Brief Algemene Rekenkamer : Visie op de kabinetsreactie op het rapport "Vertrouwen op controle" van de Commissie toekomst accountancysector (Cta)

Nr. 30 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 mei 2020

Op 20 maart 2020 stuurde de Minister van Financiën u de kabinetsreactie op het rapport
Vertrouwen op controle van de Commissie toekomst accountancysector (Cta) van 30 januari 2020 (Kamerstuk
33 977, nr. 29). In de reactie gaat het kabinet ook in op recente rapporten van de Monitoring Commissie
Accountancy (MCA) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) over de sector.

Via deze brief geven wij u onze visie op de kabinetsreactie, waarbij wij met onze
wettelijke taak als achtergrond in het bijzonder enkele onderwerpen belichten die
van belang zijn voor een goede verantwoording en controle van publiek geld.

Algemeen

De Algemene Rekenkamer vindt het positief dat het kabinet verdere maatregelen wil
treffen om de kwaliteit van de wettelijke accountantscontroles te verbeteren. De rapporten
van de Cta, de MCA en de AFM geven daartoe alle aanleiding.

Uit deze rapporten komt immers, ondanks de reeds eerder getroffen maatregelen, een
zorgwekkend beeld over de kwaliteit van de accountancysector naar voren. Daardoor
staat het vertrouwen in die sector nog altijd onder druk. De kwaliteit van de wettelijke
controles blijkt over de onderzochte periode onvoldoende op orde, en de door de sector
ingezette verandermaatregelen missen kracht en overtuiging.

Ze zijn bovendien meer getroffen in antwoord op druk van buitenaf (extrinsieke motivatie)
dan uit eigen beweging (intrinsieke motivatie). Daardoor zijn ze onvoldoende verankerd,
en omkeerbaar.

Grondoorzaken van deze repeterende fenomenen worden onder meer gezocht in structuurkenmerken
van de sector, waaronder de marktmacht van de zogeheten Big 4 en perverse prikkels
uit hoofde van het verdien-, partner- en bedrijfsmodel van de accountantsorganisaties.
Daarom kunnen wij ons goed voorstellen dat het kabinet tevens nader onderzoek aankondigt
naar alternatieve structuurmodellen zoals «audit only».

Inzicht in kwaliteit via audit quality indicators

Het kabinet kondigt maatregelen aan om via audit quality indicators en weten-schappelijk
onderzoek meer objectieve informatie over de kwaliteit van de sector te kunnen verkrijgen.
De aan te stellen «kwartiermaker», de sector en de AFM moeten meedenken over geschikte
audit quality indicators, en daarbij ervaringen uit het buitenland betrekken. Accountantsorganisaties
dienen aan de hand van deze audit quality indicators te rapporteren over de kwaliteit
van hun controles.

Wij onderschrijven het belang van deze stappen om het zicht en de greep op de door
de sector geleverde kwaliteit te verbeteren. Mits de totstandkoming van de indicatoren
wordt voorzien van voldoende checks and balances, kunnen zij een belangrijk gedeeld
referentiekader vormen voor de professionele, maatschappelijke en politieke dialoog
over de prestaties van de accountancysector. Vanuit dat kader kan de Minister tevens
informatie verzamelen om te beoordelen of het wettelijk stelsel voor de accountantscontrole
functioneert zoals bedoeld.

Gezien het aanzienlijke maatschappelijke belang van een goed functionerende accountancysector
– mede voor de controle op publieke middelen –, en de belangrijke rol van wet- en
regelgeving ter waarborging daarvan, ligt het in de rede dat de kwaliteitsindicatoren
van overheidswege worden goedgekeurd – bijvoorbeeld door de Minister of een onafhankelijke
instantie.1

Ondergrens bij het beoordelen van de kwaliteit van de wettelijke controles is en blijft
naar onze mening dat accountants, conform de essentie van hun controle-standaarden,
voldoende geschikt controlebewijs verzamelen ter onderbouwing van hun oordelen, en
aan de AFM kunnen aantonen dat te hebben gedaan.

Idealiter hebben de indicatoren echter niet alleen betrekking op de vaktechnische
kwaliteit van het controlewerk, maar ook op andere belangrijke punten waarop maatschappelijke
en politieke verwachtingen rond de sector bestaan. Hierbij valt onder meer te denken
aan de gepercipieerde en feitelijke onafhankelijkheid van accountantsorganisaties
ten opzichte van gecontroleerde organisaties, hun rol-invulling rond fraude, (dis)continuïteit
en niet-financiële informatie, en hun bijdrage aan de verbetering van het bestuur
en het functioneren van gecontro-leerde organisaties.

Versterking waarborgen controles publieke sector via Wta

Vertrouwen in accountantscontrole is ook binnen de publieke sector van groot belang.
Provincies, gemeenten, scholen, woningcorporaties, ziekenhuizen, onderwijsinstellingen
en vele andere publieke organisaties maken immers gebruik van de controleverklaringen
van accountantskantoren.

Mede via die controleverklaringen kunnen burgers en belanghebbenden inzicht krijgen
in de rechtmatige inning en besteding van de vele tientallen miljarden aan publiek
geld door deze organisaties.2 Zij zijn gezien hun omvang of functie dikwijls van groot maatschappelijk belang.
Dat vereist dat verzekerd is dat de accountants-controles van onbetwiste kwaliteit
zijn.

In haar brief van 31 oktober 2014 over de ontwikkelingen in het accountants-beroep
heeft de Algemene Rekenkamer ervoor gepleit ook een deel van de organisaties uit het
publieke domein als «organisatie van openbaar belang» (OOB) aan te merken, en daarmee
te onderwerpen aan de strengste eisen van accountantscontrole en toezicht.3 Per 1 januari jl. is de groep OOB’s uitgebreid met woningcorporaties, pensioenfondsen,
netbeheerders en drie instellingen voor wetenschapsbeleid.

De Cta merkt op dat grote publieke instellingen zoals gemeenten, ziekenhuizen en onderwijsinstellingen
wel een aanzienlijk publiek belang hebben, maar desondanks thans niet als «OOB» gelden4. Zij beveelt aan het OOB-begrip op basis van heldere criteria beter af te bakenen.
Dat zou ertoe kunnen leiden dat bepaalde organisaties niet langer als OOB worden aangemerkt,
maar ook dat organisaties die thans geen OOB zijn dat wel worden.5 Het kabinet zegt in reactie op deze aanbeveling toe te zijner tijd de recente uitbreiding
te evalueren, en daarbij ook te onderzoeken in hoeverre het huidige wettelijke criterium
voor de aanwijzing van OOB een goede balans weerspiegelt tussen de extra lasten voor
de te controleren entiteit en de maatschappelijke waarde van een verscherpte controle.

Wij delen het pleidooi voor een heroverweging van de toekenning van de OOB-status
aan publieke organisaties op basis van heldere, plausibele criteria die aan aspecten
als omvang en maatschappelijke invloed te relateren zijn.

In aanvulling hierop stellen wij vast dat accountantscontroles bij onderwijs- en zorginstellingen
thans niet alleen geen OOB-controles zijn, maar zelfs niet worden aangemerkt als «wettelijke
controles» in de zin van de Wet toezicht accountants-organisaties (Wta). Daardoor
ontbreken in die maatschappelijk vitale sectoren de via de Wta en daarvan afgeleide
regelgeving geboden generieke kwaliteits- en onafhankelijkheidswaarborgen op wettelijk
niveau, alsmede het onafhankelijke toezicht van de AFM. Er is weliswaar sprake van
sectorspecifiek toezicht op de kwaliteit van de accountantscontroles (door bijvoorbeeld
de Inspectie voor het Onderwijs), maar dat kan deze generieke omissies niet compenseren.

Het kabinet kondigt aan om, conform de aanbeveling in het Cta-rapport, het stelsel
van toezicht op de accountantscontrole te vereenvoudigen en transparanter te maken,
en de toezichtstaak juridisch en feitelijk uitsluitend aan de AFM op te dragen. Wij
geven het kabinet in overweging om te bezien of, in lijn met deze actie, ook de controles
in de sectoren onderwijs en zorg onder de reikwijdte van de Wta en daarmee het toezicht
van de AFM kunnen worden gebracht. Voor het onderwijs verwijzen we naar onze eerdere
aanbeveling ter zake in ons Verantwoordingsonderzoek 20156 en in onze aandachtspunten bij de Ontwerp-begroting 2017 van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap.7

Kwalificatie als wettelijke controle kan voor controles van grote onderwijs- en zorginstellingen
worden gezien als inhoudelijke en juridische tussenstap op weg naar een eventuele
latere status als OOB-controle.

Harmonisatie regels voor verantwoording en accountantscontrole

Voor een goed functionerende verantwoording en controle in de publieke sector is het
van belang om de regels voor die activiteiten zoveel mogelijk te harmoniseren. Meer
uniformiteit in de kaders voor verantwoording en controle draagt bovendien bij aan
een beter inzicht in de zinnige, zuinige en zorgvuldige inning en besteding van publiek
geld.8

De ingewikkelde en dikwijls veranderende organisatie en financiering van publieke
diensten maken het op zichzelf vaak al lastig om het spoor van de publieke euro te
volgen. De bestaande variëteit aan sectorspecifieke boekhoudstelsels en regels voor
verslaggeving en accountantscontrole vertroebelt dit inzicht verder.9 Voor financiële professionals en accountants brengt deze lappendeken vaktechnische
uitdagingen en complicaties met zich mee, te beginnen met de noodzaak om de verwerving
en behoud van kennis en vaardigheden in hoge mate per sector te organiseren. Ook raadsleden,
Statenleden en leden van raden van toezicht moeten zich thans verdiepen in de variëteit
aan verslaggevings- en controlevoorschriften. Zij zijn immers opdrachtgever voor en
gebruiker van de accountantscontrole. Daarom roepen we het kabinet op om te bezien
hoe de verslaggeving en accountantscontrole binnen de publieke sector op een meer
eenduidige leest kunnen worden geschoeid. Een dergelijke investering in vergelijkbaarheid
past bij de ambitie in EU-verband om de boekhoudingen in de gehele publieke sector
vergaand te uniformeren.10

Het motto «harmoniseren waar mogelijk, differentiëren waar nodig» verdient ook toepassing
bij de verdere ontwikkeling van de niet-financiële informatie.

Publieke sector-perspectieven in maatregelen

Het publieke domein – met al zijn deelsectoren – verschilt op wezenlijke punten van
het private. Zo staan de primaire processen er in het teken van beleidsvorming en
– implementatie gericht op de samenleving, staat het algemeen belang daarbij centraal,
is de begroting er het belangrijkste document, en heeft «rechtmatigheid» er een prominente,
eigenstandige betekenis. Publieke organisaties hebben zich uiteindelijk te verantwoorden
aan democratisch gekozen organen.

In internationale standaarden voor verslaggeving (International Public Sector Accounting
Standards, «IPSAS») en controle (International Standards on Auditing, «ISAs», en International
Standards of Supreme Audit Intitutions, «ISSAIs») wordt met dergelijke specifieke
aspecten van de publieke sector rekening gehouden.

Wij achten het van belang dat het eigene van de publieke sector ook adequaat wordt
betrokken in de door het kabinet te treffen maatregelen en nadere onderzoeken – waaronder
bijvoorbeeld een experiment met het intermediairs-model. Wij zijn gaarne bereid hierover
in overleg te treden met de Minister van Financiën en de door hem aangestelde kwartiermakers,
alsmede met de NBA en de AFM.

Wij sturen deze brief ook aan de voorzitter van de Eerste Kamer, en in afschrift aan
de Koning, de Minister van Algemene Zaken, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
de Minister van Financiën en de voorzitters van de NBA en de AFM.

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris