Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2020 van het Ministerie van Justitie en Veiligheid

Nr. 7
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 oktober 2019

Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording. In deze brief reiken
wij u enkele aandachtspunten aan voor de behandeling van de ontwerpbegroting 2020
(hoofdstuk VI) van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) (Kamerstuk 35 300 VI). De begroting omvat € 13.376.219 aan uitgaven € 13.374.041 aan verplichtingen en
€ 1.546.443 aan ontvangsten.

In het verantwoordingsonderzoek 2018 hebben we uitvoerig stilgestaan bij de invoering
van het model van eigenaarssturing, dat wordt toegepast op de instellingen op afstand
van het kerndepartement (Kamerstuk 35 200 VI, nr. 2). Deze instellingen hebben een eigenstandige verantwoordelijkheid en positie ten
opzichte van de Minister. Het aandeel van de financiering van de instellingen op afstand
uit de begroting van de Minister van JenV is groot. Uit de begrotingen van 2019 (Kamerstuk
35 000 VI) en 2020 hebben wij de reeksen in tabel 1 afgeleid.

Tabel 1 Procentuele aandelen van de grootste instellingen op afstand in de Begroting
van JenV

 

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Nationale Politie

45,6

46,4

46,5

46,8

47,0

46,9

Raad voor de rechtspraak

7,9

7,7

7,9

8,1

8,0

8,0

Centraal Orgaan Asielzoekers

4,5

4,5

4,1

3,9

3,7

3,6

Een heel groot deel van het budget voor de instellingen op afstand gaat naar de politie.
De politie krijgt daarom extra aandacht in deze brief.

Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken, die relevant
kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te weten:

– Budgetrecht en begroting Nationale Politie

– Intensiveringen politie

– Opvolging aanbevelingen

– Naar een toekomstbestendige begroting

We sluiten deze brief af met de melding van een nog te publiceren onderzoek van de
Algemene Rekenkamer op het terrein van het Ministerie van JenV.

1. Budgetrecht en begroting Nationale Politie

De onafhankelijke positie van de Nationale Politie ten opzichte van de Minister van
JenV beperkt het budgetrecht van het parlement op de politiebegroting. Doordat de
bijdrage aan de politie in één begrotingsartikel («Politie») in de JenV-begroting
is opgenomen, is het budgetrecht in de praktijk beperkt tot amenderingsrecht op het
totaalbudget van de politie.

Vanaf de oprichting van de Nationale Politie hebben wij in diverse publicaties geconstateerd
dat de bestuurlijke bevoegdheid van de Minister van JenV ten aanzien van het beheer
bij de politie en de financiële uitwerking daarvan in de begroting en verantwoording
niet op elkaar aansluiten.1 Naar aanleiding van het debat over de evaluatie van de Politiewet 2012 is de motie
van het Kamerlid Van Dam aangenomen.2 In deze motie verzoekt de Tweede Kamer de regering advies in te winnen bij de Raad
van State over de wijze waarop het democratisch toezicht (via in het bijzonder het
budgetrecht) kan worden versterkt.

De Raad van State heeft op 19 juli 2019 zijn advies Verzoek om voorlichting democratische controle van de Kamer op de besteding van middelen
van de politie gepubliceerd.3 In dit advies schetst de Raad mogelijkheden die het voor het parlement gemakkelijker
maken om de Minister over de inzet van de budgettaire middelen voor de politie aan
te spreken, door het begrotingsartikel «Politie» uit te splitsen langs de lijnen van
de bevoegdheden van de Minister ten aanzien van de politie. De Raad trekt daarbij
een parallel met een soortgelijke onderverdeling binnen de begroting van Defensie.
Het totaalbedrag van de begroting voor de politie kan worden onderverdeeld in de (sub)artikelen:

– personele kosten, nader te verdelen naar landelijke eenheden, regionale eenheden en
ondersteunende diensten;

– materiële kosten, nader te verdelen in grotere en politiek relevante hoofdposten zoals
huisvesting en ICT.

De Raad van State acht opneming van de (sub)artikelen in de begroting zelf niet per
se noodzakelijk, omdat de bedoelde onderverdeling ook in de toelichting op de begroting
kan worden opgenomen. Met moties zou het parlement dan zijn invloed kunnen aanwenden.
Wij vinden deze suggestie van de Raad goed, maar niet toereikend. Wij achten de onderverdeling
in de JenV-begroting noodzakelijk, omdat:

– deze past bij de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de Minister;

– alleen hiermee het budgetrecht van het parlement over de hele cyclus van begroting
tot en met verantwoording wordt versterkt.

Met een onderverdeling in verschillende (sub)artikelen in de begroting strekt het
handelingsperspectief van Minister en het parlement zich uit over de hele begrotingscyclus.
Het gaat niet alleen over de formele verhouding tussen de begrotingen van JenV en
de politie. Belangrijk is ook de vraag of de financiële middelen van de politie effectief
en efficiënt worden besteed en welke mogelijkheden de Minister en het parlement hebben
om daar invloed op te krijgen, zowel bij de aansturing vooraf als bij de verantwoording
achteraf. De opsplitsing hoeft geen afbreuk te doen aan het door de Raad genoemde
nadeel van verminderde flexibiliteit op regionaal niveau, dat mogelijk verbonden is
aan opsplitsing van het budget. De 1e en 2e suppletoire wetten bieden immers voldoende
mogelijkheden tot tussentijdse aanpassingen van het budget en geven het parlement
daarbij tijdig inzicht in de beoogde (her)verdeling van budgetten.

Wij kunnen ons voorstellen dat bij wijze van oefening voor 2020 een onderverdeling
wordt gemaakt op basis van informatie uit het concept-Begroting
en Beheerplan Politie 2020–2024 (Bijlage bij Kamerstuk

35 300 VI, nr. 2
). De onderverdeling kan daarna daadwerkelijk worden toegepast in de ontwerpbegroting
2021.

2. Intensiveringen extra instroom politie

In ons verantwoordingsonderzoek 2018 zijn wij ingegaan op de extra middelen die in
het regeerakkoord beschikbaar zijn gesteld voor de uitbreiding van capaciteit van
agenten in de wijk en van rechercheurs. Uit tabel 2, afkomstig uit het Begroting en Beheerplan Politie 2019–2023 (Bijlage bij Kamerstuk

35 000 VI, nr. 2
), blijkt dat de Minister zich ten doel heeft gesteld om in 2021 een formatieuitbreiding
van 1.111 fte te realiseren.

Tabel 2 Extra formatie 2019–2023 in fte

 

2018

2019

2020

2021

2022

Totaal structureel

Meer agenten in de wijk

300

159

125

85

100

769

Meer rechercheurs

180

31

40

0

91

342

Totaal

480

190

165

85

191

1.111

Wij stelden in het verantwoordingsonderzoek 2018 dat de beoogde netto-toename van
300 fte voor agenten in de wijk en 180 fte rechercheurs – tezamen 480 fte – voor 2018
niet werd gehaald. Wij vroegen ons af of de beoogde groei van 1.111 fte in 2022 realistisch
is. De combinatie van de aanhoudende grote uitstroom en de krapte op de arbeidsmarkt
frustreren het streven van de politie.

De Minister vond onze conclusie voorbarig. In zijn bestuurlijke reactie op onze bevindingen
liet hij onder meer weten dat er ondanks de in algemene zin gespannen arbeidsmarkt
geen reden voor extra zorg is dat de beoogde uitbreiding van de capaciteit niet gehaald
zou kunnen worden.4

In zijn brief van 3 september 2019 aan de Tweede Kamer gaat de Minister dieper in
op de ontwikkelingen in de formatie en de bezetting van de politie (Kamerstuk 29 628, nr. 904). De Minister meldt dat in het licht van de grote vervangings- en uitbreidingsopgave
waar de politie voor staat, de in- en doorstroom van personeel bij de politie de komende
jaren «een uitdaging» zal blijven. Daarnaast meldt de Minister dat de optelsom van
de in-, door- en uitstroom uit 2018 en 2019 naar verwachting zal leiden tot een bezetting
die aan het einde van 2019 ongeveer 330 fte lager ligt dan oorspronkelijk werd aangenomen.

In de ontwerpbegroting 2020 staat nu dat de in het regeerakkoord beoogde uitbreiding
van 1.111 fte «in 2020 extra aandacht vraagt vanwege de verwachte uitstroom in combinatie
met de steeds krapper wordende arbeidsmarkt».

Wij herinneren eraan dat onze conclusie in het verantwoordingsonderzoek ook was dat
de voor uitbreiding beschikbare middelen in 2018 uiteindelijk voor andere doeleinden
zijn aangewend. De vraag rijst of dat ook geldt voor de jaren 2019 en 2020. Ook hier
wreekt zich het ontbreken van een onderverdeling van het artikel Politie in begroting
en jaarverslag JenV.

3. Opvolging aanbevelingen

Op 24 september 2019 heeft de Algemene Rekenkamer de resultaten van de Voortgangsmeter
aanbevelingen gepubliceerd [link: https://www.rekenkamer.nl/voortgangsmeter]. Hierin wordt een overzicht gegeven van alle aanbevelingen die wij in onze eerdere
onderzoeken aan de Minister van JenV hebben gedaan en wat er volgens het ministerie
met deze aanbevelingen is gedaan.

De Algemene Rekenkamer heeft in de periode 2013–2018 70 aanbevelingen aan de Minister
van JenV gedaan. Op 52 aanbevelingen (74%) heeft de Minister een toezegging gedaan,
op 16 aanbevelingen niet. Op 2 aanbevelingen is wel een toezegging gedaan, maar hier
is nog geen opvolging aan gegeven.

Wij vragen daarom aandacht voor aanbevelingen die in deze onderzoeken aan de orde
kwamen:

– Huisvesting Nationale Politie;

– Bestrijden Witwassen: stand van zaken 2013.

Huisvesting Nationale Politie

In het verantwoordingsonderzoek 2017 (Kamerstuk 34 950 VI, nr. 2) kwamen wij terug op het onderzoek Huisvesting Nationale Politie uit 2015 over het huisvestingsplan van de per 2013 nieuw gevormde Nationale Politie
(Kamerstuk 29 628, nr. 551). Wij stelden vast dat verdere verbeteringen nodig zijn om het vastgoedmanagement
bij de politie op orde te krijgen. Voor de volgende punten vroegen wij (opnieuw) aandacht:

– De vastgoedadministratie van de politie was nog niet volledig.

– De samenwerking tussen de politie en het Rijksvastgoedbedrijf bij het afstoten van
politiepanden bleek problematisch.

– De politie zou pas in 2022 het complete beeld van de onderhoudstoestand van alle panden
hebben.

– Het was deels niet duidelijk of de politie de beoogde structurele besparing op huisvestingslasten
van € 76,5 miljoen in 2025 zou gaan realiseren.

De Minister heeft onze aanbeveling om een pas op de plaats te maken en eerst de deze
zaken op orde te brengen niet overgenomen. Dit terwijl wij al in 2015 concludeerden
dat er risico’s waren voor het bereiken van de besparingsdoelstelling. Het huisvestingsbudget
bedroeg in 2015 € 347 miljoen. In 2019 was dat € 334 miljoen en in 2020 stelt de Minister
– althans de politiebegroting – een bedrag van € 346 miljoen voor. Op de meerjarenraming
van de politiebegroting staat voor 2024 een bedrag van € 334 miljoen. Het wordt uit
de politiebegroting 2020–2024 niet inzichtelijk hoe deze bedragen zich verhouden tot
de beoogde besparing van structureel € 76,5 miljoen. In lijn met de onder paragraaf
1 van deze brief voorgestelde onderverdeling in (sub)artikelen kunnen we ons voorstellen
dat de ontwikkeling in de huisvestingskosten van de politie onderdeel is van de begroting
en verantwoording van de Minister van JenV.

Bestrijden witwassen: stand van zaken 2013

In vervolg op een eerder onderzoek uit 2008 hebben wij in het onderzoek Bestrijden witwassen: stand van zaken 2013 onderzocht of de bestrijding van witwassen is verbeterd (Kamerstuk 31 477, nr. 6). De Ministers van JenV en van Financiën konden zich grotendeels vinden in de conclusies
en aanbevelingen van dit vervolgonderzoek, die ook voor het overgrote deel zijn uitgevoerd.

Aan onze aanbeveling om ook in de begroting duidelijk te maken welke witwasrisico’s
moeten worden aangepakt en welke inhoudelijke bijdrage de betrokken organisaties daaraan
moeten leveren, is nog geen opvolging gegeven. Het zou inzichtelijk zijn deze informatie
op te nemen in de begroting en verantwoording van de Ministers omdat:

– dat duidelijk maakt dat de Minister in staat is de betrokken organisaties aan te sturen;

– de Minister op die manier verantwoording kan afleggen over de toedeling en de besteding
van middelen en over de effectiviteit van zijn beleid.

Een en ander blijft nu buiten de afweging van de inzet van middelen in de behandeling
van de begroting en de verantwoording door het parlement.

4. Naar een toekomstbestendige begroting

Op 12 september 2019 hebben we het rapport Inzicht in publiek geld (deel 2); Naar een toekomstbestendige beleidsbegroting gepubliceerd (Kamerstuk 31 865, nr. 154). Het parlement heeft steeds meer behoefte aan inzicht in maatschappelijke resultaten
van beleid. Ook wanneer een Minister voorwaardenscheppend optreedt voor maatschappelijke
veranderingen die andere overheden, burgers en bedrijven vorm geven. We laten zien
dat het kabinet verschillende kansen kan benutten om de begroting en het jaarverslag
meer betekenis te geven voor het parlement. Het gaat hierbij om het verbeteren van
de informatiefunctie van de begroting, onder andere door het toevoegen van informatie
over doelstellingen van beleid en de onderbouwing van beleid en geld met zinvolle
indicatoren. De huidige digitale mogelijkheden en de toegenomen beschikbaarheid van
(open) data bieden daartoe volop kansen.

Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer

Voorafgaand aan de publicatie van ons verantwoordingsonderzoek over 2019 op 20 mei
2020, verwachten wij over het Ministerie van JenV het onderzoek Inzetbaarheid van de politie te publiceren.

In de ontwerpbegroting zijn de plannen van het kabinet voor het komende jaar uitgewerkt.
Wij vertrouwen erop dat we u met deze brief een aantal aandachtspunten meegeven om
het beleid kritisch te volgen.

Algemene Rekenkamer

A.P. (Arno) Visser, president

C. (Cornelis) van der Werf, secretaris