Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 23 september 2020 en het nader rapport d.d. 13 oktober 2020, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Minister
voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 15 juli 2020, nr. 2020001526,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 23 september 2020, nr. W05.20.0275/I, bied ik U hierbij aan.
Het advies is integraal opgenomen in het nader rapport en cursief weergegeven.

Bij Kabinetsmissive van 15 juli 2020, no. 2020001526, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Minister voor
Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet
educatie en beroepsonderwijs en de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met
een vereenvoudiging van de bestuurlijke inrichting van het stelsel voor beroepsonderwijs
door omvorming van het aoc tot verticale scholengemeenschap en een andere invulling
van bevoegd gezag (Wet bestuurlijke harmonisatie beroepsonderwijs), met memorie van
toelichting.

Met het wetsvoorstel bestuurlijke harmonisatie beroepsonderwijs worden de Wet educatie
en beroepsonderwijs (WEB), de Wet op het Voortgezet Onderwijs (WVO) en een aantal
andere wetten gewijzigd om de organisatorische aansluiting tussen het praktijkonderwijs,
het voorbereidend beroepsonderwijs (vbo), het mavo en het mbo te kunnen versterken.
Het doel hiervan is dat school- en instellingsbesturen beter in staat worden gesteld
de gevolgen van (de zeker in krimpregio?s) dalende leerlingen- en studentenaantallen
in het beroepsonderwijs op te kunnen vangen.

Het voorstel voorziet daarom in regels om bestuurlijke samenwerking en bestuursoverdracht
eenvoudiger te maken. Diverse bepalingen uit de WVO en de WEB vormen op cruciale onderdelen
en belemmering voor het effectief laten zijn van de samenwerking tussen onderwijsbesturen
en instellingen, aldus de toelichting. Dit wetsvoorstel richt zich op het wegnemen
van die belemmeringen.

De belangrijkste maatregelen in het voorstel zijn:

1. de introductie van beroepscolleges, waarbij de huidige agrarische opleidingscentra
automatisch omgevormd worden tot verticale scholengemeenschappen bestaande uit een
mbo-instelling (beroepscollege) en een school voor voortgezet onderwijs voor vbo;

2. het mogelijk maken van het vormen van nieuwe verticale scholengemeenschappen; en

3. het aantrekkelijker maken van bestuursoverdracht (bestuurlijke fusie met behoud van
eigenheid).

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over de terugwerkende
kracht waarin het voorstel voorziet. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van
het wetsvoorstel.

1. Terugwerkende kracht

Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid dat de voorgestelde wet terugwerkt tot
en met een in het inwerkingtredingsbesluit te bepalen tijdstip dat voor de verschillende
artikelen of artikelonderdelen verschillend kan worden vastgesteld. De reden hiervoor
ligt in die onderdelen van het voorstel die van belang zijn voor de bekostiging van
de bestaande agrarische opleidingscentra die op het moment van inwerkingtreding van
de wet verticale scholengemeenschappen worden. Met gedifferentieerde inwerkingtreding
kan worden bezien of het wenselijk is om aan die onderdelen terugwerkende kracht te
verlenen tot 1 augustus 2021 «zodat de bekostiging van de leerlingen van dat voormalige
aoc met ingang van het kalenderjaar 2022 volgens het model van de WVO plaats kan vinden».
De Afdeling merkt hierover het volgende op.

Aan een regeling wordt slechts terugwerkende kracht verleend, indien daarvoor een
bijzondere reden bestaat en aan belastende regelingen wordt, behoudens uitzonderlijke
gevallen, geen terugwerkende kracht verleend. Delegatie van regelgevende bevoegdheid
wordt daarbij zo concreet en nauwkeurig mogelijk begrensd. De Afdeling acht het argument
van ingang van bekostiging volgens WVO-model per kalenderjaar 2022, waartoe mogelijk
terugwerkende kracht noodzakelijk is, aanvaardbaar als vereiste bijzondere reden.
Zij merkt echter op dat deze reden niet de mogelijkheid van terugwerkende kracht voor
alle onderdelen van de regeling noodzakelijk maakt.

De mogelijkheid van terugwerkende kracht kan beperkt worden tot die onderdelen van
de regeling die in aanmerking komen voor bekostiging volgens WVO-model. Uitsluitend
daarvoor is die mogelijkheid immers bedoeld. Dit geldt te meer nu de voorgestelde
te brede grondslag ook terugwerkende kracht van een belastende regeling mogelijk maakt.
Verticale scholengemeenschappen, die nu voor 75 procent risicodragend zijn voor uitkeringskosten,
worden immers onder dit wetsvoorstel voor 100 procent risicodragend.

De Afdeling adviseert met inachtneming van het voorgaande de grondslag voor terugwerkende
kracht in artikel XIII van het wetsvoorstel nader te preciseren.

In artikel XIII van het wetsvoorstel is de inwerkingtreding geregeld, waarbij de mogelijkheid
tot terugwerkende kracht was opgenomen. Zoals ook stond vermeld in de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel, was deze mogelijkheid opgenomen in verband met de
gelijke bekostiging van het vbo-deel van een agrarisch opleidingscentrum.

De Afdeling wijst er terecht op dat de grondslag voor terugwerkende kracht in artikel
XIII van het wetsvoorstel te breed was. De grondslag zag namelijk op het gehele wetsvoorstel
en was niet gelimiteerd tot die onderdelen die zien op bovenstaande situatie.

In het gewijzigde voorstel van wet is de mogelijkheid tot terugwerkende kracht uit
artikel XIII verwijderd. Bij nader inzien zou het met terugwerkende kracht toepassen
van een wijziging in de bekostiging van scholen ook stuiten op praktische bezwaren.

2. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een opmerking bij het voorstel
en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal wordt ingediend.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

S.F.M. Wortmann

De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn verwerkt en overigens zijn nog enkele
andere redactionele verbeteringen aangebracht. Van de gelegenheid is voorts gebruik
gemaakt om het wetsvoorstel en de memorie van toelichting op onderstaande punten aan
te vullen en te actualiseren.

Allereerst is in het voorstel voor een nieuw artikel 2.6.2 van de Wet educatie en
beroepsonderwijs (WEB) over de verticale scholengemeenschap geëxpliciteerd dat ook
voor beëindiging van een verticale scholengemeenschap, een aanvraag gedaan moet worden.
Per welke datum een verticale scholengemeenschap gevormd, gewijzigd of beëindigd kan
worden, zal op lager niveau geregeld worden; daarom is het vierde lid van die bepaling
verwijderd.

Abusievelijk zijn bij het laten vervallen van artikel 12.3.9 WEB niet alle verwijzingen
daarnaar meegenomen. Daarom kunnen ook hoofdstuk 16, paragraaf 2, van de Wet op het
hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek vervallen, alsmede een verwijzing in
bijlage 1 bij de Wet normering topinkomens naar dat artikel.

Het artikel over de aanwijzingsbevoegdheid in de Wet educatie en beroepsonderwijs
BES is aangepast omwille van de consistentie in wetgeving. Daarom wordt in die wet
«de rechtspersoon die de school in stand houdt» vervangen door «het bevoegd gezag»,
ondanks dat dit op hetzelfde neerkomt.

Aan het wetsvoorstel is een wijziging van artikel 96c.1 Wet op het voortgezet onderwijs
(WVO) toegevoegd. Hiermee worden scholen die onderdeel zijn van een verticale scholengemeenschap
uitgesloten van de vergoeding door de gemeente voor de onroerendezaakbelasting. De
bekostiging in de huisvesting voor scholen binnen verticale scholengemeenschappen
verloopt immers via de WEB en onderliggende regelgeving.

Er is een samenloopbepaling voor de Wet voortgezet onderwijs 2020 toegevoegd, nu deze
wet inmiddels door de Eerste Kamer is aanvaard, maar nog niet in werking is getreden.
Ook is een samenloopbepaling voor de Wet elektronische publicaties toegevoegd. De
samenloopbepaling in artikel X van het wetsvoorstel is verwijderd, omdat de Wet van
20 mei 2020 tot wijziging van onder andere de Wet op het voortgezet onderwijs, de
Wet educatie en beroepsonderwijs en de Leerplichtwet 1969 in verband met de versterking
van het beroepsonderwijs, door het wettelijk mogelijk maken van doorlopende leerroutes
vmbo-mbo (sterk beroepsonderwijs) inmiddels in werking is getreden. De wijzigingen
door deze wet, zijn ook verwerkt in het wetsvoorstel. De samenloop in artikel 10d,
eerste lid, onderdeel b, WVO is verplaatst naar artikel 12.2.4, vierde lid, WEB.

Tot slot is er een citeertitel toegevoegd, aangezien het wetsvoorstel een groot aantal
zelfstandige bepalingen bevat. Hiermee wordt verwijzing eenvoudiger.

Zoals hierboven aangegeven is ook de memorie van toelichting geactualiseerd en verbeterd,
bijvoorbeeld in passages over het wetsvoorstel Sterk beroepsonderwijs dat inmiddels
tot wet is verheven. Ook is in hoofdstuk 9 (Advies en consultatie) van de memorie
nader ingegaan op openbaar onderwijs. En is verduidelijkt dat scholen voor havo en
vwo niet aan een verticale scholengemeenschap kunnen worden toegevoegd.

Ik moge U, in overeenstemming met mijn ambtgenoot voor Basis- en Voortgezet Onderwijs
en Media, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven