Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2020 van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Nr. 5
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 oktober 2019

Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording. Met deze brief ontvangt
u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2020 (hoofdstuk XVII) van de Minister
voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS) (Kamerstuk 35 300 XVII). De begroting omvat € 3.079.086 aan uitgaven, € 2.888.779 aan verplichtingen en
€ 79.288 aan ontvangsten.

Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken, die relevant
kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te weten:

• Revolverende fondsen.

• Dutch Fund for Climate and Development.

• Internationale klimaatfinanciering.

• Naar een toekomstbestendige begroting.

• Opvolging aanbevelingen.

We sluiten deze brief af met een overzicht van nog te publiceren onderzoek van de
Algemene Rekenkamer op het terrein van de Minister voor BHOS.

1 Revolverende fondsen

Op 16 april 2019 is het rapport Zicht op revolverende fondsen van het Rijk aangeboden aan de Tweede Kamer (Kamerstuk 31 865, nr. 133). In een revolverend fonds stort de overheid publiek geld dat dient om projecten
met een maatschappelijk doel te financieren. Het idee van revolverende fondsen is
dat de opbrengsten terugvloeien naar het fonds om opnieuw ingezet te worden, dan wel
terugvloeien naar het Rijk. Het Rijk gebruikt steeds vaker revolverende fondsen en
de omvang, zowel in aantal fondsen als financieel belang, groeit. Uit ons onderzoek
blijkt dat revolverende fondsen op veel aspecten variëren en dat er geen specifieke
regelgeving bestaat voor het inzetten van rijksmiddelen via revolverende fondsen.
Er is geen Minister die het totaalbeeld heeft en die kennisuitwisseling over sturing
en verantwoording zou kunnen stimuleren.

We concluderen dat het parlement geen goed (overkoepelend) beeld krijgt van het rijksgeld
dat wordt ingezet voor revolverende fondsen, dat de jaarlijkse begrotings- en verantwoordingsstukken
in de huidige vorm niet goed aansluiten bij de langdurige looptijd van revolverende
fondsen en dat Ministers bij de start van een fonds niet altijd specifieke afspraken
maken met het parlement over de informatievoorziening. Daarnaast zien we dat er geen
sprake is van een systematische (rijksbrede) werkwijze om meerjarige financiële doelstellingen
te bepalen en te monitoren voor revolverende fondsen. We zien ook dat Ministers niet
altijd duidelijke afspraken maken over de looptijd en beëindiging van fondsen en over
de eventuele vorderingen van het Rijk op ingelegde gelden.

De Minister voor BHOS financiert 7 revolverende fondsen, waaraan zij eind 2017 € 1,78
miljard had toegezegd. Het gaat hierbij om de fondsen Acces to Energy Fund (AEF),
Dutch Good Growth Fund (DGGF), Dutch Trade and Investment Fund (DTIF), Global Agriculture
and Food Security Program (GAFSP), Infrastructure Development Fund (IDF), MASSIF en
Private Infrastructure Development Group (PIDG). Deze fondsen hebben als overkoepelend
doel om micro- en mkb-bedrijven in minder ontwikkelde landen en in Nederland te stimuleren.
In de ontwerpbegroting is niet altijd vermeld welke fondsen revolveren. Als de Minister
in dit jaar of in de komende jaren een subsidiebijdrage voorziet aan een revolverend
fonds, dan is dit vermeld in het subsidieoverzicht (bijlage 3 in de ontwerpbegroting).
De opbrengsten van de fondsen komen soms terug bij de Minister voor BHOS. Zo staan
de geschatte ontvangsten van DGGF op begrotingsartikel 1.30. Bij andere fondsen worden
de ontvangsten gebruikt om opnieuw te investeren (AEF en MASSIF). De Minister voor
BHOS heeft in de Kamerbrief van 4 juni 2019 laten weten dat de informatie over de
inzet van revolverende fondsen en de hiermee behaalde resultaten op dit moment nog
enigszins versnipperd is.1 Zij zegt toe te onderzoeken hoe de informatieverschaffing over revolverende fondsen
beter gestroomlijnd kan worden. In het wetgevingsoverleg van 20 juni 2019 heeft de
Minister toegezegd om in het jaarverslag van BHOS over 2019 een overzicht op te nemen
van de revolverende fondsen en te zorgen voor een verbeterd inzicht.2

Op 27 juni 2019 hebben we een werkconferentie georganiseerd: Revolverende fondsen
in zicht. In verschillende workshops en denksessies hebben we meerdere kernadviezen
en verzoeken aan de Minister van Financiën in kaart gebracht. Deze adviezen hebben
we overhandigd aan het Ministerie van Financiën:

• Breng de voor- en nadelen van een kader van het financiële instrument revolverend
fonds in kaart.

• Deel en bundel actief de beschikbare kennis over revolverende fondsen.

• Breng periodiek verslag uit over de doelmatigheid van de verschillende revolverende
fondsen van het Rijk.

• Stel minimumeisen aan verantwoording die revolverende fondsen afleggen aan de Minister
en het parlement.

We blijven de Minister van Financiën aanmoedigen om de voortrekkersrol te vervullen
op het gebied van revolverende fondsen.

2 Dutch Fund for Climate and Development

In het regeerakkoord is afgesproken dat er binnen de begroting voor BHOS een nationaal
klimaatfonds wordt ingesteld voor klimaatadaptatie en -mitigatie in ontwikkelingslanden.
In november 2018 informeerde de Minister de Tweede Kamer over de inrichting van het
nationaal klimaatfonds, dat hernoemd is tot het Dutch Fund for Climate and Development
(DFCD). Het versnelde traject van dit fonds kreeg vorm via verhoging van het Access
to Energy Fund (AEF) met € 40 miljoen in 2018.

In 2019 is het reguliere traject van het DFCD van start gegaan. Dit deel van het fonds
zal in de periode tot 2022 worden gevuld tot een totaal € 160 miljoen.3 In mei 2019 werd bekend dat de Nederlandse Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden
(FMO), samen met Climate Fund Managers, ontwikkelingsorganisatie SNV en het Wereldnatuurfonds
het DFCD gaat beheren. De Minister voor BHOS heeft de Tweede Kamer laten weten dat
het DFCD gevuld wordt met € 160 miljoen: € 40 miljoen per jaar tot 2022. In de begroting
staat echter dat de subsidies aan het DFCD ook na 2022 gewoon doorlopen. Ook in de
jaren 2023 en 2024 krijgt het fonds € 40 miljoen per jaar toebedeeld.

Uit het banksaldo en de investeringen van AEF in 2018 blijkt dat dit fonds nog geen
kans heeft gezien de € 40 miljoen uit te geven aan klimaatprojecten in 2018 (Jaarverslag FMO-AEF
4). Ook het consortium zal waarschijnlijk niet onmiddellijk alle middelen kunnen uitgeven
aan klimaatprojecten, het opbouwen van een pijplijn aan projecten die voldoen aan
de voorwaarden van de Minister kost tijd.

3 Internationale klimaatfinanciering

In ons verantwoordingsonderzoek 2018 BHOS hebben we aandacht besteed aan internationale
klimaatfinanciering. De in totaal verwachte uitgaven aan internationale klimaatuitgaven
staan niet in de begroting van BHOS, maar zijn opgenomen in bijlage 7 van de nota
Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS-nota) (Kamerstuk 35 301, nr. 2). De ontwerpbegroting van BHOS geeft slechts beperkt inzicht in de publieke klimaatuitgaven,
namelijk alleen de uitgaven op artikel 2.3 (klimaatverandering). De klimaatuitgaven
op andere beleidsartikelen zijn niet als zodanig zichtbaar in de ontwerpbegroting.
Hierdoor is het lastig voor de Tweede Kamer om een totaaloverzicht te krijgen van
alle klimaatuitgaven van BHOS. Daarom hebben we de Minister voor BHOS aanbevolen om
op zijn minst te verwijzen naar de HGIS-nota. Die aanbeveling heeft zij opgevolgd:
in de ontwerpbegroting 2020 wordt nu verwezen naar de HGIS-nota 2020 voor het totaaloverzicht
van de verwachte internationale klimaatfinanciering voor ontwikkelingslanden. In de
HGIS-nota 2020 staat nu ook per begrotingsartikel welk aandeel van de middelen klimaatrelevant
is. Daarnaast wordt er inzicht gegeven in de verdeling van de middelen over mitigatie
en adaptatie.

Onze aanbeveling uit het verantwoordingsonderzoek BHOS 2018 (mei 2019) om te berekenen
hoeveel publiek geld de Minister heeft ingezet om private klimaatfinanciering te mobiliseren
(de zogenaamde «hefboom»), volgt zij niet op. Zij geeft aan dat het onder meer zeer
complex is om de hefboom goed te berekenen. Maar daardoor is het lastig om een goede
en inzichtelijke afweging te maken van de inzet van publiek geld. En wij zien bij
het AEF en IDF dat het wel mogelijk is om de hefboom te berekenen. Beide fondsen berekenen
de hefboom van het door hen privaat gekatalyseerde kapitaal,5 en beide ontvangen ook publieke klimaatgelden van BHOS en worden beheerd door de
FMO.

4 Naar een toekomstbestendige begroting

Op 12 september 2019 hebben we het rapport Inzicht in publiek geld (deel 2) Naar een toekomstbestendige beleidsbegroting gepubliceerd (Kamerstuk 31 865, nr. 154). Het parlement heeft steeds meer behoefte aan inzicht in maatschappelijke resultaten
van beleid. Ook wanneer een Minister voorwaardenscheppend optreedt voor maatschappelijke
veranderingen die andere overheden, burgers en bedrijven vorm geven. We laten zien
dat het kabinet verschillende kansen kan benutten om de begroting en het jaarverslag
meer betekenis te geven voor het parlement. Het gaat hierbij om het verbeteren van
de informatiefunctie van de begroting, onder andere door het toevoegen van informatie
over doelstellingen van beleid en de onderbouwing van beleid en geld met zinvolle
indicatoren. De huidige digitale mogelijkheden en de toegenomen beschikbaarheid van
(open) data bieden daartoe volop kansen.

5 Opvolging aanbevelingen

Op 24 september 2019 heeft de Algemene Rekenkamer de resultaten van de Voortgangsmeter
aanbevelingen gepubliceerd

[link: https://www.rekenkamer.nl/voortgangsmeter].

Hierin wordt een overzicht gegeven van alle aanbevelingen die wij in onze eerdere
onderzoeken aan de Minister voor BHOS hebben gedaan en wat er volgens het ministerie
met deze aanbevelingen is gedaan.

De Algemene Rekenkamer heeft in de periode 2013–2018 23 aanbevelingen aan de Minister
voor BHOS gedaan. Op 6 aanbevelingen heeft de Minister een toezegging gedaan, op 17
aanbevelingen (74%) heeft de Minister geen toezegging gedaan. Het ministerie heeft
op 9 aanbevelingen zonder toezeggingen wel actie ondernomen.

Een voorbeeld is het onderzoek Monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking (2014). Hierin hebben we onder andere de Minister aanbevolen om een vollediger overzicht
van de geldstromen naar ontwikkelingslanden te presenteren aan de Tweede Kamer. Vanaf
de HGIS-nota 2019 zien we dat de indeling is gewijzigd van bijlage 5 (De geplande
Official development assistance (ODA)-uitgaven BHOS-begroting per regio). Hier staat
nu naast de landenbudgetten een inschatting per regio van uitgaven vanuit de centrale
budgetten. Dit overzicht zien we ook terug in de HGIS-nota 2020. Hierdoor is de verschuiving
van budget naar de focusregio’s beter te volgen.

Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer

Ons verantwoordingsonderzoek over 2019 wordt op 20 mei 2020 gepubliceerd.

In de ontwerpbegroting zijn de plannen van het kabinet voor het komende jaar uitgewerkt.
Wij vertrouwen erop dat we u met deze brief een aantal aandachtspunten meegeven om
het beleid kritisch te volgen.

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris