Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemers

Nr. 4 ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMERS

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 1 april 2020, No. W04.20.0038/I, en de reactie van de initiatiefnemer d.d. 24 april
2020, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 18 februari
2020 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Van den Bosch en Van der Molen
tot wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Wet openbare lichamen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba in verband met het laten vervallen van het verplicht voorzitterschap
door raadsleden, statenleden en eilandsraadsleden van raads-, staten- en eilandsraadscommissies,
met memorie van toelichting.

Met dit wetsvoorstel creëren de initiatiefnemers de mogelijkheid om raads-, staten-
en eilandsraadcommissies te laten voorzitten door personen die geen lid zijn van de
gemeenteraad, de provinciale staten of de eilandsraad. Zij doen dit door in de drie
toepasselijke organieke wetten de eis te laten vervallen dat de voorzitter van bovengenoemde
commissies lid moet zijn van gemeenteraad, provinciale staten of eilandsraad. Zij
stellen eveneens dat de incompatibiliteitsbepalingen, waarin staat welke functies
niet gecombineerd mogen worden met het lidmaatschap van gemeenteraad, provinciale
staten en eilandsraad, van toepassing zullen zijn op de externe voorzitter van de
commissie.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over de aard van
het voorzitterschap van de commissies in relatie tot de eindverantwoordelijkheid van
de gekozen volksvertegenwoordiging. Tevens maakt zij een opmerking over de motivering
van het voorstel, in het bijzonder ten aanzien van de wijziging van de Provinciewet
en de Wet openbare lichamen Bonaire, Saba, Sint Eustatius en Saba. In verband daarmee
is aanpassing wenselijk van de toelichting, en zo nodig van het wetsvoorstel.

1. Externe voorzitter als technisch voorzitter

In haar advies over het voorstel van wet tot wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet,
de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de Waterschapswet (institutionele
bepalingen) heeft de Afdeling advisering een opmerking gemaakt over het externe voorzitterschap
van raads-, staten- en eilandsraadcommissies. De Afdeling merkte op dat de eindverantwoordelijkheid
van de gekozen volksvertegenwoordiging voorop dient te staan en dat aan die niet-overdraagbare
verantwoordelijkheid geen afbreuk kan worden gedaan. Noodzakelijkerwijs, zo stelde
de Afdeling, moet het externe voorzitterschap beperkt blijven tot het technisch voorzitten
van de vergadering.1

De Afdeling wijst in aanvulling op deze opmerking op de bevoegdheid van de voorzitter
om te besluiten tot geheimhouding ten aanzien van de stukken die hij aan de raads-,
staten- of eilandsraadcommissie overlegt. De vraag rijst in hoeverre deze bevoegdheid
past bij het technisch voorzitterschap.2

De Afdeling benadrukt ook ten aanzien van dit voorstel de eindverantwoordelijkheid
van de gekozen volksvertegenwoordiging. Dat heeft consequenties voor het soort voorzitterschap
dat een niet-lid kan uitvoeren. Zij adviseert op dit punt in de toelichting nader
in te gaan.

De initiatiefnemers onderschrijven dat het voorzitterschap van een raadscommissie
door een niet-raadslid beperkt zal moeten blijven tot het technisch voorzitten van
de vergadering. De raadscommissie bereidt het raadswerk voor, en heeft dus geen zelfstandige
taken of bevoegdheden. De commissie faciliteert de raad, en de voorzitter op zijn
beurt faciliteert dat voorbereidende proces. Een externe voorzitter zal daarbij nadrukkelijk
oog moeten hebben voor de behoeften in de raad zelf, en de wijze waarop de raadscommissie
daarin kan voorzien. De raad is daarbij exclusief bevoegd om een voorzitter te benoemen
en om deze te ontslaan. Hieruit blijkt volgens de initiatiefnemers voldoende de relatie
tussen de raad en de voorzitter. Het feit dat een externe voorzitter zich beperkt
tot het technisch voorzitten van een vergadering van de raadscommissie, is verduidelijkt
in de toelichting.

Een voorzitter van de raadscommissie staat – zoals de Afdeling ook opmerk – een bijzondere
bevoegdheid ten dienste, namelijk het opleggen van geheimhouding op stukken die aan
de commissie worden voorgelegd. De initiatiefnemers hebben oog voor het bijzondere
karakter van deze bevoegdheid, en de spanning die deze kan leggen tussen de voorzitter,
de commissie en de raad. Het onderhavige voorstel brengt echter geen verandering aan
in de bevoegdheid tot het opleggen van geheimhouding. De geheimhouding die door een
voorzitter van een commissie kan worden opgelegd, is beperkt tot stukken die door
de voorzitter aan de commissie worden overgelegd. Het is de vraag hoe vaak die situatie
zich voor zal doen bij raadscommissies, nu deze in de regel de besluitvorming van
de raad over voorstellen van het college voorbereiden. In die situatie richt het college
of de raad zich tot de commissie, en is het opleggen van geheimhouding door de voorzitter
niet aan de orde. Voor zover de voorzitter zelf zich met stukken tot de commissie
wendt, merken initiatiefnemers op dat geheimhouding, zodra de commissie zich met het
onderwerp tot de raad heeft gewend, door de raad kan worden opgeheven.

Overigens merken de initiatiefnemers op dat de geheimhoudingsregeling onderdeel is
van een veelomvattender wetsvoorstel dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
in voorbereiding heeft. In dat wetsvoorstel (Wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet,
de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de Kieswet in verband
met het bevorderen van de bestuurlijke integriteit en de aanpak van aanhoudende bestuurlijke
problemen in het decentrale bestuur) dat van november 2019 tot januari 2020 ter internetconsultatie
heeft gelegen, vervalt de bevoegdheid van de voorzitter van een commissie om geheimhouding
op te leggen in het geheel. De initiatiefnemers overwegen daarom dat een aanpassing
van de geheimhoudingsregeling – bijvoorbeeld door een onderscheid aan te brengen tussen
voorzitters die wél en voorzitters die géén raadslid zijn – niet zou bijdragen aan
een heldere regeling en bovendien vooruit zou lopen op een voorziene heroverweging
van de geheimhoudingsregeling in het algemeen.

2. Extern voorzitterschap bij staten en eilandsraadcommissies

In de memorie van toelichting besteden de initiatiefnemers aandacht aan de gemeenteraadscommissies.
Uit de consultatiereacties blijkt ook dat in het bijzonder op gemeentelijk niveau
behoefte is aan de mogelijkheid om een externe voorzitter te kunnen aanwijzen. De
toelichting gaat echter nauwelijks in op de vraag of een externe voorzitter wenselijk
is op het niveau van de Statencommissie of de Eilandsraadcommissie. Evenmin is toegelicht
of hieraan ook daadwerkelijk behoefte bestaat. Uit de memorie van toelichting blijkt
dat het Interprovinciaal Overleg over het wetsvoorstel is geconsulteerd. Niet is toegelicht
of dit ook geldt voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen en zo nodig het
voorstel aan te passen. Tevens adviseert zij de initiatiefnemers om, indien zulks
nog niet heeft plaatsgevonden, de openbare lichamen op dit punt te consulteren.

Het IPO heeft afgezien van het geven van een reactie op het conceptinitiatiefwetsvoorstel.
De initiatiefnemers leiden daaruit af dat er in de kring van de provincies geen bezwaar
is tegen het wetsvoorstel. Bovendien schept het wetsvoorstel geen verplichting voor
provinciale staten, de staten hoeven er geen gebruik van te maken. Het wetsvoorstel
biedt een mogelijkheid.

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State hebben de initiatiefnemers het
wetsvoorstel voorgelegd aan de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Indien de openbare lichamen een reactie geven op het wetsvoorstel, zal deze na ontvangst,
bij brief worden aangeboden aan de Kamer. Maar ook hier merken de initiatiefnemers
op dat het wetsvoorstel geen verplichting schept, maar een mogelijkheid biedt. Bonaire,
Sint Eustatius en Saba zijn dus niet verplicht om van de wijziging gebruik te maken.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
initiatiefvoorstel en adviseert om daarmee rekening te houden.

De Vice-President van de Raad van State

Th.C. de Graaf

De initiatiefnemers, Van den Bosch
Van der Molen