
gewijzigde omstandigheden – een afspraak anders in wil vullen. De consultatieverplichting
dient ertoe dat alle hierna genoemde partijen hun zienswijze kunnen geven.
De partijen die ProRail moet consulteren zijn de zogeheten gerechtigden en overige
belanghebbenden.69 De gerechtigden betreffen onder meer de spoorwegondernemingen die van de HSWI gebruik
maken en de overige belanghebbenden die rechtstreeks geraakt worden door het meerjarenplan
of bijstellingsdocument. Dit zijn bijvoorbeeld reizigersorganisaties, havenbedrijven,
het Interprovinciaal Overleg, de provincies en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
die geen gerechtigden zijn.
Hiernaast zijn verschillende overleggremia ingericht waarin partijen invloed kunnen
uitoefenen op het beleid van mijn ministerie of de uitvoering door ProRail. Zo overleg
ik regelmatig aan de Spoorgoederentafel met ProRail en andere partijen uit de spoorgoederensector,
in het LOCOV met consumentenorganisaties zoals Rover, ook daar is ProRail altijd aanwezig
en tijdens de OV- en Spoortafels en Bestuurlijke Overleggen MIRT met ProRail en decentrale
overheden. Ook op deze tafels komen beleidsprioriteiten, het meerjarenplan van ProRail
en eventuele bijstellingen daarvan aan de orde.
De leden van de CDA-fractie zouden graag willen weten hoe ProRail zijn wettelijk vastgelegde
adviestaak adequaat gaat uitvoeren.
Zoals ik hiervoor al gemeld heb werk ik met ProRail samen om de publieke belangen
bij de spoorweginfrastructuur zo goed mogelijk te waarborgen. Ik ben verantwoordelijk
voor de beleidskeuzes en ProRail, als professionele en deskundige uitvoeringsorganisatie,
adviseert mij gevraagd en ongevraagd over uitvoerbaarheid en de effecten van beleid
en regelgeving.
In de Spoorwegwet wordt met het wetsvoorstel daarom de taak van ProRail vastgelegd
om de Minister gevraagd en ongevraagd te adviseren over de uitvoerbaarheid en de effecten
van beleid en regelgeving. De advisering vindt onder meer plaats vanuit het oogmerk
om de (spoor)mobiliteit nu en in de toekomst voor zowel reizigers als verladers te
optimaliseren en richt zicht ook op mobiliteitsontwikkeling in brede zin.
ProRail BV adviseert mij nu ook geregeld en met dit voorstel wordt deze taak wettelijk
verankerd. Het vastleggen van deze adviesrol als taak van de beheerder biedt de mogelijkheid
om deze taak structureel goed te organiseren bij ProRail.
De invulling van de adviesfunctie vindt doorlopend plaats via de reguliere contacten
door middel van wederzijdse kennisdeling en signalering tussen mij en ProRail, alsmede
door adviezen van ProRail aan mij over ontwikkelingen in de spoor- en mobiliteitssector.
ProRail vervult een oog- en oorfunctie in de sector en in de regio’s en signaleert
relevante ontwikkelingen. Naast advisering via de reguliere contacten signaleert en
adviseert ProRail ook via de planning- en controlcyclus. Ik informeer ProRail op mijn
beurt over politiek-bestuurlijke, beleidsmatige en Rijksbrede ontwikkelingen.
Niet altijd zal advisering in de reguliere contacten voldoende zijn. Soms zal IenW
behoefte hebben aan een expliciet en op schrift gesteld advies van ProRail. Daarbij
zorgt IenW ervoor dat haar adviesvraag richting ProRail duidelijk en helder is. Ook
zal ProRail soms behoefte hebben om zijn signaleringen kracht bij te zetten en een
formeler advies aan IenW uit te brengen. In feite is er een scala van mogelijkheden,
lopend van mondelinge adviezen, via informele brieven tot formele brieven op directieniveau.
Afhankelijk van het onderwerp en het belang kunnen ProRail en ik kiezen voor een meer
of minder formele vorm van advisering.
Mijn ministerie en ProRail onderzoeken momenteel met elkaar hoe deze adviestaak in
de praktijk uitwerkt en werken op een aantal dossiers al volgens de hierboven genoemde
principes. Daar waar nodig zal de rest van de sector bij de totstandkoming van de
adviezen worden betrokken. Op basis van deze uitkomsten zal de adviesfunctie verder
worden ingevuld. Datzelfde geldt voor de adviesrol die ProRail heeft richting decentrale
concessieverleners.
De leden van de CDA-fractie vragen zich tevens af hoe hier toezicht op wordt gehouden
en wat daarbij de rol van de Kamer is.
De invulling van de adviesrol door ProRail betreft een wisselwerking tussen mijn departement
en ProRail. Mijn ministerie en ProRail werken op dit moment de details van de invulling
van de adviesrol nader uit volgens bovengenoemde principes. Ik zal geregeld met ProRail
spreken over de uitvoering van de adviesrol en zal daarbij ook toezien op de adequate
uitvoering. Net zoals ik toezie op een effectieve en doelmatige uitoefening van alle
taken op ProRail, zal ik ook de invulling van de adviesrol van ProRail vanuit het
publieke belang hierop beoordelen. ProRail zal in zijn jaarverslag de uitvoering van
zijn taken verantwoorden en ik zal uw Kamer informeren over mijn beoordeling daarvan.
Ik ga uiteraard graag met uw Kamer in gesprek over mijn beleidskeuzes en wijze waarop
ik daarbij de adviezen van ProRail heb betrokken.
De leden van de CDA-fractie vragen wanneer en hoe de spelregels rondom de egalisatiereserve
nog in de lagere regelgeving wordt uitgewerkt.
De spelregels rondom de egalisatiereserve zijn onderdeel van de Regeling sturing van
en toezicht op ProRail die tegelijkertijd met het indienen van het wetsvoorstel in
consultatie is gegaan en als zodanig samen met het wetsvoorstel beoordeeld kan worden
door uw Kamer.70 De egalisatiereserve als bedoeld in de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen wordt
gevormd uit het exploitatiesaldo met betrekking tot de wettelijke taken voor zover
gefinancierd vanuit de Rijksbegroting.71
De leden van de CDA-fractie vragen naar een beschrijving van de nieuwe cultuur waar
ProRail aan moet wennen. De omvorming van ProRail is zoals ik al heb gemeld in de
inleiding bij deze nota naar aanleiding van het verslag een principiële keuze en leidt
tot een veranderopgave bij zowel ProRail als IenW.
ProRail heeft de laatste jaren een grote verbeterslag gemaakt in het uitvoeren van
haar taken. Dit biedt een goede basis om in het kader van de omvorming het samenspel
tussen ProRail en IenW, alsook tussen ProRail en de rest van de sector nog verder
te verbeteren. Door in de praktijk de medewerkers van IenW en ProRail te helpen bij
het verder verbeteren van de samenwerking zie ik dat de kwaliteit van de taakuitvoering
ook verbetert. Zo wordt geborgd dat ook in tijden waarin de prestaties om welke reden
dan ook minder zouden worden, er een samenwerkingscultuur is die bijdraagt aan het
sneller oplossen van problemen. De reizigers en verladers staan namelijk nu tijdens
de omvorming, maar ook erna, onverminderd voorop.
De leden van de CDA-fractie vragen vervolgens een beeld te schetsen van de cultuurverandering
ten gevolge van de omvorming binnen ProRail.
De veranderopgave van ProRail kent een inhoudelijke kant (bijvoorbeeld het voldoen
aan regelgeving zoals de Wet openbaarheid van bestuur, de Algemene wet bestuursrecht,
Wet Markt en Overheid en de Archiefwet) en een cultuurkant. Deze beide kanten moeten
in samenhang worden opgepakt om de verandering te doen slagen. De cultuuropgave loopt
via twee hoofdopgaven: een ontwikkelopgave waarin de medewerkers samen met IenW ProRail
tot het modernste zbo maken en een samenwerkingsopgave waarin het gewenste gedrag
in de samenwerking tussen ProRail en IenW (en intern IenW) geborgd wordt conform de
Samenwerkingsvisie.
De leden van de CDA-fractie vragen of deze cultuurverandering binnen ProRail wenselijk
is. Cultuurverandering is een zaak van lange adem en van daadwerkelijk ervaren in
de nieuwe situatie. Daarom werken IenW en ProRail in aanloop naar de inwerkingtreding
van het wetsvoorstel al zoveel mogelijk volgens de nieuwe werkwijze. Op het hoogste
niveau, maar zeker ook op de werkvloer. Er wordt daarbij aandacht besteed aan reflectie
op wat goed gaat en wat nog beter kan in de nieuwe wijze van samenwerken. Ook wordt
er met elkaar stil gestaan bij de goede voorbeelden om zo de gewenste verandering
te weeg te brengen.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering gaat voorkomen dat de cultuurverandering
binnen ProRail gaat zorgen voor een daling van de stijgende lijn in de resultaten
van ProRail.
De veranderingen die in gang worden gezet, zijn in lijn met de cultuurverandering
die intern ProRail reeds in gang is gezet in de afgelopen jaren (onder de noemer Prestatie-
& Ontwikkelcultuur). Zo kan voortgebouwd worden op reeds bereikte resultaten. De afgelopen
drie jaar is bovendien in nauwe samenhang met ProRail gewerkt aan de omvorming, terwijl
de prestaties alleen maar zijn verbeterd. Zo is de reizigerspunctualiteit verder verbeterd
naar 92% en zijn de impactvolle verstoringen op het hoofdspoorwegnetwerk met een derde
gedaald. De huidige goede prestaties van ProRail zetten zich ook ten tijde van de
omvorming door.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering het ermee eens is dat de cultuurverandering
realiseren heel lastig kan zijn als men van binnenuit de organisatie niet achter de
verandering lijkt te staan.
Veranderingen in organisaties en sectoren leiden in eerste instantie vaak tot weerstand.
Dat zit in de menselijke aard en dient ook een doel: het stellen van kritische vragen
over het waarom van de verandering. Daarom worden er veel gesprekken gevoerd over
de meerwaarde van de nieuwe samenwerking. Ikzelf ben bijvoorbeeld met de CEO van ProRail
hierover in gesprek geweest met de medewerkers en zal dat blijven doen. De CEO van
ProRail heeft tijdens het rondetafelgesprek van 10 september benadrukt dat hij samen
met mij ook in de komende periode de tijd neemt om intern ProRail duidelijk te blijven
maken wat er wel en niet zal veranderen door de omvorming.
Voor een reactie op de vrees van de leden van de GroenLinks-fractie dat vereenvoudiging
van de aansturing en samenwerking met het ministerie mogelijk ten koste gaat van de
praktische samenwerking met NS en andere vervoerders en op de mening van deze leden
dat zij hechten aan een goede samenwerking tussen alle spoorpartijen, verwijs ik naar
mijn antwoord op een soortgelijke vraag van de leden van de D66-fractie onder «Algemeen deel».
Inwerkingtreding
Voor de reactie op de vragen van de leden van de VVD-fractie en de fractie van D66
hoe de regering aankijkt tegen het feit dat het omvormen van ProRail halverwege het
jaar tot moeilijkheden binnen de organisatie zou kunnen leiden, verwijs ik naar hetgeen
in de inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag is opgenomen in de paragraaf
«Datum van inwerkingtreding omvorming tot zbo».
Overig
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering bekend is met het rapport document
«Evaluatie toezicht ZBO’s Ministerie IenM» en vragen hoe zij aankijkt tegen deze toch
behoorlijk negatieve conclusie met het oog op de voorgestelde omvorming van ProRail
tot een zbo.
Per 1 januari 2013 is de Aanpassingswet zbo’s IenM aan de Kaderwet zbo’s in werking
getreden.72 Het toezicht van IenW is mede als gevolg hiervan sinds 2013 op een andere manier
georganiseerd. De secretaris-generaal van mijn ministerie heeft op 2 oktober 2014
een begeleidingscommissie onder voorzitterschap van prof. dr. Wim Derksen gevraagd
de gewijzigde vorm van het toezicht van het departement op zijn zelfstandige bestuursorganen
(zbo’s) te onderzoeken. In het eindrapport wordt het ingerichte governancemodel niet
ter discussie gesteld, maar worden wel thema’s genoemd waar verbetering mogelijk was.
Op 17 december 2015 heeft mijn ambtsvoorganger uw Kamer geïnformeerd over de verbeteringen
in het toezicht op zbo’s naar aanleiding van het rapport73.
De lessen uit het rapport en de verbeteringen uit het ontwikkelplan zijn meegenomen
bij het opstellen van het wetsvoorstel voor de omvorming van ProRail. Zo kwam uit
de evaluatie bijvoorbeeld naar voren dat de eigenaar rolvaster kon zijn en de opdrachtgever
meer zichtbaar. In het wetsvoorstel wordt aangesloten bij de rollen die bij de aansturing
van een zbo gebruikelijk zijn; de driehoek van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer.
De eigenaar is verantwoordelijk voor het bewaken van de kwaliteit, doelmatigheid en
de continuïteit van de zbo-organisatie in het licht van de uitvoering van de wettelijke
taken en houdt in dat kader toezicht op het zbo. De opdrachtgever is op zijn beurt
verantwoordelijk voor de beleidsmatige en taakinhoudelijke sturingsrelatie, de bijbehorende
wet- en regelgeving en de te maken beleidskeuzes. Ook is de opdrachtgever verantwoordelijk
voor het definiëren van de kwaliteit van de taakuitoefening, het uitvoeren van beleidsevaluaties
en oordeelt hij over de uitvoering van de opgedragen taak en prestatie. De rollen
van eigenaar en opdrachtgever worden uitgevoerd onder mijn verantwoordelijkheid door
verschillende onderdelen van mijn ministerie. De werking van de driehoek eigenaar,
opdrachtgever, opdrachtnemer staat of valt met de onderlinge transparantie, afstemming
en goede informatievoorziening. Daarbij gaat het in de kern om vertrouwen. Dat vertrouwen
moet tot uitdrukking komen in open verhoudingen waarbij men elkaars posities en rollen
respecteert en elkaar versterkt via wederzijdse informatie-uitwisseling en transparantie.
Basisaspecten van de handelwijze van de driehoek zijn neergelegd in de gezamenlijke
Samenwerkingsvisie tussen ProRail en mijn ministerie die als bijlage bij deze nota
naar aanleiding van het verslag is gevoegd.
In het verbeterplan wordt ook toegezegd dat er meer aandacht besteed zal worden aan
de start en verantwoording van de opdracht aan zbo’s, waar mogelijk met een betere
inbedding in de jaarcyclus van het ministerie en het maken van afspraken over tussentijdse
rapportages. Het wetsvoorstel voorziet ook in deze verbeteringen. De sturings- en
verantwoordingsinstrumenten van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen zijn afgestemd
op de zelfstandige positionering van een zbo en sluiten aan bij de jaarcyclus van
mijn ministerie. Deze instrumenten worden op basis van het wetsvoorstel en op basis
van lagere regelingen krachtens dit wetsvoorstel aangevuld met voorschriften die specifiek
zijn afgestemd op de sturings- en verantwoordingsbehoefte (zoals tussentijdse rapportages)
rond het zbo ProRail en zijn wettelijke taken. In de praktijk betekent dit dat de
huidige sturingslijnen (aandeelhouderschap, concessie en subsidie) worden vervangen
door integrale sturing via de planning- en controlcyclus van het zbo.
Voor een reactie op de door de leden van de VVD-fractie gevraagde duidelijkheid rondom
de financiële aspecten van de omvorming van ProRail tot zbo, verwijs ik graag naar
de paragraaf «Financiële effecten van de omvorming» en de bijlage bij deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de VVD-fractie vragen hoe de regering er tegenaan kijkt dat er steeds
minder draagvlak lijkt te zijn.
Het wetsvoorstel is primair bedoeld om de sturing en verantwoording te verbeteren
en mede daarmee uw Kamer een betere informatiepositie te geven. Uit de reacties van
de internetconsultatie van de lagere regelgeving en uit de reacties van het rondetafelgesprek
blijkt dat er niet enkel negatief tegen de omvorming wordt aangekeken. Er zijn ook
partijen die inmiddels kansen zien door de omvorming. Zo ziet het IPO kansen in het
verbeteren van het opdrachtgeverschap van decentrale overheden. RailGood heeft aangegeven
kansen te zien door de omvorming.
Voor mijn reactie op de zorg die de leden van de VVD-fractie uiten dat de omvorming
zou leiden tot afleiding van hetgeen er echt toe doet, namelijk een goed functionerend
spoorsysteem, verwijs ik graag naar mijn reactie op een soortgelijke opmerking van
de leden van de fractie van het CDA in de paragraaf «Principiële beslissing tot omvorming tot een zelfstandig bestuursorgaan» in deze nota naar aanleiding van het verslag.
Slot
Ik dank de leden van de commissie voor hun inbreng. In deze nota naar aanleiding van
het verslag ben ik onder andere ingegaan op de principiële redenering voor de omvorming,
de financiële gevolgen en de samenwerking tussen mijn ministerie, ProRail en andere
partijen uit de spoorsector. Ik spreek de hoop uit dat het wetsvoorstel met deze beantwoording
van de gestelde vragen op korte termijn kan worden geagendeerd voor plenaire behandeling.
Mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, S. van Veldhoven-van der Meer
Indieners
-
Indiener
S. van Veldhoven-van der Meer, staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat