Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 7 juni 2019, no. 2019001119,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 12 juni 2019, nr. W12.19.0139/III, bied ik U hierbij, mede namens
mijn ambtgenoot van Financiën, aan.

Het voorstel heeft de Afdeling advisering (hierna: de Afdeling) aanleiding gegeven
tot opmerkingen ten aanzien van de betekenis van het voorstel voor groepen burgers,
de voorstellen met betrekking tot duurzame inzetbaarheid en de financiële dekking
van het voorstel. Zij adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij
de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

Graag ga ik op deze opmerkingen in het navolgende in. De tekst van het advies treft
u hieronder aan, met tussengevoegd de reactie daarop.

Bij Kabinetsmissive van 7 juni 2019, no. 2019001119, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Staatssecretaris
van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet, de Wet op
de loonbelasting 1964, de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd, de Wet versnelling
stapsgewijze verhoging AOW-leeftijd en de Wet tegemoetkomingen loondomein in verband
met temporisering van de stapsgewijze verhoging van de AOW-leeftijd (Wet temporisering
verhoging AOW-leeftijd), met memorie van toelichting.

Het voorstel bevat het eerste uitgewerkte onderdeel van een breder principeakkoord
tussen werkgeversorganisaties, vertegenwoordiging van werknemers en het kabinet over
de oudedagvoorziening. Het voorstel strekt tot bevriezing van de AOW-gerechtigde leeftijd
op 66 jaar en vier maanden voor de jaren 2020 en 2021, en voor de jaren 2022 tot en
met 2024 een stapsgewijze verhoging van die leeftijd. Vanaf het jaar 2025 vindt de
koppeling van de AOW-gerechtigde leeftijd met de levensverwachting plaats. Op dit
moment is deze koppeling voorzien vanaf het jaar 2021. Het principeakkoord en de toelichting
bij het voorstel spreken van een minder strikte koppeling; het voorliggend wetsvoorstel
regelt dit aspect niet.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat het voorstel onderdeel is
van een breder principeakkoord en tegen die achtergrond moet worden begrepen. Het
voorstel is ingegeven vanuit de wens om tegemoet te komen aan oudere werknemers die
zich niet in staat voelen op gezonde wijze door te werken tot hun pensioen en voor
werknemers die zich door de eerdere versnelling van de stapsgewijze verhoging, ingegeven
door de economische crisis, overvallen voelen. Voor een aantal mensen vormt dit een
zware belasting. Zo bezien, en in het licht van het akkoord als geheel, acht de Afdeling
het treffen van verzachtende maatregelen begrijpelijk. Zij wijst er niettemin op dat
de voorgestelde regeling op een veel grotere groep ziet, nu de Algemene Ouderdomswet
(AOW) niet alleen geldt voor werknemers, maar voor alle in Nederland voor de AOW verzekerde
personen, of zij nu werken of niet. In verband daarmee merkt de Afdeling op dat met
het voorstel een aanzienlijke hoeveelheid collectieve middelen wordt ingezet.

Daarnaast neemt het voorstel niet het risico weg dat ook in de toekomst mensen de
AOW-gerechtigde leeftijd niet werkend behalen. Voorkomen moet worden dat de voorgestelde
maatregel, die nu incidenteel van aard is, in verband daarmee structureel van aard
dreigt te worden. De Afdeling acht dit ongewenst vanwege de gevolgen die dit heeft
op de huidige vergrijzende en ontgroenende arbeidsmarkt en de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën. De Afdeling adviseert daarom veel concreter in te zetten op een
beleid dat gericht is op duurzame inzetbaarheid van werknemers, waarbij de overheid
uitdrukkelijk medeverantwoordelijkheid moet nemen. Daartoe worden nog onvoldoende
aanzetten gegeven, terwijl dergelijk beleid essentieel is.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing van de toelichting wenselijk.

1. Inleiding

a. Inhoud en context van het voorstel

Het wetsvoorstel strekt ertoe de thans in de wet voorziene verhoging van de AOW-gerechtigde
leeftijd in de jaren 2020 tot en met 2024 te wijzigen. In de jaren 2020 en 2021 zal
de huidige AOW-gerechtigde leeftijd van 66 jaar en vier maanden gehandhaafd blijven.
In de jaren 2022 tot en met 2024 zal deze in drie jaarlijkse stappen worden verhoogd
tot 67 jaar.

De huidige wet voorziet daarnaast vanaf het jaar 2025 in een koppeling van de stijging
van de AOW-gerechtigde leeftijd aan de stijging van de gemiddelde levensverwachting.
Het ligt in het voornemen om deze koppeling minder streng door te voeren. Niet langer
zal elk jaar een verwachte toename van de gemiddelde levensduur tot een verhoging
van de AOW-gerechtigde leeftijd van een jaar leiden. In plaats daarvan zal de AOW-gerechtigde
leeftijd steeds met gemiddeld acht maanden stijgen. Daardoor zal elk jaar gemiddelde
levenswinst leiden tot gemiddeld acht maanden langer doorwerken en gemiddeld vier
maanden langer AOW-pensioen. Het voorstel voorziet nog niet in deze aanpassing van
de koppeling. Daartoe zal in een later stadium een voorstel worden gedaan.

Het voorstel is onderdeel van een breder akkoord over vernieuwing van het pensioenstelsel.
Het akkoord bevat onder andere voornemens tot:

• vernieuwing van het aanvullende pensioen, de zogeheten tweede pijler. Het gaat hierbij
onder andere om afschaffing van de zogenoemde doorsneesystematiek en een nieuw collectief
contract (inclusief het loslaten van de nominale zekerheid);

• het verplicht stellen van een arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen;

• een aantal maatregelen van structurele aard. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om het
opstellen van een programma voor duurzame inzetbaarheid en een leven lang ontwikkelen
om werknemers in staat te stellen te stoppen met werken wanneer zij dat willen of
juist langer door te werken. Ook de eerder genoemde wijziging van de koppeling van
de AOW-gerechtigde leeftijd aan de levensverwachting maakt hiervan deel uit;

• een aantal overgangsmaatregelen. Naast het voorliggende voorstel zal aan specifieke
groepen werknemers, die niet hebben kunnen anticiperen op de verhoging van de AOW-gerechtigde
leeftijd en niet gezond kunnen blijven werken tot die leeftijd, meer mogelijkheden
worden geboden om vervroegd uit te treden. Daarnaast wordt ten behoeve van het aanvullend
pensioen de dekkingsgraad voor de zogeheten minimaal vereist eigen vermogen-korting
(MVEV-korting) verlaagd naar 100%, zodat de kans dat pensioenfondsen moeten korten
substantieel kleiner wordt.

Het betreft hier de aankondiging van voornemens waarvan de uitwerking in wetsvoorstellen
en beleid nog moet plaatsvinden. De precieze invulling van die voornemens, en hoe
deze voornemens – waaronder het voorliggende voorstel – op elkaar aansluiten, is thans
nog niet volledig duidelijk, ook niet voor de vele mensen waarop dit akkoord van toepassing
is.

De toelichting plaatst het voorstel mede in het licht van de verschillende overige
voornemens die in dit verband zijn uitgesproken. Een oordeel over het geheel en de
verschillende onderdelen zal de Afdeling dan ook pas kunnen geven indien de verschillende
onderdelen daarvan voldoende zijn uitgewerkt. De Afdeling beziet het voorstel tegen
de achtergrond van het bredere akkoord.

b. Voorgeschiedenis stijging van de AOW-gerechtigde leeftijd

Na een lange discussie is in 2013 de leeftijd van 65 jaar verlaten als leeftijd waarop
op grond van de AOW recht op ouderdomspensioen ontstaat. Bij deze gelegenheid is een
stapsgewijze verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd geïntroduceerd. Daarbij is
tevens een koppeling gelegd met de ontwikkeling van de gemiddelde resterende levensverwachting.
In 2015 is voorzien in een versnelling van de stapsgewijze verhoging, ter uitvoering
van de afspraken die zijn gemaakt in het regeerakkoord «Bruggen slaan». Hierdoor wordt
in 2019 de AOW-gerechtigde leeftijd 66 jaar en vier maanden, in 2020 66 jaar en acht
maanden, in 2021 67 jaar en in de jaren daarna wordt deze gekoppeld aan de levensverwachting.

De verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd is in het bijzonder ingegeven door de
gestegen levensverwachting en de veranderende getalsmatige verhouding tussen 65-plussers
en 65-minners als gevolg van vergrijzing en ontgroening. Het gevolg hiervan is dat
de AOW-premies, evenals de lasten van andere collectieve voorzieningen, zullen moeten
worden opgebracht door een afnemend aantal actieve personen, terwijl de groep AOW-gerechtigden
juist in omvang toeneemt. De betaalbaarheid van de AOW is daarmee steeds verder onder
druk komen te staan. Het gemis van de AOW-gerechtigden op de arbeidsmarkt heeft tevens
zijn weerslag op de mogelijkheden voor economische groei, omdat die groei kan worden
beperkt door afname van het arbeidsaanbod. Dit alles noopte, aldus het toenmalige
kabinet, tot een andere kijk op de arbeidsmarkt: langer doorwerken was noodzakelijk.

De economische crisis is een belangrijke factor geweest voor de versnelling van de
stapsgewijze verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd. De druk van de crisis op de
overheidsfinanciën was zo groot dat ook van mensen die vlak voor hun pensioen stonden,
kon worden verwacht dat zij langer zouden doorwerken. De verhoging van de AOW-gerechtigde
leeftijd is een belangrijke bouwsteen geweest in een pakket maatregelen met het oog
op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de langere termijn. Bovendien heeft
de verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd, samen met een aantal andere maatregelen,
een bijdrage geleverd aan de sterke verhoging van de leeftijd waarop mensen stoppen
met werken. De gemiddelde uittreedleeftijd ligt inmiddels op 64 jaar en tien maanden.
Deze was in 2000 nog 61 jaar.

2. Betekenis van het voorstel

Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt dat de regering vasthoudt aan het uitgangspunt
dat de geleidelijke verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd noodzakelijk is. Die
verhoging is noodzakelijk voor het waarborgen van de solidariteit tussen generaties
van werkenden en niet-werkenden. Daarnaast is de verhoging noodzakelijk om de collectieve
oudedagsvoorziening betaalbaar te houden. Die betaalbaarheid staat onder druk wegens
vergrijzing, ontgroening en een stijgende levensverwachting. De regering onderschrijft
daarom onverminderd de aan de verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd ten grondslag
liggende overwegingen.

Volgens de toelichting zien de regering en sociale partners echter dat mensen die
nu vlak voor hun pensioen staan zich soms nog overvallen voelen of moeite hebben om
gezond de nu geldende AOW-gerechtigde leeftijd te halen. Daarom wordt er nu voor gekozen
de stapsgewijze verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd tijdelijk te bevriezen en
te vertragen. Dit leidt er toe dat circa 180.000 tot 200.000 mensen in de periode
2020–2024 eerder de AOW-gerechtigde leeftijd bereiken. Volgens het kabinet stelt deze
temporisering sociale partners in de komende jaren in de gelegenheid om afspraken
te maken over duurzame inzetbaarheid en over handelingsperspectief voor specifieke
groepen van werknemers die problemen hebben om gezond de AOW-gerechtigde leeftijd
te halen, in de vorm van vervroegd uittreden.

De Afdeling onderkent de problemen waarmee (sommige) groepen werknemers te maken hebben
bij het doorwerken tot de AOW-gerechtigde leeftijd. De thans voorgestelde temporisering
van de verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd als oplossing voor dit knelpunt roept
bij de Afdeling niettemin vragen op.

Het wetsvoorstel bevat geen kwantitatieve dan wel kwalitatieve informatie over de
omvang van de groep die moeite heeft de AOW-gerechtigde leeftijd te behalen dan wel
zich overvallen voelt door de (versnelde) verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd.
Daarbij is voor eerstgenoemde groep niet duidelijk in welke mate deze problemen specifiek
samenhangen met de verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd, of meer in het algemeen
samenhangen met de problemen die voor sommigen al bestonden om de AOW-gerechtigde
leeftijd van 65 jaar werkend te halen. Voor sommigen betekent verhoging van de AOW-gerechtigde
leeftijd niet een nieuw probleem, maar veeleer een aanscherping van een al bestaande
problematiek.

Omdat de AOW een veel breder bereik heeft dan alleen diegenen die werken, zal de maatregel
voor alle personen gelden die tot het betreffende leeftijdscohort behoren, of zij
nu (kunnen door)werken of niet. De keuze voor een generieke oplossing is weliswaar
noodzakelijk, gelet op de opzet en het karakter van de AOW, maar het betreft in wezen
een probleem voor een specifieke groep werkende ouderen. Door deze keuze legt de maatregel
een aanzienlijk budgettair beslag op de algemene middelen van in totaal eenmalig € 5,3
miljard.

Daarbij moet rekening worden gehouden met de nadelige effecten van de maatregel voor
sommige groepen. Die groep omvat een gedeelte van in totaal 45.000 tot 50.000 personen.
De toelichting wijst in dit verband terecht op de problematiek waarmee sommigen met
een meer gunstige uitkering worden geconfronteerd, bijvoorbeeld diegenen die een werkloosheidsuitkering
hebben. Hun meer gunstige uitkering stopt door het voorstel eerder. Ook kan worden
gedacht aan diegenen die om verschillende redenen langer door willen werken. Het gevolg
voor deze groep is dat zij eerder met leeftijdsontslag kunnen worden geconfronteerd.
Dat is niet alleen voor betrokkenen, maar ook uit arbeidsmarktperspectief geen gunstige
ontwikkeling. Daarmee doet het voorstel een stap terug ten aanzien van het beleid
gericht op het bevorderen van het langer doorwerken van oudere werkenden.

Tevens is niet uit te sluiten dat, net als bij de verhoging van de AOW-gerechtigde
leeftijd en de versnelling van de stapsgewijze verhoging, betrokken burgers zich door
deze nadelige gevolgen wederom overvallen voelen. De toelichting gaat weliswaar in
op de verenigbaarheid met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag
voor de Rechten van de Mens (het recht op ongestoord genot van eigendom), maar niet
op dit laatstgenoemde risico en de wijze waarop dat eventueel kan worden gemitigeerd.

Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling nader kwalitatief en kwantitatief inzicht
in vorenstaande problematiek wenselijk.

De Afdeling adviseert om in het nader rapport en in de toelichting op het voorgaande
in te gaan.

Uit onderzoek van het Nederlands Interdisciplinair Instituut (NIDI) uit 2015 onder
6800 oudere werknemers in Nederland komt naar voren dat circa 40% van de oudere werknemers
zich ernstig zorgen maakt of men het werk fysiek vol kan houden tot de AOW-gerechtigde
leeftijd en circa 33% maakt zich ernstig zorgen over het mentaal vol kunnen houden2. Vier op de tien deelnemers aan het onderzoek geeft aan erg of heel erg te zijn overvallen
door de verhoging van de pensioenleeftijd.

Met de verhoging van de pensioenleeftijd en het afschaffen van regelingen om vervroegd
uit te treden, blijven er meer ouderen actief op de arbeidsmarkt. Dit heeft ook een
keerzijde: het is bekend dat oudere werknemers een grotere kans hebben op chronische
ziekten en andere aandoeningen. Het is echter niet zo dat oudere werknemers die vroeger
met de VUT gingen, nu allemaal via de WIA afvloeien. Zo is de kans om de WIA in te
stromen voor oudere werknemers (60+) lager dan 1%. Hoewel dit percentage zal stijgen
naarmate mensen steeds vaker tot hogere leeftijd doorwerken, kan het overgrote deel
van de werknemers tot de pensioengerechtigde leeftijd doorwerken. De toelichting is
op dit punt aangevuld.

Naar aanleiding van de opmerking van Afdeling over burgers die zich door de gevolgen
van het voorliggende voorstel wederom overvallen kunnen voelen, wordt opgemerkt dat
het kabinet dit risico onderkent. Om dit risico te ondervangen wordt door het kabinet
dan ook ingezet op een redelijke overgangstermijn door middel van een tijdige bekendmaking.
Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in een overgangsperiode van een half jaar. De
overgangstermijn wordt beoogd in te gaan in de maand juli 2019. Om dit te bewerkstelligen
wordt er gestreefd naar vaststelling van de wet en publicatie in het Staatsblad uiterlijk
per juli 2019. Voorts treden de meer verstrekkende gevolgen van de maatregel voor
bovengenoemde groepen later in, omdat de maximale afwijking van het huidige tijdspad
in 2021, anderhalf jaar na de beoogde publicatiedatum in het Staatsblad, wordt bereikt.
Hierdoor wordt de betrokkenen die het meest geraakt kunnen worden een langere overgangstermijn
geboden. Voorts zal de SVB alle personen die in de jaren 2020 tot en met 2024 geraakt
worden door het voorliggende voorstel nog in 2019 per brief informeren over de gevolgen
van het voorliggende wetsvoorstel voor hun AOW-leeftijd. Daarnaast wordt ook via de
website van de SVB voorlichting gegeven en zal bijvoorbeeld de online rekentool worden
aangepast, waarmee men op basis van de geboortedatum de AOW-leeftijd kan bepalen.
De toelichting is op dit punt verduidelijkt.

3. Duurzame inzetbaarheid

Nadat in de jaren tachtig van de vorige eeuw een trend is ontstaan om eerder te stoppen
met werken, en dit ook lange tijd door de overheid is gestimuleerd, is pas recentelijk
de uittreedleeftijd weer gestegen. In de laatste jaren was deze stijging als gevolg
van de verschillende genomen maatregelen zelfs zeer sterk. Mede als gevolg van de
vergrijzing en ontgroening ontstaan inmiddels in verschillende sectoren aanzienlijke
tekorten aan arbeidskrachten. Structurele maatregelen door overheid en sociale partners
gericht op duurzame inzetbaarheid van oudere werknemers en effectieve re-integratie
van oudere werklozen zijn dan ook van belang. Dat is te meer noodzakelijk vanwege
de noodzakelijkheid van de verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd, zoals de regering
betoogt.

Deze bijdrage moet worden gevonden in een inzet op leven lang ontwikkelen en duurzame
inzetbaarheid, aldus het kabinet. Het voorliggende voorstel voorziet zelf niet in
een bijdrage aan de duurzame inzetbaarheid van werknemers, maar voornemens daartoe
zijn wel omschreven in het bredere pensioenakkoord. Het gaat hierbij om de uitwerking
van een regeling voor een publiek leer- en ontwikkelbudget, een actieprogramma gericht
op onder meer stimuleren van een leercultuur in het MKB, een flexibeler onderwijsaanbod
en een verbetering van de ondersteuningsstructuur in de regio’s. Daarnaast wil het
kabinet werkgevers en werknemers ondersteunen bij het vormgeven van duurzaam inzetbaarheidsbeleid
via een meerjarig integraal investeringsprogramma.

De Afdeling merkt op dat de hiervoor genoemde voornemens nog veelal in de kinderschoenen
staan. De uitwerking van die voornemens is van wezenlijk belang. Succes daarvan is
niet bij voorbaat verzekerd. Ook in het verleden zijn voornemens geuit om de duurzame
inzetbaarheid van oudere werknemers te verbeteren. Dat heeft er – klaarblijkelijk
– niet in geresulteerd dat de oudere werknemers van nu in afdoende mate in goede gezondheid
de AOW-gerechtigde leeftijd hebben bereikt. De toelichting maakt niet duidelijk op
grond waarvan moet worden aangenomen dat de thans aangekondigde voornemens wel zullen
leiden tot een effectieve aanpak van het duurzaam inzetbaar maken van werknemers.
Bovendien lijkt de voorgenomen rol van de overheid beperkt tot het ondersteunen van
een nog te ontwikkelen beleid van sociale partners, vooral in de vorm van financiële
prikkels. De toelichting vermeldt niet welke concrete stappen zullen worden genomen,
noch welke verantwoordelijkheid de overheid hierin zal nemen, in het bijzonder wanneer
sociale partners hierin onvoldoende initiatieven nemen.

De Afdeling acht het tot stand komen van geloofwaardig, effectief en concreet beleid
inzake duurzame inzetbaarheid noodzakelijk. Dat zal zich bovendien, gelet op de ontwikkelingen
op de arbeidsmarkt, niet alleen moeten richten op werknemers in vaste dienst, maar
ook op flexwerkers, platformwerkers en zelfstandigen. Werknemers, werkgevers en overheid
hebben hierbij een gezamenlijke verantwoordelijkheid om zich in te zetten om werkenden
duurzaam inzetbaar te maken. Gelet op de ontoereikende aanpak in het verleden, kan
de rol van de overheid hierbij niet beperkt blijven tot ondersteuning, doch dient
zij zo nodig dwingend van aard te zijn.

Het achterwege blijven van effectief beleid is bovendien niet alleen schadelijk voor
een goede werking van de – vergrijzende en ontgroenende – arbeidsmarkt, maar brengt
ook het risico met zich dat de discussie over de hoogte van de AOW-gerechtigde leeftijd
zich over een paar jaar zal herhalen. Bij het achterwege blijven van effectief beleid
ontstaat daarmee het risico dat de nu voorgestelde incidentele maatregel alsdan een
structureel karakter zal krijgen. Daarmee zou de solidariteit tussen generaties van
werkenden en niet-werkenden en de betaalbaarheid van de collectieve oudedagvoorziening
onder druk komen te staan.

De Afdeling adviseert in het nader rapport en in de toelichting nader in te gaan op
de wijze waarop het beleid om de duurzame inzetbaarheid van werknemers te bevorderen
zal worden geconcretiseerd.

Het kabinet onderschrijft het grote belang dat de Afdeling hecht aan de duurzame inzetbaarheid
van werkenden en de gezamenlijke verantwoordelijkheid die overheid, werkgever en werkende
daarvoor dragen. Een succesvol duurzaam inzetbaarheidsbeleid vraagt om een cultuurverandering.
Het moet voor werkgevers en werkenden vanzelfsprekend worden om van jongs af aan te
investeren in goed, gezond en langer werken. Het kabinet is daarom voornemens, in
overleg met sociale partners, een meerjarig integraal investeringsprogramma voor duurzame
inzetbaarheid in te richten, waarin de overheid nauw samenwerkt met sectoren, branches
en bedrijven. Door interactieve beleidsvorming en co-creatie kan praktisch invulling
worden gegeven aan de gedeelde verantwoordelijkheid die overheid, werkgevers en werkenden
hebben voor duurzame inzetbaarheid.

Doel van het investeringsprogramma is om werkend Nederland (sectoren, werkgevers en
werkenden, opdrachtgevers en zzp’ers) te bewegen tijdig te investeren in wendbaarheid
en productiviteit, evenals in het omgaan met veranderingen in de aard van het werk
en de veranderende vraag op de arbeidsmarkt. Hierbij wordt aangesloten bij het meerjarig
actieprogramma en het kabinetsbeleid gericht op leven lang ontwikkelen. Duurzame inzetbaarheid
en leven lang ontwikkelen liggen immers vaak in elkaars verlengde en kunnen elkaar
versterken.

Het investeringsprogramma is gericht op het stimuleren en faciliteren van branches
en bedrijven om te investeren in duurzame inzetbaarheid, gezond langer doorwerken
en leven lang ontwikkelen. Het programma helpt branches en bedrijven om inzicht te
krijgen in de baten van het investeren in duurzame inzetbaarheid, in wat effectieve
instrumenten en aanpakken zijn, en om deze sneller en vaker toe te passen. Daarnaast
zal een ondersteunende bewustwordingscampagne worden ingericht, met een centrale kernboodschap
als uitgangspunt en, in nauwe samenwerking, (deel)campagnes per sector of branche.
Het kabinet stelt hiervoor een structureel budget van € 10 miljoen per jaar beschikbaar.

Om een kick start te geven aan de sectorale aanpak van duurzame inzetbaarheid zal
het kabinet een forse inspanning plegen door, in aanvulling op het meerjarige investeringsprogramma,
gedurende vier jaren een aanzienlijk duurzame inzetbaarheidsbudget van € 800 miljoen
beschikbaar te stellen waarop sectoren, branches en bedrijven een beroep kunnen doen.
Aan de toekenning van dit budget zullen nadere voorwaarden worden gesteld, die gemonitord
worden.

4. Financiële dekking

Uit de toelichting komt naar voren dat het voorstel tot temporisering van de AOW-gerechtigde
leeftijd extra uitgaven meebrengt van ongeveer € 3,5 miljard en een derving van belasting-
en premieopbrengsten van ongeveer € 1,9 miljard tot gevolg heeft. Cumulatief betekent
dit een incidenteel budgettair effect van € 5,3 miljard over de jaren 2020–2025.

Ter dekking is in een aantal maatregelen voorzien. Een aantal structurele maatregelen
ligt in de sfeer van de Wet tegemoetkoming loondomein (verlaging van het lage-inkomensvoordeel
en eerst halveren en per 2024 afschaffen van het lage-inkomensvoordeel jeugd). Deze
maatregelen betreffen een gedeelte van de benodigde dekking en worden uitgesmeerd
over een periode van vijftien jaar. Over de rest van de benodigde dekking wordt wel
in de Kamerbrief over het principeakkoord ingegaan, maar niet in voorliggend voorstel.

De Afdeling adviseert in het nader rapport en in de toelichting inzicht te geven in
het geheel aan financiële dekking voor het voorstel.

De concrete dekkingsmaatregelen die het kabinet neemt (en de structurele opbrengst)
zijn als volgt. Aan de uitgavenkant zijn er aanpassingen aan het lage-inkomensvoordeel
(onder meer verlagen hoge tarief en beëindigen van de tegemoetkoming verhoging minimumjeugdloon
(jeugd-LIV) die circa 200 miljoen euro bedragen). Werkgevers gaan daarbij in overleg
met het kabinet onderzoeken of voor het geheel aan instrumenten in de Wet Tegemoetkomingen
Loondomein tot een effectievere invulling gekomen kan worden, waarmee niet het bezuinigingsbedrag
maar wel de invulling daarvan kan veranderen. Daarnaast zet het kabinet structureel
100 miljoen euro in uit de algemene middelen.

Aan de inkomstenkant wordt de benodigde dekking 50/50 verdeeld over de lasten voor
burgers en bedrijven. Tot slot vallen de in het regeerakkoord gereserveerde middelen
voor de transitie afschaffen doorsneesystematiek vrij in 2020 en 2021 (in beide jaren
234 miljoen). De toelichting is op dit punt aangevuld.

5. Conclusie

Het voorstel om te komen tot een temporisering van de verhoging van de AOW-gerechtigde
leeftijd is een onderdeel van een breder principeakkoord over de oudedagvoorziening,
en moet tegen die achtergrond worden begrepen. De recente maatregelen inzake de verhoging
van de AOW-gerechtigde leeftijd en de versobering van de vroegpensioenregelingen hebben
voor vele oudere werknemers geleid tot een aanzienlijke verhoging van de feitelijke
uittreedleeftijd. Voor een aantal mensen vormt dit een zware belasting. Zo bezien,
en in het licht van het akkoord als geheel, acht de Afdeling het treffen van verzachtende
maatregelen begrijpelijk. Zij wijst er niettemin op dat de voorgestelde regeling op
een veel grotere groep ziet, nu de AOW niet alleen geldt voor werknemers, maar voor
alle in Nederland verzekerde personen. In verband daarmee merkt de Afdeling op dat
met het voorstel een aanzienlijke hoeveelheid collectieve middelen wordt ingezet.

Het is van belang dat wordt voorkomen dat het voorstel dat thans slechts een vertraging
met een aantal jaren van de verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd meebrengt, op
den duur zal moeten worden verlengd. De Afdeling acht het daarom essentieel dat gericht
en structureel beleid ontwikkeld wordt om de duurzame inzetbaarheid van oudere werknemers
te vergroten. Met dit voorstel worden daarvoor nog onvoldoende concrete aanzetten
gegeven.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Tot slot is naar aanleiding van het advies dat de Belastingdienst op 12 juni 2019
heeft uitgebracht over het voorstel en de gevolgen hiervan voor de uitvoeringspraktijk
van de Belastingdienst, de toelichting aangevuld.

Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, verzoeken het hierbij gevoegde
voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees