Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag

Nr. 8
VERSLAG

Vastgesteld 13 december 2019

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek
van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt Verslag uit te brengen van haar bevindingen.

Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen
tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging
over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.

Inhoudsopgave

I

ALGEMEEN

1

1.

Inleiding

1

2.

Voorgeschiedenis

2

3.

De afschaffing van de rekenkamerfunctie

3

4.

De onderzoeksbevoegdheden van rekenkamers

5

5.

De vaststelling van rekenkamerrapporten en vertrouwelijkheid van gegevens en bevindingen

5

6.

Advies en consultatie

5

II

ARTIKELSGEWIJS

6

I ALGEMEEN

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
tot Wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Comptabiliteitswet 2016 in
verband met het afschaffen van de decentrale re-kenkamerfunctie en het uitbreiden
van de bevoegdheden van de rekenkamers. De leden van de VVD-fractie willen de regering
graag een aantal vragen stellen.

Maar allereerst merken deze leden op dat zij onderzoek naar de doeltreffendheid, de
doelmatigheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde beleid
van groot belang achten. Dit onderzoek is in feite onlosmakelijk verbonden met goed
bestuur.

De regering stelt voor om de rekenkamerfunctie te schrappen en de raad voortaan te
laten kiezen om een eigen onafhankelijke rekenkamer in te stellen of met een of meer
raden een gemeenschappelijke rekenkamer in te richten. De leden van de VVD-fractie
vragen de regering nader te motiveren waarom de «rekenkamerfunctie» wordt geschrapt.
Hoe verhoudt dit zich tot de gemeentelijke autonomie?

Het onderhavige wetsvoorstel heeft betrekking op provincies en gemeenten. Waarom heeft
het wetsvoorstel niet ook betrekking op waterschappen, zo vragen de leden van de VVD-fractie.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel
tot versterking van de decentrale rekenkamers. Met de regering onderschrijven deze
leden dat het van groot belang is dat in elke gemeente deugdelijk onderzoek wordt
verricht naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door
het gemeentebestuur gevoerde bestuur.

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het genoemde wetsvoorstel.
De leden erkennen het probleem dat dit wetsvoorstel tracht op te lossen, en onderschrijven
het doel van deze wet. Namelijk, het doel dat elke gemeente verzekerd is van een actieve
en goed functionerende rekenkamer. De leden willen de regering nog wel enkele kritische
vragen voorleggen.

De leden van de fractie van GroenLinks hebben met interesse kennisgenomen van het
voorliggende wetsvoorstel. Deze leden vinden het zeer belangrijk dat op decentraal
niveau de rekenkamers versterkt worden omdat dit bijdraagt aan de kwaliteit van het
decentrale bestuur. Deze leden hebben enkele vragen naar aanleiding van het wetsvoorstel.

Allereerst vragen deze leden een nadere toelichting op het feit dat met dit wetsvoorstel
niet de Waterschapswet wordt gewijzigd. Ook deze decentrale bestuurslaag maakt gebruik
van rekenkamers. Wat is de reden dat de positie van deze rekenkamers niet versterkt
hoeft te worden?

2. Voorgeschiedenis

De regering stelt dat er nog steeds gemeenten zijn die geen actieve rekenkamer of
rekenkamerfunctie hebben De leden van de CDA-fractie vragen of de regering inmiddels
een landelijk dekkend beeld heeft over het al dan niet bestaan en functioneren van
lokale rekenkamers.

Deze leden betreuren het dat in een aantal gemeenten nauwelijks of zelfs in het geheel
geen invulling wordt gegeven aan serieus rekenkameronderzoek, dat de toegevoegde waarde
van onderzoek door een rekenkamer(functie) niet wordt ingezien, ook niet door de gemeenteraad
zelf. De regering stelt dat de vormvrije wettelijke regeling van de inrichting van
de rekenkamerfunctie debet is aan het onvoldoende functioneren van het instrument
in circa vijftig gemeenten en daarom beter kan worden vervangen door een onafhankelijke
rekenkamer waaraan wel duidelijke eisen worden gesteld, zodat er in elke gemeente
rekenkameronderzoek zal plaatsvinden. Met de regering constateren de leden van de
CDA-fractie echter, dat er ook gemeenten zijn waar de rekenkamerfunctie wel op een
volwaardige manier is vormgegeven en naar behoren functioneert. De leden van de CDA-fractie
pleiten er dan ook voor dat de mogelijkheid van een rekenkamerfunctie behouden blijft.
Deze leden hebben een amendement ingediend dat regelt dat de autonomie van gemeenteraden
en provinciale staten niet verder wordt ingeperkt door ze in de gelegenheid te stellen
zelf een vorm te kiezen die aansluit bij de lokale vraag en wensen.

Uit onderzoek in 2013 bleek dat door bezuinigingen het budget van veel rekenkamers
en rekenkamercommissies onder druk is komen te staan. De leden van de CDA-fractie
vragen hoe deze constatering zich verhoudt tot het feit dat in het verleden middelen
zijn toegevoegd aan het gemeentefonds en het provinciefonds ten behoeve van de rekenkamer.

De leden van de fractie van GroenLinks vinden het van belang dat juist ook rekenkamers
een sterke positie hebben ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen omdat het
voor decentrale volksvertegenwoordigers niet altijd mogelijk is om hun controlerende
taak ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen in voldoende mate te kunnen uitvoeren.
Daarom ontvangen deze leden graag een toelichting op de vraag wat het effect van dit
wetsvoorstel is op het rekenkameronderzoek bij gemeenschappelijke regelingen?

Tot slot zouden de leden van de fractie van GroenLinks graag een overzicht ontvangen
van het aantal gemeenten, provincies en waterschappen dat een actieve rekenkamer heeft
en hoeveel zogenaamde slapende rekenkamers er zijn?

3. De afschaffing van de rekenkamerfunctie

Het is de leden van de VVD-fractie opgevallen dat de regering concludeert dat in ongeveer
50 gemeenten de rekenkamerfunctie onvoldoende is. Eerder in de memorie van toelichting
wordt een onderzoek van het bureau Stibabo aangehaald, waarin 35 gemeenten met een
inactieve rekenkamerfunctie werden geïdentificeerd. Hoe verhouden die twee getallen
zich tot elkaar? Waarop baseert de regering het aantal van 50 gemeenten met een onvoldoende
rekenkamerfunctie? Of is er sprake van een aanname? De leden van de VVD-fractie vragen
de regering hierbij ook de uitkomsten van de werkgroep lokale rekenkamers te betrekken
als het gaat om hun bevindingen ten aanzien van het functioneren van de rekenkamerfunctie.

Hoeveel gemeenten met een inactieve rekenkamerfunctie dan wel een slecht functionerende
rekenkamerfunctie zijn er? Hoe functioneren gemeentelijke rekenkamers? Gaarne krijgen
de leden van de VVD-fractie een reactie van de regering.

Voorgesteld wordt om een onafhankelijke rekenkamer verplicht te stellen. De regering
stelt dat de gemeenten binnen de wettelijke kaders ruimte houden voor «een op de lokale
situatie toegesneden invulling van de rekenkamer». De leden van de VVD-fractie vragen
de regering hier nader op in te gaan. Wat wordt hier bedoeld? Hoe ziet de regering
«een op de lokale situatie toegesneden invulling» voor zich?

De regering stelt dat besluitvorming steeds vaker ook buiten de raadszaal plaatsvindt.
Er zijn nieuwe vormen van democratie en burgerbetrokkenheid. In hoeverre betekent
dit dat besluitvorming steeds vaker buiten de raadszaal plaatsvindt? De definitieve
besluitvorming vindt toch altijd plaats in de raad. De leden van de VVD-fractie vragen
de regering hier op in te gaan. In hoeverre zijn raadsleden straks nog bij het werk
van de rekenkamer betrokken, zo vragen de leden van de VVD-fractie.

Rekenkamers zullen voor hun werk voldoende financiële middelen moeten hebben. Hoe
wordt bereikt dat gemeenten voldoende budget beschikbaar stellen voor de rekenkamers,
opdat de rekenkamers hun werk goed kunnen doen? In hoeverre zou een normbudget voor
deze taak denkbaar zijn? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van
de regering.

In de memorie van toelichting staat dat de rekenkamer een kwetsbaar raadsinstrument
is. Hoe moet dat worden geduid? Is dat de opvatting van de regering of stelt de werkgroep
lokale rekenkamers dat? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van
de regering.

De wet biedt een overgangstermijn van een jaar, waarin de gemeenten die niet over
een onafhankelijke rekenkamer beschikken de gelegenheid hebben er één in te stellen
respectievelijk een gemeenschappelijke rekenkamer in te stellen. Waarop baseert de
regering dat deze overgangstermijn van één jaar voldoende zal zijn, zo vragen de leden
van de VVD-fractie.

De leden van de CDA-fractie onderkennen, dat de betrokkenheid van de raad en afzonderlijke
raadsleden bij het rekenkamerwerk niet zover mag gaan dat de onafhankelijke positie
van de rekenkamer in het geding komt. Daarom hebben deze leden in het voorgestelde
amendement onder nr. 6 de aanvullende voorwaarde gesteld dat altijd ten minste de
helft van de personen met inbegrip van de voorzitter geen lid is van de gemeenteraad
respectievelijk de provinciale staten. Ook de artikelen 81c, zesde en zevende lid,
en 81d Gemeentewet bevatten belangrijke waarborgen voor de onafhankelijkheid. Deze
leden vragen de regering of deze artikelen van overeenkomstige toepassing zouden moeten
worden verklaard, als een gemeente een rekenkamerfunctie heeft. Datzelfde geldt voor
artikel 183 Gemeentewet, dat bevoegdheden bevat die van belang zijn om te borgen dat
er serieus onderzoek wordt verricht, en artikel 81j Gemeentewet, dat volgens de memorie
van toelichting een rem vormt op bezuinigingen op rekenkamers en de rekenkamerfunctie.
Deze leden ontvangen graag een reactie van de regering op deze suggesties.

De regering stelt, dat de mogelijkheid van een rekenkamerfunctie als alternatief voor
de onafhankelijke rekenkamer door een aanzienlijk aantal gemeenten is gebruikt om
aan een serieuze invulling van de wettelijke plicht te ontkomen. De leden van de CDA-fractie
vragen, welke stappen de regering heeft gezet om de betreffende gemeenten te bewegen
tot een serieuze invulling van de wettelijke plicht en welk effect deze stappen hebben
gesorteerd.

De leden van de D66-fractie merken op dat op dit moment raadsleden zitting kunnen
nemen in rekenkamers. In het wetsvoorstel wordt gesteld dat dit de onafhankelijkheid
van de rekenkamers niet ten goede komt. De leden kunnen deze redenering volgen, maar
vragen zich wel af waarom raadsleden op dit moment zitting nemen in de rekenkamer?
Kan de regering dit toelichten? Is dit omdat rekenkamers met schaarste van geschikte
kandidaten kampen? Of is dit om de band tussen raad en rekenkamer te versterken? De
leden merken op dat de balans tussen de onafhankelijkheid van de rekenkamers aan de
ene kant, en de relatie tussen de rekenkamer en de raad aan de andere kant, een delicate
balans is. De leden denken daarom dat de overweging waarom raadsleden zitting nemen
in de rekenkamer van belang is om mee te nemen in deze beslissing. Graag zien zij
een toelichting hierop van de regering.

Alle betrokken partijen lijken het probleem van slapende rekenkamers te onderschrijven.
De leden van de D66 sluiten zich hierbij aan. Zij zien ook dat de rekenkamer een belangrijke
rol vervult bij het ondersteunen van de gemeenteraad in haar controlerende taak. Wel
merken de leden op dat het in dit wetsvoorstel is gebaseerd op een onderzoek naar
het functioneren van rekenkamers of rekenkamercommissies in ongeveer 50 gemeenten
waar niet of nauwelijks invulling is gegeven aan de rekenkamerfunctie. Dat betekent
dat het in circa 305 gemeenten mogelijk wel goed of beter gaat. Ondanks dat de leden
begrijpen dat dit wetsvoorstel streeft naar uniformiteit in de invulling van rekenkamers,
hebben zij hier wel enkele vragen over aan de regering. Hoe wil de regering voorkomen
dat dit wetsvoorstel niet, onbedoeld, schade toebrengt aan gemeenten die al wel een
functionerende rekenkamer hebben? Is dit wetsvoorstel proportioneel? Is er een risico
dat het verbeteren van de 50 niet goed functionerende rekenkamers ten koste gaat van
de 305 goed functionerende rekenkamers? Ook vragen de leden zich af hoe de regering
de subsidiariteit van dit wetsvoorstel beoordeelt? Is het wenselijk dat de regering
zich mengt in hoe gemeenteraden hun controlerende taak uitvoeren? Hoe beoordeelt de
regering de uitspraak dat de verantwoordelijkheid hiervoor bij gemeenteraden zelf
ligt?

De leden van de D66-fractie lezen dat het budget van de rekenkamers de verantwoordelijkheid
blijft van de gemeenteraad. De leden vragen zich af hoe de regering denkt dat dit
de onafhankelijkheid van de rekenkamers beïnvloedt?

De leden van de D66-fractie lezen ook met zorg dat deskundige rekenkamerleden en onderzoekers
op dit moment al schaars zijn. De leden vrezen dat met de afschaffing van de rekenkamerfunctie
meer gemeenten gedwongen worden zich bij een gemeenschappelijke rekenkamer aan te
sluiten. Betekent dit volgens de regering ook meer werk voor rekenkamerleden? Hoe
beoordeelt de regering dit met het oog op de al bestaande schaarste? En hoe beoordeelt
de regering deze schaarste met het oog op extra onderzoeksbevoegdheden? Gaat dit meer
werk opleveren voor rekenkamerleden? Welke mogelijkheden ziet de regering voor het
samenvoegen van rekenkamers, of het bevorderen van projectmatige samenwerking tussen
rekenkamers onderling?

4. Onderzoeksbevoegdheden van rekenkamers

De lokale rekenkamers krijgen met dit wetsvoorstel een uitbreiding van hun bevoegdheden.
In hoeverre verschillen de lokale rekenkamers en de Algemene Rekenkamer straks als
het gaat om hun onderzoeksbevoegdheden? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie
een reactie van de regering.

Voorts vragen de leden van de VVD-fractie de regering nader aan te geven waarom niet
wordt geregeld dat lokale rekenkamers onderzoek kunnen doen bij (klein)dochterondernemingen
van overheidsdeelnemingen waarin verschillende bestuurslagen gezamenlijk een meerderheidsbelang
hebben. De Algemene Rekenkamer is daar een voorstander van. Als de leden van de VVD-fractie
het goed begrijpen heeft de Algemene Rekenkamer deze bevoegdheid wel bij dochterondernemingen
van staatsdeelnemingen. De leden van de VVD-fractie vragen de regering hier nader
op in te gaan.

De leden van de CDA-fractie onderschrijven het belang van versterking van de positie
van de onafhankelijke rekenkamer door de onderzoeksbevoegdheden uit te breiden. Deze
leden zijn evenwel van mening, dat de bevoegdheid van de rekenkamer(commissies) verduidelijking
behoeft. De rekenkamer is nu al bevoegd om onderzoek te verrichten naar «het door
het gemeentebestuur gevoerde bestuur». Deze leden constateren, dat bij gemeenten niet
altijd duidelijk is dat onder «het gevoerde bestuur» de beleidsvoorbereiding, vorming,
vaststelling, uitvoering en effecten dient te worden verstaan. Deze leden stellen
daarom bij amendement ter verduidelijking voor, dat de bevoegdheid ruim moet worden
opgevat. Ook de ambtelijke organisatie die het gemeentebestuur ondersteunt, en de
politieke organisatie kunnen worden onderworpen aan rekenkameronderzoek daar zij binnen
deze term vallen. Deze leden stellen voor dezelfde verduidelijking aan te brengen
in artikel 183 van de Provinciewet.

5. De vaststelling van rekenkamerrapporten en vertrouwelijkheid van gegevens en bevindingen

Over deze paragraaf zijn door de leden geen vragen gesteld of opmerkingen gemaakt.

6. Advies en consultatie

De Algemene Rekenkamer wijst erop, zo lezen de leden van de CDA-fractie, dat in het
voorliggende wetsvoorstel niet de bevoegdheid is geregeld om ter plaatse onderzoek
te doen bij (klein-)dochterondernemingen van gezamenlijke overheidsdeelnemingen. De regering stelt, dat niet is gebleken
dat in de huidige praktijk noodzaak bestaat voor een verdere uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden
van de rekenkamers op dit punt. De Algemene Rekenkamer betoogt, dat de eigenlijke
bedrijfsactiviteiten van veel overheidsdeelnemingen in (klein-)dochterondernemingen worden uitgevoerd en dat onderzoek moet kunnen plaatsvinden daar waar
de informatie aanwezig is. De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader in
te gaan op de door de Algemene Rekenkamer aangevoerde argumenten.

II ARTIKELSGEWIJS

Onderdeel G, eerste tot en met derde lid, vijfde en zesde lid

De leden van de VVD-fractie merken op dat er tevens een onderdeel wordt toegevoegd
op basis waarvan de rekenkamer onderzoek kan doen bij organisaties die ten laste van
de gemeentebegroting goederen of diensten leveren die dienen ter uitvoering van een
publieke taak, indien de gemeente zich daartoe het recht heeft voorbehouden (onderdeel
e). Er wordt in dat kader melding gemaakt van een contractueel beding. De leden van
de VVD-fractie vragen om een nadere uitleg hiervan. Wat wordt hier bedoeld? Wat gebeurt
er als de gemeente geen contractueel beding maakt? Beperkt de raad dan eventueel toekomstig
onderzoek door de lokale rekenkamer?

De voorzitter van de commissie, Ziengs

Adjunct-griffier van de commissie, Hendrickx