Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 15 februari 2019 en het nader rapport d.d. 9 april 2019, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Economische Zaken en Klimaat. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 6 december 2018, nr. 2018002241,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 15 februari 2019, nr. W18.18.0380/IV, bied ik U hierbij aan.

Het voorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
aanleiding gegeven tot opmerkingen die verband houden met de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid
en met de overgangsbepaling. De Afdeling adviseert om met deze opmerkingen rekening
te houden.

Hieronder zijn opgenomen het voornoemde advies, in cursief weergegeven, en de reactie
van het kabinet daarop.

Bij Kabinetsmissive van 6 december 2018, no. 2018002241, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Economische Zaken en Klimaat, bij de Afdeling advisering van de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Wet milieubeheer ten behoeve van de implementatie van Richtlijn (EU) 2018/410
van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2018 tot wijziging van Richtlijn
2003/87/EG ter bevordering van kosteneffectieve emissiereducties en koolstofarme investeringen
en van Besluit (EU) 2015/1814 (PbEU L76), met memorie van toelichting.

Met de wetswijziging wordt Richtlijn (EU) 2018/410 geïmplementeerd. Deze richtlijn
strekt tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG2 (hierna: de ETS-richtlijn), waarmee een Europees systeem van handel in broeikasgasemissierechten
(het «EU-ETS») is geregeld. Met de wijziging van de ETS-richtlijn wordt het plafond
van CO2-emissies verder verlaagd, met als doel een reductie van 43% CO2-emissies in 2030 te realiseren. Daarnaast wordt verzekerd dat er voldoende gratis
emissierechten zijn teneinde te voorkomen dat marktpartijen (en de bijbehorende emissies)
zich naar derde landen verplaatsen. Dit wetsvoorstel strekt er voorts toe een aantal
wijzigingen met het oog op de uitvoeringspraktijk door te voeren.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in
te dienen, maar acht op twee onderdelen een nadere toelichting respectievelijk aanpassing
van het wetsvoorstel aangewezen. Die onderdelen houden verband met de handhaafbaarheid
en uitvoerbaarheid en met de overgangsbepaling.

1. Handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid

De Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) heeft een toets uitgevoerd op de handhaafbaarheid,
uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid van het wetsvoorstel (de HUF-toets). De NEa
merkt in deze HUF-toets op dat de herziening van de ETS-richtlijn belangrijke wijzigingen
bevat van de regels voor de toewijzing van gratis emissierechten. Deze wijzigingen
zullen volgens de NEa aanzienlijke effecten hebben op de uitvoering en handhaving
van de regels. De NEa merkt op dat het aan haar voorgelegde wetsvoorstel te dien aanzien
nog geen voorstellen bevat, vermoedelijk omdat nog geen Europese uitvoeringsregelingen
zijn vastgesteld. Zij stelt daarbij wel de vraag of niet reeds thans aanvullende delegatiegrondslagen
in de wet noodzakelijk zijn. Voorts merkt de NEa op dat het wetsvoorstel geen wijzigingen
van de handhavingsbepalingen van hoofdstuk 18 van de Wet milieubeheer bevat en dat
deze alsnog zullen moeten worden doorgevoerd nadat de Europese uitvoeringsregelingen
zijn vastgesteld.

In de toelichting wordt niet inhoudelijk ingegaan op de opmerkingen die de NEa heeft
gemaakt in de HUF-toets. Zo wordt niet toegelicht in hoeverre met de in dit wetsvoorstel
door te voeren wijzigingen reeds in afdoende mate wordt geanticipeerd op de te verwachten
Europese uitvoeringsregels.

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op deze door de NEa gesignaleerde
punten en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn het wetsvoorstel en de memorie
van toelichting aangepast. In paragraaf 1.3 van de memorie van toelichting is ingegaan
op de HUF-toets van de NEa. De gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen
zijn inmiddels vastgesteld en gepubliceerd waardoor hoofdstuk 1 en hoofdstuk 18 van
de Wm hiermee in overeenstemming konden worden gebracht. De artikelsgewijze toelichting
is hierop aangepast.

2. Overgangsbepalingen

Richtlijn 2018/410 dient uiterlijk 9 oktober 2019 te zijn geïmplementeerd.3 Artikel 4 van deze richtlijn bevat een overgangsbepaling. Op grond daarvan dienen
de lidstaten bij het naleven van deze omzettingsverplichting ervoor te zorgen dat
enkele op 19 maart 2018 bestaande nationale omzettingsbepalingen tot en met 31 december
2020 van kracht blijven. Deze overgangsbepaling geeft daarmee eerbiedigende werking
aan die bepalingen uit de ETS-richtlijn voor de huidige handelsperiode die op 31 december
2020 afloopt.

Artikel III van het wetsvoorstel bepaalt bij wijze van overgangsrecht dat «het recht
zoals dat luidde op 31 december 2020» van toepassing blijft op emissies in de periode
tot 1 januari 2021 en op broeikasgasemissierechten die zijn toegewezen en verleend
voor de huidige handelsperiode.

De Afdeling wijst er in de eerste plaats op dat het haar voorkomt dat de genoemde
datum van 31 december 2020 niet correct is. Bedoeld zal zijn dat de in artikel 4 van
Richtlijn 2018/410 bedoelde nationale implementatiewetgeving, zoals die gold ten tijde
van de inwerkingtreding van deze wet, van kracht blijft tot en met 31 december 2020.

In de tweede plaats merkt de Afdeling op dat de reikwijdte van de overgangsregeling
van artikel III van het voorstel niet is beperkt tot de specifieke in artikel 4 van
Richtlijn 2018/410 opgesomde ETS-richtlijnbepalingen, zoals die (thans) zijn geïmplementeerd
in het Nederlandse recht. Als gevolg van de gekozen formulering geldt dit overgangsrecht
ook voor andere ingevolge Richtlijn 2018/410 te wijzigen nationale bepalingen, waarvoor
de eerbiedigende werking niet is bedoeld. De overgangsbepaling van artikel III zou
daarom moeten worden beperkt tot de nationale bepalingen ter implementatie van de
in artikel 4 van Richtlijn 2018/410 opgesomde ETS-richtlijnbepalingen en eventuele
andere daarmee samenhangende nationale bepalingen.

De Afdeling adviseert om, waar nodig, het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.

De vicepresident van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling met betrekking tot de overgangsregeling
van het wetsvoorstel is de overgangsbepaling aangepast, evenals de toelichting hierop.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes