Brief regering : Reactie op bericht ‘Verbied verslavende games voor minderjarigen' en afdoening toezegging en motie kansspelen

Nr. 170 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 juni 2020

In deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport, over ontwikkelingen op het gebied van online gamen. In het bijzonder
informeer ik u over de invulling van de motie Van Nispen c.s. aangaande de handhaving
van de kansspelwetgeving bij videogames1. Daarbij geef ik de uitkomsten weer van het overleg met de game-industrie, dat gevoerd
is naar aanleiding van de toezegging gedaan in het AO kansspelen op 27 november jongstleden
(Kamerstuk 24 557, nr. 167).

De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid heeft op 10 oktober 2019 verzocht een
reactie aan de Kamer te doen toekomen over het bericht «Verbied verslavende games
voor minderjarigen».2 Het lid Kuiken en de leden Kuik, Van Toorenburg en Van der Graaf stelden mij op deze
dag ook schriftelijke Kamervragen over dit bericht. Kortheidshalve verwijs ik u daarom
naar de beantwoording van deze vragen op 22 november jl.3

(Verslavende) games

Gamen is voor veel jongeren een populaire en algemeen geaccepteerde vorm van vrijetijdsbesteding.
Gamen biedt jongeren de kans om eenvoudig in contact te komen met (buitenlandse) leeftijds-
en interessegenoten en om bepaalde vaardigheden te ontwikkelen. Met name online games
zijn populair.

Online games kunnen echter zo ingericht zijn dat het voor de speler loont om veel
tijd te besteden aan het spel. Ook is het verdienmodel van games aan het veranderen.
Zo worden meer games gratis aangeboden en bevatten steeds meer games in-game aankopen
waarbij geprobeerd wordt de speler te verleiden om geld uit te geven binnen de game.
Voorbeelden van in-game aankopen zijn het kopen van specifieke (cosmetische) items,
bonussen, een in-game gebruikte valuta of loot boxes. Vaak betreft dit kleine bedragen,
zogenaamde microtransacties, waardoor er ongemerkt veel geld kan worden uitgegeven.
Een deel van de loot boxes kwalificeert als kansspel in de zin van de Wet op de kansspelen
(Wok) en is daarmee verboden.

Een kleine groep jongeren heeft om verschillende redenen last van problematisch gamegedrag.
Zij kunnen het gebruik niet meer goed onder controle houden wat kan leiden tot structurele
problemen in de omgang met de omgeving, lichamelijke conditie of het bredere functioneren.
Dit noemen we een gameverslaving. Zoals in de beantwoording van de hiervoor genoemde
Kamervragen reeds is aangegeven, is er geen eenduidige oplossing voor het voorkomen
van gameverslaving.4

Een Nederlands verbod in een bij uitstek internationaal veld zal er niet voor zorgen
dat jongeren in Nederland geen toegang meer hebben tot bepaalde games. Een verbod
lijkt om die reden niet opportuun. In plaats daarvan wordt ingezet op preventie en
voorlichting, adequate behandeling en handhaving van bestaande regelgeving. Preventie
en voorlichting zijn in het geval van (online) gamen bij uitstek een gedeelde taak
van de rijksoverheid en de game-industrie zelf.

Preventie en behandeling

De rijksoverheid zet in op goede preventie en voorlichting. Daarbij is het belangrijk
om ervoor te zorgen dat er laagdrempelige informatie en concrete handvatten beschikbaar
zijn voor gamers, bezorgde ouders en scholen. Dit doen wij met behulp van websites,
een hulplijn en de inzet van sociale media. Ook bieden we voorlichting op scholen
en voorlichtingsmateriaal specifiek voor ouders, docenten en professionals om problematisch
gamegedrag te herkennen en bespreekbaar te maken. Dit doen wij via gameninfo.nl, de
Gamen Infolijn en het programma Helder op School.

Om de vermenging van games en kansspelen tegen te gaan zijn er in de Wet kansspelen
op afstand (Wet Koa) nadere regels gesteld. Zo mag de vergunninghouder die kansspelen
op afstand organiseert op zijn kansspelinterface geen reclame voor games toestaan
en geen games aanbieden en is het alle kansspelvergunninghouders verboden reclame
te maken binnen games, op websites of applicaties waar games worden aangeboden.

Op de website van de Kansspelautoriteit (hierna: ksa) en op de websites gameninfo.nl
en gokkeninfo.nl staat informatie die spelers en ouders van spelers kan helpen om
op een verantwoorde wijze te (laten) gamen.5 Bovendien heb ik het WODC gevraagd onderzoek te doen naar games, waarbij het doel
is om risico’s van (elementen in) games te identificeren, die zouden kunnen leiden
tot bijvoorbeeld gameverslaving, kansspelverslaving of financiële problemen. Hierbij
zal tevens worden bezien of er lacunes zijn in de wet- en regelgeving en zelfregulering.

Naast preventie en voorlichting is ook adequate behandeling van gameverslaving belangrijk.
In 2019 heeft Zorgverzekeraars Nederland besloten de behandeling van gameverslaving
te vergoeden. Deze behandeling was al langer onderdeel van het zorgaanbod van verslavingszorginstellingen,
maar de patiënt was tot voor kort afhankelijk van de opstelling van zijn of haar zorgverzekeraar
bij de vraag of de behandeling ook vergoed wordt.

Toezicht en consumentenrecht

Zoals gezegd moet een deel van de loot boxes in games als kansspel worden aangemerkt.

Een loot box is een «schatkist» waarbij je als speler van tevoren niet exact weet
wat de inhoud van de loot box is en je geen invloed hebt op deze inhoud. Afhankelijk
van de game kunnen loot boxes via in-game aankopen worden aangeschaft, worden verkregen
door te spelen of door een combinatie van beide. Door middel van loot boxes wordt
een kanselement met mogelijk verslavende werking toegevoegd aan games. Een deel van
de loot boxes kwalificeert als kansspel in de zin van de Wok. Dit is het geval wanneer
sprake is van een prijsbepaling die geschiedt door toeval en de prijs een economische
waarde heeft. Het is niet mogelijk om een vergunning te verkrijgen voor het aanbieden
van deze loot boxes. Het aanbieden van deze loot boxes is dus verboden en blijft dat
ook na inwerkingtreding van de Wet Koa.

Ten aanzien van deze games verzocht de motie Van Nispen de regering in gesprek te
gaan met de Kansspelautoriteit om te bezien waar zij moeilijkheden ondervindt bij
het handhaven van de kansspelwetgeving inzake games en indien noodzakelijk daartoe
maatregelen te treffen. In het overleg dat ik met de Ksa gevoerd heb, heeft de Ksa
aangegeven geen moeilijkheden bij de handhaving te ondervinden.

De Ksa heeft tien games onderzocht op de aanwezigheid van een kansspel. In vier gevallen
is geconcludeerd dat deze een kansspel bevatten in de zin van de Wok. In antwoord
op de Kamervragen ten aanzien van handhaving op loot boxes ben ik hier nader op ingegaan.6

De Ksa kan optreden tegen loot boxes wanneer die een kansspel zijn in de zin van de
Wok. Loot boxes vallen evenals games en in-game aankopen echter ook onder het consumentenrecht
dat consumentenbescherming biedt door het verbod op misleiding en oneerlijke handelspraktijken.
De Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) houdt hierop toezicht. Zij geeft in
haar leidraad aan dat het opnemen van loot boxes in games een van de technieken is
om in-game aankopen te stimuleren.7 Dergelijke technieken mogen consumenten niet onder ontoelaatbare druk zetten of misleiden
om besluiten te nemen die zij anders niet genomen zouden hebben. Daarnaast gelden
de algemene informatie- en prijstransparantieverplichtingen uit het consumentenrecht
ook voor in-game aankopen, waaronder loot boxes die met geld gekocht kunnen worden.

Specifiek over loot boxes stelt de ACM dat het gokelement van loot boxes inspeelt
op kwetsbaarheden van de speler. Dat betekent dat ook als de inhoud van een loot box
niet te verhandelen is, een bedrijf in overtreding kan zijn. Zo moet het bedrijf de
prijs van de loot box in echte valuta vlak voor de aankoop duidelijk vermelden. Ook
de kans op winst van verschillende en zeldzame items is een belangrijk kenmerk van
het product. Deze kans moet daarom bij het aanbod van de loot box vermeld staan. De
ACM kan optreden indien een bedrijf in overtreding is. De ACM kan bijvoorbeeld een
boete of last onder dwangsom opleggen of een bindende aanwijzing geven.

Zelfregulering en verantwoordelijkheid game-industrie

Tijdens het AO kansspelen op 27 november jl. heb ik toegezegd samen met de Staatssecretaris
van VWS in gesprek te gaan met de game-industrie. Dit gesprek heeft plaatsgevonden
met de Nederlandse Vereniging van Producenten en Importeurs van beeld- en geluidsdragers
(NVPI), welke ook als branchevereniging van de game-industrie fungeert. Bij dit gesprek
waren ook Interactive Software Federation of Europe (ISFE) en Pan European Game Information
(PEGI) aanwezig. ISFE is de Europese branchevereniging voor de game-industrie. PEGI
is een systeem van zelfregulering voor de classificatie van games.8

Uit het gesprek kwam naar voren dat de game-industrie het als een gedeelde verantwoordelijkheid
beschouwt om door middel van voorlichting en educatie bewustwording bij spelers en
ouders te creëren. Zo heeft de game-industrie onder andere de website www.rulethegame.nl opgericht die met name informatie voor ouders van gamende jongeren bevat. Hier is
onder meer voorlichting te vinden over het instellen van tijd- en bestedingslimieten.
Daarnaast bestaat het PEGI-classificatiesysteem van games. Bij dit systeem worden
inhoudspictogrammen en leeftijdsclassificaties toegekend aan games. Aan elke classificatie
liggen criteria ten grondslag, gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek. De experts
bij PEGI kunnen de criteria herzien. Deze groep experts bestaat uit professionals met onder andere een achtergrond in kinderbescherming, media, psychologie,
classification, juridische zaken en (online) technologie. Het Nederlands Instituut voor de Classificatie
van Audiovisuele Media (NICAM), bekend van Kijkwijzer, is een van de twee onafhankelijke
organen die de classificatie en handhaving uitvoert voor PEGI.

In het overleg is gesproken over de wenselijkheid om een pictogram te ontwikkelen
voor games met loot boxes. Eerder constateerde PEGI problemen rond in-game aankopen
en het feit dat kinderen aankopen kunnen doen binnen een game met echt geld. Sinds
2015 is een melding te zien bij apps met in-game aankopen. Dit is sinds 2018 ook te
zien bij fysieke games. Betaalde loot boxes vallen onder in-game aankopen. PEGI gaf
aan tot nog toe weinig vragen te krijgen specifiek over loot boxes. Er worden wel
veel vragen gesteld over in-game aankopen. PEGI ziet daarom vooralsnog geen aanleiding
om een leeftijdslabel en/of pictogram te ontwikkelen voor specifieke elementen in
games, zoals loot boxes, die spelers kunnen verleiden om veel geld uit te geven of
om zich langer aan een game te verbinden. Zij vinden het wel noodzakelijk om consumenten
hierover meer gedetailleerde informatie te verschaffen. PEGI heeft onlangs een tekst
toegevoegd aan games die in-game aankopen inclusief willekeurige items bevatten, om
de speler erop te attenderen dat de in-game aankopen in de betreffende game een vorm
van loot boxes zijn. Wij zien dit als een eerste stap in meer gerichte voorlichting
over het mogelijk verslavende karakter van in-game aankopen. Daarnaast achten wij
het van belang dat voorlichting plaatsvindt over andere verslavende elementen in games.
Wij hebben daarom een beroep gedaan op de game-industrie om in navolging van de onlangs
toegevoegde tekst nader onderzoek te doen naar de mogelijkheden om het bestaande aanbod
van pictogrammen uit te breiden met pictogrammen voor verslavende elementen in games.

Ik zal, samen met de Staatssecretaris van VWS, in overleg blijven met de game-industrie
om de ontwikkelingen en vorderingen in de sector te bespreken. Zoals gezegd heb ik
tevens het WODC gevraagd onderzoek te doen naar games, waarbij het doel is om risico’s
van (elementen) van games te identificeren, die zouden kunnen leiden tot bijvoorbeeld
gameverslaving, kansspelverslaving of financiële problemen. Over de uitkomsten van
dit onderzoek zullen wij uw Kamer informeren.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker