Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 6 februari 2020 en het nader rapport d.d. 26 maart 2020, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 18 oktober 2019, nr. 2019002205,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 6 februari 2020, nr. W17.19.0324/IV, bied ik U hierbij aan.

Hierna wordt per opmerking in cursief het advies integraal weergegeven, met daaronder
mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 18 oktober 2019, no. 2019002205, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Wegenverkeerswet 1994 en enkele andere wetten in verband met de uitvoering
van verordening (EU) 2018/858 en andere besluiten van de Europese Unie betreffende
de goedkeuring van en het markttoezicht op motorvoertuigen, aanhangers daarvan en
systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voortuigen zijn bestemd
(Uitvoeringswet verordening (EU) 2018/858), met memorie van toelichting.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de wijze waarop
de uitvoering en handhaving van EU-verordeningen door de Dienst Wegverkeer (RDW) en
de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) in de Wegenverkeerswet 1994 (hierna:
de wet) wordt geregeld. In verband daarmee is aanpassing van het voorstel wenselijk.

1. Aanwijzing bevoegde nationale autoriteiten

Het wetsvoorstel voorziet in een verzameldefinitie van het begrip «EU-verordeningen
betreffende de goedkeuring van motorvoertuigen».2 Deze verzameling bestaat uit de eveneens gedefinieerde «EU-kaderverordeningen» en
de op die verordeningen gebaseerde gedelegeerde- en uitvoeringshandelingen. Daaraan
wordt vervolgens toegevoegd de algemene en open categorie van «andere EU-verordeningen»,
die niet specifiek worden aangeduid.

Deze (bestaande en toekomstige) verordeningen kunnen betrekking hebben op een reeks
van onderwerpen: «goedkeuring, op de markt aanbieden, in de handel brengen, registreren
en in gebruik nemen van voertuigen en systemen, onderdelen, technische eenheden, voertuigdelen,
uitrustingsstukken en voorzieningen die voor dergelijke voertuigen en aanhangwagens
daarvan zijn ontworpen en gebouwd ter bescherming van de gezondheid, de veiligheid,
het milieu of andere aspecten van de bescherming van het openbaar belang.» Door deze
laatste categorie is de aanwijzing van EU-verordeningen die met de wet worden uitgevoerd
en gehandhaafd, onvoldoende bepaald en afgebakend.

De verzameldefinitie is in het licht van het voorgaande niet geschikt als basis voor
de toekenning van taken en bevoegdheden aan de RDW en toezichthouders, werkzaam bij
de ILT in artikel 4b, respectievelijk krachtens artikel 158 van de wet.

De Afdeling adviseert om in de wet zelf de (onderdelen van) EU-verordeningen, met
inbegrip van de op die verordeningen gebaseerde gedelegeerde of uitvoeringshandelingen,
aan te wijzen ten aanzien waarvan de RDW of de ILT met de uitvoering of handhaving
zullen worden belast, en zo nodig te voorzien in de (aanvullende) mogelijkheid tot
aanwijzing bij of krachtens algemene maatregel van bestuur.

De door de Afdeling genoemde open categorie «andere EU-verordeningen», zag op de op
dit moment 23 EU-harmonisatieverordeningen die betrekking hebben op specifieke onderwerpen
die relevant zijn in het kader van de goedkeuring van motorvoertuigen. Het gaat om
verordeningen die bijvoorbeeld betrekking hebben op brandstofgebruik, emissies, technische
eisen of veiligheidsvoorschriften. Al deze verordeningen worden genoemd in de bijlagen
bij kaderverordening (EU) 2018/858. Bij EU-goedkeuringen als bedoeld in die verordening,
zijn zij direct van toepassing en geschiedt de toekenning van taken en bevoegdheden
aan de RDW en toezichthouders, werkzaam bij de ILT, via de genoemde kaderverordening.
Dit is anders bij de nationale goedkeuringen van motorvoertuigen. Voor nationale goedkeuringen,
waarbij die harmonisatieverordeningen «zonder tussenkomst» van de kaderverordening,
ook rechtstreekse werking hebben, is het zoals de Afdeling terecht stelt, ook nodig
voldoende concreet taken en bevoegdheden aan de RDW en toezichthouders, werkzaam bij
de ILT, toe te kennen. In reactie op het advies wordt in verband hiermee het volgende
opgemerkt. Diverse van de op dit moment in de bijlagen van verordening (EU) 2018/858
genoemde harmonisatieverordeningen zullen de komende jaren door vereenvoudiging en
herschikking vervallen en worden vervangen door nieuwe verordeningen. Daarnaast zullen,
naar verwachting, in verband met bijvoorbeeld de ambities van de EU in verband met
de reductie van brandstofgebruik en emissies en de transitie naar geautomatiseerde
en autonome voertuigen, ook nieuwe harmonisatieverordeningen worden vastgesteld en
aan de bijlage bij verordening (EU) 2018/858 worden toegevoegd. Om te voorkomen dat
dergelijke wijzigingen steeds aanleiding geven tot het aanpassen van de wet of een
algemene maatregel van bestuur, is e voor gekozen in een nieuw toegevoegde definitie
van «EU-harmonisatieverordeningen in verband met de goedkeuring van motorvoertuigen»
te verwijzen naar de in de bijlagen bij verordening (EU) 2018/858 genoemde verordeningen
in plaats van naar de open categorie «andere EU-verordeningen». Een wijziging in die
bijlagen werkt zo direct door in de Wvw 1994. In verband hiermee is ook een toelichting
bij dit artikelonderdeel toegevoegd. Aan de memorie van toelichting is ter informatie
een nieuwe bijlage 3 toegevoegd waarin een overzicht is opgenomen van alle op dit
moment relevante harmonisatieverordeningen met daaraan toegevoegd de mutaties voor
zover ze op dit moment bekend zijn.

2. Strafbaarstelling van overtreding van voorschriften in EU-verordeningen

Het wetsvoorstel voorziet in de oplegging van boetes van een bepaalde categorie bij
overtreding van verschillende bepalingen in de wet.3 In enkele van deze bepalingen wordt voorzien in verbodsbepalingen die normen uit
de verschillende EU-verordeningen «spiegelen». Zo zijn bijvoorbeeld in artikel 29,
eerste tot en met vierde lid, volgens de toelichting «op hoofdlijnen de verbodsbepalingen
uit verschillende verordeningen omschreven». Het vijfde lid verbiedt overtreding van
«andere dan de in het eerste tot en met vierde lid genoemde inbreuken op bepalingen
van een EU-verordening betreffende de goedkeuring van motorvoertuigen». Ten slotte
voorziet het zesde lid in de aanwijzing bij ministeriële regeling van voor de toepassing
van de voorgaande leden «relevante artikelen van de EU-verordeningen betreffende de
goedkeuring van motorvoertuigen».

Bij deze benadering rijzen twee belangrijke bezwaren. In de eerste plaats leidt de
bevoegdheid tot oplegging van een boete van een bepaalde categorie bij overtreding
van artikelen waarin geen normatief voorschrift is opgenomen maar met gebruik van
de verzameldefinitie wordt verwezen naar nader vast te stellen voorschriften in gedelegeerde
handelingen of «andere EU-verordeningen»4 tot strijdigheid met het lex certa-beginsel. Dit omdat er een situatie ontstaat waarin
niet is voldaan aan de voorwaarde dat door straffen te handhaven bepalingen vooraf
uit een oogpunt van rechtszekerheid voldoende kenbaar moeten zijn. De Afdeling merkt
verder op dat de hoogte van een punitieve sanctie evenredig dient te zijn aan de aard
en ernst van de overtreding. Een passende en proportionele sanctiebevoegdheid kan
pas worden vastgesteld aan de hand van het concrete te handhaven voorschrift.

Ten tweede is het «overschrijven» van normen uit EU-verordeningen in strijd met het
Unierecht5, aangezien dit de rechtstreekse werking en uniforme toepassing van EU verordeningen
in gevaar brengt.

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling om bij de strafbaarstelling
en het bepalen van de toepasselijke sanctie te verwijzen naar de concrete voorschriften
in EU-verordeningen, hetzij in de wet, hetzij bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur.

Aan de bezwaren van de Afdeling wordt tegemoetgekomen doordat het voorgestelde artikel
29 van de Wvw 1994 nu zodanig is geredigeerd dat duidelijker wordt dat het hier gaat
om overtredingen van bepalingen van nader aan te duiden artikelen van de verordeningen
en niet, zoals de tekst van het artikel dat aan de Afdeling was voorgelegd ten onrechte
suggereerde, overtreding van artikel 29. Wel is in artikel 29 nog steeds een korte
duiding gegeven van de handeling die wordt verboden en mitsdien sanctionering behoeft.
Op deze wijze wordt voorzien in een concretere wettelijke basis voor de aanwijzing
van relevante artikelen uit de verordeningen en wordt duidelijk dat voor dezelfde
overtredingen in verband met nationale goedkeuringen (in het nieuw voorgestelde artikel
30 van de Wvw 1994) onderscheidenlijk de aanwijzing als bijzondere bromfiets (in het
nieuw voorgestelde artikel 20g van de Wvw 1994) dezelfde sancties van toepassing zullen
zijn. De (lange) opsomming van artikelen van de EU-verordeningen waarvoor sanctionering
noodzakelijk is, zal in de op artikel 29 van de Wvw 1994 gebaseerde Regeling voertuigen
worden opgenomen. Het voorstel van de Afdeling om dit in de wet of bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur te doen past niet goed in de huidige systematiek van
de Wvw 1994. Daarnaast zou deze opzet het lastig maken, gelet op de komende jaren
te verwachten mutaties in de relevante verordeningen, om de wetgeving actueel te houden.
Het advies van de Afdeling heeft niet alleen geleid tot aanpassing van het in artikel
I van het wetsvoorstel nieuw voorgestelde artikel 29 van de Wvw 1994, maar tevens
van de daarmee vergelijkbare artikelen 20g en 30 alsmede de voorgestelde artikelen
174a, 174b en 174c van de Wvw 1994. Ook is de artikelsgewijze toelichting op de genoemde
artikelen deels herschreven.

3. De Afdeling maakt twee redactionele opmerkingen:

Vul de transponeringstabellen in de bijlagen aan met die artikelen uit de EU verordeningen
waarin lidstaatopties zijn opgenomen – ook indien ervoor gekozen is deze niet te benutten,
en licht in dat geval deze keuze toe.

In reactie op deze opmerking zijn de tabellen aangevuld.

Pas de voorgestelde artikelen 20e, tweede lid, en 26, tweede lid, zodanig aan dat
de mogelijkheid van intrekking geen betrekking heeft op de situatie als bedoeld in
de onderdelen c van die artikelleden.

Naar aanleiding van deze opmerking zijn de genoemde onderdelen steeds in een nieuw
derde lid opgenomen.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt de wettekst en de memorie van toelichting ook
nog op enkele andere punten aan te passen.

De passages in de memorie van toelichting die betrekking hadden op de uitvoering van
verordening (EU) 2019/1020 en de daarbij behorende tabellen in bijlage 3 zijn komen
te vervallen. De wijzigingen in de Wvw 1994 die nodig zijn in verband met de uitvoering
van die verordening blijken ingrijpender te zijn dan in eerste instantie werd voorzien
en zullen ook anders dan eerder voorzien was, in een separaat verzamelwetsvoorstel
worden opgenomen. In de nieuwe bijlage 3 bij de memorie van toelichting is, zoals
hierboven al werd aangegeven, nu een lijst met EU-harmonisatieverordeningen opgenomen.

Daarnaast is een aantal artikelleden en bijbehorende artikelsgewijze toelichting,
die ten onrechte aan het voorstel ontbraken, toegevoegd en zijn enkele geconstateerde
omissies gecorrigeerd. Het betreft in artikel I de nieuw voorgestelde artikelen 26,
derde lid, 31, 32, tweede lid en artikel 48, lid 2b, van de Wvw 1994 en artikel III.
Ook zijn enkele artikelen tekstueel aangepast om ze meer te laten aansluiten bij de
tekst van de EU-verordeningen of ter bevordering van de leesbaarheid. Tot slot wordt
nog opgemerkt dat ook in de memorie van toelichting enkele redactionele verbeteringen
zijn doorgevoerd.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga