Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 9 september 2020 en het nader rapport d.d. 12 oktober 2020, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 15 juli 2020, nr. 2020001516,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 9 september 2020, nr. W11.20.0257/IV, bied ik U hierbij aan.

Naar aanleiding van het advies, dat hieronder cursief is opgenomen, merk ik het volgende
op.

Het wetsvoorstel voorziet in de wettelijke verankering van de door het kabinet aangekondigde
structurele aanpak van de stikstofproblematiek. Het voorziet in het bij algemene maatregel
van bestuur (amvb) vaststellen van een omgevingswaarde voor stikstofdepositie op Natura
2000-gebieden en de mogelijkheid om een omgevingswaarde van stikstofemissie door de bouw vast
te stellen, gekoppeld aan een gedeeltelijke vrijstelling voor bouwactiviteiten van
de vergunningplicht. Tevens voorziet het in de verplichting om een programma stikstof
en natuurverbetering op te stellen.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de omgevingswaarde voor
de stikstofbelasting het uitgangspunt van en daarmee een hoofdelement van de structurele
aanpak is. Zij adviseert daarom de omgevingswaarde in de wet op te nemen en in de
toelichting de gekozen omgevingswaarde dragend te motiveren.

De Afdeling merkt tevens op dat het wetsvoorstel geen inzicht biedt in de mogelijke
bronmaatregelen die getroffen kunnen en moeten worden om aan de te kiezen omgevingswaarde
te kunnen voldoen. Voorts voorziet het niet in de in dat verband te maken keuzes,
noch in een tijdpad waarbinnen de noodzakelijke maatregelen waarvoor wordt gekozen
moeten zijn gerealiseerd. De Afdeling acht dat inzicht essentieel en adviseert de
toelichting in dat verband aan te vullen.

Ten slotte adviseert de Afdeling de voorgestelde vrijstellingsregeling voor de bouwsector
te schrappen en te vervangen door een vrijstelling die verdedigd kan worden in het
licht van een geloofwaardig en structureel pakket van maatregelen tot stikstofreductie.

In verband hiermee dient het voorstel nader te worden overwogen.

1. Inleiding

Nederland kent al decennia een hoge stikstofbelasting van natuur, waaronder een groot
aantal Natura 2000-gebieden met voor stikstof gevoelige habitats. Een teveel aan stikstof
(ammoniak en stikstofoxiden) in deze gebieden heeft negatieve effecten op de kwaliteit
van de natuur en als gevolg daarvan op de biodiversiteit.

Het wetsvoorstel voorziet in een wettelijke verankering van de structurele aanpak
van de stikstofproblematiek die het kabinet voorstaat, maar voorziet zelf niet in
deze structurele aanpak.2

Deze structurele aanpak bestaat uit een systeem met de volgende elementen:3

• de vaststelling bij amvb van een resultaatsverplichtende omgevingswaarde voor het
verminderen van de depositie van stikstof op daarvoor gevoelige habitats in Natura
2000-gebieden;4

• een programma stikstofreductie en natuurverbetering met bron- en natuurmaatregelen,
bij amvb vast te stellen, om te voldoen aan de omgevingswaarde(n) en om de instandhoudingsdoelstellingen
van de Natura 2000-gebieden te verwezenlijken;5

• een systematiek van periodieke monitoring en bijsturing van maatregelen en het programma
in zijn integraliteit en rapportage daarover; daarover worden bij amvb regels gesteld;6

• de vaststelling van een resultaatsverplichtende omgevingswaarde bij amvb voor het
verminderen van de emissie van stikstof door de bouwsector, gekoppeld aan een partiële
vrijstelling van de Natura 2000-vergunningplicht wat betreft de gevolgen van de stikstofdepositie
door bouwactiviteiten.7

Het voorstel heeft het karakter van een kaderwet.

2. Doelstelling van de wet

Duidelijk is dat in veel Natura 2000-gebieden sprake is van overbelasting door stikstofdepositie.
De voor de verschillende gebieden vastgestelde kritische depositiewaarden zijn in
veel gevallen (soms fors) overschreden. Het gevolg is dat vergunningverlening voor
plannen en projecten die niet het beheer van een gebied betreffen moeilijk is.8

Het Adviescollege stikstofproblematiek heeft benadrukt dat versneld natuurherstel
en reductie van emissies en deposities randvoorwaardelijk zijn voor de oplossing van
de stikstofproblematiek in het perspectief van natuurdoelstellingen en daarmee voor
toekomstige toestemmingverlening.9

De structurele aanpak heeft als hoofddoel het realiseren van een gunstige of – waar
dat nog niet mogelijk is – een verbeterde landelijke staat van instandhouding van
stikstofgevoelige soorten en habitattypen. Doordat met een structurele aanpak in de
opgave voor natuurbehoud en -herstel wordt voorzien, ontstaan er geleidelijk minder
knelpunten voor economische en maatschappelijke activiteiten.10

De Afdeling zal in dit advies bezien of met het wetsvoorstel die doelstellingen voldoende
zijn gewaarborgd. Daarbij zal zij ingaan op de volgende punten:

– niveau van regelgeving (3);

– omgevingswaarde (4);

– inzicht in maatregelen (5);

– drempelwaarde voor de bouwsector (6).

3. Niveau van regelgeving

Het wetsvoorstel heeft het karakter van een kaderwet. Het biedt een wettelijk kader
voor de te bereiken doelstellingen en de verplichting om een programma op te stellen.
Het voorziet niet zelf in de te bereiken doelstellingen voor emissiereductie en natuurherstel
en in de maatregelen die nodig zijn voor het behalen van de doelstellingen voor Natura
2000-gebieden, zoals die voortvloeien uit de Habitat- en Vogelrichtlijn.

Met name is in het wetsvoorstel de te kiezen omgevingswaarde voor de stikstofbelasting
niet neergelegd. De Afdeling acht het essentieel dat die waarde in de wet worden neergelegd,
om een aantal redenen. Deze norm is het uitgangspunt van en daarmee een hoofdelement
van de structurele aanpak. Door deze norm op het niveau van de wet in formele zin
vast te stellen, is deze stevig verankerd en minder gemakkelijk te wijzigen. Gewaarborgd
is dat het parlement de aard en omvang van de norm mede bepaalt. Het betreft ook een
duurzame norm die de omvang en intensiteit van de te nemen maatregelen en instrumenten
zal gaan bepalen en daarmee de inhoud van het op te stellen programma. De te maken
keuze voor de omgevingswaarde zal daarmee ook bepalend zijn voor de gevolgen voor
burgers en bedrijven.

De Afdeling adviseert daarom de omgevingswaarde in de Wet natuurbescherming en straks
ook in Omgevingswet op te nemen. Daarbij acht de Afdeling het minder van belang dat
in de systematiek van de Omgevingswet omgevingswaarden niet in de wet maar bij amvb
worden vastgesteld.

3. Niveau van regelgeving

Het advies is gevolgd: de resultaatsverplichtende omgevingswaarde voor stikstofdepositie
is nu opgenomen in de voorgestelde artikelen 1.12a van de Wet natuurbescherming en
2.15a van de Omgevingswet. Die keuze wordt toegelicht in paragraaf 3.2 van de memorie
van toelichting.

In beide artikelen is geschrapt de opdracht aan de regering om regelmatig te bezien
of het noodzakelijk is om de omgevingswaarde te actualiseren. Die opdracht was gekoppeld
aan het einddoel van een gunstige staat van instandhouding voor de betrokken natuurwaarden
op landelijk niveau. Nu de omgevingswaarde voor 2030 op wetsniveau wordt vastgesteld
als een resultaatsverplichting, ligt regelmatige tussentijdse wijziging niet in de
rede. Wel bepaalt het voorgestelde artikel 2.15a, derde lid, van de Omgevingswet dat
de regering uiterlijk in 2028 en vervolgens steeds uiterlijk twee jaar voor het verstrijken
van de termijn waarbinnen aan de omgevingswaarde moet zijn voldaan, een voorstel van
wet moet indienen ten behoeve van de vaststelling van de omgevingswaarde voor de volgende
periode. Het einddoel van een gunstige staat van instandhouding voor de betrokken
natuurwaarden op landelijk niveau is nu aan die opdracht gekoppeld.

4. Omgevingswaarde stikstofdepositie Natura 2000-gebieden

De vast te stellen omgevingswaarde zal duidelijkheid moeten bieden, niet alleen in
de waarde als zodanig, maar ook in de termijn waarbinnen die waarde wordt gehaald.

Hoewel in het wetsvoorstel de omgevingswaarde nog niet wordt vastgesteld staat in
de toelichting wel dat de omgevingswaarde zal inhouden dat in 2030 ten minste 50 procent
van de hectares met voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000 gebieden onder
de kritische depositiewaarden zijn gebracht. Daarin staat voorts dat die omgevingswaarde
ambitieus is, maar haalbaar en betaalbaar.11 Dat wordt echter niet toegelicht. In de toelichting staat dat de kabinetsdoelstelling
vraagt om een generieke reductie van stikstofemissie van 26 procent.12

Niet wordt toegelicht welke maatregelen in dat verband nodig zijn en welke gevolgen
dit heeft voor burgers en bedrijven. Ook wordt niet gemotiveerd uiteengezet dat die
stikstofreductie toereikend is om een gunstige staat van instandhouding van de voor
stikstof gevoelige Natura 2000 gebieden te kunnen behalen. In dat verband merkt de
Afdeling op dat het Adviescollege stikstof als doelstelling formuleert om de binnenlandse
stikstofemissie in 2030 met 50 procent te reduceren ten opzichte van 2019, hetgeen
ertoe leidt dat in 74 procent van de stikstofgevoelige gebieden geen overschrijding
van de kritische depositiewaarde meer zal zijn.13

Het adviescollege komt tot die doelstelling op basis van een ecologische analyse.
Volgens de Adviescommissie vereist het waarborgen van het herstel van de stikstofgevoelige
natuurgebieden in uiterlijk 2050 dat vóór 2040 de stikstofdepositie in die gebieden
onder de kritische depositiewaarde wordt gebracht.14 Het Adviescollege acht die doelstelling ook haalbaar. Uit de toelichting blijkt niet
waarom het kabinet die doelstelling niet haalbaar acht.

De Afdeling adviseert in de toelichting, in het licht van het advies van het Adviescollege
stikstof, de gekozen omgevingswaarde, vanuit het oogpunt van het einddoel van het
op landelijk niveau realiseren van een gunstige staat van instandhouding van voor
stikstof gevoelige habitattypen en soorten en de haalbaarheid daarvan, dragend te
motiveren.

4. Omgevingswaarde stikstofdepositie Natura 2000-gebieden

Het advies om de toelichting aan te vullen is gevolgd. In paragraaf 4.2 (nieuw) van
de memorie van toelichting is toegelicht waarom de voorgestelde omgevingswaarde ambitieus
is, maar haalbaar en betaalbaar: de in 2030 benodigde reductie van stikstofemissie
van 26 procent vraagt om een groot aantal bronmaatregelen en kost ruim 2 miljard euro.
Daarnaast is circa 3 miljard euro gereserveerd voor natuurmaatregelen om invulling
te geven aan de structurele aanpak. Ook wordt aangegeven dat het kabinet constateert
dezelfde ambitie te hebben als het Adviescollege Stikstofproblematiek: een vitale,
robuuste en sterke natuur. Het Adviescollege kiest in zijn advies echter voor een
ander tempo dan het kabinet om uiteindelijk hetzelfde doel te bereiken. Met de omgevingswaarde
die het kabinet in dit wetsvoorstel voorstelt, worden belangrijke stappen gezet om
binnen een reële termijn, met inachtneming van de sociaaleconomische vereisten en
rekening houdend met de responstijd van natuur, een gunstige staat van instandhouding
te realiseren voor de voor stikstof gevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten.
De doelstelling houdt ook rekening met de maximale inspanning die verwacht mag en
kan worden van de verschillende sectoren. De haalbaarheid van de door het kabinet
voorgestelde reductieopgave is bevestigd door het Planbureau voor de leefomgeving
en het RIVM. Een van de maatregelen in het programma houdt in dat alle Natura 2000-gebieden
geanalyseerd worden, om meer zekerheid te krijgen dat – totdat het einddoel van een
landelijke gunstige staat van instandhouding behaald is – wordt voldaan aan de verplichting
van de Habitatrichtlijn om behoud van de gebieden blijvend te verzekeren en om inzicht
te verschaffen in wat er nodig is om verbetering tot stand te brengen. Zo nodig zullen
via de gebiedsgerichte aanpak in specifieke gebieden extra bron- of natuurmaatregelen
worden genomen.

5. Inzicht in de maatregelen

Het wetsvoorstel stelt een programma verplicht met het oog op het realiseren van de
omgevingswaarde voor depositie van stikstof en het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen
in de Natura 2000-gebieden. Voor het realiseren van de omgevingswaarde van de depositie van stikstof
zullen vooral bronmaatregelen moeten worden genomen die stikstofuitstoot beperken.
Daarnaast zullen voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen in de Natura
2000 gebieden ook beheer- en herstelmaatregelen voor de natuur getroffen moeten worden.

Beheer en herstelmaatregelen

Wat betreft de beheer en -herstelmaatregelen merkt de Afdeling op dat in de Wet natuurbescherming
al is voorzien in de verplichting tot vaststelling van een beheerplan.15 In het beheerplan worden in elk geval de instandhoudingsmaatregelen en de passende
maatregelen beschreven die nodig zijn, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor
het Natura 2000-gebied en het beoogde resultaat daarvan. Bestuursorganen die ingestemd
hebben met de instandhoudingsmaatregelen en de passende maatregelen dragen er zorg
voor dat de maatregelen tijdig worden getroffen. Het beheerplan kan onderdeel zijn
van een ander plan of een programma.

Maatregelen uit het krachtens het wetsvoorstel vast te stellen programma die het beheer
of herstel van Natura 2000-gebieden betreffen zullen uiteindelijk doorwerking vinden
via het beheerplan. Het gaat in zoverre om maatregelen die kunnen worden uitgevoerd
door bestuursorganen in het kader van reeds bestaande bevoegdheden. Het betreft in
zoverre dan ook de feitelijke invulling van die bevoegdheden.

Voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen is het essentieel dat niet
alleen de noodzakelijke instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen in de beheerplannen
worden beschreven, maar dat daaraan ook daadwerkelijk uitvoering wordt gegeven door
de betrokken bestuursorganen. In de toelichting ontbreekt een uiteenzetting van de
manier waarop en de instrumenten waarmee die uitvoering door de betrokken bestuursorganen
wordt verzekerd. Gelet op het grote belang van uitvoering van de noodzakelijke maatregelen,
mag een dergelijke uiteenzetting in de toelichting niet ontbreken. De Afdeling adviseert
de toelichting op dit punt aan te vullen.

Bronmaatregelen

Bij bronmaatregelen gaat het om maatregelen die de stikstofemissie verlagen, zoals
bijvoorbeeld het verbod op kolen, het voorschrijven van specifieke eisen aan voertuigen
of stalsystemen, het opkopen van (landbouw)bedrijven met grote stikstofemissies. Het
gaat om landelijke maatregelen die keuzes en belangenafwegingen vergen door de rijksoverheid.
Dergelijke bronmaatregelen kunnen in allerlei sectoren worden getroffen, bijvoorbeeld
de industrie, landbouw, mobiliteit en de bouw. Het wetsvoorstel en de toelichting
bieden geen inzicht in de mogelijke bronmaatregelen die getroffen kunnen en moeten
worden om aan de te kiezen omgevingswaarde te kunnen voldoen en voorziet ook niet
in de in dat verband te maken keuzes, noch in een tijdspad waarbinnen de noodzakelijke
maatregelen waarvoor wordt gekozen moeten zijn gerealiseerd. Evenmin wordt inzicht
geboden in de keuzes die voor de verschillende sectoren in dit verband worden gemaakt.

De Afdeling acht het in het licht van de vast te stellen omgevingswaarde essentieel
dat dat inzicht wel wordt geboden en adviseert de toelichting en zo nodig het wetsvoorstel
in dat verband aan te passen.

5. Inzicht in de maatregelen

Het advies is gevolgd. Aan het wetsvoorstel zijn diverse instrumenten toegevoegd om
te verzekeren dat het programma wordt uitgevoerd, de beoogde natuurdoelen worden bereikt
en tijdig wordt voldaan aan de omgevingswaarde:

1. Als een bestuursorgaan heeft ingestemd met de opneming in het programma van een door
dat orgaan uit te voeren maatregel, dan is dat orgaan verplicht om die maatregel tijdig
uit te voeren.

2. In het programma worden tussendoelen opgenomen met het oog op het tijdig voldoen aan
de omgevingswaarde en met het oog op de in het programma opgenomen natuurmaatregelen.
Deze «tussentijdse doelstellingen» zijn inspanningsverplichtingen: ze zijn een middel
om in 2030 te voldoen aan de resultaatsverplichtende omgevingswaarde en om de tijdige
uitvoering van de in het programma opgenomen natuurmaatregelen te ondersteunen.

3. Bij de monitoring van het programma wordt niet alleen gekeken naar de omgevingswaarde,
maar ook naar de tussendoelen. De verplichting voor de Minister van LNV om het programma
aan te passen als uit de monitoring blijkt dat niet wordt voldaan aan de omgevingswaarde,
is aangevuld met een vergelijkbare verplichting voor het geval uit de monitoring blijkt
dat niet wordt voldaan aan een tussendoel.

De nieuwe paragrafen 4.5 en 5.2 van de toelichting bespreken deze en andere instrumenten
waarmee de uitvoering van bron- en natuurmaatregelen door de betrokken bestuursorganen
wordt verzekerd, zoals sturing via bestuursafspraken, via voorwaarden verbonden aan
specifieke uitkeringen en zo nodig via instructieregels over de taakuitoefening van
bestuursorganen. Ook is aan de toelichting een uitgebreide bespreking toegevoegd van
de voorgenomen maatregelen, de daarbij gemaakte keuzes, het tijdpad, de verdeling
over de sectoren en de gevolgen van de maatregelen voor burgers en bedrijven (paragraaf
6 nieuw).

6. Partiële vrijstelling voor de bouwsector gekoppeld aan een omgevingswaarde voor
stikstofemissie

Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om bij amvb een omgevingswaarde vast
te stellen voor de emissie van stikstof door nader omschreven activiteiten van de
bouwsector.16 Blijkens de toelichting gaat het daarbij uitsluitend om de emissie van stikstof tijdens
de bouwfase. Het voorziet er voorts in dat, indien van die mogelijkheid gebruik wordt
gemaakt, in bij of krachtens amvb bepaalde gevallen de gevolgen van de door die activiteiten
veroorzaakte stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden voor de vergunningverlening buiten beschouwing worden gelaten.

Uit de toelichting blijkt dat hiermee een drempelwaarde beoogd wordt, gekoppeld aan
een reductieopgave voor de bouwsector.17 De Afdeling merkt op, zoals zij eerder heeft gedaan in de voorlichting met betrekking
tot de instelling van een drempelwaarde voor geringe deposities, dat waar met toepassing
van drempelwaarden vrijstelling wordt gegeven voor activiteiten die al dan niet gezamenlijk
met andere activiteiten kunnen leiden tot een toename van depositie op een Natura
2000-gebied, moet worden uitgesloten dat de doelstellingen van de Habitatrichtlijn
niet worden gehaald.18 De voorgestelde regeling komt er kort gezegd op neer dat een vrijstelling van de
vergunningplicht wordt verleend voor emissies tijdens de bouwfase. Die vrijstelling
wordt in de voorgestelde regeling uitsluitend gemotiveerd met een verlaging van diezelfde
emissies. Daarmee wordt niet aan voormeld vereiste voldaan.

Zoals de Afdeling in de voorlichting heeft opgemerkt kan een drempelwaarde verdedigbaar
zijn in het licht van een geloofwaardig en effectief pakket van maatregelen die nodig
zijn voor de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen van de desbetreffende
Natura 2000-gebieden en om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijk habitats
van soorten in het desbetreffende gebied niet verslechtert.

De gewenste vrijstelling voor emissies tijdens de bouwfase kan dragend worden gemotiveerd
door duidelijk te maken dat de emissies tijdens de bouwfase, in aanmerking nemend
de bron- en beheer en herstelmaatregelen die in het programma zijn opgenomen, niet
zullen kunnen afdoen aan het behalen van de landelijke instandhoudingsdoelstellingen.
In dat programma kan rekening worden gehouden met de in de toelichting beschreven
forse reductieopgave voor stikstofemissie in de bouwsector.

Tevens kan in aanmerking worden genomen dat, zoals in de toelichting staat, de bijdrage
van de bouwsector aan de stikstofemissie door emissie tijdens de bouwfase zeer gering
is en vooral veroorzaakt wordt door inzet van mobiele werktuigen op de bouwplaats
en vervoersbewegingen.19 Voorts is van belang dat het steeds gaat om tijdelijke emissies, die zich uitsluitend
voordoen tijdens de bouwfase. Hierbij is meer in het algemeen ook van belang dat de
bouw een continu proces is waarbij het bouwvolume landelijk en over het geheel genomen
min of meer gelijk blijft.

Er moet, naast de emissiedaling die het gevolg is van het pakket maatregelen, wel
rekening gehouden worden met andere ontwikkelingen die leiden tot toename van emissie
van stikstof. Voorts moet verzekerd zijn dat het pakket maatregelen ook daadwerkelijk
wordt uitgevoerd. Indien aan die voorwaarden wordt voldaan is een kleine vrijstelling
als hier voorgesteld mogelijk.

De Afdeling adviseert de voorgestelde vrijstellingsregeling te schrappen en een vrijstellingsregeling
op te nemen die verdedigd kan worden in het licht van een geloofwaardig en structureel
pakket van maatregelen tot stikstofreductie.

6. Partiële vrijstelling voor de bouwsector gekoppeld aan een omgevingswaarde voor
stikstofemissie

De Afdeling adviseert om de partiële vrijstelling niet te koppelen aan een reductieopgave
voor de bouwsector, maar om de vrijstelling zelfstandig te onderbouwen met de effecten
van het structurele pakket, in combinatie met bouwspecifieke argumenten zoals de tijdelijke
en kleine en steeds van locatie wisselende maar op landelijk niveau globaal gelijkblijvende
emissies voor de bouwfase, en de zeer geringe bijdrage van de bouw in het totaal van
stikstofemissies. Dat advies is gevolgd: de bepaling over het vaststellen van een
omgevingswaarde voor de bouwsector is geschrapt, en in paragraaf 8 van de toelichting
is uiteengezet waarom de emissies tijdens de bouwfase, gezien de bron- en natuurmaatregelen
die in het programma zullen worden opgenomen, niet zullen kunnen afdoen aan het behalen
van de landelijke instandhoudingsdoelstellingen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vicepresident van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten