Brief regering : Reflectie taken burgemeester en uitwerking Agenda Burgemeester

Nr. 108 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 maart 2020

Bij de behandeling van de begroting voor Binnenlandse Zaken voor het jaar 2019 is
aan u toegezegd om, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid (JenV), te
reflecteren op het evenwicht in taken van de burgemeester met het oog op bestuurlijke
aanpak van criminaliteit. Hierbij is ook gewezen op het belang van de uitkomst van
de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: Raad van
State) over de rol van gemeenten in de aanpak van ondermijning.1 In de reactie op deze voorlichting van 6 juni 2019 hebben wij u toegezegd om overeenkomstig
de toezegging tijdens de behandeling van de BZK-begroting 2019 afzonderlijk te zullen
terugkomen op de rol van de burgemeester in relatie tot dit vraagstuk.2 Met deze brief geef ik, mede namens de Minister van JenV, invulling aan deze toezeggingen.

Het burgemeestersambt is een bijzonder en hybride ambt waarin een onafhankelijke,
apolitieke en eigenstandige symboolfunctie wordt gecombineerd met een onder democratische
controle opererende, politieke en collegiale-bestuurdersfunctie. De burgemeester staat
tussen de mensen en boven de partijen. Hij of zij is het meest herkenbare en vertrouwde
gezicht van de gemeente en vervult een cruciale rol voor de continuïteit, de stabiliteit
en kwaliteit van het lokaal bestuur. De burgemeester is daarmee van wezenlijke betekenis
voor het lokaal bestuur zoals wij dat in Nederland kennen. Het is dan ook terecht
dat er hoge eisen aan de persoon van de burgemeester worden gesteld. Het vereist ook
dat wij zuinig zijn op dit bijzondere ambt, en oog hebben voor de context waarbinnen
burgemeesters werkzaam zijn en de implicaties daarvan voor de invulling van het ambt.

In deze brief zal ik eerst aandacht besteden aan de bijzonderheden van het Nederlandse
burgemeestersambt. Vervolgens zal ik stilstaan bij de ontwikkelingen binnen het ambt,
ook op het terrein van de openbare orde. Tot slot informeer ik u over een agenda voor
burgemeesters, als ijkpunt voor de toekomst van het ambt, die ik in brede afstemming
met onder andere het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB), de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Ministerie van JenV in de komende periode zal
uitwerken. Deze agenda ziet op de breedte van het ambt, waardoor recht wordt gedaan
aan de vele rollen die binnen het burgemeestersambt samenkomen.

Het Nederlandse burgemeestersambt

In het onderzoek «Majesteitelijk & Magistratelijk. Nederlandse burgemeesters en de
staat van het ambt» uit 2014 (Kamerstuk 33 750 VII, nr. 52), worden zeven rollen onderscheiden: voorzitter, verbinder, burgervader/-moeder,
ambassadeur, bestuurlijke kwaliteitsbewaker, openbare ordebewaker en bestuurder in
algemene dienst. Bij elkaar genomen vormen deze rollen het basale functieprofiel van
de Nederlandse burgemeester. Belangrijke, achterliggende waarden bij de vervulling
van het ambt zijn integriteit, onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Afhankelijk van
de lokale omstandigheden en de persoon van de burgemeester kunnen binnen dit profiel
accenten worden gelegd op bepaalde rollen of hieraan specifieke elementen worden toegevoegd.
Deze ruimte voor rolvervulling- en opvatting maakt dat elke burgemeester op een unieke
en persoonlijke wijze het ambt vervult.

Essentieel voor de vervulling van zijn ambt is de wijze waarop de burgemeester zich
verhoudt tot de gemeenteraad, het college en de wethouders. De burgemeester is verantwoording
verschuldigd over het door hem gevoerde bestuur aan de raad, die op basis van de Grondwet
aan het hoofd van de gemeente staat en op wiens aanbeveling hij wordt benoemd. Het
hoofdschap betekent dat de raad binnen de gemeente eindverantwoordelijk is, waaraan
concreet invulling wordt gegeven met controlerende, verordenende en budgettaire bevoegdheden.
Het dagelijks bestuur van de gemeente is krachtens de Grondwet collegiaal, waarbij
de burgemeester samenwerkt met de door de raad benoemde wethouders. Dat de burgemeester,
naast zijn eigenstandige bevoegdheden, voorzitter is van zowel de raad als het college
geeft hem een unieke positie in het hart van het gemeentebestuur. Vanuit een onpartijdige
en onafhankelijke positie ziet de burgemeester bovendien toe op de procesgang, de
procedurele juistheid en deugdelijkheid van besluitvorming; voor de inhoud van dat
beleid ligt het politieke primaat bij de gemeenteraad en de door de raad benoemde
wethouders.

Tegelijkertijd heeft de burgemeester van oudsher ook een eigenstandige, autonome taak
op het terrein van de handhaving van de openbare orde in zijn gemeente, waarbij hij
de zorg draagt voor de preventie van openbare ordeverstoringen en het directe herstel
van de rust en het ordelijke verloop van het gemeenschapsleven.

Gemeenten voeren steeds meer taken in medebewind uit. Ook dit heeft zijn weerslag
op de taakuitoefening en de uitdagingen waarmee de burgemeester wordt geconfronteerd.
In onze decentrale eenheidsstaat is het bij de vordering van medebewind van groot
belang dat de wetgever voldoende ruimte laat voor de eigen rol en afwegingen van medeoverheden
– en daarmee ook voor de burgemeester en de verhoudingen binnen het gemeentebestuur.3 Om ervoor te zorgen dat het gemeentebestuur en de burgemeester kunnen inspelen op
lokale omstandigheden en behoeften, is het zaak dat betekenisvolle beleidsvrijheid
bestaat bij de uitvoering van deze taken.

Ontwikkelingen binnen het ambt

De maatschappelijke context waarbinnen burgemeesters hun ambt vervullen, verandert
voortdurend. De ontwikkelingen in het openbaar bestuur zijn onlangs in de brief «Toekomst
van het openbaar bestuur» aan Uw Kamer geduid.4 De afgelopen decennia is er een substantiële groei zichtbaar in de verantwoordelijkheden
van gemeenten, op het terrein van zorg, leefbaarheid en veiligheid. Door decentralisaties,
maar ook doordat inwoners meer verwachten van hun gemeente. Dat werkt ook door in
de verwachtingen die inwoners hebben van hun burgemeester, juist omdat hij naar buiten
toe het gezicht is van de gemeente. Tegelijkertijd overstijgt een deel van deze taken
en opgaven gemeentegrenzen en dat vergt samenwerking met andere overheden.

In opdracht van het Ministerie van BZK zijn het afgelopen jaar ook verkennende gesprekken
gevoerd met burgemeesters en andere relevante gesprekspartners waarin is gereflecteerd
op de veranderingen in de rol en positie van de burgemeester in de afgelopen jaren
en is vooruitgeblikt op de toekomst van het ambt.5 Tijdens deze gesprekken worden de toegenomen versplintering van het politieke landschap
op lokaal niveau, de verharding van het maatschappelijk debat en de maatschappelijke
druk om daadkrachtig op te treden, genoemd als ontwikkelingen die invloed hebben op
het ambt. De burgemeester is nog zichtbaarder en herkenbaarder geworden, waarbij de
onafhankelijke en boven de partijen staande positie een cruciaal ankerpunt is. Deze
positie verklaart ook dat nadrukkelijk naar de burgemeester wordt gekeken in kwesties
waarbij het bestuurlijk functioneren en de integriteit van het gemeentebestuur aan
de orde is. De burgemeester vervult deze rol gelet op zijn positie ten opzichte van
de raad en wethouders niet met bevoegdheden, maar met het gezag dat bij het ambt hoort.
Die positie kan de burgemeester overigens ook kwetsbaar maken, bijvoorbeeld als hij
werk maakt van vermoedelijke niet-integere situaties wanneer er al spanningen zijn
binnen het gemeentebestuur of wanneer zijn herbenoemingsprocedure loopt of nadert.
De rol en positie van de burgemeester als hoeder van de integriteit, heeft ook mijn
aandacht bij de uitwerking van de acties en maatregelen ter versterking van de integriteit
van het lokaal bestuur en de aanpak van bestuurlijke problemen.6

Het beeld dat verder uit de gesprekken volgt is dat de veranderende rol(opvatting)
van de burgemeester op het terrein van openbare orde en veiligheid (OOV), invloed
heeft op het ambt als geheel. Door de aandacht voor de rol van de burgemeester bij
de bestuurlijke aanpak van criminaliteit ontstaat steeds vaker het beeld van de burgemeester
als «crimefighter». Deze beeldspraak is treffend voor de stevige rol die een burgemeester
kan vervullen met het bestuurlijke instrumentarium waarvan de toepassing direct en
effectief resultaat heeft bij de aanpak van criminaliteit binnen de gemeente. Toch
wil ik ervoor waken dat deze beeldspraak niet omslaat in retoriek waarbij door de
toegedichte rol van «crimefighter» het beeld ontstaat dat de andere rollen die de
burgemeester vervult in belang en aandacht zouden inboeten.

Specifieke ontwikkelingen ten aanzien van openbare orde en veiligheid

Waar voorheen de OOV-portefeuille bestond uit klassieke handhaving van de openbare
orde en crisisbeheersing, zijn zorg, leefbaarheid, veiligheid en de bestuurlijke aanpak
van ondermijning en georganiseerde criminaliteit inmiddels zwaarwegende en tijdrovende
onderdelen van die portefeuille. Voorbeelden hiervan zijn de toename van bevoegdheden
op het terrein van huiselijk geweld, het drugsbeleid en binnen het sociale domein,
zoals bij de aanpak van verwarde personen. Gemeenten en de burgemeester als zichtbaar
bestuurder staan voor meer dan de preventie en het herstel van de rust en het ordelijk
verloop van het gemeenschapsleven. De verandering van de invulling van hun taken op
dit terrein hangt samen met de belangrijke en stevigere rol die van gemeenten gevraagd
wordt, zoals bijvoorbeeld bij de aanpak van radicalisering en ondermijning.In de beleving
van veel burgemeesters staan zij in de frontlinie van de aanpak van georganiseerde
criminaliteit. Een goede aansluiting van en samenwerking met de strafrechtelijke aanpak
door openbaar ministerie en politie is hierbij essentieel.

In de verkennende gesprekken geven burgemeesters aan dat zij de druk om actief te
zijn op de veiligheidsportefeuille met name ervaren vanuit de inwoners van hun gemeente,
meer nog dan vanuit de (lokale) politiek. Veel burgemeesters van kleinere gemeenten
geven aan dat ze zich kwetsbaar voelen bij de aanpak van veiligheidsproblemen door
de relatief beperkte capaciteit van de ambtelijke ondersteuning. Sommige burgemeesters
ervaren een spanningsveld tussen de meer klassieke bestuurlijke taken en bevoegdheden
en de stevigere rol die van hen gevraagd wordt op het gebied van openbare orde en
veiligheid. Volgens andere burgemeesters is dit inherent aan de functie en wordt een
stevige rol gezien als een logisch gevolg op de ontwikkelingen in de samenleving.
Daarbij speelt wel de vraag of burgemeesters voldoende zijn toegerust om die stevigere
rol te vervullen. De regioburgemeesters hebben bijvoorbeeld aangegeven dat voor de
bestuurlijke aanpak van ondermijning gegevensuitwisseling noodzakelijk is.7

De Raad van State heeft in de voorlichting over de rol van gemeenten in de aanpak
van ondermijning aangegeven dat de taak van de burgemeester ook het bestuurlijk voorkomen
van criminaliteit omvat als die criminaliteit de openbare orde verstoort.8 In de reactie op deze voorlichting van 6 juni 2019 is benadrukt dat de burgemeester
een belangrijke, zeer gewaardeerde en niet meer weg te denken rol heeft bij de bestuurlijke
aanpak van de georganiseerde en ondermijnende criminaliteit, en wordt erkend dat deze
zichtbare rol hem persoonlijk kwetsbaar maakt.9 Ik hecht eraan het uitgangspunt dat een uitbreiding van de openbare-ordetaak van
de burgemeester in dat verband niet aan de orde is, hier te herhalen.Wel vind ik het
van belang om – naast de uitwerking van de maatregelen die voortvloeien uit de Actie-agenda
aanpak ondermijning10 – te bekijken of burgemeesters voldoende zijn toegerust om hun rol op dit terrein
te vervullen, in samenhang met hun andere taken en bevoegdheden. Hierbij denk ik niet
alleen aan instrumentarium en bevoegdheden, maar ook aan voldoende ondersteuning,
effectieve samenwerking in de keten en benodigde kennis en vaardigheden. Dit laatste
vraagt ook aandacht bij de werving en selectie van burgemeesters; het is van belang
een selectiepoule te behouden die zowel kwalitatief als kwantitatief op sterkte is
met kandidaten die voldoende zijn toegerust voor de opgaven die volgen uit de maatschappelijke
en (lokaal) bestuurlijke context. Ten slotte is ook de weerbaarheid van burgemeesters
die te maken krijgen met georganiseerde criminaliteit een belangrijk onderdeel van
die toerusting. Bij brief van 10 september 2019 bent u geïnformeerd over de huidige
en toekomstige ondersteuning aan burgemeesters bij (het voorkomen van) bedreigingen
en het vergroten van het veiligheidsbewustzijn.11

Toekomst van het ambt

Het is de vraag welke consequenties de hierboven geschetste ontwikkelingen hebben
voor de vervulling van het burgemeestersambt en zijn positie in de gemeente en daarbuiten.
Er is in de afgelopen jaren al veel geschreven over de veranderende rol van de burgemeester,
ook met het oog op de deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van het ambt.12 Om ook concreet aan de slag te gaan met het bestendigen van de rol en positie van
de burgemeester wil ik een agenda uitwerken die dient als ijkpunt voor de toekomst
van het ambt. Met deze Agenda burgemeester kan ook gerichte aandacht komen voor de
vraag of de burgemeester voldoende is toegerust om zijn rollen en taken waar te maken
met oog voor maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen. De uitwerking van de
agenda moet daarbij ook nadrukkelijk passen binnen de toekomstige ontwikkeling van
het openbaar bestuur, waarover ik Uw Kamer recent mijn visie heb gestuurd.

Uit de verkennende gesprekken over de toekomst van het ambt blijkt dat burgemeesters
zelf over het algemeen vinden dat de huidige bevoegdheden passen bij hun ambt. Voor
differentiatie in bevoegdheden, bijvoorbeeld aan de hand van gemeentegrootte, lijkt
vooralsnog weinig animo te bestaan. Men is van mening dat binnen elke gemeente dezelfde
bevoegdheden uitgeoefend moeten worden. Als voorbeeld wordt veelal de bestuurlijke
aanpak van ondermijning genoemd; ook kleine gemeenten worden hier in toenemende mate
mee geconfronteerd en hebben hiervoor dezelfde bevoegdheden nodig als grotere gemeenten.
Wel leeft breed het beeld dat nieuwe bevoegdheden in de toekomst niet zonder meer
zouden moeten worden toegekend. Er is behoefte aan een kader aan de hand waarvan kan
worden beoordeeld of een uitbreiding van bevoegdheden ook passend is bij de rol en
positie van de burgemeester. Ook wordt het belang van (regionale) samenwerking en
integraal werken in de veiligheidsketen onderstreept. Het inzicht en de vaardigheden
die dit van een burgemeester vragen, worden belangrijker geacht dan het pakket aan
bevoegdheden.

Uit deze verkenning blijkt dat er behoefte is aan een Agenda burgemeester die dient
als ijkpunt voor de toekomst van het ambt van burgemeester. Deze agenda laat zich
op basis van het voorgaande uittekenen:

1. Actualiseren staat van het burgemeestersambt

Om de hierboven geschetste ontwikkelingen en de consequenties daarvan voor het burgemeestersambt
verder in kaart te brengen wil BZK, samen met JenV en het NGB, het laatste uitgebreide
empirische onderzoek uit 2014 over de staat van het burgemeestersambt, «Majesteitelijk
en Magistratelijk», verrijken en verdiepen. Het onderzoek zal zich richten op de vraag
wat de invloed is van de bestuurlijke en maatschappelijke veranderingen (die zich
sinds het laatste onderzoek hebben voorgedaan) op de verschillende rollen en de positie
van de burgemeester. Hierbij is ook aandacht voor de wijze waarop de burgemeester
in de praktijk wordt ondersteund en toegerust, en wat de betekenis van die ontwikkelingen
is voor het profiel van de burgemeester, en de aantrekkelijkheid van het ambt. De
(tussentijdse) resultaten van het onderzoek zullen worden betrokken bij de verdere
uitwerking van de agenda.

Naar verwachting zal het onderzoek kort na het zomerreces worden afgerond. Ik zal
uw Kamer over de uitkomsten van het onderzoek informeren.

2. Instrumentarium en governance

In aanvulling op de evaluatie van de bevoegdheden die de burgemeester in het openbare
ordedomein ter beschikking staan13, zal in het kader van de Agenda burgemeester beter kenbaar worden gemaakt welk instrumentarium
de burgemeester ter beschikking staat om invulling te geven aan zijn taken14 en de maatschappelijke opgaven. Daarbij zal ook aandacht zijn voor de wijze waarop
deze opgaven in samenspel met het college en de raad, en partners in andere domeinen
zoals het veiligheids- en sociale domein, kunnen worden aangepakt. Dit inzicht moet
ertoe leiden dat ook tijdig kan worden gesignaleerd of het instrumentarium toereikend
is en effectief wordt ingezet. Niet alleen de burgemeester, maar ook het college en
de raad zullen hierdoor beter op hun verantwoordelijkheden aanspreekbaar zijn. Hierbij
wil ik ook aandacht besteden aan de relatie tussen gemeenten en de rijksoverheid en
de wederzijdse verwachtingen bij de aanpak van deze maatschappelijke opgaven.

3. Bevoegdheden

De discussie of nieuwe taken en bevoegdheden passend zijn bij het burgemeestersambt
is actueel, door de toename aan bevoegdheden in de afgelopen jaren. Ik begrijp de
zorgen over de cumulatie van nieuwe bevoegdheden. Om evenwicht in de taken en bevoegdheden
van de burgemeester te kunnen brengen, is het van belang dat er oog is voor het totale
takenpakket van de burgemeester. Ik wil meer richting geven aan de discussie in hoeverre
het toekennen van nieuwe bevoegdheden aan een burgemeester passend is. Bijvoorbeeld
door het formuleren van breed gedragen uitgangspunten die kunnen worden betrokken
bij de toekomstige discussies over het al dan niet toekennen van bevoegdheden aan
de burgemeester.

4. Samenwerking en ketenaanpak

Het belang van samenwerking bij regionale en maatschappelijke opgaven en integraal
werken in de ketenaanpak is onomstreden. Op basis van een breed gedragen beeld over
de rol en positie van de burgemeester kunnen randvoorwaarden in beeld worden gebracht
om zo effectief mogelijk gebruik te maken van (bestaande) samenwerkingsverbanden en
ketens.

Ik zal de inzet van de Agenda burgemeester op het bewerkstelligen van efficiëntere
samenwerking en ketenaanpak vanuit de rol en positie van de burgemeester nadrukkelijk
bezien in samenhang met de maatregelen gericht op samenwerking tussen gemeenten zoals
aangekondigd in de brief Toekomst van het openbaar bestuur.15

5. Kwaliteit en ondersteuning

Het huidige tijdsgewricht stelt hoge eisen aan het openbaar bestuur en de persoon
van de burgemeester. Dit is enerzijds van betekenis voor de aantrekkelijkheid van
het ambt en vraagt anderzijds om specifieke kwaliteiten en vaardigheden, bijvoorbeeld
op het terrein van openbare orde en veiligheid. In het kader van de Agenda burgemeester
wil ik bezien of hiervoor voldoende aandacht is, zowel bij de werving en selectie
als na de benoeming van de burgemeester. Met de opgedane inzichten kan bijvoorbeeld
de «Handreiking burgemeesters: benoeming, herbenoeming, klankbordgesprekken en afscheid»
worden geactualiseerd.

Ook wil ik in samenwerking met het NGB de behoefte en mogelijkheden aan specifieke
ondersteuning van de burgemeester in kaart brengen, zodat het professionaliseringsfonds
burgemeesters16, waarmee het NGB activiteiten organiseert gericht op verdere professionalisering
van het ambt burgemeester met als doel een zo goed mogelijke uitoefening van dat ambt,
optimaal kan worden aangewend. De ondersteuning bij kleinere gemeenten, die door een
beperkte capaciteit en specifieke expertise kwetsbaar zijn, verdient hierbij extra
aandacht.

Uitwerking Agenda burgemeester

De hierboven genoemde agendapunten worden uitgewerkt tot concrete acties die erop
gericht zullen zijn de rol en positie van de burgemeester te bestendigen. Die uitwerking
zal in brede afstemming tot stand worden gebracht, om ervoor te zorgen dat deze aansluit
bij de behoeften in de bestuurspraktijk en ook op draagvlak van alle betrokken partijen
kan rekenen. Om dit te borgen zal mijn ministerie in de komende periode verschillende
netwerkbijeenkomsten organiseren. Ik zal uw Kamer eind dit jaar 2020 over de uitwerking
van de agenda informeren.

De burgemeester is een zeer veelzijdig bestuurder met brede en diverse verantwoordelijkheden.
Met de agenda wordt de noodzakelijke aandacht gegeven aan dit bijzondere ambt met
oog voor de ontwikkelingen daarbinnen en de wereld daaromheen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops