Home
Kamerstukken

Rapport : Aanbieding van het eindrapport 'Evaluatie van de Kabinetsformatie 2017'

34 700 Kabinetsformatie 2017

Inhoudsopgave
HOOFDSTUK 1 KABINETSFORMATIE 2017: EEN PROCEDURELE RECONSTRUCTIE
HOOFDSTUK 2 DE FASE VOORAFGAAND AAN HET KAMERDEBAT OVER VERKIEZINGSUITSLAG EN KABINETSFORMATIE
HOOFDSTUK 3 BESLUITVORMING IN DE TWEEDE KAMER OVER DE AANWIJZING VAN DE (IN)FORMATEUR

HOOFDSTUK 4 POSITIE EN WERKWIJZE VAN VERKENNER EN INFORMATEUR
HOOFDSTUK 5 HET VERSTREKKEN VAN INLICHTINGEN AAN DE TWEEDE KAMER TIJDENS DE KABINETSFORMATIE
HOOFDSTUK 6 DE TWEEDE KAMERVOORZITTER EN DE KABINETSFORMATIE
HOOFDSTUK 7 DE POSITIE VAN DE KONING BIJ DE KABINETSFORMATIE
HOOFDSTUK 8 OPENBAAR MAKEN VAN STUKKEN VAN DE KABINETSFORMATIE
HOOFDSTUK 9 FACILITAIRE, REPRESENTATIEVE, OPERATIONELE EN FINANCIËLE ASPECTEN
HOOFDSTUK 10 DE LANGE DUUR VAN DE FORMATIE
HOOFDSTUK 11 TOT BESLUIT: ARTIKEL 139A VAN HET REGLEMENT VAN ORDE OP ZIJN INTENTIES
GETOETST EN EEN ALTERNATIEF BEZIEN
BIJLAGEN
Bijlage 1 Verzamelde aanbevelingen
Bijlage 2 Lijst geïnterviewden
Bijlage 3 Overzicht ambtelijke stukken in het overgedragen formatiedossier
Bijlage 4 Werkafspraken voorzitter Tweede Kamer met verkenner en informateurs

Nr. 64
BRIEF VAN DE COMMISSIE EVALUATIE KABINETSFORMATIE 2017

Aan het Presidium van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Nijmegen/Leiden, 6 december 2018

In 2012 veranderde de procedure van kabinetsvorming: in het nieuwe artikel 139a van
het Reglement van Orde van de Tweede Kamer werd vastgelegd dat voortaan de Tweede
Kamer in het kader van een kabinetsformatie beraadslaagt en besluit over de aanwijzing
van (in)formateurs. Bij de kabinetsformatie van 2012 vond deze nieuwe procedureregeling
voor het eerst toepassing. Na afloop van deze formatie volgde een evaluatie van de
toepassing van de nieuwe regeling.1

Al voor het einde van de formatie van het kabinet-Rutte III, tijdens het debat over
het eindverslag van informateur Zalm op 12 oktober 2017, kondigde Tweede Kamervoorzitter
Arib aan dat ook de tweede formatie volgens de «nieuwe werkwijze» geëvalueerd zou
gaan worden.2 Het Presidium van de Tweede Kamer verzocht vervolgens in het voorjaar van 2018 een
commissie bestaande uit Paul Bovend’Eert (voorzitter), Peter Bootsma en Alexander
van Kessel dit evaluatieonderzoek ter hand te nemen.

Ook dit keer is tijdens de evaluatie getoetst in hoeverre de in artikel 139a van het
Reglement van Orde van de Tweede Kamer neergelegde procedure naar behoren heeft gefunctioneerd.
Ook is bezien of de in de kabinetsformatie van 2017 gevolgde stappen doelmatig hebben
bijgedragen aan de realisatie van het einddoel: een kabinet dat geacht mag worden
het vertrouwen te hebben van een parlementaire meerderheid. Daarbij is andermaal gekeken
naar de positie en de rol van de verkenner, de informateur, de voorzitter van de Tweede
Kamer en de Koning. Tevens is aandacht geschonken aan de wijze waarop de ene fase
in de volgende overging. De discussie over een van de in het regeerakkoord van het
kabinet-Rutte III opgenomen maatregelen, het afschaffen van de dividendbelasting,
gaf aanleiding om bijzondere aandacht te schenken aan diverse aspecten rond het zogeheten
formatiedossier. Ook is ingegaan op de informatiepositie van de Tweede Kamer in relatie
tot de (in)formateur; hierbij komt ook het reglementsartikel 139b aan bod.

Om de diverse invalshoeken te belichten heeft de commissie van einde juni tot begin
oktober 2018 een aantal betrokkenen gesproken: de toenmalige voorzitters van de Tweede
Kamerfracties, de voorzitter van de Tweede Kamer en de bij de formatie betrokken leden
van haar staf, de verkenner, de informateurs en de formateur, de onderhandelaars en
enkele secondanten, de voorzitter van de Eerste Kamer, de directeur van het Kabinet
van de Koning, de toenmalige directeur van de Rijksvoorlichtingsdienst en de voorzitter
van de Parlementaire Persvereniging.3 De inzichten uit deze interviews zijn verwerkt in het eindverslag, zij het niet steeds
expliciet. Opvattingen die breder gedeeld werden zijn niet afzonderlijk toegeschreven
aan geïnterviewden; slechts bij specifieke mededelingen is dat in de annotatie vermeld.
De betreffende gesprekspartners hebben voor deze formuleringen toestemming gegeven.

Het rapport is opgebouwd uit elf hoofdstukken. Na een chronologische reconstructie
volgen negen thematische hoofdstukken, die ingaan op bovengenoemde aspecten van de
formatie van 2017. In de meeste gevallen wordt vergeleken met de gang van zaken in
2012; bij de behandeling van het formatiedossier wordt ook de oorsprong en ontwikkeling
van dit fenomeen beschreven. Eén hoofdstuk gaat in op de extreem lange duur van de
formatie van 2017: de 225 dagen tellende kabinetsformatie was een (nationaal) record.
Onvermijdelijk bevatten de thematische hoofdstukken, ook al vanwege de intentie ze
afzonderlijk leesbaar te maken, enige doublures. Afgesloten wordt met een beschouwing
over de toepassing van artikel 139a op basis van twee nogal verschillende kabinetsformaties,
die van 2012 en 2017. Acht hoofdstukken worden afgesloten met aanbevelingen.

De evaluatiecommissie is van oordeel dat de kabinetsformatie in het algemeen procedureel
goed verlopen is. Veel aanbevelingen zijn er dan ook op gericht de gevolgde werkwijze
bij een volgende kabinetsformatie voort te zetten.

De commissie wil hier graag een aantal mensen bedanken voor hun bijdrage aan de totstandkoming
van dit rapport. Allereerst de geïnterviewde personen, die bereid waren hun opinies
over de formatieprocedure met de commissie te delen. Daarnaast willen we enkele personen
bedanken die haar in het bijzonder behulpzaam zijn geweest bij de uitvoering van deze
evaluatie. Ten eerste gaat veel dank uit naar de Kamervoorzitter, mevrouw Khadija
Arib. Ook willen wij graag Frans van Dijk (tot voor kort plaatsvervangend griffier)
en Linda Kipp (zijn opvolger), alsook de medewerkers van het stafbureau van de voorzitter
en het Presidium van de Tweede Kamer, Margreeth Boer (hoofd), Daphne Rozenboom, Suzanne
Grinwis-van Dijk en met name Margherita Hessing, zeer bedanken voor hun ondersteuning
bij de uitvoering van de werkzaamheden. Datzelfde geldt voor de medewerkers van de
Dienst Verslag en Redactie die, aangestuurd door Hans de Bruin, de transcripties van
de interviews verzorgden. Monique Soebhan van de Dienst Informatie en Archief was
behulpzaam bij de inzage in het formatiedossier. De medewerkers van de bodedienst
en van de catering van de Tweede Kamer maakten het verblijf van het onderzoeksteam in de Stadhouderskamer aangenaam.

De commissie P. Bovend’Eert
P. Bootsma
A. van Kessel

Rapport

Paul Bovend’Eert

Peter Bootsma

Alexander van Kessel

EVALUATIE KABINETSFORMATIE 2017

Inhoudsopgave

Hoofdstuk 1

Kabinetsformatie 2017: een procedurele reconstructie

Hoofdstuk 2

De fase voorafgaand aan het Kamerdebat over verkiezingsuitslag en kabinetsformatie

Hoofdstuk 3

Besluitvorming in de Tweede Kamer over de aanwijzing van de (in)formateur

Hoofdstuk 4

Positie en werkwijze van verkenner en informateur

Hoofdstuk 5

Het verstrekken van inlichtingen aan de Tweede Kamer tijdens de kabinetsformatie

Hoofdstuk 6

De Tweede Kamervoorzitter en de kabinetsformatie

Hoofdstuk 7

De positie van de Koning bij de kabinetsformatie

Hoofdstuk 8

Openbaar maken van stukken van de kabinetsformatie

Hoofdstuk 9

Facilitaire, representatieve, operationele en financiële aspecten

Hoofdstuk 10

De lange duur van de formatie

Hoofdstuk 11

Tot besluit: artikel 139a van het Reglement van Orde op zijn intenties getoetst en
een alternatief bezien

Gebruikte literatuur

104

Bijlagen

106

Verzamelde aanbevelingen

106

Overzicht interviews

110

Overzicht ambtelijke stukken in het overgedragen formatiedossier

111

Werkafspraken voorzitter Tweede Kamer met verkenner en informateurs

114

Personalia auteurs

117

HOOFDSTUK 1 KABINETSFORMATIE 2017: EEN PROCEDURELE RECONSTRUCTIE

De kabinetsformatie van 2017 was het gevolg van de periodieke verkiezingen van de
Tweede Kamer op 15 maart 2017. Formeel begon de formatie een dag eerder, omdat op
14 maart («de vooravond van de verkiezingen») Minister-President Rutte schriftelijk
het ontslag van de bewindslieden van zijn tweede kabinet aanbood. Zoals te doen gebruikelijk
heeft de Koning daarop «de ontslagaanvraag in overweging genomen en de Ministers en
Staatssecretarissen verzocht al datgene te blijven verrichten, wat zij in het belang
van het Koninkrijk noodzakelijk achten».4

Bij de voorbereiding van de formatie van 2017 speelde het rapport van de commissie
die de kabinetsformatie van 2012 had geëvalueerd een rol.5 De aanbevelingen van deze commissie leidden tot aanpassingen van de «procedurele
scenario’s» die de toenmalige voorzitter en griffier van de Tweede Kamer, respectievelijk
Gerdi Verbeet en Jacqueline Biesheuvel-Vermeijden, in de aanloop van de formatie van
2012 hadden opgesteld.6 Tijdens de behandeling van de Raming van de Tweede Kamer op 22 juni 2015 zegde Verbeets
opvolger Anouchka van Miltenburg toe dat het aangepaste «draaiboek» of «protocol»
zou worden voorgelegd aan de Kamer, vermoedelijk in de commissie voor de Werkwijze.7 Enkele dagen later, bij haar afscheid als griffier in de plenaire zaal, sprak Biesheuvel
een voornemen uit «om van het eerder genoemde stappenplan een praktisch draaiboek
te maken.»8

De voorbereiding werd vanaf voorjaar 2016 verder ter hand genomen door Khadija Arib,
die in januari aantrad als Kamervoorzitter. Arib raadpleegde enkele externe deskundigen.
In het najaar besprak het Presidium het in de commissie voor de Werkwijze aangepaste
concept-«draaiboek».9 Om de politici na de verkiezingen voldoende bewegingsruimte te geven, werd vervolgens,
op advies van de commissie voor de Werkwijze, niet meer gesproken van «draaiboek»,
maar van een «stappenplan» voornamelijk voor de eerste acht dagen na de verkiezingen
(als de nieuw gekozen Tweede Kamer nog niet geïnstalleerd zou zijn) «en enkele praktische
aspecten inzake de ambtelijke ondersteuning gedurende de formatie». Het oorspronkelijke
concept van Biesheuvel werd met die doelstelling van een aantal details ontdaan. Het
uiteindelijke stappenplan was «een richtsnoer» dat aansloot bij de artikelen 139a
en b van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer en dat de ruimte bood aan de voorzitter,
de fractievoorzitters en de Kamer «om binnen de kaders naar bevind van zaken te kunnen
handelen». Tevens besloot het Presidium dat het document niet openbaar gemaakt zou
worden.10

Een van de aanbevelingen van de commissie die de formatie van 2012 had geëvalueerd
betrof het informeren van de Koning over de voortgang van de kabinetsformatie. Vanwege
diens grondwettelijke positie in de regering en met het oog op zijn rol als staatshoofd
zou de Koning ruimhartiger geïnformeerd moeten worden dan tijdens de formatie van
2012 was gebeurd.11 Over dit aspect voerde de directeur van het Kabinet van de Koning Chris Breedveld
in de aanloop naar de Kamerverkiezingen gesprekken met de voorzitter van de Tweede
Kamer. Datzelfde deed hij met de voorzitter van de Eerste Kamer en de vicepresident
van de Raad van State, in hun traditionele rol van adviseurs van het staatshoofd.12 Eind 2016 en begin 2017 spraken deze drie adviseurs van de Koning drie keer over
een voorstel van de vicepresident van de Raad van State Piet Hein Donner dat erop
neerkwam dat zij de Koning tijdens de formatie op drie vooraf bepaalde momenten zouden
spreken over de formatie: na het debat van de nieuwe Tweede Kamer over de verkiezingsuitslag,
na voltooiing van het regeerakkoord en voorafgaand aan de beëdiging van het nieuwe
kabinet. Tijdens de laatste bespreking deelde Tweede Kamervoorzitter Arib, met het
oog op het primaat van de Tweede Kamer tijdens de kabinetsformatie, mee af te zien
van het maken van dergelijke afspraken.13

De evaluatie van de kabinetsformatie van 2012 leverde ook aanbevelingen op met betrekking
tot decorum en presentatie, vooral rond de «transitiemomenten» van de formatie. Ook
hierover werden door de staf van de voorzitter voorstellen verwerkt in het stappenplan.14 Kort voor de verkiezingen legde Arib het stappenplan voor aan de fractievoorzitters.
Naar aanleiding hiervan werd besloten tot een frequenter gebruik van de Oude Zaal
van het gebouw van de Tweede Kamer en van de nabijgelegen Stadhouderskamer, waar ook
in 2012 de formatieonderhandelingen hadden plaatsgevonden. De fractievoorzitters werden
tevens geïnformeerd over het voornemen van Arib om, zoals in 2012, de dag na de verkiezingen
een overleg te houden met de (voormalige) lijsttrekkers van alle nieuwgekozen fracties
om te bezien hoe het Kamerdebat over de verkiezingen en de kabinetsformatie, zoals
dat is voorzien in artikel 139a van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer, zou
moeten worden voorbereid.15

Begin 2017 bespraken de Kamervoorzitter en plaatsvervangend griffier Frans van Dijk
het stappenplan individueel met de fractievoorzitters. In deze gesprekken kwam onder
meer de vraag aan bod op welke wijze het plenaire Kamerdebat over de verkiezingen
voorbereid zou moeten worden. Tevens werden in deze periode afspraken met het Ministerie
van Algemene Zaken (AZ) gemaakt met betrekking tot de detachering van ambtenaren bij
de ambtelijke staf van de Tweede Kamer voor de duur van de formatie. Zoals ook in
2012 was gebeurd, wenste de Tweede Kamer voor ondersteuning van de verkenner en de
(in)formateur(s) gebruik te maken van een tweetal raadadviseurs, de directeur-generaal
van de Rijksvoorlichtingsdienst, twee secretaresses, een kamerbewaarder en een chauffeur,
desgewenst op ad hoc-basis aangevuld met extra ambtelijk personeel en met via AZ gerekruteerde
externe medewerkers.16 De Kamer gaf de voorkeur aan handhaving van deze constructie omdat de betrokken AZ-raadadviseurs
beschikken over de voor het formatieproces noodzakelijke «departementale informatiekanalen».
Bovendien lag inzet van AZ-ambtenaren voor de hand met het oog op de continuïteit
na de formatie, wanneer de formateur Minister-President was geworden. Ondersteuning
uit het apparaat van de Tweede Kamer zou de betreffende ambtenaren bovendien te zeer
committeren aan de nieuwe coalitie, terwijl deze ten dienste horen te staan aan de
Kamer als geheel.17

Verkiezingen en verkenning Schippers

De uitslag van de verkiezingen op 15 maart leverde de volgende zetelverdeling op:

Volkspartij voor Vrijheid en Democratie (VVD)

(–8)

Partij voor de Vrijheid (PVV)

(+5)

Christen-Democratisch Appèl (CDA)

(+6)

D66

(+7)

GroenLinks (GL)

(+10)

Socialistische Partij (SP)

(–1)

Partij van de Arbeid (PvdA)

(–29)

ChristenUnie (CU)

(0)

Partij voor de Dieren (PvdD)

(+3)

50PLUS

(+2)

Staatkundig Gereformeerde Partij (SGP)

(0)

DENK

(+3)

Forum voor Democratie (FvD)

(+2)

De regeringspartijen VVD en PvdA verloren samen 37 zetels; de 29 verloren zetels van
de PvdA waren een record. Deze afstraffing leidde tijdens de formatie tot terughoudendheid
bij sommige partijen ten aanzien van de ambities om mee te regeren. Tijdens de verkiezingscampagne
hadden de meeste partijen, waaronder VVD, CDA en D66, regeringssamenwerking met de
PVV uitgesloten. De SP deed datzelfde ten aanzien van de VVD. Deze «blokkades» zouden
tijdens de formatie eveneens een rol blijven spelen.

Op de verkiezingsdag informeerde de Kamervoorzitter de lijsttrekkers over haar voornemen
om de volgende dag bijeen te komen om te spreken over de datum, spreektijden en voorbereiding
van het Kamerdebat over de verkiezingsuitslag conform artikel 139a van het Reglement
van Orde. Voor dit overleg zouden ook de voorzitters worden uitgenodigd van de fracties
die nieuw in de Kamer kwamen.18

De volgende dag, aan het begin van de middag, ontving de voorzitter van de uitgaande
Tweede Kamer, Arib, de die ochtend gekozen voorzitters van de in de nieuwe Kamer gekozen
fracties19 in de Rooksalon voor overleg over het begin van de kabinetsformatie. De Kamervoorzitter
maakte na een uur de uitkomst van dat beraad bekend op een persconferentie in de naastgelegen
Oude Zaal van de Tweede Kamer: op voorstel van de voorzitter van de grootste fractie,
Mark Rutte, en met instemming van de overige fractievoorzitters zou zij demissionair
Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Edith Schippers vragen als verkenner
de coalitiemogelijkheden te bezien.20 Over dit voornemen had Arib direct na afloop van het overleg telefonisch ook de Koning
geïnformeerd.21

Arib ontving Schippers vervolgens in de Stadhouderskamer – waar net als in 2012 de
meeste formatiebesprekingen zouden plaatsvinden – om haar de opdracht te overhandigen
en enkele werkafspraken te maken.22 Schippers kreeg inhoudelijke en facilitaire ondersteuning van het zogeheten Bureau
Kabinetsformatie, bestaande uit twee door Algemene Zaken voor de duur van de formatie
aan de Tweede Kamer gedetacheerde raadadviseurs: Bart van Poelgeest en Michiel Stal.
Datzelfde gold voor de directeur-generaal van de Rijksvoorlichtingsdienst, Stephan
Schrover, die de woordvoering in de richting van de media verzorgde.23

Na afloop van het gesprek gaf Schippers in de Oude Zaal aan de pers nog een korte
toelichting. Ze sprak de verwachting uit dat de complexe verkiezingsuitslag mogelijk
tot gevolg zou kunnen hebben dat zij niet voor de beëdiging van de nieuwe Kamer, op
23 maart, haar verslag gereed zou hebben en het debat waarin de Kamer een of meer
informateurs zou kunnen aanwijzen dus pas later zou kunnen plaatsvinden. Tevens kondigde
Schippers aan dat zij zelf niet zou terugkeren als Minister in het volgende kabinet.24

Op verzoek van de fractievoorzitters, die na een intensieve campagne een rustdag bepleitten,
voerde Schippers de gesprekken pas na het weekend, op maandag 20 maart. Tijdens die
dertien gesprekken – goeddeels in volgorde van fractiegrootte – vernam de verkenner
de verschillende standpunten ten aanzien van de aanvang van de formatie. De meeste
fractievoorzitters hadden het advies van hun fractie op papier bij zich,25 sommigen plaatsten dat direct na het gesprek met Schippers ook op internet.

Na de eerste gespreksronde op 20 maart bleek dat de meerderheidsadviezen van de fractievoorzitters
in de richting gingen van een onderzoek naar een VVD–CDA–D66–GL-coalitie. De volgende
dag voerde de verkenner daarom langere afzonderlijke gesprekken met de voorzitters
van deze vier fracties over de mogelijkheden en knelpunten van deze coalitie.

Op 22 maart ontving Schippers Geert Wilders, voorzitter van de PVV-fractie, die zich
beschikbaar had gesteld voor regeringsdeelname. Schippers polste bij Wilders diens
bereidheid om bij te dragen aan «herstel van vertrouwen» tussen zijn partij enerzijds
en VVD en CDA anderzijds. Nadat Wilders zich hiertoe bereid had verklaard, legde de
verkenner Rutte (VVD) en Sybrand van Haersma Buma (CDA) telefonisch de vraag voor
of zij persisteerden in hun blokkade in de richting van de PVV. Beiden bevestigden
hun eerder ingenomen positie, waardoor deze optie in Schippers’ verkenning definitief
afviel.

Donderdag 23 maart sprak Schippers kort met Ankie Broekers-Knol, de voorzitter van
de Eerste Kamer.26 VVD, CDA, D66 en GL beschikten in de senaat over een meerderheid van 39 zetels. Na
afloop verklaarde Broekers-Knol tegenover de pers dat een meerderheid van de nieuwe
coalitie in de Eerste Kamer «nuttig» en «comfortabel» zou zijn, maar geen noodzakelijkheid,
zoals de periode van het kabinet-Rutte II had uitgewezen.27 Aansluitend ontving Schippers Rutte (VVD), Van Haersma Buma (CDA), Alexander Pechtold
(D66) en Jesse Klaver (GL) voor een eerste gezamenlijke «verdiepende verkenning»,
waarin de bereidheid werd uitgesproken tot onderhandelingen over te gaan. Het aanvankelijk
op 23 maart – de dag van de installatie van de nieuwe Tweede Kamer – beoogde Kamerdebat
over het eindverslag van de verkenner werd uitgesteld; Schippers maakte kenbaar meer
tijd nodig te hebben.

Direct na het weekend, op maandagochtend 27 maart, overhandigde Schippers haar verslag
aan Kamervoorzitter Arib tijdens een korte ceremonie in de Oude Zaal.28 Het rapport bevatte een beschrijving van haar werkzaamheden alsook de adviezen van
alle fractievoorzitters29 – van Rutte, Thieme, Krol in de vorm van een beknopt verslag van het tijdens het
gesprek weergegeven standpunt. Als bijlage bij het verslag was tevens opgenomen een
door Broekers-Knol verstrekt overzicht van in de Eerste Kamer tijdens de periode van
het kabinet-Rutte II ingediende wetsvoorstellen. De conclusie van het verslag van
Schippers was dat geen kabinet te vormen was van minder dan vier partijen. Daarbij
was haar gebleken dat

«de enige meerderheidscombinatie van vier partijen die thans onderzocht kan worden
bestaat uit partijen uit het midden, links en rechts. De combinatie die bestaat uit
de grootste partij en de drie grootste winnaars is, gegeven het voorgaande, volgens
de lijsttrekkers van de vier hierbij betrokken partijen VVD, CDA, D66 en GL die verantwoordelijkheid
willen nemen voor een onderzoek naar de overbrugging van inhoudelijke verschillen
de combinatie om nu te onderzoeken met het oog op de vorming van een stabiel kabinet.
De lijsttrekkers van VVD, CDA, D66 en GL deelden mij hierbij verder mee de voorkeur
te geven aan een onderzoek door een informateur van VVD-huize. Gezamenlijk noemden
zij daarvoor ondergetekende.»

Tevens stelde ze zich beschikbaar voor de uitvoering van die opdracht.30

De volgende dag, dinsdag 28 maart, debatteerde de Tweede Kamer over het eindverslag
van Schippers, die daarbij zelf aanwezig was. In de tweede termijn diende VVD-fractievoorzitter
Rutte mede namens Van Haersma Buma, Pechtold en Klaver een motie in die in het verlengde
lag van de aanbevelingen van Schippers:

«kennisgenomen hebbende van het verslag van verkenner mevrouw E.I. Schippers en het
daarin opgenomen advies met betrekking tot de kabinetsformatie, inclusief de benoeming
van mevrouw Schippers tot informateur; neemt de inhoud van dit advies over; spreekt
tevens uit dat de Voorzitter en de Koning met een zekere regelmaat worden geïnformeerd
over de voortgang van de gesprekken met betrekking tot de informatie; spreekt voorts
uit dat er met de informateur afspraken gemaakt worden over de communicatie met betrekking
tot de informatie [...]»

De motie werd aangenomen met steun van VVD, CDA, D66, GL, PvdA, CU, 50PLUS en DENK.31

Tijdelijk Kamervoorzitter Arib informeerde die avond op paleis Noordeinde de Koning
over het door de Kamer genomen besluit.32 Vervolgens ontving zij in de Stadhouderskamer Schippers, om haar de opdracht als
informateur te overhandigen en de werkwijze te bespreken. De formulering van de opdracht
lag in het verlengde van haar eigen advies als verkenner: «De Kamer verzoekt u te
onderzoeken of een stabiel kabinet gevormd zou kunnen worden uit vertegenwoordigers
van de Volkspartij voor Vrijheid en Democratie (VVD), het Christen Democratisch Appèl
(CDA), de Democraten ’66 (D66) en Groen Links (GL).»33 Schippers kreeg ook als informateur ondersteuning van het zogeheten Bureau Kabinetsformatie.
Teneinde de voortgang te bespoedigen werd kort na het begin van haar werkzaamheden
op verzoek van Schippers AZ-raadadviseur Ben Geurts toegevoegd aan het Bureau Kabinetsformatie.34 Direct na de aanvaarding van haar opdracht droeg Schippers Staatssecretaris van VWS
Martin van Rijn op haar taken als Minister waar te nemen. Zij bleef eindverantwoordelijk
voor het beleidsterrein.35

Informatie-Schippers I

Op woensdag 29 maart herkoos de Tweede Kamer Arib (PvdA) tot haar voorzitter; er was
geen tegenkandidaat.36 De formatie van 2017 kende daardoor, in tegenstelling tot die van 2012, steeds dezelfde
Kamervoorzitter.

Dezelfde 29 maart begonnen in de Stadhouderskamer de formatiebesprekingen onder leiding
van Schippers. De vier partijen werden aan de onderhandelingstafel vertegenwoordigd
door hun fractievoorzitters Rutte, Van Haersma Buma, Pechtold en Klaver en de respectievelijke
secondanten Halbe Zijlstra (VVD), Pieter Heerma (CDA), Wouter Koolmees (D66) en Kathalijne
Buitenweg (GL).

Op een persconferentie in de Oude Zaal na afloop van de eerste korte sessie zette
Schippers haar werkwijze uiteen. Het vergaderregime bestond uit onderhandelingen van
maandag tot en met donderdag. Ze kondigde aan om aan het einde van elke week, op donderdagmiddag,
de pers te informeren over de voortgang. Schippers zou op 6 en 20 april en op 11 mei
dergelijke persconferenties geven. Omdat ze zich hier beperkte tot uiterst beknopte
procedurele mededelingen was de waardering voor de verstrekte informatie wisselend.37

Informateur en onderhandelaars ontvingen snel na aanvang van de besprekingen diverse
deskundigen, om een beeld te krijgen van de stand van zaken («foto») van het land.
Op 31 maart lichtten Klaas Knot (president van De Nederlandsche Bank), Laura van Geest
(directeur van het Centraal Planbureau) en Manon Leijten (voorzitter van de Studiegroep
begrotingsruimte) de onderhandelende partijen in over de financieel-economische stand
van zaken. Op maandag 3 april kwamen achtereenvolgens Kim Putters (directeur van het
Sociaal-Cultureel Planbureau) en Hans Mommaas (directeur van het Planbureau voor de
Leefomgeving) hun visie geven in de Stadhouderskamer. Op 5 april was SER-voorzitter
Mariette Hamer te gast. Op 12 april spraken de partijen en Schippers vier deskundigen
op het terrein van de binnen- en buitenlandse veiligheid: commandant der Strijdkrachten
Tom Middendorp, directeur-generaal Rob Bertholee van de Algemene Inlichtingen- en
Veiligheidsdienst, directeur Onno Eichelsheim van de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
en de directeur-generaal Internationale Samenwerking van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken Christiaan Rebergen. Op 18 april waren achtereenvolgens Kees Goudswaard, hoogleraar
Toegepaste economie, bijzonder hoogleraar Sociale Zekerheid aan de Universiteit Leiden
en voorzitter van de SER-commissie voor pensioenen, – voor de tweede keer – SER-voorzitter
Hamer en demissionair Minister van Financiën Jeroen Dijsselbloem te gast.

In navolging van de motie-Rutte c.s. van 28 maart informeerde Schippers met enige
regelmaat ook de Koning over de voortgang.38 Het staatshoofd ontving tijdens de kabinetsformatie overigens ook twee keer (29 maart
en 13 oktober) zijn andere twee vaste adviseurs, voorzitter van de Eerste Kamer Broekers-Knol
en vicepresident van de Raad van State Donner, om te spreken over de kabinetsformatie.
Informateur Schippers had tevens «enkele malen contact» met Arib over «de voortgang
van de gesprekken met betrekking tot de informatie».39

De onderhandelingen werden van 13 tot en met 18 april onderbroken nadat de moeder
van Klaver met spoed in het ziekenhuis was opgenomen.40 In de week van 24-27 april werd evenmin onderhandeld, vanwege het Kamerreces. Na
het overlijden van Klavers moeder, op 28 april, werden de besprekingen opgeschort
tot na de uitvaart op 2 mei. De volgende dag hervatten de partijen de besprekingen,
in aanwezigheid van Klaver.

Zes weken na de start van de besprekingen tussen VVD, CDA, D66 en GL, op 10 mei, verzocht
PVV-leider Wilders tijdens de regeling van werkzaamheden mede namens SP-fractievoorzitter
Emile Roemer om een brief van de informateur over de voortgang van de besprekingen.
Wilders en Roemer stoorden zich daarbij aan het gegeven dat de pers wekelijks wel
en de Kamer in het geheel niet op de hoogte werd gehouden. Dat paste niet in de geest
van de reglementswijziging van 2012, die de regie tijdens de formatie bij de Tweede
Kamer moest neerleggen. Het verzoek van Wilders en Roemer werd gesteund door 50PLUS,
PvdD, SGP, CU, PvdA, DENK; de onderhandelende meerderheid van VVD, CDA, D66 en GL
wees het af. Omdat het een verzoek om informatie betrof, was een meerderheid echter
niet noodzakelijk. De Kamervoorzitter geleidde het verzoek (inclusief «de gevoelens
die in de Kamer leven op dit punt») door naar de informateur.41

Schippers reageerde de volgende dag schriftelijk, zoals verzocht. Zij wees in haar
brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer op het precaire onderhandelingsproces:
«Daarbij past terughoudendheid in de informatie die ik kan verstrekken. Tussenstanden
bemoeilijken onderhandelingen, en daarmee de invulling van de opdracht die uw Kamer
mij verstrekte. Besluiten en compromissen zijn pas definitief als overeenstemming
over een totaal coalitieakkoord is bereikt.» Schippers voegde eraan toe dat zij niet
verder kon gaan dan de informatievoorziening zoals zij die tot dan had gegeven.42

Naar later bleek liepen de besprekingen in de Stadhouderskamer die dag vast op het
migratiedossier. Afgesproken werd op maandag 15 mei tot besluitvorming te komen. Tijdens
het voorafgaande weekend voerde Schippers hiertoe separate gesprekken met de vier
fractievoorzitters. Ondanks diverse pogingen tot een oplossing te komen moest op 15 mei
aan het einde van de middag worden vastgesteld dat de partijen elkaar op dit onderwerp
niet konden vinden. Schippers informeerde vervolgens de Kamervoorzitter en de Koning
dat zij haar onderzoek zou staken. Tijdens een persconferentie in de Oude Zaal, aan
het begin van de avond, gaf Schippers tekst en uitleg aan de pers. De vier fractievoorzitters
verklaarden buiten het Kamergebouw aan de pers dat de verschillen uiteindelijk te
groot bleken, en dat het besluit om te stoppen gezamenlijk was genomen.43

Op 16 mei kwamen de fractievoorzitters op het middaguur op uitnodiging van Kamervoorzitter
Arib bijeen in de Rooksalon van de Tweede Kamer om te bespreken wat de volgende stap
in de formatie moest zijn. Daarbij werd onder meer het draagvlak voor een volgende
informatieopdracht voor Schippers, zoals gewenst door Rutte, getoetst.44 Na drie kwartier meldde Arib dat de Kamer de volgende ochtend zou debatteren over
het eindverslag van Schippers. In dat verslag, dat Arib kort hierna in de Eerste Commissiekamer
van de informateur kreeg overhandigd, adviseerde Schippers de Kamer om in een plenair
debat de benoeming van een nieuwe informateur te bespreken. Deze zou «met inachtneming
van dit verslag, op korte termijn de mogelijkheden [dienen] te verkennen die er thans
zijn voor de vorming van een kabinet dat kan rekenen op een vruchtbare samenwerking
met de Staten-Generaal en daarbij aan te geven op welke wijze dit tot stand kan komen».45

De Tweede Kamer debatteerde op 17 mei over Schippers» eindverslag. Hierbij kwamen
vooral vragen naar de inhoudelijke achtergronden en het definitieve karakter van de
breuk tussen enerzijds VVD, CDA en D66 en anderzijds GL aan de orde. In de tweede
termijn diende Rutte een motie in:

«neemt de inhoud van dit advies [opgenomen in het eindverslag van de informateur]
over en benoemt E.I. Schippers tot informateur met als opdracht op korte termijn de
mogelijkheden te verkennen die er op dit moment zijn voor de vorming van een kabinet
dat kan rekenen op een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal en daarbij aan
te geven op welke wijze dit tot stand kan komen, en hierover verslag uit te brengen
aan de Kamer [...]»46

Voor de stemmingen paste Rutte, na overleg met de Kamervoorzitter, de motietekst nog
aan: conform de in 2015 herziene bepaling in het Reglement van Orde verving Rutte
«benoemt» door «wijst ... aan».47 Nadat Arib had gemeld dat Schippers ook daadwerkelijk beschikbaar was voor een hernieuwd
informateurschap,48 kreeg de motie de steun van PvdA, GL, PvdD, DENK, 50PLUS, D66, VVD, SGP, CDA, CU
en PVV. De Kamervoorzitter bezocht vervolgens Koning Willem-Alexander op De Eikenhorst
om hem te informeren over de uitkomsten van het debat.49

Tijdens het debat over het verslag van de informateur verzocht SP-fractievoorzitter
Roemer Schippers om onmiddellijke openbaarmaking van de informatie die diverse «ambtenaren
en andere adviseurs» in «technische briefings» in de Stadhouderskamer hadden gegeven
aan de onderhandelaars. Immers: «Dat betekent dat deze vier fracties informatie hebben
die de rest van de Kamer niet heeft.» Roemer meende dat het ging om «feiten en cijfers
[...] die in het vervolg voor andere partijen ook van belang zijn. Het zijn gewoon
feitelijke zaken, cijferwerk.» Schippers hield af: «Die feiten en cijfers worden over
het algemeen vrijgegeven na de formatie. Dat is de uitwisseling. Ikzelf beslis niet
over de vraag welke stukken dat zijn. Dat is uiteindelijk aan de formateur.» Roemer
legde zijn verzoek om informatie daarop neer bij de Kamervoorzitter.50

Arib schreef Schippers op 19 mei dat zij uit diens beantwoording aan Roemer tijdens
het debat had afgeleid dat de onderhandelende partijen aan het begin van de onderhandelingen
geen afspraken hadden gemaakt over het informatiedossier, zoals neergelegd in de aangenomen
motie-Pechtold van 2012. Arib verzocht Schippers «in overweging te nemen om de onderhandelende
partijen tijdens de vorige informatieronde alsnog te vragen of zij kunnen instemmen
met het openbaar maken van de «factsheets» die de heer Roemer op het oog had toen
hij zijn verzoek deed.»51 In haar eindverslag van 29 mei zou de informateur antwoorden dat zij het verzoek
had voorgelegd aan Rutte, Van Haersma Buma, Pechtold en Klaver. De vier hadden daarop
laten weten «er vanuit te gaan dat de ambtelijke stukken waarom de heer Roemer verzocht,
openbaar worden bij de overdracht van het archief aan de Tweede Kamer».52

Informatie-Schippers II

Schippers ving direct na afloop van het debat op 17 mei aan met haar nieuwe verkennende
opdracht. Ze ontving in de Stadhouderskamer de fractievoorzitters voor individuele
gesprekken. Diezelfde dag nog sprak zij Rutte, Wilders, Van Haersma Buma, Pechtold,
Roemer, Baudet en Thieme, de volgende ochtend Klaver, Segers, Krol, Asscher, Kuzu
en Van der Staaij.53 Tijdens deze gesprekken bevroeg de informateur de fractievoorzitters naar alternatieve
coalitievoorkeuren, nu de eerste optie vooralsnog niet haalbaar was gebleken. Relevant
was de stellingname van Pechtold, die een kabinet VVD–CDA–D66–CU – bij aanvang van
de formatie al gezien als een van de (weinige) realistische opties – om inhoudelijke
en politieke redenen als «onwenselijk» betitelde. D66 achtte de opvattingen van de
ChristenUnie ten aanzien van medisch-ethische dossiers onverenigbaar met de eigen
programmapunten, zoals het voorstel dat de partij eerder indiende ten aanzien van
de beëindiging van «voltooid leven». Bovendien meende Pechtold dat aanvulling van
VVD–CDA–D66 met de CU de balans naar conservatieve kant deed doorslaan. Segers verklaarde
tegen Schippers dat zijn partij bereid was mee te praten, mits VVD, CDA en D66 dat
steunden.

Daarmee was het woord wederom aan Pechtold, aan wie expliciete bereidheid werd gevraagd
om te praten over een VVD–CDA–D66–CU-kabinet. In een gesprek met Schippers, later
op 18 mei, hield Pechtold vast aan zijn kwalificatie «onwenselijk». D66 meende dat
eerst een combinatie VVD–CDA–D66–SP onderzocht moest worden; dat was vanuit de links-rechtsoptiek
politiek evenwichtiger. Ook Van Haersma Buma verklaarde in een tweede gesprek met
de informateur dat deze optie met de SP beproefd moest worden. Daarvoor was het noodzakelijk
dat SP-leider Roemer de al voor de verkiezingen ingenomen blokkade in de richting
van de VVD zou opheffen. Deze bleek daartoe in een zeer kort gesprek met de informateur
niet bereid: «Het is nee, was nee en ga er maar vanuit dat het nee blijft.»54 De SP bepleitte een zespartijencoalitie van CDA–D66–GL–SP–PvdA–CU, een variant die
om verschillende redenen niet op instemming van CDA en PvdA kon rekenen. Het CDA vond
de variant vanwege de deelname van het grote aantal partijen te weinig stabiel, daarbij
meenden de christendemocraten dat de grootste partij, de VVD, niet zomaar gepasseerd
kon worden. De PvdA hield vast aan het standpunt dat zij vanwege de verkiezingsnederlaag
geen aangewezen coalitiepartij was.

De volgende dag stond Schippers de pers te woord in de Oude Zaal.55 Ze moest vaststellen dat er geen meerderheidsvarianten waren die bij alle beoogde
coalitiedeelnemers op instemming konden rekenen. Ze wilde echter nog niet spreken
van een impasse, en had vertrouwen in de afloop: «Dit land wordt altijd geregeerd.»
Ze sloot uiteindelijk een minderheidskabinet niet uit, maar stelde wel: «Dit land
is gebaat bij meerderheidscoalities.» Ze stelde vervolggesprekken uit tot na het weekend,
om de partijen de tijd te geven voor «een moment van reflectie».56

Op maandag 22 mei hervatte Schippers de een-op-een-gesprekken met de fractievoorzitters.
Zij ontving in de Stadhouderskamer achtereenvolgens Rutte, Van Haersma Buma, Pechtold,
Klaver, Roemer, Asscher, Segers en Krol. Met de overige fractievoorzitters sprak ze
telefonisch. Een door Pechtold ingebrachte nieuwe optie, VVD–CDA–D66–SP–PvdA, kreeg
geen steun bij andere fracties. Aan het einde van de middag liet Schippers via de
media weten dat slechts de variant VVD–CDA–D66–CU nog reële perspectieven bood, en
dat zij de betrokken fracties heeft gevraagd zich op deze optie te beraden.

Vooral de posities van de fracties van D66 en CU waren van belang; VVD en CDA hadden
geen bezwaren tegen deze coalitie. Tussen D66 en CU bestonden grote principiële verschillen
op medisch-ethisch terrein. Pechtold ambieerde daarbij een coalitie die links en rechts
verbond (daarvoor was als tegenwicht voor VVD/CDA nóg een progressieve partij nodig,
waartoe hij de CU niet rekende); daarbij wees hij op de zeer krappe meerderheid (één
zetel) van deze vier fracties in de Tweede Kamer.

De ochtend van 23 mei vergaderden de fracties van D66 en CU in eigen kring over de
resterende variant. Na urenlang beraad verklaarden Pechtold en Segers zich bereid
tot een «verkennend gesprek» onder leiding van de informateur. Dit vier uur durende
gesprek in de Stadhouderskamer leidde tot de conclusie dat de verschillen tussen de
beide partijen te groot waren, en dat onderhandelen niet zinvol was. Schippers verklaarde
vervolgens aan de pers: «Ik kan geen ijzer met handen breken.»57 Hierop bepleitten Rutte en Van Haersma Buma bij Schippers nog een gesprek met alle
vier de partijen de volgende dag om de redenen voor de breuk te bespreken; een voorstel
dat Pechtold afwees.

Schippers verzocht de fractievoorzitters zich beschikbaar te stellen voor besprekingen
op vrijdag 26 mei. Naar aanleiding van de laatste ontwikkelingen in en berichten over
de formatie verzocht PvdA-fractievoorzitter Asscher tijdens de regeling van werkzaamheden
op 24 mei om een plenair debat over de stand van zaken op dinsdag 30 mei. Daartoe
zou de informateur de Kamer uiterlijk 29 mei een «verslag van de werkzaamheden tot
in ieder geval dat moment» moeten sturen. Voor het verzoek om een debat bestond een
meerderheid, onder de conditie dat er dan wel een verslag diende te zijn. Rutte, Segers,
Van der Staaij, Klaver, Pechtold en Van Haersma Buma wensten de informateur geen deadline
op te leggen.58 In ommegaande reactie op het verzoek van Asscher liet Schippers weten dat ze geen
voornemen had die dag haar eindverslag te schrijven. «Ik ben aan het werk voor de
uitvoering van de opdracht die ik van uw Kamer ontving, namelijk het onderzoek naar
de mogelijkheden voor een kabinet en een advies hierover. Die werkzaamheden lopen
nog.»59

Op vrijdag 27 mei voerde de informateur in de Stadhouderskamer gesprekken met achtereenvolgens
Krol, Wilders, Klaver, Rutte, Van Haersma Buma, Asscher, Segers en Pechtold; telefonisch
voerde ze overleg met Roemer, Thieme, Van der Staaij, Kuzu en Baudet. Na afloop van
de gesprekken toonde Schippers zich tegenover de pers «optimistisch». Ze verwachtte
dat «de boel in beweging komt».60

Schippers overhandigde op 29 mei in de Oude Zaal het eindverslag van haar verkennend
onderzoek aan de Kamervoorzitter. Tevens informeerde zij Koning Willem-Alexander telefonisch
over de conclusies van haar verslag. In haar verslag concludeerde ze dat de meeste
fractievoorzitters een voorkeur uitspraken voor een meerderheidscoalitie, maar dat
elk van die meerderheidsvarianten op dat moment onmogelijk werd gemaakt door blokkades
van een of meer van de beoogde coalitiepartijen. Ze stelde niettemin: «Beweging is
mogelijk.» Schippers bepleitte daartoe «een gerichte tussenstap waarin partijen nieuwe
bereidheid kunnen vinden om zonder voorwaarden vooraf het onderlinge gesprek aan te
gaan». Een nieuwe informateur zou een onderzoek moeten doen naar «de mogelijkheid
van een kabinet dat op voldoende steun kan rekenen in de volksvertegenwoordiging».
Daarbij sloot Schippers een minderheidskabinet als uitkomst niet uit. Ze bepleitte
dat in deze volgende ronde partijen niet meer individueel, maar in combinatie(s) aan
tafel zouden gaan. Voor deze fase adviseerde ze de Tweede Kamer een andere informateur
aan te wijzen. Tevens vermeldde ze dat Minister van Staat Herman Tjeenk Willink zich
hiervoor inmiddels beschikbaar had gesteld.61

Tijdens de toelichtende persconferentie in de Oude Zaal stelde Schippers dat «deze
informatieronde iemand nodig heeft die met groot gezag, met veel ervaring met enige
afstand van de actualiteit en de actuele politiek».62 Tjeenk Willink, voormalig lid en voorzitter van de Eerste Kamer, voormalig vicepresident
van de Raad van State en eerder informateur in 1994, 1999 en 2010, beantwoordde aan
deze profielschets.

De volgende dag, 30 mei, debatteerde de Tweede Kamer over het eindverslag van Schippers.
Wilders bekritiseerde het voldongen feit van de aanwijzing van Tjeenk Willink als
de volgende informateur. «Iedereen, alle partijen waren het eens, waarom hebben we
dit debat nog?»63 Ook Krol had kritiek op de procedure: «ik mag toch hopen dat het geen vast gebruik
wordt dat de vertrekkende informateur de volgende aanwijst». Krol prefereerde de werkwijze
die aan het begin van de formatie was gevolgd om de verkenner aan te wijzen: tijdens
een door de Kamervoorzitter belegd overleg van de fractievoorzitters. Van der Staaij
(SGP) meende dat de debatten over de voortgang in de formatie «vertragend» werkten.64 In de tweede termijn sprak alleen Rutte, hij diende een motie in die in het verlengde
lag van het advies van informateur Schippers:

«[...] kennisgenomen hebbende van het eindverslag van informateur Schippers en het
daarin opgenomen advies met betrekking tot de kabinetsformatie; neemt de inhoud van
dit advies over; wijst Herman Tjeenk Willink aan tot informateur met als opdracht
om, met inachtneming van dit verslag, de mogelijkheid te onderzoeken van een kabinet
dat in voldoende mate op steun in de volksvertegenwoordiging kan rekenen, hierin zowel
de mogelijkheden van een meerderheidskabinet als een minderheidskabinet in welke vorm
dan ook mee te nemen, daarbij aan te geven op welke wijze dit tot stand kan komen
en hierover verslag uit te brengen aan de Kamer met een advies over de voortgang van
de kabinets(in)formatie [...].»65

De motie werd aangenomen met de steun van de fracties van SP, PvdA, GL, PvdD, DENK,
50PLUS, D66, VVD, SGP, CDA en CU. PVV en FvD stemden tegen.66

Informatie-Tjeenk Willink

Aansluitend aan het debat over het eindverslag van Schippers, aan het begin van de
avond, ontving Arib Tjeenk Willink in de Stadhouderskamer om hem zijn opdracht te
overhandigen. Daarbij werden tevens, «ter vermijding van enig ongerief», werkafspraken
gemaakt over de faciliteiten en de communicatie.67 Bij aankomst op het Binnenhof verklaarde Tjeenk Willink tegen journalisten dat hij
zonder vooropgezette bedoelingen en inzichten» aan het werk ging. «Ik heb de formatie
van grote afstand gevolgd als geïnteresseerde burger.»68 Die avond informeerde Arib telefonisch de Koning over de uitkomst van het Kamerdebat
over het eindverslag-Schippers.

Tjeenk Willink begon zijn werk de volgende ochtend met een gesprek met zijn voorganger,
oud-informateur Schippers. Vervolgens gaf hij in de Oude Zaal een persconferentie
van een uur, waarin hij onder meer een langetermijnvisie op het bestuur en de politiek
van Nederland uiteenzette. «Tegen deze achtergrond zal ik mijn opdracht proberen uit
te voeren. Dat betekent dat ik in de gesprekken zal vragen verder te kijken dan de
komende vier jaar. Het gaat om een perspectief dat waarde houdt, ook als na de volgende verkiezingen een democratische aflossing van de wacht zou
plaatsvinden.»69

De informateur richtte zich «vooralsnog» op «mogelijke meerderheidsvarianten die bestaan
uit combinaties uit vijf partijen: VVD, CDA, D66, GL, CU». Hij deelde die keuze de
andere fractievoorzitters telefonisch mee. De meesten «billijkten» de keuze, Wilders
liet weten de uitsluiting van zijn partij te «betreuren». Tjeenk Willink zocht vervolgens
naar combinaties van partijen die met elkaar wilden onderhandelen «zonder blokkades
of voorwaarden vooraf». Hierover hadden verschillende fracties al wel standpunten
ingenomen, maar nog «zonder inhoudelijke specificaties».70

De informateur ontving op 31 mei achtereenvolgens Rutte en Van Haersma Buma en de
volgende dag Segers, Klaver en Pechtold. Op vrijdag 2 juni sprak de informateur Rutte
en Van Haersma Buma gezamenlijk. Later die dag informeerde de informateur de Koning
telefonisch over de voortgang. Tijdens het pinksterweekend onderhield Tjeenk Willink
telefonisch contact met de vijf fractievoorzitters. Op dinsdagochtend 6 juni hervatte
hij de besprekingen in de Stadhouderskamer. Achtereenvolgens ontving hij die dag Klaver
en Segers, de fractievoorzitters van de twee voornaamste kandidaat-coalitiepartijen
om aan te sluiten bij VVD, CDA en D66, die in de media sinds de verkiezingen «het
motorblok» van het volgende kabinet werden genoemd. De informateur polste in gesprekken
met Klaver en Segers op 6 juni tevens de haalbaarheid van een coalitie van VVD, CDA,
D66, GL en CU. Deze ruime coalitiemeerderheid zou kunnen bijdragen aan een door Tjeenk
Willink vaker bepleite minder strakke binding tussen kabinet en regeringsfracties.71 Klaver en Segers maakten echter duidelijk «onvoldoende perspectief» te zien in de
vijfpartijenvariant, aangezien zij getalsmatig niet noodzakelijk waren voor een Kamermeerderheid.
Segers achtte daarnaast, gezien de opstelling van Pechtold, het beginnen van onderhandelingen
over een VVD–CDA–D66–CU «niet zinvol». Klaver daarentegen was bereid tot «verkennend
overleg» met VVD, CDA en D66.

Aan het einde van de middag sprak de informateur Rutte, Van Haersma Buma en Pechtold
gezamenlijk, om hen te informeren over de door GL en CU ingenomen posities. Om te
bezien of besprekingen tussen VVD, CDA, D66 en GL vruchtbaar zouden kunnen zijn, moest
eerst worden onderzocht of het breekpunt van 15 mei – migratie – oplosbaar was. Hierover
vond vervolgens van 6 tot en met 12 juni «verkennend overleg» plaats tussen Tjeenk
Willink, Rutte, Van Haersma Buma, Pechtold en Klaver, onder meer ten huize van de
informateur en op het Catshuis. Met het oog op het bereiken van een compromis inzake
de migratieproblematiek werd onder meer advies ingewonnen van Jan-Willem Beaujean,
plaatsvervangend directeur-generaal Internationale Migratie op Veiligheid en Justitie,
die in 2016 betrokken was geweest bij de totstandkoming van de EU-overeenkomst met
Turkije inzake de opvang van migranten.72 Beaujean kwam twee keer op het Catshuis om een feitelijke toelichting te geven over
de «Turkije-deal».73

Op de avond van 12 juni liet de informateur de Kamervoorzitter eerst telefonisch,
vervolgens schriftelijk weten dat de pogingen om alsnog te komen tot een akkoord tussen
VVD, CDA, D66 en GL om te kunnen beginnen aan formele coalitiebesprekingen, waren
gestrand. Steen des aanstoots bleef de migratieproblematiek, waarop dezelfde partijen
ook al op 15 mei waren gestuit. Uiteindelijk kon Klaver het «eindvoorstel» van Tjeenk
Willink ten aanzien van afspraken tussen de EU en Noord-Afrikaanse landen niet aanvaarden.
Rutte, Van Haersma Buma en Pechtold moesten daarop «met tegenzin» vaststellen dat
verdere besprekingen geen zin hadden.74

De informateur lichtte telefonisch ook de Koning in over de stand van zaken. Vervolgens
gaf hij een persconferentie op het Catshuis, waar eerder die dag de besprekingen waren
gestrand. Desgevraagd liet hij weten de breuk met GL te betreuren, maar zijn werk
nog niet als afgerond te beschouwen. Hij had, zo stelde hij, immers nog slechts één
variant beproefd. De brief die hij zou sturen aan de Kamervoorzitter was dus een «tussenverslag».
Daarbij onderstreepte hij, met het oog op de grote uitdagingen die een nieuw kabinet
te wachten stond, de wenselijkheid van een meerderheidscoalitie.75

Naar aanleiding van het tussenverslag van de informateur debatteerde de Tweede Kamer
op 13 juni over de stand van zaken in de formatie. Segers vulde in zijn inbreng in
eerste termijn het tussenverslag van Tjeenk Willink aan op het punt van het oordeel
van de CU over een coalitie van VVD–CDA–D66–CU: hij achtte onderhandelingen over deze
variant niet zinvol omdat «voor deze optie de politieke wil bij D66 ontbrak». De CU
sloot D66 dus niet uit.76 Tjeenk Willink onderschreef deze aanvulling.77 De informateur sloot zijn inbreng in het debat af met «een paar opmerkingen» over
«de crisisverschijnselen die ook in de Nederlandse democratische rechtsstaat zichtbaar
zijn», die verband hielden met «een crisis in de politiek». Het leidde tot een kritisch
punt van orde van PVV-fractievoorzitter Wilders: «Niet iedereen is het met u eens
en we hebben al helemaal geen behoefte aan een college.»78 Na afloop informeerde Kamervoorzitter Arib de Koning schriftelijk over de uitkomst
van het debat.

De informateur zette zijn werk de volgende ochtend voort met een onderzoek naar de
«inhoudelijke gronden» achter de blokkades die diverse partijen opwierpen, waardoor
meerderheidscoalities niet te vormen waren. Omdat voor de vorming van een meerderheidscoalitie
VVD en CDA («hetzij afzonderlijk hetzij tezamen») nodig waren, vroeg de informateur
op 14 juni Rutte en Buma naar de inhoudelijke motivatie achter hun beider blokkade
ten aanzien van coalitievorming met de PVV. Hiertoe ontving hij achtereenvolgens Rutte
en Van Haersma Buma in de Stadhouderskamer. Hij verzocht beiden de in deze gesprekken
herhaalde onoverkomelijke bezwaren tegen coalitieonderhandelingen met de PVV in hun
eigen woorden op schrift te stellen, hetgeen zij diezelfde dag ook deden. Beide brieven
werden vervolgens vrijgegeven en later als bijlagen bij het eindverslag van de informateur
gevoegd.79Datzelfde gold voor het door Roemer geaccordeerde verslag van diens gesprek met de
informateur op 15 juni ten aanzien van door de SP uitgesloten regeringssamenwerking
met de VVD.80

Diezelfde dag, nadat hij de Kamervoorzitter had geïnformeerd over de stand van zaken,81 presenteerde de informateur in een persconferentie in de Oude Zaal zijn conclusie
dat coalities met VVD/CDA en PVV en die met VVD en SP op inhoudelijke gronden afvielen.
Vanuit zijn veronderstelling dat naarmate een coalitie bestond uit meer partijen de
stabiliteit ervan afnam, achtte de informateur een onderzoek naar de door Roemer gesuggereerde
variant CDA–D66–GL–SP–PvdA met eventuele (gedoog)steun van CU, PvdD of 50PLUS niet
direct voor de hand liggend, ook al vanwege de gebleken meningsverschillen tussen
CDA/D66 en GL inzake de migratieproblematiek. De conclusie moest dus vooralsnog zijn
dat een meerderheidscoalitie slechts te vormen was met CDA, VVD en D66 en een vierde
partij. Die middag had hij nog een gesprek met Pechtold, om te verifiëren of D66 zich
in deze conclusie kon vinden.82

Na dit gesprek met Pechtold ontving de informateur Rutte, Van Haersma Buma en Pechtold
gezamenlijk, om te bezien onder welke inhoudelijke voorwaarden zij een coalitie met
een vierde partij wilden vormen. Deze vraag legden de drie vervolgens voor aan hun
eigen fracties. De uitkomsten kwamen aan de orde in een volgende gezamenlijke bespreking
op dinsdag 20 juni. Daarin kwamen de drie fractievoorzitters overeen dat het programma
van de nieuwe meerderheidscoalitie «evenwichtig» zou moeten zijn en links en rechts
verbinden, waardoor brede steun in beide Kamers verworven kon worden.

Die dag ontving Tjeenk Willink PvdA-fractievoorzitter Asscher, die onomwonden bevestigde
dat zijn fractie «noodsituaties daargelaten» niet beschikbaar was voor regeringsdeelname.
Asscher verwees daarbij vooral naar het enorme zetelverlies van zijn partij bij de
verkiezingen, en het perspectief van de positie die zijn gereduceerde fractie inhoudelijk
zou innemen tegenover een in zijn ogen «rechts motorblok» van 71 zetels. Deze optie
kwam hiermee dus te vervallen.

Daarmee bleef feitelijk slechts VVD–CDA–D66–CU als enige realistische optie over.
Op 21 juni ontving Tjeenk Willink daarom CU-fractievoorzitter Segers. Na afloop verklaarde
Segers tegenover de pers dat hij bereid was aan te schuiven «als Pechtold dit een
faire kans wil geven». Later die dag deelde de D66-fractievoorzitter telefonisch aan
de informateur mee dat hij hiertoe bereid was. Aan de media liet Pechtold weten: «Wat
mij betreft is de informatie die ik nu heb gekregen voldoende om te gaan kijken hoe
we met deze vier partijen een stabiel kabinet kunnen vormen. [...] We zijn honderd
dagen verder, er is veel gebeurd. Ik stel met u vast dat er de afgelopen weken door
velen afstand is genomen van verantwoordelijkheid. [...] Als ik ergens aan begin,
ga ik er volledig voor. Dan ga ik er ook een succes van maken. Ik hou niet van tussenacts.»83 Die avond kreeg de toenadering tussen D66 en CU een zichtbare dimensie toen Pechtold
en Koolmees in restaurant Garoeda de maaltijd gebruikten met Segers en diens beoogde
secondant Carola Schouten.

Tjeenk Willink belegde hierop een eerste gezamenlijke bespreking in de Stadhouderskamer
voor vrijdag 23 juni. Tijdens dat overleg verklaarden Rutte, Van Haersma Buma, Pechtold
en Segers «zonder voorwaarden vooraf» mee te willen werken aan onderhandelingen voor
«een stabiel en evenwichtig kabinet [...] dat mag rekenen op brede steun in de volksvertegenwoordiging».
Tjeenk Willink rondde zijn werk vervolgens af met het inlichten van de overige fractievoorzitters
over de op handen zijnde besprekingen tussen VVD, CDA, D66 en CU. Hij sprak hiertoe
op maandag 26 juni in de Stadhouderskamer achtereenvolgens Klaver, Roemer, Asscher,
Krol, Kuzu, Van der Staaij en Thieme; Baudet sprak hij telefonisch. In deze gesprekken
kwam tevens aan de orde wat deze fracties zelf van belang achtten voor het vervolg
van de kabinetsformatie. Wilders verklaarde geen behoefte te hebben aan een afsluitend
gesprek met de informateur.

Tijdens de bespreking met Rutte, Van Haersma Buma, Pechtold en Segers op 27 juni rapporteerde
de informateur over zijn gesprekken met de andere fractievoorzitters de dag ervoor
en werd zijn concept-eindverslag besproken. Hij informeerde vervolgens op paleis Noordeinde
Koning Willem-Alexander over de afronding van zijn werkzaamheden. Aan het begin van
de avond overhandigde de informateur in de Oude Zaal zijn eindverslag aan Kamervoorzitter
Arib, waarna hij een toelichtende persconferentie gaf.84 In dit eindverslag vermeldde hij dat de fractievoorzitters van VVD, CDA, D66 en CU
de voorkeur gaven aan «een informateur van VVD-huize», en dat zij hiervoor Gerrit
Zalm hadden genoemd. Zalm was Minister van Financiën geweest in 1994–2002 en 2003–2007
en was in 1998 een van de informateurs van het kabinet-Kok II. Tjeenk Willink liet
zijn eindverslag vergezeld gaan van een persoonlijke notitie, getiteld «Over de uitvoerbaarheid
en uitvoering van nieuw beleid (regeerakkoord) of: Hoe geloofwaardig in de Overheid?»
en eerder vermelde brieven van Rutte en Van Haersma Buma (14 juni) en het «Antwoord»
van Roemer (15 juni).85

Op 28 juni vond in aanwezigheid van Tjeenk Willink het Kamerdebat plaats over diens
eindverslag als informateur. In de tweede termijn diende Rutte een motie in die de
aanbevelingen uit dit verslag overnam:

«[...] kennisgenomen hebbende van het eindverslag van informateur Tjeenk Willink en
het daarin opgenomen advies met betrekking tot de kabinetsformatie; neemt de inhoud
van dit advies over; wijst de heer Zalm aan tot informateur met als opdracht om, met
inachtneming van dit verslag, de mogelijkheid te onderzoeken van een kabinet bestaande
uit VVD, CDA, D66 en ChristenUnie dat streeft naar brede steun voor zijn beleid in
de volksvertegenwoordiging en hierover verslag uit te brengen aan de Kamer met een
advies over de voortgang van de kabinets(in)formatie [...]»86

De motie werd aangenomen met de steun van PvdA, GL, 50PLUS, D66, VVD, SGP, CDA en
CU. PVV, SP, PvdD, DENK en FvD stemden tegen.87 Kamervoorzitter Arib informeerde de Koning vervolgens schriftelijk over de uitkomst
van het Kamerdebat.88

Informatie-Zalm

Op 28 juni, na afloop van het Kamerdebat over het eindverslag van Tjeenk Willink,
ontving de Kamervoorzitter Zalm in de Stadhouderskamer om hem zijn opdracht te overhandigen.
Ook werden werkafspraken gemaakt met betrekking tot faciliteiten en communicatie,
zoals eerder met Schippers en Tjeenk Willink.89 Vervolgens voerde informateur Zalm in de Stadhouderskamer het gebruikelijke gesprek
met zijn voorganger, oud-informateur Tjeenk Willink. Aan het einde van de middag vond
onder leiding van Zalm het eerste gezamenlijke overleg plaats tussen de vier partijen,
die werden vertegenwoordigd door hun fractievoorzitters Rutte, Van Haersma Buma, Pechtold
en Segers, en hun secondanten Zijlstra (VVD)90, Heerma (CDA), Koolmees (D66) en Carola Schouten (CU). Informateur en onderhandelaars
bespraken hier hun agenda en werkwijze.

Die avond gaf de nieuwe informateur een toelichting tijdens een persconferentie in
de Oude Zaal. Het doel van de besprekingen was een «stabiel en duurzaam kabinet».
Zalm kondigde aan dat de besprekingen «in beginsel» in de Stadhouderskamer gevoerd
zouden worden, maar dat ook uitgeweken zou worden naar andere locaties. Ook zouden
de onderhandelingen in de zomer een periode onderbroken worden, teneinde de betrokkenen
enige tijd met hun naasten te gunnen. Daarentegen zouden, in tegenstelling tot de
fase van de besprekingen tussen VVD–CDA–D66–GL, ook op vrijdagen besprekingen plaatsvinden.
Ook kondigde de informateur aan dat thema’s in «parallelactiviteiten» (in Zalms eindverslag
«zijtafels» genoemd, ter onderscheid van de «hoofdtafel» in de Stadhouderskamer) voorbereid
zouden worden door de Kamerfracties. De media zou hij informeren zodra daar aanleiding
voor was; Zalm zag weinig in nietszeggende persconferenties.91 Zalm zou «op gezette tijden» de Kamervoorzitter en de Koning op de hoogte stellen
van de vorderingen.92

Mede op verzoek van de informateur en de CU ontvingen de partijen in de beginfase
van de besprekingen inde Stadhouderskamer andermaal enkele deskundigen: DNB-president
Klaas Knot, CPB-directeur Laura van Geest en de voorzitter van de Studiegroep Begrotingsruimte
Manon Leijten (gezamenlijk, op 29 juni), SCP-directeur Kim Putters (29 juni en 5 juli)
en SER-voorzitter Mariette Hamer (30 juni).

Op 10 en 11 juli vond het formatieoverleg plaats in het Johan de Witthuis aan de Kneuterdijk,
op korte afstand van het Binnenhof.93 Deze locatie was, zo berichtte het Bureau Woordvoering Kabinetsformatie, gekozen
vanwege de beschikbaarheid en de praktische faciliteiten – de aanwezigheid van een
tuin werd als voorname pre gezien. In het vervolg van de formatie zouden VVD, CDA,
D66 en CU er regelmatig terugkeren.94

Op 12 en 13 juli lagen de onderhandelingen stil vanwege een privébezoek van de CU-onderhandelaars
aan Berlijn.95 Op 19 juli, vlak voordat de partijen de onderhandelingen onderbraken voor de aangekondigde
zomervakantie, gaf Zalm op een korte persconferentie in de Oude Zaal een tussenstand.
Veel inhoudelijke mededelingen kon hij niet doen. Hij erkende: «niets is zo deerniswekkend
als een persconferentie van een informateur die nog niet klaar is». De radiostilte
diende het einddoel: «Als je zeker wilt zijn dat er nooit een kabinet komt, dan is
transparantie de oplossing.» Hij kondigde aan dat de besprekingen op 9 augustus zouden
worden hervat. Zelf zou hij de tussenliggende weken werken aan «tekstvoorstellen».96 Op basis van de besprekingen tot dan toe maakte Zalm «op eigen titel», maar met instemming
van de fractievoorzitters, een «budgettaire opstelling». Die legde hij op 21 juli
voor doorrekening voor aan het CPB.97

Op de eerste dag na de hervatting van de besprekingen, 9 augustus, besprak Zalm de
doorrekening van zijn cijferopstelling en zijn conceptteksten met de onderhandelaars.
Later die dag ontvingen informateur en onderhandelaars in het Johan de Witthuis enkele
deskundigen ten aanzien van de gaswinningsproblematiek: de inspecteur-generaal van
Staatstoezicht op de Mijnen, Harry van der Meijden, manager assets van Gasunie Transport Services, Dick Zelhorst, en aansluitend de directeur-generaal
Energie, Telecom en Mededinging van het Ministerie van Economische Zaken, Sandor Gaastra.

Op 16 augustus waren de vertegenwoordigers van de sociale partners, Hans de Boer (VNO-NCW)
en Han Busker (FNV), te gast om te spreken over pensioenen en de arbeidsmarkt. Later
die dag schoof andermaal Mariëtte Hamer (SER) aan. De formerende partijen gaven de
sociale partners tot begin september om zelf tot een overeenkomst te komen op deze
terreinen. Daarin slaagden zij niet; op 5 september waren achtereenvolgens De Boer
en Busker uitgenodigd in de Stadhouderskamer om de informateur en de onderhandelende
partijen uitleg te geven waarom de pogingen van de sociale partners om tot een «sociaal
akkoord» te komen was mislukt.

De breuk tussen de sociale partners gaf PvdA-fractievoorzitter Asscher aanleiding
om tijdens de regeling van werkzaamheden op diezelfde 5 september een brief aan de
informateur te vragen met uitleg over het mislukken van het sociaal overleg. Het verzoek
kreeg brede steun, al vonden de woordvoerders van de onderhandelende partijen VVD,
CDA en D66 alsook die van SGP en DENK dat de vraag eigenlijk gericht moest worden
aan de verantwoordelijk (demissionair) Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
– Asscher.98 Zalm antwoordde slechts procedureel, met het doorsturen van een brief van VNO-NCW,
MKB- en LTO-Nederland over deze kwestie en de verwijzing naar de toelichting. Voor
overige vragen verwees hij naar het demissionaire kabinet.99

Op 14 september schoven in de Stadhouderskamer de voorlieden van de decentrale overheden
aan: namens de Vereniging Nederlandse Gemeenten Jan van Zanen (voorzitter) en Jantine
Kriens (algemeen directeur), namens het Interprovinciaal Overleg Ank Bijleveld-Schouten
(voorzitter) en Henry Meijdam (directeur) en namens de Unie van Waterschappen Hans
Oosters (voorzitter) en Albert Vermuë (directeur). Op 22 september namen vertegenwoordigers
van de vier grote steden (G4) – de locoburgemeester van Amsterdam Kajsa Ollongren,100 burgemeester van Den Haag Pauline Krikke, burgemeester van Rotterdam Ahmed Aboutaleb
en burgemeester van Utrecht Jan van Zanen – plaats aan de onderhandelingstafel in
de Stadhouderskamer. Op 29 september verschaften ambtenaren van het Ministerie van
Veiligheid en Justitie informatie over de migratieproblematiek.101

De onderhandelaars namen op 24 en 25 augustus (inclusief overnachting) hun intrek
op landgoed De Zwaluwenberg, het hoofdkwartier van de inspecteur-generaal van de krijgsmacht
te Hollandsche Rading bij Hilversum. Tijdens de kabinetsformatie van 2006/2007 zaten
daar de onderhandelaars van CDA, PvdA en CU drie dagen bij elkaar onder leiding van
informateur Herman Wijffels.

De lange duur van de kabinetsformatie noopte na de zomer tot afstemming over de rijksbegroting-2018.
Hiertoe overlegde Zalm op 21 augustus met demissionair Minister van Financiën Dijsselbloem.102 De begrotingsbesprekingen leidden einde augustus tot spanningen in het demissionaire
kabinet-Rutte II, omdat het PvdA-smaldeel de voorgenomen verhoging van lerarensalarissen
al wilde opnemen in de rijksbegroting voor 2018, maar de VVD deze maatregel wilde
verwerken in het regeerakkoord van het nieuwe kabinet. Uiteindelijk kwamen VVD en
PvdA op 30 augustus overeen dat het nieuwe kabinet een «substantieel bedrag» zou reserveren
voor salarisverhoging van onderwijzers.

De Tweede Kamer wenste nader geïnformeerd te worden over de afstemming met betrekking
tot de begrotingsbehandeling, hetgeen leidde tot verzoeken om informatie over de voortgang
van de niet bij de onderhandelingen betrokken fracties. Op 25 augustus – de Kamer
was nog met reces – bracht Kamervoorzitter Arib de informateur schriftelijk op de
hoogte van de «wens» van de fracties van PVV, GL, SP en PvdA om een «voortgangsbericht».
Deze fracties wilden meer duidelijkheid omtrent het tijdpad met het oog op de troonrede
en de algemene beschouwingen over de nieuwe rijksbegroting in relatie tot het debat
over de regeringsverklaring van het aanstaande kabinet.103 In antwoord daarop schreef Zalm op 28 augustus dat het met het oog op de voortgang
«niet aannemelijk» was dat er voor Prinsjesdag (19 september) een nieuw kabinet zou
zijn.104 Op 5 september besloot de Tweede Kamer de algemene beschouwingen over de rijksbegroting
van 2018 voor onbepaalde tijd uit te stellen en later samen te voegen met het debat
over de regeringsverklaring van het nieuwe kabinet.105

Naar aanleiding van de op 19 september door het demissionaire kabinet-Rutte II gepresenteerde
rijksbegroting-2018, waarin een verhoging van het eigen risico in de zorg was opgenomen,
vroeg GL-fractievoorzitter Klaver tijdens de regeling van werkzaamheden op 20 september
een brief van de informateur waarin deze in zou gaan op de vraag wat de voornemens
van de onderhandelende partijen waren met betrekking tot de hoogte van het eigen risico
in 2018. Het verzoek was naar de mening van Klaver niet prematuur, omdat de verzekeraars
de met dit eigen risico samenhangende hoogte van de premies mogelijk eerder moesten
vaststellen dan de beëdiging van het nieuwe kabinet. Voor die avond stond een plenair
debat over de hoogte van het eigen risico gepland. Klaver vroeg ook aanvullende feitelijke
informatie aan de Minister van VWS. Klavers verzoek kreeg brede steun, maar de woordvoerders
van CDA, D66, CU en VVD tekenden aan dat «het uiteraard aan de informateur en aan
het ministerie [was] om te bepalen welke informatie zij aan de Kamer kunnen geven»
(Mona Keijzer, CDA).106

Zalm volstond met het doorsturen aan de Tweede Kamer (met afschrift aan de Eerste
Kamer) van de brief die hij op 20 september had verzonden aan Minister van VWS, Schippers.
In dat schrijven bracht de informateur de wens van de vier onderhandelende partijen
over om het verplichte eigen risico in 2018 niet te verhogen. Vanwege de doorwerking
van de hoogte van het eigen risico op de hoogte van de nominale premies van de verzekeraars
verzocht Zalm namens de onderhandelende fracties Schippers een spoedprocedure in werking
te stellen om «realisering van hun wens» door publicatie van de betreffende wetswijziging
in het Staatsblad voor 1 oktober.107

In navolging van de exercitie met betrekking tot het eigen risico vroeg PvdA-Kamerlid
Henk Nijboer een dag later, 21 september – met het oog op deadlines voor toeslagen,
het kindgebonden budget en enkele fiscale regelingen op 15 oktober – om een brief
van de informateur met inlichtingen of ook op deze regelingen veranderingen te voorzien
waren voor 2018. Het verzoek kreeg steun van PVV, 50PLUS, DENK, SGP, GL en SP, waarop
de voorzitter het verzoek doorgeleidde naar de informateur.108 Zalm antwoordde de Kamer dat in tegenstelling tot de vaststelling van het verplicht
eigen risico «er zover mij bekend geen andere wijzigingen in deze regelingen voorzien
[zijn] dan het kabinet[-Rutte II] op 19 september 2017 heeft aangekondigd in de begroting
voor 2018». De informateur wilde geen antwoord geven op de vraag of er aan de onderhandelingstafel
over werd gesproken.109

De Kamer probeerde het niettemin nog een keer. Op 26 september verzocht GL-Kamerlid
Buitenweg met het oog op de begrotingsbehandeling een brief van de informateur «met
een soort indicatie van op welke begrotingen voor 2018 nog grote veranderingen te
verwachten zijn». Die zouden aanleiding kunnen geven tot uitstel van behandeling van
begrotingen. Andere fracties (SP en PVV) steunden wel het verzoek om informatie, maar
wensten niet mee te werken aan eventueel uitstel van de begrotingsbehandelingen. Daarop
trok Buitenweg dat deel van haar verzoek in.110 Het schriftelijke antwoord van de informateur vroeg om verder geduld van de Kamer:
«de gevraagde indicatie» zou worden opgenomen in het regeerakkoord.111

Een dag later grepen Kamerleden van de niet-onderhandelende fracties andermaal de
regeling van werkzaamheden aan om te informeren naar de voortgang in de Stadhouderskamer.
Nadat VVD-Kamerlid Mark Harbers het verzoek had ingediend tot uitstel van de algemene
financiële beschouwingen tot na het aantreden van het nieuwe kabinet, reageerden de
fracties verdeeld. De SP steunde uitstel niet. GL-woordvoerder Bart Snels kon het
verzoek billijken, maar wilde wel diezelfde dag van de informateur een brief «waarin
hij iets meer inzicht geeft in de planning rond de totstandkoming van het regeerakkoord»
zodat de begrotingsbehandelingen gepland zouden kunnen worden. Ook D66, CDA, CU en
(met tegenzin) SGP steunden het verzoek van Harbers. SP, PVV, DENK en 50PLUS wensten
geen uitstel van de financiële beschouwingen.112

Renske Leijten (SP) legde vervolgens in dezelfde regeling aan de Kamer het verzoek
voor «om een debat met de informateur [...] over de voortgang van de formatie». De
debataanvraag kreeg slechts steun van GL, 50PLUS en DENK: onvoldoende voor een meerderheid.
Tony van Dijck (PVV) steunde de aanvraag niet «want dan gaat het alleen maar langer
duren als we de heer Zalm een dag wegtrekken bij de onderhandelingen».113 Zalm stuurde de Kamer de volgende dag, 28 september, een korte reactie waarin hij
verwees naar twee eerdere brieven (d.d. 28 augustus en 27 september). Voorts onderschreef
Zalm Van Dijcks woorden van de dag ervoor.114

Nadat op voorstel van de VVD op 27 september de algemene financiële beschouwingen
waren uitgesteld, diende Harbers tijdens de regeling van werkzaamheden van 4 oktober
een voorstel in om alle begrotingsbehandelingen uit te stellen tot het nieuwe kabinet was aangetreden. De
eerstvolgende begrotingen stonden al voor de week erna ingepland. Ook de andere drie
onderhandelende partijen wensten uitstel tot na de regeringsverklaring, waarmee het
een meerderheid had. SP, 50PLUS, SGP, PVV en DENK stemden er niet mee in. GL en PvdA
steunden het voorstel van de VVD, onder de conditie dat «het wel nodig is dat er dan
volgende week een regeerakkoord ligt», om niet in tijdnood te komen.115

De «radiostilte» van de kant van de onderhandelaars en de informateur in de richting
van de media werd ook na de zomerpauze gehandhaafd, al publiceerde het AD op 15 augustus passages uit een concepttekst over de zogeheten «voltooid leven-problematiek».116 Het zorgde kortstondig voor enige onrust onder de onderhandelende partijen. Pas vanaf
einde september berichtten de media regelmatig gelekte voornemens van het nieuwe kabinet
– zodanig zelfs, dat bij de presentatie van het regeerakkoord zowel de informateur
als de Kamervoorzitter er hun leedwezen over uitspraken. Op vrijdag 6 oktober, toen
de besprekingen het einde naderden, stonden de fractievoorzitters op het Binnenhof
voor het eerst de pers wat langer te woord.

Midden september naderden de besprekingen over het budgettaire kader voltooiing. Zalm
legde een nieuwe cijferopstelling van zijn hand ter doorrekening voor aan het CPB,
dat op 22 september met de uitkomsten kwam. Het CPB rekende ook een volgende door
de onderhandelaars goedgekeurde budgettaire opstelling door. In de eindfase bespraken
de onderhandelaars ook de portefeuilleverdeling; resultaat van deze besprekingen was
een verdeelsleutel 6–4–4–2 (ministersposten) en 3–2–2–1 (Staatssecretarissen). Over
het herverdelen van enkele beleidsterreinen werden nog geen definitieve conclusies
getrokken; dat zou in de formatiefase gebeuren. In zijn eindverslag zou Zalm verklaren
dat hij niet verwachtte dat dit de afronding van de formatie zou belemmeren.117

Maandagochtend 9 oktober bereikten Rutte, Van Haersma Buma, Pechtold en Segers overeenstemming
over een conceptregeerakkoord. Dat werd vervolgens aan de betrokken fracties voorgelegd.
Omdat de onderhandelaars gaandeweg de besprekingen hun fracties betrokken hadden bij
de totstandkoming van het akkoord, leverde dat geen onoverkomelijke problemen op.
De fracties namen niettemin de tijd voor bespreking van het akkoord. De VVD vergaderde
in de Oude Raadzaal in Den Haag, de fracties van CDA en D66 bespraken het op de eigen
partijbureaus in Den Haag en de CU was bijeen in een bijzaal van de Bethlehemkerk.
In de loop van de avond gaven successievelijk alle vier fracties hun fiat, de VVD
als laatste. Er waren slechts enkele wijzigingsvoorstellen van ondergeschikt belang
en met name redactionele aard.

Deze werden de volgende ochtend, dinsdag 10 oktober, door de vier fractievoorzitters
aan tafel bij de informateur in de Stadhouderskamer besproken. Aan het begin van de
middag vond in de Oude Zaal de overhandiging van het eindverslag van informateur Zalm
aan de Kamervoorzitter plaats; beiden voerden daarop kort het woord ten overstaan
van de media. De informateur ging daarbij in op het vele lekken («sproeien») in de
eindfase van de formatie alsook op de lange duur. Dat laatste was in zijn waarneming
onder meer het gevolg van de inbreng vanaf de «zijtafels», die bijdroeg aan «de inschakeling
van deskundigheid en verbreding van het draagvlak».118 Het regeerakkoord getiteld Vertrouwen in de toekomst, inclusief CPB-doorrekening, was vanaf dat moment openbaar.119 Na de informateur en de Kamervoorzitter kregen achtereenvolgens Rutte, Van Haersma
Buma, Pechtold en Segers het woord, om het regeerakkoord kort toe te lichten.120 Na afloop kregen journalisten, die een halfuur daarvoor de tekst van het regeerakkoord
uitgereikt hadden gekregen, de gelegenheid om een-op-een-gesprekken te voeren met
de vier fractievoorzitters.

Het eindverslag-Zalm sloot af met de conclusie van Rutte, Van Haersma Buma, Pechtold
en Segers dat «kan worden overgegaan tot de formatie van een kabinet bestaande uit
VVD, CDA, D66 en CU dat streeft naar brede steun voor zijn beleid in de volksvertegenwoordiging».
Daartoe kon volgens de vier fractievoorzitters «een formateur van VVD-huize» worden
aangewezen; een taak waarvoor Rutte zich beschikbaar had gesteld. Het eindverslag
sloot dan ook af met de aanbeveling aan de Tweede Kamer om Rutte «aan te wijzen als
formateur en hem te belasten met de vorming van een kabinet bestaande uit VVD, CDA,
D66 en CU met inachtneming van art. 43 van de Grondwet waartoe hij tijdig Z.M. de
Koning informeert».121 Zalm verklaarde in zijn verslag tevens beschikbaar te zijn voor het Kamerdebat over
dat eindverslag. Tijdens de regeling van werkzaamheden op de middag van 10 oktober
stelde de Kamer dat debat vast voor donderdag 12 oktober. PVV-fractievoorzitter Wilders
deed nog een poging om het debat over het eindverslag-Zalm («zo’n verschrikkelijk
rapport») te vervroegen naar de avond van diezelfde 10 oktober. Met dat voorstel hoopte
Wilders de geplande presentatie van de nieuwe coalitie en het regeerakkoord op televisie
te doorkruisen. De PVV kreeg daarvoor slechts de steun van DENK.122

Op 12 oktober debatteerde de Tweede Kamer over het eindverslag van de informateur.
Pechtold toonde zich verheugd dat voor de tweede keer sinds de procedurewijziging
in maart 2012 (en «dit keer tegen de achtergrond van een veel complexere verkiezingsuitslag»)
de Kamer erin was geslaagd een formatie onder haar regie tot een goed einde te brengen.123 In zijn inbreng bekritiseerde Klaver de terughoudendheid van Zalm «met het informeren
van de Kamer». Klaver vroeg zich af «hoeveel meer openheid is er gekomen ten opzichte
van toen het nog bij de Koning lag?»124 In zijn beantwoording benadrukte Zalm: «Onderhandelingsprocessen vergen vertrouwelijkheid
en beslotenheid, zeker van de kant van de informateur. [...] Ik vermoed dat er altijd
wel een issue zal blijven rond aan de ene kant de vertrouwelijkheid van de informatiefase
en aan de andere kant de transparantie die je uit andere hoofde graag zou willen.»
En: «Ik houd van beknoptheid. Als je niet meer te vertellen hebt dan nodig is, dan
doe je het zo kort mogelijk.»125

Ook Krol meende dat de Kamer in de fase-Zalm «weinig geïnformeerd» en «weinig betrokken»
was. Van der Staaij vond eveneens dat het van de zijde van informateur Zalm «lang
stil» was gebleven, ook in vergelijking met zijn twee voorgangers. «Het lijkt nogal
van de persoon van de informateur af te hangen hoe de informatievoorziening naar buiten
wordt ingevuld. [...] Zou het niet goed zijn om daarin meer eenheid te krijgen?»126 Zalm erkende dat «geworsteld» was met de omgang met de publiciteit. «Ik heb ervoor
gekozen om te duiken zolang ik geen eindverslag aan de Kamer heb uitgebracht en ook
niet allerlei persconferenties als informateur te geven. Dat kan je anders doen, maar
dan zit je er toch ook een beetje mee dat je wel de pers te woord staat en eigenlijk
niet je opdrachtgever inhoudelijk informeert. Dat vind ik ook een wat moeilijke figuur.»
Zalm legde uit dat ook Schippers hem had geadviseerd de wekelijkse persconferenties
achterwege te laten. «Nou, dat lag mij wel.»127

Asscher verzocht om beschikbaarstelling van «het archief van de informatie, met alle
versies, stukken en onderliggende stukken» voorafgaand aan het debat over de regeringsverklaring,
«zodat we ook een beetje kunnen kijken hoe zich dat heeft ontwikkeld». Asscher: «Iedereen
is het ermee eens dat dat verstandig is: transparantie.»128 Kamervoorzitter Arib wees er in dit verband op dat «het hele formatiedossier aan
het eind van de formatie [...] naar de Kamer gaat. Ook voor de geschiedschrijving
is het belangrijk dat alles rond het formatieproces wordt overhandigd.»129 Rutte zegde toe om na afloop van de formatie en dus voor het debat over de regeringsverklaring,
in de geest van de motie-Pechtold uit 2012, het formatiedossier naar de Kamer te sturen.130

Klaver vroeg Zalm specifiek om, nu de onderhandelingen waren afgerond, onmiddellijke
openbaarmaking van de lobbybrieven die hadden geleid tot het in het regeerakkoord
opgenomen voornemen om de dividendbelasting – een maatregel die «in niemands verkiezingsprogramma»
stond – af te schaffen. Zalm kon zich geen lobbybrieven over de dividendbelasting
herinneren. Rutte wenste er met het oog op de vertrouwelijkheid van de formatiebesprekingen
niet op in te gaan.131

Naar aanleiding van vragen van diverse fracties kondigde voorzitter Arib aan dat zij
het Nibud zou vragen om doorberekening van het regeerakkoord.132 In de tweede termijn diende Rutte, mede namens Van Haersma Buma, Pechtold en Segers,
een motie in die de aanbevelingen uit het eindverslag van Zalm overnam:

«[...] kennisgenomen hebbende van het verslag van informateur Gerrit Zalm en het daarin
opgenomen advies met betrekking tot de kabinetsformatie; neemt de inhoud van dit advies
over; wijst Mark Rutte aan als formateur met als opdracht de vorming van een kabinet
bestaande uit VVD, CDA, D66 en ChristenUnie [...]»133

De motie-Rutte c.s. kreeg steun van de fracties van SP, PvdA, PvdD, 50PLUS, D66, VVD,
SGP, CDA en CU; de fracties van PVV, DENK en FvD stemden tegen.134 De Kamer nam tevens een motie-Klaver c.s. aan, waarin de aan te wijzen formateur
gevraagd werd het Planbureau voor de Leefomgeving te vragen om de effecten van een
aantal milieumaatregelen uit het regeerakkoord door te rekenen met het oog op het
debat over de regeringsverklaring.135 Ruim een week later zou de formateur dat verzoek inderdaad doen uitgaan.136

Formatie-Rutte

Al tijdens het debat over het eindverslag-Zalm gaf Rutte inzicht in zijn planning
als formateur-in-spe. Hij streefde naar een presentatie van het nieuwe kabinet op
26 oktober, waarna het debat over de regeringsverklaring kon plaatsvinden op 31 oktober
en 1 november.137 Later die dag ontving hij als formateur Van Haersma Buma, Pechtold en Segers in de
Stadhouderskamer voor een bespreking over de agenda en werkwijze. Daarover gaf hij
tekst en uitleg op een aansluitende persconferentie in de Oude Zaal. Daar maakte hij
duidelijk dat de portefeuilles in beginsel al wel verdeeld waren, maar dat een en
ander kon verschuiven als gevolg van de personele invulling. Vast stond dat Rutte
zelf Minister-President zou worden, en dat elk van de drie andere coalitiepartijen
een vicepremier zouden leveren. Dat werden niet Van Haersma Buma, Pechtold en Segers,
die alle drie eerder al hadden besloten in de Kamer te blijven.138

Vrijdagochtend 13 oktober vergaderde het demissionaire kabinet-Rutte II voor de laatste
keer. Na afloop daarvan bezocht formateur Rutte paleis Noordeinde om Koning Willem-Alexander
te informeren over de stand van zaken in de kabinetsformatie. De Koning had eerder
op de ochtend achtereenvolgens Tweede Kamervoorzitter Arib, Eerste Kamervoorzitter
Broekers-Knol en vicepresident van de Raad van State Donner ontvangen op de Eikenhorst.139 Arib bezocht de Koning om hem te informeren over de uitkomsten van het Kamerdebat
van 12 oktober en de aanwijzing van Rutte als formateur; Broekers-Knol en Donner spraken
de vorst over staatsrechtelijke aspecten van de formatie.140

De werkzaamheden werden in de week van 16 oktober nog enkele dagen opgeschort vanwege
het herfstreces. Rutte woonde van 19 tot en met 20 oktober een EU-top bij in Brussel.
Op vrijdag 20 oktober ontving de formateur Van Haersma Buma, Pechtold en Segers voor
een twee uur durende bespreking van de personele invulling van het kabinet. Later
op de avond gaf het Bureau Woordvoering Kabinetsformatie de departementale indeling
en de samenstelling van het kabinet vrij. Op zaterdag 21 oktober ontving de formateur
de kandidaat-vicepremiers Kajsa Ollongren (D66), Hugo de Jonge (CDA) en Carola Schouten
(CU). Op 23 en 24 oktober sprak de formateur de andere kandidaat-bewindslieden. Tijdens
deze gesprekken legde Rutte de kandidaten de vraag voor of zij zonder voorwaarden
konden instemmen met het regeerakkoord; tevens besprak hij de «formele vereisten»
en «gedragsregels» met betrekking tot het minister- en staatssecretarisschap.141 Ondertussen vonden de gebruikelijke screenings van de kandidaten plaats.

Op 24 oktober vroeg Eerste Kamervoorzitter Broekers-Knol, mede op verzoek van het
College van Senioren van de Eerste Kamer, schriftelijk aan de formateur opheldering
over de invulling van de dubbele bezetting van de Ministeries van Justitie & Veiligheid,
van Onderwijs, Cultuur & Wetenschappen en van Volksgezondheid, Welzijn & Sport. Broekers-Knol
wees erop dat elk ministerie volgens artikel 44 van de Grondwet onder leiding staat
van «een Minister», hetgeen uitsloot dat twee Ministers de leiding hadden.142 Impliciet zou Rutte op de vraag antwoord geven in zijn eindverslag, waarin hij duidelijk
maakte dat het kabinet vier Ministers zonder portefeuille telde, waarvan er drie –
respectievelijk de Minister voor Rechtsbescherming, de Minister voor Basis- en Voortgezet
Onderwijs en Media en de Minister voor Medische Zorg – waren ondergebracht op elk
van de genoemde ministeries.143

Op woensdag 25 oktober legde Rutte zijn conceptverslag voor aan de fractievoorzitters
Klaas Dijkhoff (VVD),144 Van Haersma Buma (CDA), Pechtold (D66) en Segers (CU), die met de inhoud instemden.
Daarop vond aan het einde van de middag in de RVD-zaal op het Ministerie van Algemene
Zaken de constituerende vergadering van het nieuwe kabinet plaats.145 Na afloop daarvan, aan het begin van de avond, overhandigde Rutte in de Stadhouderskamer
zijn eindverslag aan de voorzitter van de Tweede Kamer, inclusief de portefeuilleverdeling.146 Tevens informeerde hij, tijdens een onderhoud op paleis Noordeinde, de Koning over
het resultaat van zijn formatiewerkzaamheden.

Eerder op die dag deed PVV-fractievoorzitter Wilders tijdens de regeling van werkzaamheden
het verzoek om die avond een debat te houden over het eindverslag van de formateur,
conform artikel 139b van het Reglement van Orde. Wilders wenste in een dergelijk debat
bij motie de benoeming te voorkomen van de kandidaat-minister van Justitie en Veiligheid,
Ferdinand Grapperhaus. Eerdere uitlatingen van Grapperhaus over de omgang met jihadisten
maakten hem in de ogen van Wilders ongeschikt voor dit ministerschap. Het verzoek
van Wilders kreeg slechts de steun van FvD. Andere fracties vonden het beoordelen
van een (kandidaat-)Minister vóór de beëdiging prematuur. Van der Staaij meende dat «de parlementarisering
van de kabinetsformatie147 haar eind [nadert]. Het parlement heeft steeds een informateur en een formateur aangewezen,
maar nu, volgens artikel 43 van de Grondwet, is bij koninklijk besluit de Koning aan
zet. In artikel 48 staat vervolgens dat de besluiten voor de benoeming van de Ministers
worden medeondertekend door de Minister-President. De Kamer is achteraf aan zet om
daar verantwoording over te vragen. Ik vind het dus toch een rare figuur om vooraf
een debat te voeren over de benoeming, alsof de Kamer daarover gaat.»148

Op donderdag 26 oktober vonden op paleis Noordeinde de benoeming en de beëdiging van
het kabinet-Rutte III plaats. Bij koninklijk besluit werd tegelijkertijd ontslag
verleend aan elf Ministers en alle Staatssecretarissen van het kabinet-Rutte II.149 Aansluitend vond de sinds 1971 gebruikelijke bordesscène plaats. De NOS deed uitgebreid
televisieverslag van alle plechtigheden. De kabinetsformatie had 225 dagen geduurd.
Om half vijf in de middag vond de eerste officiële ministerraad van het nieuwe kabinet
plaats. Die avond presenteerde het nieuwe kabinet zich in een tv-uitzending vanuit
het Ministerie van Algemene Zaken.

De volgende dag zond Minister-President Rutte afschrift van het openbare formatiedossier
aan de Tweede Kamer.150 Op 1 november 2017 legde hij in de Tweede Kamer de regeringsverklaring af,151 waarna die dag en de volgende het debat hierover volgde, gecombineerd met de eerder
uitgestelde algemene politieke beschouwingen.152 Datzelfde deed de Eerste Kamer op 4 en 5 december.153

HOOFDSTUK 2 DE FASE VOORAFGAAND AAN HET KAMERDEBAT OVER VERKIEZINGSUITSLAG EN KABINETSFORMATIE

In maart 2012 was bij wijziging van het Reglement van Orde vastgelegd dat na verkiezingen
de nieuwe Tweede Kamer, tijdens een plenair debat in de eerste week na haar installatie,
een (in)formateur zou aanwijzen. Omdat het aangepaste reglementsartikel geen bepalingen
bevatte die voorzagen in de invulling van de acht dagen tussen de verkiezingen en
de installatie van de nieuwe Tweede Kamer – waarin de Kiesraad de definitieve uitslag
vaststelt en de Kamer de geloofsbrieven van de leden van de nieuwe Kamer controleert154 – leidde dat bij critici van de procedurewijziging tot scepsis. Onder de oude procedure
was de Koning al direct de dag van de verkiezingen begonnen met het inwinnen van adviezen,
waarna binnen een of twee dagen de eerste informateur aan het werk kon gaan. De vrees
bij sommigen was dat de eerste acht dagen verloren zouden gaan of wanorde zou ontstaan.
Daarbij was de vraag hoe de nieuwe Kamer vanuit het niets in een plenair debat tot
de aanwijzing van een (in)formateur met voldoende parlementair draagvlak zou moeten
komen.155

De gang van zaken in 2012

De bezorgdheid bleek onnodig. Kamervoorzitter Verbeet belegde een dag na de verkiezingen,
op 13 september, een besloten overleg met de voorzitters van de nieuwe Kamerfracties.
Op voorstel van de voorzitter van de grootste fractie, Rutte (VVD), werd daar diens
partijgenoot demissionair Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Henk Kamp
verzocht een verkenning uit te voeren ter voorbereiding op het debat van de nieuwe
Tweede Kamer over de verkiezingen en de formatie. Kamp voerde vervolgens op 14 september
gesprekken met alle fractievoorzitters, die in meerderheid wezen in de richting van
een coalitie VVD-PvdA. In vervolggesprekken maakten de fractievoorzitters van VVD
en PvdA Kamp duidelijk dat zij de voorkeur gaven aan een onderzoek door twee informateurs,
waarbij zij Kamp zelf en oud-PvdA-leider Wouter Bos noemden. Dat nam Kamp vervolgens
als advies op in zijn eindverslag.156 De adviezen van de verschillende fractie(voorzitter)s waren als bijlagen bijgevoegd
bij het eindverslag van de verkenner. Tijdens het debat direct na de installatie van
de nieuwe Kamer, op 20 september, werd het voorstel van Kamp in de vorm van een motie-Rutte/Samsom
door een meerderheid aangenomen.

De gang van zaken in 2017

De periode van de verkiezingen op 15 maart 2017 tot het debat van de nieuwe Tweede
Kamer over de verkiezingen en de formatie werd op min of meer dezelfde wijze ingevuld
als in 2012. Op de verkiezingsdag informeerde Tweede Kamervoorzitter Arib de lijsttrekkers
van de partijen die in de Kamer gekozen zouden worden over haar voornemen om op de
volgende middag een besloten overleg te houden waarin een verkenner zou worden aangewezen
die het debat over de kabinetsformatie zou voorbereiden. In de periode voor de verkiezingen
had Kamervoorzitter Arib bij de leiders van de partijen die in de peilingen het grootst
waren gevraagd naar hun kandidaten voor het verkennerschap. Zij wilde zich er van
vergewissen dat deze zouden kunnen beschikken over voldoende draagvlak in de Kamer;
bij voorkeur zou ze ook graag een vrouw als verkenner zien.157

Op de dag na de verkiezingen, 16 maart 2017, kwamen de fractievoorzitters bijeen voor
een door Arib voorgezeten overleg. Andermaal deed de voorzitter van de grootste fractie,
Rutte (VVD), hier het voorstel een prominente partijgenoot te verzoeken een verkenning
uit te voeren ten behoeve van het debat dat de nieuwe Kamer zou houden over de formatie.
In 2017 werd dat demissionair Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Schippers,
wiens kandidatuur voor het verkennerschap door alle fractievoorzitters werd gesteund.158 Tussen Kamervoorzitter en verkenner werden bij aanvang schriftelijke werkafspraken
gemaakt betreffende verslaglegging, ambtelijke en facilitaire ondersteuning en de
informatiepositie van de Kamer.159 Dat was in 2012 niet het geval geweest.

Schippers voerde op 20 maart gesprekken met alle fractievoorzitters. Daarin zette
zij haar werkwijze uiteen en won ze de standpunten van de fracties in over de voorbereiding
van het Kamerdebat over de verkiezingsuitslag. De meeste fracties hadden daartoe een
schriftelijk advies opgesteld, de posities van VVD, PvdD en 50PLUS werden naar aanleiding
van het gesprek vastgelegd in door de staf van de verkenner opgestelde en door de
betrokken fractievoorzitter geaccordeerde korte verslagen.160

De adviezen van de fractievoorzitters wezen in meerderheid in de richting van onderhandelingen
tussen VVD, CDA, D66 en GL; daarop richtten zich dan ook de vervolggesprekken van
de verkenner. Gesprekken met de fractievoorzitters van PVV, VVD en CDA dienden om
te verkennen of ook een coalitie met deze drie fracties realistisch was; dat bleek
niet het geval. Op 23 maart stemden de fractievoorzitters van VVD, CDA, D66 en GL
in met een «onderzoek naar de vorming van een stabiel kabinet dat berust op een coalitie
van deze vier partijen». De vier fractievoorzitters maakten tevens duidelijk dat zij
de voorkeur gaven aan een informatieopdracht aan Schippers zelf. Dat vermeldde verkenner
Schippers ook in haar eindverslag van 27 maart, dat net als dat van verkenner Kamp
in 2012 in de bijlage de adviezen van alle fractievoorzitters bevatte.161 Tijdens het Kamerdebat op 28 maart – de verkenning duurde langer dan de aanvankelijk
beoogde acht dagen – werd de motie-Rutte c.s. die deze aanbeveling vervatte met meerderheidssteun
aangenomen.

Beoordeling betrokkenen

Over het algemeen zagen alle geïnterviewden de wijze waarop het Kamerdebat op grond
van artikel 139a van het Reglement van Orde werd voorbereid – door een verkenner,
die in een gezamenlijk overleg van de fractievoorzitters door de grootste fractie
werd aangewezen – als passend en effectief. Alternatieve procedures werden, een enkele
uitzondering daargelaten, niet geopperd.162 Eén fractievoorzitter wees nog op de staatsrechtelijk ingewikkelde figuur dat over
de aanwijzing van de verkenner op 16 maart werd besloten door fractievoorzitters uit
een Kamer die nog niet is geïnstalleerd – dat gebeurde immers pas op 23 maart – en
die formeel die status nog niet hadden. De meeste anderen toonden begrip voor de praktische
voordelen van de in 2012 en 2017 gekozen handelwijze, en stapten daarbij over de formeel-staatsrechtelijke
bezwaren heen. De geïnterviewde fractievoorzitters beoordeelden de handelwijze van
verkenner Schippers als correct en passend.

Een van de fractievoorzitters stelde dat het nuttig is om bij aanvang van het gezamenlijk
overleg op de dag na de verkiezingen de procedurele gang van zaken uiteen te zetten.
In 2017 waren nogal wat fractievoorzitters bij de formatie betrokken die ook in 2012
al in functie waren (Rutte, Wilders, Van Haersma Buma, Pechtold, Roemer, Thieme, Krol,
Van der Staaij), maar gezien de omloopsnelheid van politici kan die continuïteit –
en daarmee de institutionele ervaring – een volgende keer ontbreken.163 Enige voorlichting omtrent de procedure, zoals de voorzitter op 16 maart tijdens
het overleg met de fractievoorzitters verstrekte, is dan passend.

Analyse en conclusies

De twee ervaringen volgens de procedure conform artikel 139a van het Reglement van
Orde van de Tweede Kamer – de kabinetsformaties van 2012 en 2017 – wijzen uit dat
de werkwijze waarbij het Kamerdebat over de verkiezingsuitslag en de formatie wordt
voorbereid door een persoon die door de voorzitter van de grootste fractie wordt gekandideerd
en de goedkeuring krijgt van de andere fractievoorzitters, breed draagvlak heeft.
Tevens was zij toepasbaar na twee verkiezingsuitslagen die nogal verschilden: in 2012
twee grote partijen, in 2017 meer versnipperd.

Uit het feit dat de werkwijze voor de tweede maal niet op noemenswaardige bezwaren
is gestuit blijkt tevens dat de conventie gehandhaafd wordt dat de grootste fractie
het recht heeft een eerste voorstel te doen voor het begin van de kabinetsformatie.
Dat was overigens al sinds 1977 het geval.164 Vanzelfsprekend is het wel noodzakelijk dat het voorstel van die grootste fractie
om de formatieprocedure te starten moet kunnen rekenen op een meerderheid in de (nieuwe)
Kamer – zoals dat de facto bij de benoeming van een (in)formateur door de Koning ook
altijd het geval was geweest.

In het licht van de bepaling in het eerste lid van artikel 139a van het Reglement
van Orde dat dit Kamerdebat tot doel heeft het aanwijzen van «een of meer informateurs
onderscheidenlijk formateurs [...] en de door hen uit te voeren opdracht vast te stellen»
is het overigens opmerkelijk dat een aantal fracties (PVV, D66, GL, SP, 50PLUS, DENK)
in de schriftelijke advisering aan de verkenner op 20 maart geen indicaties gaf over
de (naam, profiel of achtergrond van de) aan te wijzen informateur.165 Blijkens het eindverslag van verkenner Schippers deden de voorzitters van deze fracties
tijdens de gesprekken met haar alsnog hierover uitspraken.166

Zowel in 2012 als in 2017 is de verkenning gebruikt om ten behoeve van het debat over
de verkiezingsuitslag een voorstel te formuleren, waarin de naam of namen van de informateur(s)
en de bijbehorende opdracht geconcretiseerd zijn. Tevens is van belang dat de verkenner
meerderheidssteun heeft verzekerd voor dit in het eindverslag opgenomen advies aan
de Tweede Kamer, zodat de afloop van dit debat min of meer gegarandeerd is.

Omdat het in 2017 langer duurde om tot dit meerderheidsvoorstel te komen, vond het
debat over de verkiezingsuitslag ook later na de verkiezingen plaats dan in 2012.
Het reglementsartikel voorziet hier ook in: het debat over de verkiezingsuitslag dient
plaats te vinden «[o]nverwijld na de installatie van een nieuw verkozen Tweede Kamer,
maar uiterlijk een week na de installatie [...]». Dat betekent dat het Kamerdebat volgens artikel 139a van het Reglement van
Orde in 2017 uiterlijk op 30 maart had moeten plaatsvinden, hetgeen gebeurd is. Overigens
voorziet het reglementsartikel ook in de eventualiteit dat er ook op die uiterste
datum nog geen meerderheidsvoorstel voor de aanwijzing van een of meer (in)formateur(s)
met bijbehorende opdracht is: «Indien dat doel niet in de desbetreffende vergadering
kan worden bereikt, besluit de Kamer daarover in een volgende vergadering, zo spoedig als dat mogelijk is». Hier voorziet het reglement dus feitelijk in een onbeperkte termijn.167 Het ligt echter voor de hand dat de fractievoorzitters binnen de daartoe in het reglementsartikel
genoemde termijn tot een vervolgstap willen komen.

De in 2012 en 2017 gehanteerde werkwijze is in meerdere opzichten passend. Aangezien
de nieuwe Kamer nog niet is geïnstalleerd, kan nog geen sprake zijn van een opdracht
van de Tweede Kamer in het kader van de kabinetsformatie. In plaats daarvan vraagt
de voorzitter van de «oude» Tweede Kamer namens de voorzitters van de in de Kamer
gekozen (maar nog niet beëdigde) fracties een verkenner het plenaire debat van de
nieuwe Tweede Kamer voor te bereiden, zodat de tijd tot het debat over de kabinetsformatie
niet verloren gaat. Bovendien kan de Kamer dan debatteren aan de hand van de verkenning
en de daaruit voortvloeiende concrete aanbeveling in de richting van de aanwijzing
van een of meer informateurs. Gezien de staatsrechtelijke beperkingen die veroorzaakt
worden door de genoemde transitieperiode van acht dagen168 tot aan de installatie van de nieuwe Tweede Kamer lijkt met de in 2012 gekozen en
in 2017 herhaalde werkwijze een goede oplossing gevonden te zijn.

In vergelijking met de werkwijze in de era voor 2012 valt nog een kleine praktische
verbetering te realiseren, die raakt aan de transparantiedoelstelling van de reglementsherziening
van 2012. Van 1971 tot en met 2010 was het gebruik dat de schriftelijke adviezen van
de fractievoorzitters aan de Koning onmiddellijk nadat ze ten paleize waren uitgebracht
openbaar gemaakt werden. Tijdens de formaties van 2012 en 2017 werden de adviezen
van de fractievoorzitters pas officieel openbaar bij de publicatie van het eindverslag
van de verkenner. In 2012 was dat vier dagen nadat ze waren uitgebracht, in 2017 zeven
dagen. Overigens publiceerden de meeste fracties in 2017 het uitgebrachte advies vrijwel
onmiddellijk op internet. Het moet realiseerbaar zijn om die adviezen aan de verkenner
onmiddellijk langs formele kanalen vrij te geven.

Aanbevelingen

– De in 2012 en 2017 gevolgde werkwijze – de dag na de verkiezingen wijzen de voorzitters
van de nieuwe fracties in een vertrouwelijk overleg onder leiding van de Tweede Kamervoorzitter
op voordracht van de voorzitter van de grootste fractie een verkenner aan, die voor
het Kamerdebat volgens 139a van het Reglement van Orde een voorstel doet – is voor
herhaling vatbaar.

– Het is zinvol dat de voorzitter van de Tweede Kamer bij aanvang van het overleg tussen
de fractievoorzitters de dag na de verkiezingen kort de formatieprocedure uiteenzet,
zoals ook in 2017 is gebeurd.

– Het verdient aanbeveling dat de door de fractievoorzitters aan de verkenner uitgebrachte
adviezen direct gepubliceerd worden door de Tweede Kamer en/of het Bureau Woordvoering
Kabinetsformatie.

HOOFDSTUK 3 BESLUITVORMING IN DE TWEEDE KAMER OVER DE AANWIJZING VAN DE (IN)FORMATEUR

Vanaf 2012 wijst de Tweede Kamer de informateur aan. Waar echter na de verkiezingen
van dat jaar linea recta en in hoog tempo werd afgekoerst op de enig mogelijke tweepartijencoalitie
(van VVD en PvdA) bleek op de verkiezingsavond van 15 maart 2017 al dat voor een meerderheidscoalitie
deze keer minstens vier partijen nodig waren. Daarmee lag al meteen een bijzonder
complexe formatie in het verschiet en daarmee een serieuze tweede testcase of de Kamer
met het nieuwe Reglement van Orde om zou kunnen gaan.

In 2017 zou de Tweede Kamer viermaal een informateur aanwijzen (tot tweemaal toe Schippers,
die eerst ook als verkenner optrad, Tjeenk Willink en Zalm) en daarna eenmaal een
formateur (Rutte) – dat alles in een formatie die het duurrecord van 1977 verbrak:
duurde de formatie toen 208 dagen, nu verliepen er 225 dagen van de verkiezingen op
15 maart tot de benoeming van de nieuwe ministersploeg op 26 oktober.

Gang van zaken bij de kabinetsformatie 2012

Na de verkiezingen van 12 september 2012 kon de nieuwe Tweede Kamer op 20 september
meteen het in artikel 139a van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer voorgeschreven
debat over de verkiezingsuitslag houden: in de tussenliggende periode had Kamp zijn
verkenning uitgevoerd. VVD-fractievoorzitter Rutte diende met PvdA-leider Samsom een
motie in waarmee Kamp en Bos tot informateur werden aangewezen; op 29 oktober keurden
de fracties van VVD en PvdA het regeerakkoord goed; op 31 oktober wees de Kamer Rutte
tot formateur aan; op 5 november stond de regeringsploeg op het bordes. Met 54 dagen
duurde de formatie toen even lang als die van1986. Voor een snellere formatie na verkiezingen
moet worden teruggegaan tot 1967, toen er 49 dagen verstreken van de verkiezingen
tot de beëdiging.

In de evaluatie van de kabinetsformatie van 2012 werden twee kleine aanpassingen aanbevolen
in artikel 139a van het Reglement van Orde. De Kamer nam beide over. Ten eerste kwamen
in de tekst van het toenmalige artikel het door de Kamer aanwijzen en het benoemen van een (in)formateur beide voor. Voorgesteld werd dit te uniformeren tot het eerste:
ook in dit rapport wordt daarom steeds gesproken van het aanwijzen en niet van het
benoemen van een informateur. De tweede aanbeveling was om de stemprocedure in de
artikelen 69 tot en met 73 van het Reglement hierop van toepassing te verklaren. Deze
artikelen hebben betrekking op «stemmingen over zaken». Zo wordt bij een stemming
over een motie waarin een informateur wordt voorgesteld van alle fracties (en/of leden)
duidelijk of zij daarvoor of daartegen zijn, zoals te doen gebruikelijk bij moties.
De daaropvolgende artikelen, 74 tot en met 89, hebben betrekking op «stemmingen over
personen»: dan is het stemgedrag van elk lid geheim en geschiedt het stemmen met stembriefjes
waarop Kamerleden elke willekeurige naam kunnen invullen. Die procedure wordt bijvoorbeeld
gevolgd bij de stemming over een nieuwe Kamervoorzitter.169

Gang van zaken bij de kabinetsformatie 2017

Op 23 maart werd de nieuw verkozen Tweede Kamer geïnstalleerd. Conform artikel 139a
moest het debat over de verkiezingsuitslag «onverwijld» daarna plaatsvinden. Schippers
had waarnemend Kamervoorzitter Arib echter laten weten wat meer tijd nodig te hebben
voor haar eindverslag. Dat presenteerde zij op 27 maart; een dag later debatteerde
de Kamer daarover. Dat was nog binnen de in artikel 139a vermelde termijn op grond
waarvan dit debat moet plaatsvinden: «uiterlijk een week na de installatie». Uit het
eindverslag van de verkenner werd duidelijk dat de adviezen die de fractievoorzitters
haar op 20 maart hadden gegeven sterk uiteenliepen en dat er een complexe politieke
situatie was ontstaan. Om dat te illustreren kan deze schematische samenvatting van
de adviezen dienen:

Tabel 1: adviezen van de fractievoorzitters op 20 maart

Fractie:

Zetels:

Informateur (uit):

Coalitie:

Niet in coalitie:

VVD

in elk geval één (VVD)

VVD, CDA, D66, ?1

PVV

VVD, PVV, CDA, 50PLUS, SGP, FvD

CDA

VVD

D66

VVD, CDA, D66, GL

PVV

één of meerdere

«meerdere opties»

«zo progressief mogelijk»

PvdA

VVD

«zo progressief mogelijk»

PvdD

Winsemius of Nijpels

VVD, D66, GL, CU, PvdD (en evt. PvdA)

VVD

VVD, ?

50PLUS

VVD, ?

DENK

eerst: CDA, D66, GL, SP, PvdA, CU

dan: VVD, CDA, D66, GL

dan: VVD, CDA, D66, PvdA

SGP

VVD

«centrum-rechts»

FvD

formateur: Omtzigt

zakenkabinet (inclusief elf namen)

VVD, CDA, D66 en GL/CU is «onverstandig»

X Noot

Een vraagteken betekent dat dit in het advies open is gelaten. In dit voorbeeld: de
VVD gaf aan een coalitie te willen waar in elk geval VVD, CDA en D66 deel van uitmaakten.

In haar eindverslag concludeerde Schippers dat een coalitie van VVD, CDA, D66 en GL
de enige was die – «thans» – onderzocht kon worden. De vier betreffende fractievoorzitters
hadden haar daarvoor genoemd en ze was beschikbaar.170

In de motie waarmee de Kamer haar op 28 maart tot informateur aanwees viel een aantal
zaken op. Op advies van Van der Staaij (SGP) nam Rutte er expliciet in op dat Schippers
de beoogd informateur was, en niet alleen dat haar advies werd overgenomen. Haar opdracht
stond overigens niet in de motie vermeld: daarvoor werd wél volstaan met een verwijzing
naar het advies, al kan betoogd worden dat de door haar specifiek te onderzoeken coalitie
ook blijkt uit de ondertekenaars (Rutte, Van Haersma Buma, Pechtold en Klaver).

Tot slot vermeldde de motie dat de Kamervoorzitter én de Koning «met een zekere regelmaat»
moesten worden geïnformeerd over de voortgang en werd er in uitgesproken dat er «met
de informateur afspraken gemaakt worden over de communicatie». Tegen de aanwijzing
van Schippers tot informateur stemden PVV, Forum voor Democratie, PvdD, SP en ook
de SGP.171

Toen de onderhandelingen tussen VVD, CDA, D66 en GL op 15 mei stukliepen op het migratiedossier
werden in hoog tempo de benodigde vervolgstappen gezet. Op 16 mei sprak Arib weer
gezamenlijk met alle fractievoorzitters, mede om het draagvlak voor een voortgezet
informateurschap van Schippers te peilen.172 De volgende dag vond een Kamerdebat op grond van artikel 139a plaats. Schippers vermeldde
in haar eindverslag geen nieuwe informateur. In de tweede termijn van het debat diende
Rutte – deze keer als enige ondertekenaar – een motie in waarin weer de betreffende
passage uit het eindverslag werd overgenomen, en werd voorgesteld Schippers (wederom)
tot informateur aan te wijzen. Als opdracht gold nu de traditionele formule (van voor
2012) waarmee een onderzoek naar een meerderheidskabinet bedoeld werd: onderzoeken
wat er nodig was «voor de vorming van een kabinet dat kan rekenen op een vruchtbare
samenwerking met de Staten-Generaal». De passages over het op de hoogte houden van
de Kamervoorzitter en de Koning, en over het maken van de afspraken over de communicatie,
ontbraken nu. Alleen de SP en FvD stemden tegen deze herbenoeming van Schippers.173

Nadat Schippers wederom met alle partijen had gesproken leek de kabinetsformatie in
een impasse te zitten. In haar eindverslag op 29 mei bepleitte ze een «gerichte tussenstap».
Minister van Staat Tjeenk Willink had zich beschikbaar gesteld als volgende informateur,
als de Kamer dat op prijs stelde. Schippers vermeldde niet welke partijen op dat moment
al akkoord waren gegaan met hem als informateur.

De Kamer debatteerde over dat eindverslag op 30 mei. De formulering van de motie die
Rutte in tweede termijn indiende vertoonde sterke overeenkomsten met die van 17 mei;
het grootste verschil was dat niet langer werd gesproken van een vruchtbare samenwerking
met de Staten-Generaal: Tjeenk Willink moest de mogelijkheden onderzoeken voor «een
kabinet dat in voldoende mate op steun in de volksvertegenwoordiging kan rekenen». Dat was (voor 2012) de traditionele
formule die duidde op een ruimere opdracht, die in de motie dan ook als volgt werd
toegelicht: Tjeenk Willink moest «zowel de mogelijkheden van een meerderheidskabinet
als een minderheidskabinet in welke vorm dan ook» onderzoeken. Alleen de fracties
van PVV en FvD stemden tegen zijn aanwijzing tot informateur.174

Tjeenk Willink bracht op 27 juni zijn eindverslag uit. Dat wees in de richting van
een kabinet van VVD, CDA, D66 en CU. Die vier fracties hadden Zalm genoemd als de
beoogde volgende informateur om deze specifieke coalitie te onderzoeken, schreef hij.
Op 28 juni debatteerde de Kamer over dit eindverslag en weer was het Rutte die in
tweede termijn een motie indiende waarin deze specifieke opdracht voor Zalm werd vastgelegd.
Hoewel deze coalitie slechts over één zetel meerderheid in zowel de Tweede als de
Eerste Kamer beschikte stond in de opdracht dat het te vormen kabinet «streeft naar
brede steun voor zijn beleid in de volksvertegenwoordiging». Deze keer stemden de
fracties van PVV, SP, PvdD, DENK en FvD tegen en de overige voor.175

Na geruime tijd – zelfs het langste informateurschap uit de parlementaire geschiedenis
– overhandigde Zalm op 10 oktober zijn eindverslag met het regeerakkoord aan Arib.
In dat eindverslag vermeldde hij Rutte als formateur. Op 12 oktober debatteerde de
Kamer over Zalms eindverslag. Nu waren het weer de vier fractievoorzitters van de
beoogde coalitie die de motie indienden waarin werd voorgesteld Rutte tot formateur
aan te wijzen. Ook werd in de motie het advies van de scheidend informateur weer overgenomen.
De fracties van PVV, DENK en FvD stemden tegen.176

Beoordeling betrokkenen

Net als in 2012 werd in de kabinetsformatie van 2017 de volgende (in)formateur steeds
vermeld in het eindverslag van de voorafgaande verkenner of informateur. Daarop was
één uitzondering: in haar eindverslag van 16 mei beval Schippers niet zichzelf aan
om weer informateur te worden.

Een aantal fracties had moeite met deze vermelding van de beoogde volgende informateur,
zo bleek in het debat op 30 mei waarin Tjeenk Willink werd aangewezen tot informateur.
Wilders meende dat het hele debat sowieso overbodig was omdat diens aanwijzing al
vooraf vast zou staan, en Krol zei te hopen «dat het geen vast gebruik wordt dat de
vertrekkende informateur de volgende aanwijst».177

Bijna alle andere fractievoorzitters hadden begrip voor de praktijk die zich in 2012
ontvouwde en in 2017 bestendigde, zo bleek tijdens de gesprekken. Ofschoon de Kamer
de (in)formateur aanwijst is het volgens hen een illusie dat die naam in een openbaar
Kamerdebat pas voor het eerst zou kunnen worden genoemd. Dat zou volgens hen schijnopenheid
zijn. Daarom werd aan het eind van een informatieronde aan in elk geval de toekomstig
onderhandelende fractievoorzitters (voor zo ver duidelijk was welke dat zouden zijn)
instemming gevraagd met de keuze van de volgende informateur. De vertrekkende informateur
(of verkenner) zette die naam dan in zijn of haar eindverslag, zodat ook de overige
fracties enige tijd hadden om zich voor te bereiden op de stemming over die volgende
(in)formateur. De aanwijzing in het Kamerdebat was een formaliteit als de meerderheid,
bestaande uit de partijen die wilden gaan onderhandelen, zich verenigd hadden op een
naam.

Hoewel de grootste partij vaak de eerste informateur mag leveren blijkt uit de tabel
dat dat op 20 maart nog niet vanzelfsprekend was. Zo wenste GL naast een informateur
afkomstig uit de VVD ook een informateur afkomstig uit GL.178 De vier toen beoogde coalitiefracties verenigden zich echter voorafgaand aan het
debat van 28 maart toch op één informateur in de persoon van Schippers, wier aanwijzing
in dat debat geformaliseerd werd.

Eén fractie had in dit geheel een andere opvatting. FvD was de enige fractie die consequent
tegen de aanwijzing van elke (in)formateur stemde. Baudet bepleitte dan ook een heel
ander systeem om de Kamer een (in)formateur te later aanwijzen. Daarin zou de Kamer
moeten kunnen kiezen uit meerdere kandidaten voor het (in)formateurschap, in een stemprocedure
vergelijkbaar met die voor het Kamervoorzitterschap: een geheime stemming, zo nodig
in meerdere rondes.179

In de gesprekken kwam tot slot regelmatig naar voren dat sommige fracties alleen om
zwaarwegende redenen tegen een voorgedragen informateur zouden stemmen, ook als zij
zelf geen onderdeel zouden uitmaken van de op dat moment beoogde coalitie.

Analyse en conclusie

Het bleek op zichzelf een werkbare praktijk dat de scheidend verkenner of informateur
zijn of haar opvolger vermeldt in het eindverslag. Hoewel een aantal fracties hier
bedenkingen bij had werd deze systematiek door vrijwel iedereen geaccepteerd als onvermijdelijk.

Een mogelijkheid om tot meer transparantie bij de aanwijzing van een informateur te
komen – in de geest van artikel 139a van het Reglement van Orde – is nog dat een scheidend
verkenner of informateur in het eindverslag duidelijk maakt welke fracties de kandidaat
steunen die hij of zij noemt als opvolgend informateur; dat gebeurde in 2017 niet
steeds.

Dat het vermelden van de opvolgend informateur in 2017 werkte blijkt eruit dat bij
elke stemming over de aanwijzing van een kandidaat-(in)formateur niet alleen de op
dat moment beoogde coalitiefracties – voor zo ver bekend – voor de betreffende motie
stemden, maar steeds nog minstens vier andere fracties.

Het minst gedragen was de steun voor het besluit op 28 maart om Schippers tot informateur
aan te wijzen, en voor het besluit op 28 juni om Zalm aan te wijzen: in beide gevallen
waren daar vijf fracties tegen (beide keren 44 zetels vertegenwoordigend). Dat betrof
ook precies de twee keren dat een informateur werd aangewezen met een opdracht om
een specifieke coalitie te onderzoeken. Kennelijk kan een aldus gemaakte keus voor
een beoogde coalitie bij de oppositie-in-wording ook een reactie ontlokken in de vorm
een stem tegen de beoogd informateur.

Het meest gedragen was de steun voor de aanwijzing van Schippers tot informateur op
17 mei: alleen SP en FvD (samen 16 zetels) stemden daar tegen. Dat was tevens de enige
keer dat de PVV-fractie de aanwijzing van een informateur steunde. Een verband met
de onoverzichtelijkheid van de politieke situatie van dat moment ligt voor de hand.

Dat het in de kabinetsformatie van 2017 gebruikelijk was dat een verkenner of informateur
in het eindverslag de beoogd opvolger vermeldde neemt overigens niet weg dat elk Kamerlid
in het debat dat volgt een motie kan indienen met een andere naam als (in)formateur,
om daarover een Kameruitspraak uit te lokken.180 Het Reglement van Orde verzet zich er (nu) wel tegen een (in)formateur te kiezen
via een geheime stemming.

De formulering van de motie waarmee een (in)formateur wordt aangewezen staat de Kamer
uiteraard vrij. In 2017 was deze niet elk van de vijf keren gelijk. Soms kende deze
één ondertekenaar (Rutte), soms tekenden de vier fractievoorzitters van de beoogde
coalitie. Alleen in de eerste motie waarmee een informateur werd gekozen, op 28 maart,
werd uitgesproken dat de Kamervoorzitter en de Koning met een zekere regelmaat moesten
worden geïnformeerd over de voortgang, en dat er met de informateur afspraken gemaakt
moesten worden over de communicatie. Met Schippers, Tjeenk Willink en Zalm kwamen
er separaat werkafspraken met de Kamervoorzitter.181

Aanbevelingen

– Debatten op grond van artikel 139a hebben een waardevolle functie om een fase in de
kabinetsformatie af te sluiten en in dat debat een nieuwe (in)formateur aan te wijzen.
Deze fasering verdient navolging bij volgende kabinetsformaties.

– De werkwijze dat een scheidend verkenner of informateur in zijn of haar eindverslag
een opvolger als (in)formateur vermeldt is op zichzelf werkbaar, maar in de geest
van artikel 139a is meer transparantie mogelijk als daarbij consequent duidelijk wordt
gemaakt welke fracties die kandidaat steunen.

– Waar artikel 139a specifiek spreekt van de aanwijzing van een of meer (in)formateur(s)
verdient het aanbeveling de betreffende naam of namen in de Kamermotie waarin deze(n)
wordt/worden aangewezen op te nemen en niet slechts te verwijzen naar het verslag
van de verkenner of informateur.

– Waar artikel 139a specifiek spreekt van de aanwijzing van «de door hen uit te voeren
opdracht» verdient het aanbeveling ook deze in de motie op te nemen en niet slechts
te verwijzen naar het verslag van de verkenner of informateur.

– Het is te overwegen om bij volgende kabinetsformaties in de moties betreffende de
aanwijzing van de (in)formateur(s) op te nemen dat de voorzitter van de Tweede Kamer
en de Koning «met een zekere regelmaat» worden geïnformeerd over de voortgang.

HOOFDSTUK 4 POSITIE EN WERKWIJZE VAN VERKENNER EN INFORMATEUR

Is een informateur eenmaal aangewezen, dan gaat hij of zij aan het werk om te proberen
de opdracht uit de Kamermotie te volbrengen. In dit hoofdstuk wordt de werkwijze van
de verkenner (Schippers) en de informateurs (Schippers, Tjeenk Willink en Zalm) bezien:
welke werkafspraken waren er, met wie spraken zij, hoe beoordeelden ze de faciliteiten
en hoe gingen ze om met de pers?

Gang van zaken bij de kabinetsformatie 2012

Meteen na de installatie van de nieuwe Kamer vond op 20 september 2012 het debat plaats
over het verslag van verkenner Kamp. Bij motie werd zijn verslag overgenomen, hetgeen
mede inhield – dat stond niet in de motie zelf – dat Kamp en Bos als informateur zouden
gaan werken aan een coalitie van VVD en PvdA. Op 1 oktober 2012 presenteerden de informateurs
een «deelakkoord». Die uitzonderlijke stap was nodig vanwege de vaste cyclus van de
begrotingsbehandeling. De aanbieding van de begroting, traditioneel op Prinsjesdag,
vond toen slechts zes dagen na de verkiezingen plaats. In het deelakkoord werd duidelijk
wat de aanstaande coalitiefracties wilden veranderen aan die pas ingediende begroting,
zodat de Kamer als geheel zich daar over kon buigen. De volgende dag vond ook een
Kamerdebat plaats over dat deelakkoord in aanwezigheid van de informateurs.

Tot slot verdient hier vermelding dat in het eindverslag de informateurs Kamp en Bos
ook al de verdeling van de ministersposten en staatssecretariaten over de twee partijen
hadden opgenomen, nog zonder de namen erbij: dat laatste is traditioneel dan ook een
taak voor een formateur, niet voor een informateur.

Gang van zaken bij de kabinetsformatie 2017

Kort nadat Schippers op 16 maart tot verkenner was aangewezen, ondertekenden zij en
Kamervoorzitter Arib enige werkafspraken.182 De belangrijkste elementen daaruit waren de volgende. Er zouden «analytische verslagen»
gemaakt en gepubliceerd worden van haar gesprekken met de fractievoorzitters. Uiteindelijk
bleek dat alleen nodig ten aanzien van een drietal van hen (Rutte, Thieme en Krol)
dat hun advies niet op schrift had uitgebracht. Verder zouden de werkzaamheden verricht
worden in het gebouw van de Tweede Kamer (hetgeen ook gebeurde). Daartoe was de Stadhouderskamer
in gereedheid gebracht. Enkele belendende vertrekken waren eveneens bestemd voor gebruik
door de informateur, diens ondersteuning (het Bureau Kabinetsformatie) en de onderhandelaars.
Tot slot stond in de werkafspraken dat de Kamervoorzitter steeds als eerste geïnformeerd
zou worden, en werd er van uitgegaan dat Schippers op 22 maart haar eindverslag als
verkenner aan Arib zou kunnen aanbieden. Dat bleek al snel te optimistisch: het werd
27 maart.

De werkwijze van de verkenner lag voor de hand: eerst ging zij gesprekken voeren met
alle fractievoorzitters afzonderlijk, om daarna toe te werken naar een eerste gesprek
met de fractievoorzitters van de beoogde coalitie gezamenlijk. De verkenner voerde
verder alleen op haar initiatief een gesprek met Eerste Kamervoorzitter Broekers-Knol.

Op 28 maart wees de Tweede Kamer Schippers aan tot informateur. Ze moest de mogelijkheden
voor een coalitie van VVD, CDA, D66 en GL gaan onderzoeken. In de betreffende motie
sprak de Kamer tevens uit dat het wenselijk was «dat de Voorzitter en de Koning met
een zekere regelmaat worden geïnformeerd over de voortgang van de gesprekken met betrekking
tot de informatie» alsmede «dat er met de informateur afspraken gemaakt worden over
de communicatie met betrekking tot de informatie».183

Dat de informateur zich in haar persconferenties voornamelijk beperkte tot procedurele
mededelingen over de onderhandelingen veroorzaakte ambivalente gevoelens bij de pers.184 Achteraf had ook de informateur zelf er bedenkingen bij. De persconferenties waren
bedoeld als een poging om de media en (via hen) de burgers mee te nemen in het proces,
en om de fractievoorzitters de mogelijkheid te geven te verwijzen naar de informateur.
Achteraf stelde Schippers vast dat dergelijke persconferenties in een traag verlopende
formatie weinig zinvol zijn, omdat er te weinig te melden valt en deze daardoor eerder
onvrede en ongeduld oproepen.185

In de beginfase werd een aantal ambtenaren en adviseurs uitgenodigd om in de Stadhouderskamer
de informateur en onderhandelaars bij te praten over uiteenlopende beleidsterreinen.
Een deel van hun presentaties en stukken zijn terug te vinden in het formatiedossier.186

Nadat deze informatieopdracht strandde op het migratiebeleid wees de Tweede Kamer
op 17 mei Schippers wederom aan als informateur. Nu kreeg ze van de Kamer een open
opdracht mee voor een meerderheidskabinet. Dat bracht ook een andere werkwijze met
zich mee: de gesprekken in deze fase vonden uitsluitend plaats met de fractievoorzitters.
Daarbij paste ook dat er – afgaande op het formatiedossier – in deze fase geen vragen
aan departementen werden gericht. Er vond één tussentijdse persconferentie plaats,
op 19 mei. Ook deze had als onderwerp of er nog wel een meerderheidscoalitie gevormd
zou kunnen worden.

In haar eindverslag noemde Schippers de naam van Tjeenk Willink als beoogde nieuwe
informateur. Op 30 mei wees de Tweede Kamer hem daartoe aan. Zijn opdracht was nog
wat ruimer dan de vorige van Schippers: ook het onderzoeken van minderheidskabinetten
behoorde daar nu toe. Als nieuw optredende informateur in deze formatie stuurde Arib
hem op 30 mei een aantal werkafspraken.187 Deze werden dus niet ondertekend, zoals verkenner Schippers en Arib dat nog gedaan
hadden. Er werd blijkens deze werkafspraken van uitgegaan dat ook hij zijn werkzaamheden
in het Kamergebouw zou verrichten.

Ook Tjeenk Willink richtte zich in zijn gesprekken, net als Schippers dat vanaf 17 mei
gedaan had, op de fractievoorzitters. Tijdens zijn informateurschap werden er – afgaande
op het formatiedossier – evenmin vragen aan departementen gericht. Tjeenk Willinks
«langzame en voorzichtige opereren»188 ging volgens het adagium dat formeren faseren (en elimineren) is. Eerst richtte hij
zich weer op de coalitie die Schippers tijdens haar eerste informateurschap ook onderzocht
had (VVD, CDA, D66 en GL). Zodoende liepen de informateur en de onderhandelaars weer
tegen de migratieproblematiek op. Van 6 tot 12 juni verlieten de informateur en de
onderhandelaars de Stadhouderskamer: er was behoefte om in een informele sfeer alsnog
te pogen een compromis over de migratieproblematiek te bereiken. Arib had enige moeite
met het Catshuis als vergaderlocatie – dat was immers de ambtswoning van de Minister-President
– maar toonde er begrip voor dat er op een andere plek zou worden vergaderd; ze wilde
alleen niet dat dat een gewoonte zou worden.189

Toen een compromis op 12 juni toch niet mogelijk bleek legde Tjeenk Willink dat telefonisch
eerst aan Arib voor. Tegenover de verzamelde pers legde hij uit dat «om logistieke
redenen» voor het Catshuis als locatie voor een persconferentie gekozen was.190

Die avond verscheen Tjeenk Willinks tussenverslag, inclusief een bijlage getiteld
«Conclusies informateur met betrekking tot migratie»: dat was de tekst waar GL het
als enige van de vier onderhandelende fracties niet mee eens was.191

De volgende dag debatteerde de Kamer over dat tussenverslag; Tjeenk Willink mocht
zijn werk als informateur voortzetten. De opdracht die hij op 30 mei had gekregen
bleef van toepassing.

In de volgende fase onderzocht Tjeenk Willink of eerder door VVD en CDA respectievelijk
SP gelegde blokkades nog actueel waren; tevens wilde hij deze inhoudelijk beargumenteerd
zien. Dat deed hij door op 14 juni aan Rutte en Van Haersma Buma te vragen de inhoudelijke
gronden aan te geven waarom zij niet met de PVV wilden samenwerken. Beide fractievoorzitters
bevestigden vervolgens hun mondelinge toelichting in het gesprek met de informateur
in een brief.192

De volgende dag wilde de informateur de inhoudelijke gronden weten op basis waarvan
de SP niet beschikbaar was voor een coalitie die voor een meerderheid in het parlement
was aangewezen op de VVD. Ter bevestiging van zijn mondelinge toelichting aan de informateur
gaf Roemer de voorkeur aan een door hem geaccordeerde verklaring.193

Na eerst de voorzitter van de Tweede Kamer gemeld te hebben dat hij een persconferentie
wilde gaan geven, deelde Tjeenk Willink daar als zijn conclusie mee dat een meerderheidscoalitie
zou moeten bestaan uit VVD, CDA, D66 en een vierde partij. Op 20 juni liet Asscher
hem in een gesprek weten dat de PvdA niet die vierde partij wilde zijn. Daarop bleef
de CU als enig mogelijke vierde partij over. Toen D66 dat een kans bleek te willen
geven ging Tjeenk Willink zijn eindverslag schrijven, waarin hij schreef dat de fractievoorzitters
van VVD, CDA, D66 en CU Zalm (VVD) genoemd hadden om een coalitie van deze vier partijen
te onderzoeken.

Op 28 juni wees de Kamer Zalm aan als informateur, met de specifieke opdracht om de
genoemde coalitie te onderzoeken. Hij ontving een bijna gelijkluidende brief van Arib
met de werkafspraken.194 Dat betekende dat de Kamervoorzitter er weer van uit ging dat de werkzaamheden in
de Stadhouderskamer verricht zouden worden. In een persconferentie die dag zei Zalm
echter al meteen dat er «in beginsel» in de Stadhouderskamer vergaderd zou worden,
maar dat de besprekingen op 10 en 11 juli elders zouden plaatsvinden. Op een vraag
van een journalist antwoordde hij dat meerdere van de beoogde coalitiepartijen wel
eens ergens anders wilden vergaderen: ook eens met een overnachting erbij, ook eens
wat informeler.195

Zalm bleek het, zo zei hij achteraf, gezond te vinden om niet steeds op dezelfde plek
te vergaderen. Dat nam hij letterlijk. Als er in de Stadhouderskamer werd vergaderd
zorgde hij dat de onderhandelaars niet steeds op dezelfde plaats aan tafel zaten (wel
in tweetallen, partijgewijs).196 Een nieuwe voorziening die Zalm aan de Kamervoorzitter vroeg en kreeg was een rookhok
in de directe nabijheid van de Stadhouderskamer.197

Zalm kende de alternatieve vergaderlocatie, het Johan de Witthuis; hij vond het er
prettig vergaderen. Dat gebouw was eigendom van de rijksoverheid, dus gratis te gebruiken,
en ook nog eens vlakbij het Binnenhof. Er was bovendien een tuin waar gerookt kon
worden en waar mensen zich even terug konden trekken. De locatie beviel zo goed dat
er in juli en augustus nog eens twaalf dagen vergaderd werd, en in augustus nog eens
twee dagen en een nacht op de Zwaluwenberg in Hilversum (eveneens eigendom van de
rijksoverheid en gratis te gebruiken).

De Kamervoorzitter sprak hier – tevergeefs – een aantal van de onderhandelaars op
aan: zij vond dat de Tweede Kamer de regie in de formatie moest hebben; daarbij paste
in haar ogen niet dat er op een geregelde basis buiten het Kamergebouw vergaderd werd.198

Op zijn eerste persconferentie kondigde Zalm ook een belangrijke verandering in de
werkwijze aan: naast de «hoofdtafel» in de Stadhouderskamer zouden er «zijtafels»
komen over specifieke onderwerpen. Dat bracht een intensiever overlegcircuit met zich
mee dan tot dan toe het geval geweest was, binnen en tussen de onderhandelende partijen.

Voorts meldde Zalm op zijn eerste persconferentie dat een aantal deskundigen opnieuw
langs zou komen (die deels ook al ten tijde van Schippers» eerste opdracht op bezoek
waren geweest). Dat was mede bedoeld om de CU, als de nieuwe partij aan tafel, goed
te laten aanhaken bij de gesprekken. Het formatiedossier vertoonde vanaf 29 juni weer
sporen van deze presentaties en stukken.199

Zalm deed op zijn persconferentie op 28 juni ook aan verwachtingsmanagement: hij zou
alleen een persconferentie geven als hij iets te melden had. Op 19 juli gaf hij nog
één persconferentie, vlak voor de vakantie van de onderhandelaars; ook daarin deed
hij geen inhoudelijke mededelingen. Dat hij na de zomer geen persconferenties meer
gaf – terwijl er toen nog twee maanden onderhandeld moest worden – veroorzaakte enige
spanning.

Op 20 september bleek dat een wens van Klaver om het verplichte eigen risico in de
zorg voor het komende jaar gelijk te houden gehonoreerd kon worden doordat de coalitie-in-wording
deze opvatting deelde. Zalm verzocht Minister Schippers (VWS) daartoe een spoedprocedure
in gang te zetten. Op 10 oktober overhandigde Zalm zijn eindverslag aan Arib.

Zalm had zich, als laatst optredende informateur, naast de programmatische overeenstemming
ook gericht op de portefeuilleverdeling. Dat was vergelijkbaar met de werkwijze van
de informateurs Kamp en Bos in 2012. Hij noemde in zijn eindverslag weliswaar alleen
de aantallen Ministers en Staatssecretarissen per partij, niet de posten per partij
zoals Kamp en Bos gedaan hadden: daarvoor verwees Zalm naar de formateur. Desondanks
was er, toen Rutte formateur werd, informeel al overeenstemming over de portefeuilleverdeling
en zelfs al bijna geheel over de personen. De formatiefase diende in dit opzicht alleen
om de hieromtrent gemaakte afspraken te bevestigen. Dat leverde geen problemen op.
Rutte vervulde daarbij op 20 oktober een dubbelrol door als formateur Van Haersma
Buma, Pechtold en Segers te ontvangen om de afspraken te bevestigen: hij was zelf
degene die dat namens de VVD deed.

Beoordeling betrokkenen

De onderhandelaars van de uiteindelijk ontstane coalitie meenden dat meer transparantie
tijdens de formatie niet mogelijk was. De opvatting daarover is kort samen te vatten
als: alles wat naar buiten komt compliceert het proces en draagt dus niet bij aan
het enige doel, namelijk: een stabiele coalitie vormen.200 Zelfs het antwoord op de vraag waarover gesproken zou worden leende zich niet voor
openbaarheid. Zoals een van de onderhandelaars het formuleerde: «alleen al als ik
zou aankondigen dat we de komende week over het asielbeleid praten, heb ik morgen
een congres».201

Ook bij veel van de oppositiepartijen bleek er wel begrip voor te bestaan dat dit
soort onderhandelingen nu eenmaal achter gesloten deuren plaats moeten vinden. Een
bijzondere positie werd hierbij ingenomen door de fractie die als enige wel uitgebreid
onderhandelde maar uiteindelijk niet ging deelnemen aan de coalitie. Vanuit GL werd
naar voren gebracht dat het interessant zou zijn te onderzoeken of het werken met
tussentijdse deelakkoorden een optie zou zijn, vanuit de gedachte dat dat bijdraagt
aan meer transparantie en dat elke partij wel eens iets verliest in onderhandelingen;
het zou daarbij geen probleem moeten zijn dat partijen de uitkomst van zo’n deelakkoord
verdedigen.202

Dat er op de persconferenties van de twee informateurs die gericht aan een coalitie
werkten (van Schippers toen zij werkte aan een coalitie van VVD, CDA, D66 en GL en
van Zalm) geen inhoudelijke mededelingen konden worden gedaan over de voortgang werd
als onvermijdelijk beschouwd. Meer in het algemeen werd de vrijheid van de informateur
om een eigen omgang met de pers te kiezen gerespecteerd. Vanuit de Kamer werden de
persconferenties van de informateurs met argusogen gevolgd: de pers mocht niet meer
of eerder informatie krijgen dan de Kamer.

In de fase-Zalm was er ook enige spanning omtrent de vergaderlocatie. Arib wilde ook
toen dat de werkzaamheden verricht zouden worden in de Stadhouderskamer, zo gaf ze
hem op de dag van zijn aantreden mee in de werkafspraken. Zalm kondigde echter al
meteen openlijk aan dat er ook elders vergaderd zou worden. Vervolgens bleek het Johan
de Witthuis niet eenmalig maar geregeld als vergaderlocatie gebruikt te worden: dat
pand had een tuin en de pers zat de onderhandelaars daar niet zo dicht op de huid
als in de Stadhouderskamer, waar de ramen niet open konden omdat het te gehorig was:
een verdieping lager stond steeds de pers voor de deur. De onderhandelaars vonden
enige afwisseling in vergaderlocatie nuttig en nodig. Als specifiek nadeel van de
Stadhouderskamer gold dat de temperatuur daar flink kon oplopen.203 Ook Schippers vond het achteraf een fout dat ze als informateur het gebruik van de
Stadhouderskamer als een gegeven beschouwd had.204 De situatie die zich soms voordeed dat elke onderhandelaar tijdens schorsingen tegelijk
telefonisch overleg pleegde in de Oude Zaal werd ook niet als ideaal beschouwd.205

Een informateur kan ontvangen wie hij of zij wenst; dit wordt slechts beperkt door
wat de onderhandelende partijen willen. De deskundigheid van de ondersteuning alsmede
van ambtenaren en deskundigen die werden uitgenodigd werd alom gewaardeerd. Gevraagd
naar de wenselijkheid van betrokkenheid van de voorzitter van de Eerste Kamer gaven
de meeste voorzitters van de Tweede Kamerfracties aan het op zichzelf verstandig te
vinden dat Schippers haar als verkenner (op 23 maart) eenmaal gesproken had, maar
meer dan dat niet nodig te vinden. Ze wezen erop dat elke partij aan de onderhandelingstafel
de «eigen» fractievoorzitter in de Eerste Kamer aangehaakt houdt: dat was voldoende.
De voorzitter van de Eerste Kamer kon daar volgens hen weinig aan toevoegen. De Tweede
Kamervoorzitter bleek overigens ook het gesprek op 23 maart niet nodig te vinden.206

Analyse en conclusie: de werkwijze van de informateur

Voor wat betreft het te woord staan van de pers geldt dat er voor een informateur
geen «juiste» werkwijze is. Schippers informeerde de media tijdens haar eerste informateurschap
relatief veel en Zalm betrekkelijk weinig, maar het zal voor toekomstige informateurs
in de politieke situatie van het moment altijd zoeken blijven naar het goede evenwicht.
Dat geldt ook voor een goede werkrelatie van de informateur met de Kamervoorzitter.
Een Kamervoorzitter kan werkafspraken meegeven, zoals Arib dat deed aan de informateurs,
maar het voorbeeld van de vergaderlocatie – als de informateur en de onderhandelaars
echt ergens anders wilden vergaderen dan in de Stadhouderskamer, dan deden ze dat
– laat zien dat deze ook op bezwaren konden stuiten; daarmee werden de werkafspraken
maar ten dele nagekomen. De Tweede Kamer en het Bureau Kabinetsformatie kwamen tot
de afspraak dat bij het organiseren van persbijeenkomsten leidend was wie de uitnodigende
partij was (de informateur of de Kamervoorzitter).

Tot slot een historische vergelijking in antwoord op de vraag of meer transparantie
in een formatie mogelijk is. Bij de noodzaak tot vertrouwelijkheid van coalitieonderhandelingen
wordt vaak verwezen naar de formatie van 1977 als voorbeeld van maximale transparantie
die het beoogde resultaat alleen maar frustreerde. De fractievoorzitters van CDA,
PvdA en D66 onderhandelden toen over wat uiteindelijk niet het tweede kabinet-Den
Uyl zou worden, mede doordat op bijna dagelijkse basis mededelingen aan de pers werden
gedaan over de onderhandelingen, hetgeen deze zeer bemoeilijkte.

Er is echter een ander, meer recent voorbeeld van een formatie die relatief transparant
verliep: die van 1998. Niet de informateurs, maar de onderhandelaars deden toen tussentijds
mededelingen, tijdens persconferenties in de Noenzaal van het Eerste Kamergebouw waar
de onderhandelingen (toen nog) plaatsvonden.207 De achtergrond daarvan moet echter wel gezocht worden in de veel overzichtelijker
politieke situatie van 1998: dat de eerste «paarse» coalitie van PvdA, VVD en D66
geprolongeerd zou worden stond toen na de verkiezingsuitslag bij voorbaat vast, zelfs
al was D66 getalsmatig niet meer nodig voor een meerderheid. De figuur om de onderhandelaars
in plaats van de informateur persconferenties te laten geven is tijdens de formatie
van 2017 niet overwogen omdat de politieke situatie juist uiterst onoverzichtelijk
was en elk aspect van de onderhandelingen als delicaat gold. Concluderend: er bestaat
voor een informateur niet zoiets als de juiste werkwijze.

Analyse en conclusie: de positie van de informateur

Over de staatsrechtelijke en staatkundige positie van de informateur en de aard van
zijn werkzaamheden in het algemeen kan het volgende opgemerkt worden. De totstandkoming
van artikel 139a van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer in 2012 heeft de staatsrechtelijke
positie van de informateur gewijzigd. Daarvoor wees de Koning op basis van meerderheidsadviezen
van de fractievoorzitters informateurs aan en verstrekte aan hen een opdracht om de
mogelijkheden van de vorming van een kabinet te onderzoeken, al of niet voorzien van
een specifieke clausulering. Informateurs traden aldus formeel op als adviseur van
de Koning. Aan het einde van hun opdracht brachten zij aan de Koning een advies uit
door middel van een eindverslag van hun werkzaamheden.208

Sinds de invoering van artikel 139a van het Reglement van Orde wijst de Tweede Kamer
informateurs aan en verstrekt hen een opdracht om de mogelijkheden te onderzoeken
van de vorming van een kabinet. Informateurs treden nu op als adviseur van de Kamer,
waaraan zij ook verslag uitbrengen. De aard van de werkzaamheden is echter ondanks
deze veranderde staatsrechtelijke positie goeddeels ongewijzigd gebleven. Net als
vroeger leidt de informateur de besprekingen tussen de fractievoorzitters.

Aan het begin van een kabinetsformatie hebben de werkzaamheden van een informateur
veelal betrekking op oriënterende besprekingen met fractievoorzitters gericht op de
totstandkoming van een coalitiekeuze van fracties die een regeringscoalitie willen
vormen. In het verdere verloop van een kabinetsformatie hebben de werkzaamheden betrekking
op afspraken over het te voeren regeringsbeleid, die worden neergelegd in een regeerakkoord
tussen de fracties van de te vormen regeringscoalitie. In een latere fase van de kabinetsformatie
kan tevens de zetelverdeling voor het te vormen kabinet aan de orde komen, voordat
in de laatste fase van de kabinetsformatie als de formateur/kandidaat-minister-president
in overleg met de fractievoorzitters de samenstelling van het te vormen kabinet afrondt.

De informateur handelt weliswaar formeel als adviseur in opdracht van de Tweede Kamer,
maar zijn werkzaamheden zijn er primair op gericht om de besprekingen tussen de fractievoorzitters
te begeleiden die bij de formatie betrokken zijn.209 Concreet zijn zijn werkzaamheden erop gericht dat fractievoorzitters overeenstemming
bereiken over de te vormen regeringscoalitie, respectievelijk de vaststelling van
een regeerakkoord. Informateur Zalm omschreef zijn rol als informateur in dit verband
treffend met de termen «procesbegeleider» en «mediator»: «je moet zorgen dat er een
eindresultaat komt, maar de partijleiders en partijen zijn uiteindelijk verantwoordelijk
voor de inhoud».210

Deze taakvervulling brengt met zich mee dat, ook al handelt de informateur formeel
in opdracht van de Kamer, zijn werkzaamheden er vooral op gericht zijn om de besprekingen
tussen de onderhandelende fractievoorzitters voorspoedig te doen verlopen. In die
zin ligt het in de rede dat de Kamer de informateur de nodige bewegingsruimte biedt
om naar eigen inzicht zelfstandig de besprekingen tussen de fractievoorzitters te
begeleiden. In de praktijk pleegt de Kamer dit uitgangspunt in acht te nemen. De zelfstandigheid
in de wijze van invulling van een opdracht door de informateur levert in het algemeen
geen problemen op. De werkwijze van informateurs kan tegen deze achtergrond verschillen.

Hoewel zelfstandigheid in de uitvoering van werkzaamheden een belangrijk uitgangspunt
is voor de positie van informateurs, ligt het voor de hand dat de Tweede Kamer als
opdrachtgever zekere instructies kan geven aan informateurs. In het bijzonder valt
hierbij te denken aan beperkte procedurele afspraken met informateurs. Zo heeft de
voorzitter bij de kabinetsformatie van 2017 namens de Kamer afspraken gemaakt met
de verkenner en de successievelijke informateurs over het gebruik van de locatie in
het Kamergebouw, over het aanbieden van eindverslagen en tussenrapportages aan de
Kamer via de voorzitter, en over het voorafgaand informeren van de voorzitter betreffende
het doen van mededelingen naar buiten en betreffende het informeren van de Koning
door informateurs. Dergelijke afspraken hebben een beperkte strekking en tasten de
zelfstandigheid en bewegingsruimte van informateurs in de uitvoering van werkzaamheden
op zichzelf niet aan.

Aanbeveling

– Praktische werkafspraken tussen Kamervoorzitter en informateur zijn nuttig. Er kunnen
niettemin goede redenen zijn om hiervan (tijdelijk) af te wijken; dan is voorafgaand
overleg tussen (in)formateur(s) en de voorzitter van de Tweede Kamer wenselijk.

HOOFDSTUK 5 HET VERSTREKKEN VAN INLICHTINGEN AAN DE TWEEDE KAMER TIJDENS DE KABINETSFORMATIE

Artikel 139b van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer bepaalt dat de Tweede
Kamer tijdens de uitvoering en na de afronding van een (in)formatieopdracht kan besluiten
om (in)formateurs uit te nodigen om over het verloop van de formatie inlichtingen
te verschaffen. Dit artikel ziet op de mogelijkheid dat (in)formateurs tijdens de
kabinetsformatie op verzoek van de Kamer deelnemen aan de gedachtewisseling in de
plenaire vergadering van de Kamer over de door hen verrichte werkzaamheden in de formatie.
Daarnaast komt het in de praktijk tijdens de formatie voor dat (in)formateurs schriftelijke
informatie, te weten schriftelijke reacties op vragen van Kamerleden of stukken die
bij de formatieonderhandelingen worden ingebracht, verstrekken aan de Kamer. Bij de
kabinetsformatie van 2017 zijn deze beide vormen van inlichtingenverstrekking aan
de orde geweest. Bovendien is bij deze kabinetsformatie aan het einde aan de formateur
gevraagd om in de Kamer inlichtingen te geven over de personele samenstelling van
het te vormen kabinet. In het verlengde hiervan is het nog van belang op te merken
dat enkele fracties in het recente verleden herhaaldelijk ervoor hebben gepleit om
aan het einde van de formatie de Kamer de gelegenheid te bieden aan de kandidaat-bewindslieden
inlichtingen te vragen omtrent hun kandidatuur voor de functie, naar het voorbeeld
van hoorzittingen in het Europees Parlement over kandidaat-leden van de Europese Commissie
en naar het voorbeeld van hoorzittingen in de Amerikaanse Senaat over kandidaat-ministers.
Op deze wijze zou ook de Tweede Kamer hoorzittingen kunnen houden waarin kandidaat-bewindslieden
aan het einde van een kabinetsformatie, voorafgaande aan de benoeming van de leden
van een kabinet, inlichtingen verstrekken omtrent hun benoeming aan een vaste Kamercommissie.
In het navolgende worden deze vier onderwerpen – Kamerdebatten met informateurs, zowel
na afronding van hun werkzaamheden als naar aanleiding van een tussenrapportage, schriftelijke
verzoeken om inlichtingen van (in)formateurs en het Kamerdebat met de formateur en/of
kandidaat-bewindslieden in de afrondende fase van de kabinetsformatie – nader besproken.

De praktijk vóór 2017

Sinds 1998 bevat het Reglement van Orde van de Tweede Kamer211 een regeling inzake het vragen van inlichtingen aan (in)formateurs. De toepassing
van deze regeling beperkte zich aanvankelijk tot de situatie waarin (in)formateurs
hun werkzaamheden hadden beëindigd. In de praktijk kwam het echter regelmatig voor
dat zij inlichtingen verstrekten voordat hun werkzaamheden waren afgerond.212 In 2015 besloot de Tweede Kamer artikel 139b van het Reglement van Orde aan te passen
in die zin dat (in)formateurs nu tijdens de uitvoering van hun werkzaamheden en na
afronding van hun opdracht inlichtingen kunnen verstrekken in een gedachtewisseling
met de Kamer.213

Het verschaffen van inlichtingen over het verloop van de kabinetsformatie overeenkomstig
artikel 139b van het Reglement van Orde houdt volgens vaste praktijk in dat de (in)formateur
zich beperkt tot het geven van informatie over de procedurele kanten van het formatieproces.
Interrupties worden doorgaans niet toegestaan wanneer een (in)formateur het woord
heeft. Wanneer vanuit de Kamer vragen worden gesteld over inhoudelijke aspecten van
de onderhandelingen, dan pleegt de (in)formateur te verwijzen naar de fractievoorzitters
die bij de onderhandelingen betrokken zijn/waren.214 In de praktijk heeft het inhoudelijke debat tussen fractievoorzitters doorgaans een
aanzienlijk zwaarder accent dan de inbreng van de (in)formateur over procedurele accenten.215 Sinds de kabinetsformatie van 2012 kan het Kamerdebat, waarbij een informateur na
afronding van zijn opdracht in de Kamer inlichtingen geeft over zijn eindverslag,
tevens als functie hebben dat de Kamer daarin besluit over het vervolg van de formatie,
namelijk de aanwijzing van een of meer andere informateurs of een meer formateurs.
Bij zo’n Kamerdebat vindt tegelijkertijd zowel artikel 139a als artikel 139b van het
Reglement van Orde toepassing.

Het is vóór de kabinetsformatie van 2017 niet voorgekomen dat de Kamer de formateur,
tevens beoogd Minister-President, in de laatste, afrondende fase van een kabinetsformatie
verzocht om de Kamer in te lichten omtrent zijn formatiewerkzaamheden en omtrent de
personele samenstelling van het te vormen kabinet. De formateur/beoogd Minister-President
brengt in die laatste fase van de formatie wel een eindverslag uit, maar een Kamerdebat
met deze formateur blijft volgens vaste praktijk achterwege. De Kamer wacht de benoeming
en beëdiging van de bewindslieden van het nieuw gevormde kabinet af. Kort na de benoeming
en beëdiging legt de Minister-President in aanwezigheid van alle bewindslieden in
de Tweede Kamer een regeringsverklaring af.

De afgelopen jaren is van verschillende zijden gepleit voor een verandering van laatstgenoemde
gedragslijn. Daarbij is voorgesteld dat de Kamer in de afrondende fase van de kabinetsformatie,
vóór de benoeming van bewindslieden, zich een oordeel zou moeten kunnen vormen over
kandidaat-bewindslieden, door aan hen rechtstreeks inlichtingen te vragen. Verschillende
Kamerfracties hebben in het recente verleden het standpunt ingenomen dat het aanbeveling
verdient dat kandidaat-bewindslieden eerst door de Tweede Kamer worden gehoord. De
Tweede Kamer zou zo moeten kunnen beoordelen of de kandidaat geschikt is voor de functie.
Verwezen werd naar de praktijk in de Verenigde Staten en in het Europees Parlement.
In 1998 stelde GL voor om naar het voorbeeld van het Europees Parlement hoorzittingen
te houden met kandidaat-bewindslieden.216 In 2014 nam D66-fractievoorzitter Pechtold een soortgelijk standpunt in. Bij een
volwassen verhouding tussen Kamer en kabinet paste zijns inziens dat kandidaat-bewindspersonen
in de Tweede Kamer uitgenodigd werden voor een hoorzitting. Het horen van bewindspersonen
zou een nieuwe stap zijn in het transparanter maken van het democratische besluitvormingsproces.
«De Kamer moet de gelegenheid krijgen om kandidaat-bewindspersonen in een hoorzitting
te bevragen, onderzoeken of de integriteit op orde is en als sluitstuk expliciet het
vertrouwen in de bewindspersoon uitspreken», aldus Pechtold, die daarbij tevens verwees
naar de praktijk in de VS en in het Europees Parlement.217

Wat betreft het verstrekken van schriftelijke informatie geldt sinds de kabinetsformatie
van 1971 de vaste praktijk dat (in)formateurs hun eindverslagen en tussenverslagen
aanstonds aan de Kamer toezenden. Ook het regeerakkoord wordt na vaststelling aan
de Kamer gezonden. De betreffende documenten worden openbaar gemaakt en (onder meer)
opgenomen in de Kamerstukken. Ten aanzien van andere formatiestukken, zoals bijvoorbeeld
notities van (in)formateurs, notities en deelakkoorden van de onderhandelende partijen
en ambtelijke notities, heeft zich echter geen vaste praktijk ontwikkeld. De kabinetsformaties
van de afgelopen decennia bieden in dit opzicht een wisselend beeld. Bij sommige kabinetsformaties,
zoals in 1971 en 1982, bleken informateurs ruimhartig in het verstrekken van formatiestukken,
terwijl verzoeken van Kamerfracties en Kamerleden tot het verstrekken van formatiedocumenten
bij de meeste andere kabinetsformaties van de afgelopen decennia niet gehonoreerd
werden.218 De afwijzing van verzoeken om schriftelijke informatie hangt samen met de omstandigheid
dat de besprekingen in het kader van de formatie naar hun aard een vertrouwelijk karakter
hebben. Om in vrijheid van gedachten te kunnen wisselen tijdens de formatiebesprekingen
is het van belang dat de onderhandelende fractievoorzitters erop kunnen vertrouwen
dat ingenomen standpunten en onderhandelingsvoorstellen tijdens het formatieproces
vertrouwelijk blijven. Het verstrekken van schriftelijke informatie kan met dit uitgangspunt
op gespannen voet staan. Tegen deze achtergrond wordt doorgaans veelal als vaste gedragslijn
aangehouden dat formatiedocumenten, voor zover zij zich lenen voor openbaarmaking,
pas na afronding van de kabinetsformatie openbaar worden gemaakt in het zogeheten
formatiedossier.219

De gang van zaken bij de kabinetsformatie 2017

Vooraf moet opgemerkt worden dat aan het begin van de kabinetsformatie verkenner Schippers
bij het Kamerdebat over de aanwijzing van een of meer (in)formateurs aanwezig was
om inlichtingen te verstrekken over het verloop van haar werkzaamheden. Bedacht moet
worden dat artikel 139b van het Reglement van Orde slechts van toepassing is op door
de Kamer aangewezen (in)formateurs, derhalve niet op personen die voorafgaande aan
de aanwijzing van (in)formateurs een verkennende opdracht uitvoeren. Kamervoorzitter
Arib merkte aan het begin van het Kamerdebat op dat analoog aan artikel 139a van het
Reglement van Orde dit debat mede bedoeld was om inlichtingen van Schippers te verkrijgen
over het verloop van de verkennende werkzaamheden naar de formatie van een nieuw kabinet.
De Kamervoorzitter deelde mede dat mevrouw Schippers na de beraadslagingen in eerste
termijn zonder interrupties het woord zou voeren. De voorzitter benadrukte dat het
debat een intern debat was om onderling te beraadslagen (met interrupties) over de
aanwijzing van (in)formateurs, geen debat met de verkenner.220 Na afloop van de eerste termijn had mevrouw Schippers kort het woord. Zij beantwoordde
enkele vragen van Kamerleden.221

Artikel 139b van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer vond bij de kabinetsformatie
van 2017 voor het eerst toepassing op 17 mei, in het Kamerdebat over het eindverslag
van informateur Schippers. De informateur was aanwezig om vragen over het verslag
te beantwoorden.222 Bij deze beantwoording wees de (oud-)informateur erop dat de vragen van Kamerleden
deels betrekking hadden op inhoudelijke dilemma’s en inhoudelijke (sub)thema’s die
ter tafel lagen bij de onderhandelingen. Zij voelde zich echter niet vrij hierop in
te gaan, gelet op haar vertrouwenspositie als informateur.223 Aan het einde van dit debat verleende de Kamer met toepassing van artikel 139a van
het Reglement van Orde Schippers een nieuwe opdracht als informateur.

Op 24 mei verzocht PvdA-fractievoorzitter Asscher in de Kamer bij de regeling van
de werkzaamheden om een plenair debat met informateur Schippers, waartoe de informateur
op 29 mei een eindverslag diende toe te zenden aan de Kamer. De informateur berichtte
de Kamer dat zij op dat moment niet het voornemen had haar werkzaamheden af te ronden.
«die werkzaamheden lopen nog», aldus de informateur.224

Na afronding van deze opdracht vond op 30 mei opnieuw een Kamerdebat volgens artikel
139a en b van het Reglement van Orde plaats, waarbij in aanwezigheid van informateur
Schippers haar eindverslag besproken werd. Aan het einde van de eerste termijn vatte
Schippers een aantal conclusies uit het eindverslag samen en beantwoordde één vraag
van fractievoorzitter Van der Staaij (SGP) over het gesprek van de fractievoorzitters
van D66 en CU. Aan het einde van dit Kamerdebat wees de Kamer bij motie Tjeenk Willink
aan als informateur.225

Informateur Tjeenk Willink verscheen na een tussenrapportage over zijn informatiewerkzaamheden
op 13 juni in de Kamer om inlichtingen te geven. Na de eerste termijn beantwoordde
de informateur enkele vragen van Kamerleden. Hij sloot zijn inbreng af met enkele
persoonlijke opmerkingen over crisisverschijnselen in de politiek. PVV-fractievoorzitter
Wilders achtte het niet gepast dat de informateur deze persoonlijke kanttekeningen
plaatste.226

Op 28 juni beraadslaagde de Tweede Kamer over het eindverslag van informateur Tjeenk
Willink. Na het debat in eerste termijn tussen de fractievoorzitters volstond de informateur
in zijn beantwoording op vragen met de mededeling dat hij aan zijn eindverslag niets
toe te voegen had. Persoonlijk getinte opmerkingen bleven deze keer achterwege.227 Aan het einde van dit debat wees de Kamer Zalm aan als informateur.

Tijdens de informatie-Zalm verzocht de SP-fractie op 27 september om een tussentijds
debat met de informateur over de voortgang van de formatie. Het verzoek kreeg slechts
steun van de fracties van GL, 50PLUS en DENK. Een Kamermeerderheid ontbrak derhalve
voor dit verzoek; een tussentijds Kamerdebat vond niet plaats.

Na de presentatie van het eindverslag van informateur Zalm vond op 12 oktober 2017
een Kamerdebat plaats over dat verslag, in aanwezigheid van de informateur. Aan het
slot van de eerste termijn beantwoordde Zalm vragen. Hij stelde daarbij voorop dat
hij niet nader inging op de inhoud van het regeerakkoord. «Dat is aan partijen. Zoals
ik mijn rol zie als informateur, ben ik de mediator, de procesbegeleider. Je moet
zorgen dat er een eindresultaat komt, maar de partijleiders en de partijen zijn uiteindelijk
verantwoordelijk voor de inhoud,» aldus Zalm.228 De informateur beantwoordde uitgebreid vragen over de wijze van informatieverschaffing
aan de Kamer tijdens de formatie.229 Aan het einde van dit Kamerdebat wees de Kamer Rutte aan als formateur.

De aanbieding van het eindverslag van formateur Rutte ging, zoals te doen gebruikelijk,
niet gepaard met een Kamerdebat met de formateur over zijn eindverslag. Op 25 oktober
deed fractievoorzitter Wilders (PVV) bij de regeling van de werkzaamheden in de Kamer
het verzoek om een Kamerdebat te houden over het eindverslag van de formateur, overeenkomstig
artikel 139b van het Reglement van Orde. Wilders gaf als reden voor het debat dat
hij wilde voorkomen dat de kandidaat-minister van Justitie en Veiligheid, Grapperhaus,
benoemd zou worden. Wilders kondigde aan bij dit debat een motie in te dienen die
gericht zou zijn tegen de benoeming van deze Minister. De Kamer zou dan over die motie
kunnen stemmen. Alleen de fractie van FvD steunde het verzoek. De overige fracties
vonden een Kamerdebat prematuur.

Voor wat betreft het verstrekken van schriftelijke informatie door (in)formateurs
tijdens de kabinetsformatie kan opgemerkt worden dat – afgezien van de toezending
van eindverslagen, een tussenverslag alsmede de tekst van het regeerakkoord – tijdens
de kabinetsformatie van 2017 nauwelijks informatie verstrekt werd door opeenvolgende
informateurs, hoewel vanuit de Kamer tal van verzoeken om schriftelijke informatie
gedaan werden in de loop van de formatie.

Op 10 mei verzochten de fractievoorzitters van de PVV en de SP, respectievelijk Wilders
en Roemer, aan informateur Schippers om informatie betreffende de voortgang van het
formatieoverleg, waarbij zij aantekenden dat de pers wel wekelijks op een persconferentie
op de hoogte gehouden werd door de informateur maar de Kamer in het geheel niet. De
informateur verstrekte vervolgens per omgaande bij brief enige tussentijdse informatie
over de lopende besprekingen, waarbij zij een chronologisch overzicht van de gevoerde
gesprekken gaf. Overigens benadrukte zij dat terughoudendheid in informatieverstrekking
geboden was.230 Op 17 mei vroeg Roemer opnieuw om informatie aan de informateur. Ditmaal betrof het
verzoek informatie betreffende technische briefings van ambtelijke zijde. De informateur
berichtte uiteindelijk in haar eindverslag dat de bij de onderhandelingen betrokken
fractievoorzitters zich op het standpunt stelden dat deze ambtelijke stukken aan het
einde van de formatie openbaar zouden worden bij overdracht van het formatiedossier
aan de Kamer.231

Ten tijde van de informatie-Tjeenk Willink werden vanuit de Kamer geen verzoeken om
schriftelijke informatie gedaan. De informatie-Zalm daarentegen leidde tot relatief
veel verzoeken om informatie. Op 25 augustus bracht Kamervoorzitter Arib het verzoek
van de fracties van PVV, GL, SP en PvdA over om een voortgangsrapportage, met het
oog op de indiening van de rijksbegroting voor 2018. De informateur berichtte de Kamer
daarop in een brief van 28 augustus dat het niet aannemelijk was dat er voor Prinsjesdag
een nieuw kabinet zou zijn.232 Een verzoek van fractievoorzitter Asscher op 5 september om uitleg over het mislukken
van het sociaal overleg leidde tot een brief van de informateur, waarin werd medegedeeld
dat de brief aan de sociale partners en het demissionaire kabinet voor beantwoording
was doorgestuurd.233 Op 20 september vroeg fractievoorzitter Klaver in de Kamer bij de regeling van de
werkzaamheden om informatie van de informateur met betrekking tot de plannen van de
onderhandelende partijen over de hoogte van het eigen risico in de zorg voor 2018.
De informateur zond daarop een brief aan de demissionaire Minister van VWS, waarin
hij het standpunt van de onderhandelende partijen kenbaar maakte om het eigen risico
in 2018 niet te verhogen. Een afschrift van deze brief stuurde de informateur als
antwoord op het verzoek om informatie aan de Kamer.234 Op 26 september verzocht Buitenweg (GL) om informatie over te verwachten veranderingen
in de begrotingen 2018. De informateur antwoordde in een brief aan de Kamer van 27 september
dat het een en ander in het regeerakkoord opgenomen zou worden. De informateur vroeg
om geduld van de Kamer.235 Diezelfde dag besprak de Kamer bij de regeling van de werkzaamheden een uitstel van
de algemene financiële beschouwingen. Kamerleden wensten in dat kader nadere informatie
over de voortgang van de formatie.236 De informateur volstond met een verwijzing naar eerdere brieven van 28 augustus en
27 september.

Beoordeling betrokkenen

In de interviews met de betrokkenen is met name de aandacht uitgegaan naar de ervaringen
met de Kamerdebatten na afloop van een informatie, de (pogingen tot aanvragen van)
Kamerdebatten betreffende een tussentijdse rapportage gedurende een informatie en
de vraag of een Kamerdebat over het eindverslag van de formateur en het horen van
kandidaat-bewindslieden wenselijk is.

In het algemeen oordeelden de meeste geïnterviewden dat de Kamerdebatten met de informateurs
aan het einde van een informatie, nadat het eindverslag was uitgebracht, een logische
en nuttige afronding vormden van een fase in de kabinetsformatie. Gesproken werd van
een noodzakelijke tussenstap, alvorens de Kamer overgaat tot de aanwijzing van een
volgende (in)formateur. Een aantal geïnterviewden voegde hieraan toe dat zo’n Kamerdebat
tot op zekere hoogte een ritueel was. De betekenis van een Kamerdebat volgens artikel
139b van het Reglement van Orde ter afsluiting van een informatie lag daarbij niet
zozeer in de omstandigheid dat de informateurs inlichtingen verstrekken over het verloop
van hun informatie, hoewel het debat formeel deze strekking heeft. De inbreng van
informateurs bij deze debatten was doorgaans beperkt tot het beantwoorden van enkele
vragen van procedurele aard. Bij de geïnterviewden bestonden geen bedenkingen tegen
deze gegroeide praktijk van een beperkte rol van informateurs bij deze debatten. De
betekenis van een dergelijk Kamerdebat volgens artikel 139b van het Reglement van
Orde lag volgens de meeste geïnterviewden vooral in de onderlinge gedachtewisseling
tussen de fractievoorzitters, van wie een aantal wel bij de formatieonderhandelingen
betrokken was en andere niet. Het Kamerdebat bood bij uitstek de gelegenheid om politieke
standpunten over het verloop van de formatie kenbaar te maken, kritiek te leveren
op de gang van zaken, dan wel de resultaten ervan te verdedigen. In die zin bood een
dergelijk Kamerdebat een goede gelegenheid om politiek verantwoording af te leggen
en bij de afronding van een informatiefase conclusies te trekken voor het vervolg.
Een dergelijk Kamerdebat kon volgens betrokkenen tevens een belangrijke betekenis
hebben vanuit een oogpunt van transparantie van het formatieproces. Overigens werd
ook nog gewezen op het risico dat fractievoorzitters tijdens zo’n debat tot een bepaalde
politieke stellingname zouden kunnen komen, bijvoorbeeld over de onwenselijkheid van
een bepaalde coalitie. Hierdoor zou de bewegingsruimte bij de coalitiekeuze in het
verdere verloop van de formatie beperkt kunnen worden, hetgeen de vorming van een
kabinet kan bemoeilijken. Daarnaast is nog opgemerkt dat de Kamerdebatten met de informateurs
in 2017 tevens in die zin positief verlopen waren dat geen sprake was geweest van
oeverloze debatten, maar van beknopte, efficiënt verlopen Kamerdebatten, mede dankzij
de opgelegde spreektijdbeperking tijdens deze debatten.

Uit de interviews bleek voorts niet dat er bezwaren bestonden tegen de in de regeling
van artikel 139b van het Reglement van Orde opgenomen mogelijkheid om gedurende een
informatie de desbetreffende informateur uit te nodigen om inlichtingen te verstrekken
in het kader van een tussenrapportage. Het tussentijdse Kamerdebat met informateur
Tjeenk Willink, na het afbreken van de besprekingen over een coalitie met GL, werd
door geen van de geïnterviewden als onwenselijk beschouwd. Afgezien van dit concrete
voorbeeld van een tussenrapportage aan de Kamer verschilden de opvattingen onder de
geïnterviewden over nut en noodzaak van dergelijke tussentijdse Kamerdebatten tamelijk
sterk. Sommigen wilden dergelijke debatten zoveel mogelijk beperken. Anderen hadden
geen bezwaar tegen een ruime toepassing. Daarbij kwam in het bijzonder de vraag op
of een besluit van een Kamermeerderheid voor zo’n tussentijds debat vereist was. Of
kon in zo’n geval ook volstaan worden met een verzoek met toepassing van de regels
van een dertigledendebat? De meningen hierover verschilden sterk. Sommigen stelden
zich op het standpunt dat een verzoek, ondersteund door tenminste dertig leden, afdoende
was, waarbij de voorzitter dan een dergelijk debat zou kunnen prioriteren op de agenda
van de Kamer. Op deze wijze konden de rechten van Kamerminderheden op informatie tijdens
een kabinetsformatie beter worden gerespecteerd. Anderen lieten tijdens de interviews
blijken dat een meerderheidsbesluit voor zo’n tussentijds debat sterk de voorkeur
verdiende. Voorkomen moest worden dat de voortgang van een kabinetsformatie gefrustreerd
zou worden, wanneer minderheden in de Kamer steeds tussentijds Kamerdebatten met informateurs
zouden uitlokken. Weer anderen hadden in deze kwestie vooralsnog geen uitgesproken
standpunt. In de praktijk van de kabinetsformatie vond, zoals gezegd, slechts eenmaal
een tussentijds debat (informatie-Tjeenk Willink) plaats. Verzoeken van een Kamerminderheid
om een tussentijds debat werden, zoals hiervoor bleek, niet gehonoreerd.

Ten slotte is door verschillende geïnterviewden ingegaan op de mogelijkheid en wenselijkheid
om aan het einde van een kabinetsformatie, voordat de leden van het kabinet benoemd
worden, de kandidaat-bewindslieden uit te nodigen in de Kamer en aan hen in het kader
van een hoorzitting inlichtingen te vragen omtrent hun benoeming. De meningen hierover
waren verdeeld. Enkele gesprekspartners waren positief over hoorzittingen in commissieverband
naar het voorbeeld van de Amerikaanse Senaat en het Europees Parlement, waarbij de
geschiktheid van kandidaten beoordeeld kon worden. Anderen stonden op zich niet afwijzend
tegenover gesprekken met kandidaat-bewindslieden in de Kamer, maar hadden dan de voorkeur
voor een meer vrijblijvende vorm van een kennismakingsgesprek. Weer anderen benadrukten
dat het in de Nederlandse staatsrechtelijke verhoudingen aan de regering was om Ministers
en Staatssecretarissen te benoemen. Hoorzittingen waarin de Kamer de geschiktheid
van kandidaten voor het ministersambt beoordeelde, werden door deze gesprekspartners
beschouwd als niet passend in de Nederlandse verhoudingen. Een geïnterviewde merkte
bovendien op dat in de huidige «harde politieke cultuur» in het Nederlandse parlement
het risico niet denkbeeldig was dat kandidaten bij dergelijke hoorzittingen al politiek
beschadigd zouden geraken, nog voordat ze benoemd werden.237

Analyse en conclusies

Vier onderwerpen komen hierna nader aan bod, namelijk (1) de Kamerdebatten met informateurs
na afronding van hun werkzaamheden, (2) Kamerdebatten in het kader van een tussenrapportage
van een informateur, (3) schriftelijke verzoeken om inlichtingen van (in)formateurs,
en (4) het Kamerdebat met de formateur en/of kandidaat-bewindslieden in de afrondende
fase van de kabinetsformatie.

Kamerdebatten met informateurs na afronding van hun werkzaamheden

In het algemeen heeft de toepassing van artikel 139b van het Reglement van Orde ten
aanzien van het verstrekken van inlichtingen door informateurs na de afronding van
hun opdracht geen problemen opgeleverd bij de kabinetsformatie van 2017. De min of
meer heersende overtuiging in de Kamer is dat het Kamerdebat met de informateur een
passende afsluiting is van een informatieopdracht, waarbij dit Kamerdebat dan tevens
de opmaat vormt voor de volgende stap in de formatie: de aanwijzing door de Kamer
van een nieuwe informateur of formateur. De beperkte rol van de informateur in het
debat is onomstreden. Hij of zij wordt geacht slechts vragen te beantwoorden over
het procedurele verloop van zijn of haar werkzaamheden. Opmerking verdient dat de
hiervoor genoemde kritische opmerkingen van PVV-fractievoorzitter Wilders over de
relevantie van de persoonlijke inbreng van informateur Tjeenk Willink tijdens het
Kamerdebat terecht waren.

Voor politiek-inhoudelijke vragen is niet de informateur de aangewezen instantie om
te antwoorden. Het is aan de onderhandelende fractievoorzitters om daarop (al of niet)
in te gaan. Het Kamerdebat volgens artikel 139b van het Reglement van Orde biedt vooral
de fractievoorzitters en fracties in de Kamer een goede gelegenheid om van gedachten
te wisselen over het verloop van de formatie en daarover politieke standpunten in
te nemen. In die zin kan gesproken worden van een waardevolle praktijk. Zo’n debat
kan zeker bijdragen aan de transparantie van het formatieproces. Het debat biedt een
goede gelegenheid om de politieke balans op te maken van het verloop van de (in)formatieopdracht.
De informateur neemt als zodanig geen deel aan dit politieke debat. In die zin is
het begrijpelijk dat de voorzitter geen interrupties toestaat als de informateur vragen
beantwoordt aan het einde van de eerste termijn van het debat. De bij de kabinetsformatie
van 2017 gevolgde praktijk om spreektijdbeperking toe te passen op dit Kamerdebat
is eveneens positief te waarderen. Zoals in de interviews bij deze evaluatie werd
opgemerkt, blijft aldus een oeverloos debat achterwege.

Voor de goede orde kan nog opgemerkt worden dat artikel 139b van het Reglement van
Orde van de Tweede Kamer in belangrijke opzichten niet te vergelijken is met de inlichtingenplicht
van Ministers. Ministers zijn verplicht door Kamerleden gevraagde inlichtingen te
verstrekken, tenzij zij een beroep doen op het belang van de staat (artikel 68 van
de Grondwet). Voor Ministers geldt bovendien een verschijningsplicht in de Kamer (artikel
69 van de Grondwet). Artikel 139b van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer bevat
niet een dergelijke verantwoordingsplicht voor (in)formateurs en evenmin is er een
verplichting voor (in)formateurs om te verschijnen in de Kamer. Het artikel bepaalt
slechts dat de Kamer een (in)formateur kan uitnodigen om in de Kamer inlichtingen
te verstrekken. Hiervoor zagen we dat (in)formateurs krachtens vaste praktijk bereid
zijn om aan het einde van hun opdracht inlichtingen te verstrekken en dat zij zich
in de praktijk daarbij beperken tot het beantwoorden van vragen over het procedurele
verloop van hun werkzaamheden. De omstandigheid dat de (in)formateur sinds de reglementsherziening
van 2012 zijn werkzaamheden in opdracht van de Kamer238 verricht, draagt er verder toe bij dat de (in)formateur aan een verzoek van de Kamer
gehoor zal geven om aan het einde van zijn werkzaamheden inlichtingen te verstrekken,
ook al ontbreekt formeel een verplichting ter zake.239

Kamerdebatten in het kader van een tussenrapportage van een informateur

Artikel 139b van het Reglement van Orde voorziet, zoals gezegd, sinds de herziening
van 2015 tevens in de mogelijkheid dat de Kamer tijdens de uitvoering van een opdracht
besluit om (in)formateurs uit te nodigen om over het verloop van de (in)formatie inlichtingen
te verstrekken. Hiervoor bleek dat de opvattingen in de Kamer verschillen over de
vraag of een besluit van een Kamermeerderheid vereist is voor een dergelijk tussentijds
debat, dan wel of zo’n debat dient plaats te vinden met toepassing van de regels van
een dertigledendebat (artikel 54a van het Reglement van Orde). In het laatste geval
bepaalt de voorzitter de dag en het tijdstip waarop het dertigledendebat wordt gehouden.
De regeling van artikel 54a van het Reglement van Orde is algemeen. Zij beperkt zich
derhalve niet tot bepaalde Kamerdebatten. In die zin zou artikel 54a strikt genomen
ook toepassing kunnen vinden bij het aanvragen van een debat met de (in)formateur
volgens artikel 139b. De regeling van artikel 54a bevordert dat een Kamerminderheid
van tenminste dertig leden kan besluiten tot het houden van een Kamerdebat. Het is
echter de vraag of zo’n debat tijdens een kabinetsformatie zinvol is ingeval een Kamermeerderheid,
bestaande uit de fracties die op dat moment bij de formatieonderhandelingen betrokken
zijn, een dergelijk tussentijds debat met de informateur afwijst. Immers kenmerkend
voor zo’n debat is dat de rol van de informateur bij zo’n debat zich beperkt tot het
beantwoorden van vragen van zuiver procedurele aard. Een verantwoordingsplicht, zoals
deze voor Ministers bestaat, ontbreekt, zoals gezegd, voor de informateur. De informateur
is evenmin verplicht te verschijnen in de Kamer. Voor zover een informateur al bereid
zou zijn om tegen de zin van de onderhandelende fracties aan een dergelijk debat deel
te nemen, zou een dergelijk debat al snel weinig zinvol blijken te zijn, indien de
bij de formatie betrokken Kamermeerderheid daaraan niet wenst deel te nemen. Het belang
van een debat volgens artikel 139b van het Reglement van Orde is nu eenmaal vooral
hierin gelegen dat de Kamerfracties met elkaar van gedachten kunnen wisselen en politieke
standpunten kunnen innemen over het verloop van de formatie. Dat hoofddoel van het
debat met de informateur wordt niet bereikt, als de betreffende Kamermeerderheid onwillig
is om aan het debat deel te nemen. Een bijkomend probleem is dat de voorzitter in
een lastig parket wordt gebracht, indien het verzoek wordt gedaan om tegen de zin
van een Kamermeerderheid een debat te houden over de formatie. Tegen deze achtergrond
lijkt het raadzaam om tijdens de kabinetsformatie zoveel mogelijk af te zien van de
mogelijkheid dat tussentijds een Kamerdebat met toepassing van artikel 54a van het
Reglement van Orde.

Schriftelijke verzoeken om inlichtingen van (in)formateurs

De praktijk van kabinetsformaties leert dat (in)formateurs tijdens hun (in)formatie
in het algemeen zeer terughoudend zijn in het verstrekken van schriftelijke informatie
aan de Kamer, zulks uitgezonderd de gebruikelijke toezending van eindverslagen, tussenrapportages
en de tekst van een tot stand gekomen regeerakkoord. Het overleg tussen de bij de
onderhandelingen betrokken fractievoorzitters is nu eenmaal per definitie vertrouwelijk.
Het uitgangspunt van vertrouwelijkheid staat van oudsher centraal in formatieonderhandelingen.
Deze vertrouwelijkheid maakt het mogelijk dat de onderhandelende fractievoorzitters
de ruimte hebben om de noodzakelijke compromissen te sluiten. Voorkomen moet worden
dat de voortgang van de kabinetsvorming in het gedrang komt door openbaarmaking van
onderhandelingsposities. De bereidheid om compromissen te sluiten kan dan sterk afnemen.

De toezending van stukken kan aldus afbreuk doen aan het centrale uitgangspunt van
vertrouwelijkheid en de voortgang van de vorming van een nieuw kabinet frustreren.
De informateur is, zoals gezegd, niet verplicht verantwoording af te leggen aan de
Kamer. Het is bovendien niet zozeer aan de (in)formateur, maar vooral aan de bij de
onderhandelingen betrokken fractievoorzitters om te beslissen of verzoeken om informatie
kunnen worden gehonoreerd. Veelal zal ten aanzien van verzoeken om schriftelijke informatie
de gedragslijn gevolgd worden dat deze informatie, voor zover deze zich leent voor
openbaarmaking, pas beschikbaar komt na de afronding van de kabinetsformatie bij de
openbaarmaking van het formatiedossier.

Bij de kabinetsformatie van 2017 is enkele keren om informatie verzocht met het oog
op voorgenomen werkzaamheden van de Kamer. Meer in het bijzonder betrof het verzoeken
om informatie over het procedurele verloop van de kabinetsformatie met het oog op
het tijdstip van de behandeling van de rijksbegroting 2018 en het al of niet doorgaan
van de algemene financiële beschouwingen in de Kamer. Het ligt voor de hand dat een
(in)formateur in een dergelijk geval de Kamer onverwijld de benodigde informatie verstrekt,
zodat de Kamer een besluit kan nemen over het al of niet houden van deze beraadslagingen.

Het Kamerdebat met de formateur en/of kandidaat-bewindslieden in de afrondende fase
van de kabinetsformatie

Hiervoor bleek dat het in de formatiepraktijk tot nu toe niet is voorgekomen dat de
Kamer een formateur in de afrondende fase van de kabinetsformatie na het uitbrengen
van het eindverslag van zijn formatiewerkzaamheden uitnodigt om aan de Kamer inlichtingen
te verstrekken, en een Kamerdebat te houden over deze laatste fase in de formatie.
Bij de kabinetsformatie van 2017 is voor het eerst, namelijk door PVV-fractievoorzitter
Wilders, een verzoek gedaan om een dergelijk debat volgens artikel 139b van het Reglement
van Orde met de formateur, waarbij in het bijzonder de keuze van kandidaat-bewindslieden
aan de orde zou komen. Het verzoek werd niet overgenomen door de Kamer.

Bij dit verzoek om een Kamerdebat met de formateur is op de eerste plaats de vraag
van belang of een Kamermeerderheid vereist was voor een dergelijk debat, dan wel of
een Kamerminderheid een dertigledendebat zou kunnen aanvragen. Verwezen zij naar het
voorafgaande, waarbij deze vraag al is besproken.

Daarnaast is ten aanzien van het verzoek om een dergelijk debat met de formateur te
houden de vraag opgeworpen of zo’n debat, waarbij de keuze van kandidaat-bewindslieden
aan de orde wordt gesteld, wel passend is in de Nederlandse staatsrechtelijke verhoudingen.
Vooraf zij opgemerkt dat artikel 139b van het Reglement van Orde als zodanig in beginsel
ook van toepassing kan zijn op deze situatie. Een dergelijk debat met de formateur
wordt daarin niet uitgesloten. Bij de behandeling van het verzoek van Wilders merkte
Van der Staaij (SGP) op dat in de eindfase van de formatie de parlementarisering van
de kabinetsformatie haar eind nadert. Volgens artikel 43 van de Grondwet is dan de
Koning aan zet. In het grondwetsartikel 48 is daarnaast vastgelegd dat de Minister-President
de benoemingsbesluiten contrasigneert. De Kamer is volgens Van der Staaij vervolgens
achteraf aan zet om daarover verantwoording te vragen. Van der Staaij merkte daarbij
nog op: «Ik vind het dus toch een rare figuur om vooraf een debat te voeren over de
benoeming, alsof de Kamer daarover gaat.»240

Deze bedenkingen van Van der Staaij zijn niet zonder grond. In het evaluatierapport
over de kabinetsformatie 2012 werd reeds opgemerkt dat de regering in de Nederlandse
staatsrechtelijke verhoudingen geen «commissie» is van de Kamer. Ministers en Staatssecretarissen
worden niet door en uit de Kamer gekozen, en evenmin door de Kamer benoemd. Zij worden
benoemd bij koninklijk besluit, waarbij de Minister-President de benoemingsbesluiten
medeondertekent (zie de artikelen 43, 46 en 48 van de Grondwet). De Grondwet gaat
er van uit dat de regering en de Staten-Generaal twee gescheiden staatsmachten zijn.
Met deze afzonderlijke posities van regering en Staten-Generaal moet bij de vorming
van een kabinet rekening worden gehouden.241 Bij de benoeming van bewindslieden is tevens de werking van de vertrouwensregel van
het parlementaire stelsel van belang. Deze regel houdt in dat Ministers en Staatssecretarissen
die niet langer geacht kunnen worden het vertrouwen te hebben van een parlementaire
meerderheid, niet kunnen aanblijven.242 Bij de uitleg van deze ongeschreven rechtsregel geldt als uitgangspunt dat sprake
is van een zogeheten negatieve vertrouwensregel. Dit betekent dat niet hoeft te blijken
dat de Minister het vertrouwen heeft van een parlementaire meerderheid; het moet blijken
dat hij of zij dit niet langer heeft. Het vertrouwen wordt verondersteld, totdat het
tegendeel blijkt.243 Bij het optreden van een nieuw kabinet spreekt de Kamer dan ook niet uitdrukkelijk
het vertrouwen uit. Een motie van vertrouwen is ongebruikelijk in de Nederlandse verhoudingen.244

Tegen de achtergrond van deze grondwettelijke regeling en de werking van de ongeschreven
vertrouwensregel ligt het in de rede te concluderen dat een Kamerdebat met de formateur
aan het einde van een kabinetsformatie over de keuze van kandidaat-bewindslieden niet
passend is in de Nederlandse staatsrechtelijke verhoudingen. Kort na de benoeming
en beëdiging van de leden van het kabinet legt de Minister-President een regeringsverklaring
af in de Kamer, waarin hij mede namens de Ministers en Staatssecretarissen verantwoording
aflegt over de vorming van het kabinet. Bij die gelegenheid kunnen de fractievoorzitters
de Minister-President en de bewindslieden aanspreken op (de aanvaarding van) hun benoeming.
De Kamer is dan in de gelegenheid het vertrouwen op te zeggen in bewindslieden, of
in het gehele kabinet. Als voorbeeld kan verwezen worden naar de motie-Deckers uit
1939, waarin de Tweede Kamer het eerste optreden van het kabinet-Colijn V afkeurde,
hetgeen tot de onmiddellijke ontslagaanvrage van het kabinet leidde.245

In de gesprekken met de geïnterviewden bij deze evaluatie is in het verlengde hiervan
de vraag opgeworpen of het wenselijk zou zijn om in hoorzittingen in de Kamer kandidaat-bewindslieden
voorafgaande aan hun benoeming te horen in verband met het beoordelen van hun geschiktheid
voor de functie. Uit het voorgaande volgt reeds dat een dergelijk voorstel voor hoorzittingen
met kandidaat-bewindslieden moeilijk te rijmen is met bestaande staatsrechtelijke
verhoudingen en regelingen.246 Bij de bespreking van deze optie wordt doorgaans verwezen naar de regeling en praktijk
in de Amerikaanse Senaat en het Europees Parlement. Bedacht moet worden dat de hoorzittingen
met kandidaat-ministers, respectievelijk kandidaat-commissieleden in deze parlementen
in sterk afwijkende regeringssystemen plaatsvinden en in die afwijkende systemen een
bijzondere functie hebben. Van belang hierbij is dat in de VS de samenstelling van
de regering opgedragen is aan de president. De regeringsvorming vindt niet, zoals
in Nederland, plaats op basis van onderhandelingen tussen meerderheidsfracties in
het parlement. In dit zogeheten «separation of powers»-model besluit de president
zelf over de benoeming van Ministers. Bij wijze van «checks and balances» behoeft
de benoeming de voorafgaande instemming van de Senaat. Vergelijkbare «checks and balances»
treffen we aan in het Europees Parlement. De Nederlandse staatsrechtelijke en staatkundige
verhoudingen zijn in dit opzicht nogal verschillend. Hier hebben de fractievoorzitters
van een Kamermeerderheid zelf bij de kabinetsformatie een regeringscoalitie gevormd
en aan het eind van de formatie overeenstemming bereikt over de keuze van de bewindslieden.
De instemming van een parlementaire meerderheid met de samenstelling van het kabinet
is in de formatieprocedure al verzekerd. Hoorzittingen om deze parlementaire instemming
te verwerven zijn in de Nederlandse opzet van de procedure van kabinetsvorming aldus
niet goed passend en niet nodig.

Aanbevelingen

– De bestaande vaste praktijk, waarin de Kamer volgens artikel 139b van het Reglement
van Orde een informateur na het uitbrengen van zijn eindverslag uitnodigt om inlichtingen
te verstrekken, verdient voortzetting. De informateur heeft daarbij een beperkte rol,
in die zin dat hij of zij zich beperkt tot het beantwoorden van procedurele vragen
omtrent het verloop van de werkzaamheden. Het Kamerdebat volgens artikel 139b heeft
overigens vooral ten doel de Kamerleden in de gelegenheid te stellen onderling van
gedachten te wisselen over het verloop van de kabinetsformatie.

– Het verdient aanbeveling spreektijdbeperking aan te houden bij een Kamerdebat volgens
artikel 139b van het Reglement van Orde.

– Het verdient aanbeveling om tijdens de kabinetsformatie zoveel mogelijk af te zien
van de mogelijkheid dat tussentijds een Kamerdebat volgens artikel 139b plaatsvindt
met toepassing van artikel 54a van het Reglement van Orde (dertigledendebat).

– Het is niet wenselijk dat een Kamerdebat met de formateur aan het einde van een kabinetsformatie
over de keuze van kandidaat-bewindslieden plaatsvindt. Zo’n Kamerdebat is niet passend
in de Nederlandse staatsrechtelijke verhoudingen.

HOOFDSTUK 6 DE TWEEDE KAMERVOORZITTER EN DE KABINETSFORMATIE

De toepassing van de formatieprocedureregeling van artikel 139a van het Reglement
van Orde brengt met zich mee dat de Tweede Kamervoorzitter een functie vervult bij
de voorbereiding van de beraadslaging en besluitvorming in de Kamer. De vraag is hoe
de Tweede Kamervoorzitter (hierna: voorzitter) hieraan invulling geeft.

Gang van zaken kabinetsformatie 2012

De nieuwe regeling van artikel 139a van het Reglement van Orde bracht nieuwe taken
voor de voorzitter, waaraan bij de kabinetsformatie van 2012 voor het eerst invulling
gegeven moest worden.247 Samengevat kwamen deze taken hierop neer. Ten eerste regelde de voorzitter samen
met de griffier een aantal praktische aangelegenheden bij de voorbereiding van de
kabinetsformatie, waaronder de detachering van ambtelijke ondersteuning van het Ministerie
van Algemene Zaken. Vervolgens nam de voorzitter na de Tweede Kamerverkiezingen het
initiatief voor een overleg van de (beoogd) fractievoorzitters ter voorbereiding van
het Kamerdebat over de aanwijzing van een of meer informateurs, welk overleg leidde
tot een verkennende opdracht. In het verdere verloop van de formatie van 2012 heeft
de voorzitter de fractievoorzitters niet meer voor een overleg bijeen geroepen, maar
telkens afzonderlijk (telefonisch) geraadpleegd over te nemen procedurele vervolgstappen.
Deze consultaties betroffen hoofdzakelijk de organisatorische voorbereiding van de
Kamerdebatten over de aanwijzing van de informateurs en de formateur. Bovendien informeerde
de voorzitter enkele keren de Koning omtrent het verloop van de formatie. Ten slotte
had de voorzitter bij de kabinetsformatie van 2012 tot taak de Kamerdebatten over
de aanwijzing van (in)formateurs te leiden.

Bij de evaluatie van de kabinetsformatie 2012 bleek dat de meeste geïnterviewden zich
op het standpunt stelden dat de voorzitter als «procesbegeleider» bij de formatie
diende op te treden, verantwoordelijk voor het bevorderen van een ordelijk verloop,
en niet verantwoordelijk voor het nemen van politieke beslissingen. De voorzitter
diende zich bij voorkeur terughoudend op te stellen. Bij de evaluatie van de kabinetsformatie
2012 wezen enkele geïnterviewden erop dat de voorzitter weliswaar een onpartijdige
positie bekleedde in de Kamer, maar tegelijkertijd niet onpartijdig was, omdat de
voorzitter tevens lid was van een van de Kamerfracties. Ook in die zin was een terughoudende
opstelling gewenst. In het evaluatierapport werd geconcludeerd dat het aanbeveling
verdiende om de gekozen benadering bij de formatie, die aansloot bij bestaande voorzitterstaken
in het Reglement van Orde, bij een volgende kabinetsformatie eveneens te volgen en
de voorzitter niet te belasten met extra taken of beslissingsbevoegdheden bij de formatie.

Gang van zaken kabinetsformatie 2017

De uitvoering van taken door de voorzitter bij de kabinetsformatie van 2017 sloot
in belangrijke mate aan op de gevolgde werkwijze bij de kabinetsformatie van 2012.

Vóór de Tweede Kamerverkiezingen van 15 maart 2017 besprak de voorzitter in de loop
van 2016 een stappenplan voor de formatie in het Presidium van de Kamer. In de laatste
drie maanden voor de verkiezingen voerde de voorzitter overleg met de afzonderlijke
fractievoorzitters, waarbij onder meer de wenselijkheid van de aanwijzing van een
verkenner aan het begin van de formatie aan de orde kwam. Tevens werden op instigatie
van de voorzitter afspraken gemaakt over de detachering van raadadviseurs bij de ambtelijke
organisatie van de Kamer ter ondersteuning van (in)formateurs vanaf de verkiezingsdag
tot de beëdiging van de leden van het te vormen kabinet.248

Daags na verkiezingen vond op instigatie van de voorzitter een overleg plaats met
de dertien (beoogd) fractievoorzitters ter voorbereiding van het Kamerdebat conform
artikel 139a van het Reglement van Orde. Daarbij werd besloten om een voorbereidend
onderzoek uit te laten voeren door een verkenner. Op 16 mei 2017, na afloop van de
eerste informatie-Schippers, vond op instigatie van de voorzitter een tweede overleg
plaats van de fractievoorzitters over het verdere verloop van de kabinetsformatie.

Met Schippers, Tjeenk Willink en Zalm maakte de voorzitter aan het begin van hun opdracht(en)
afspraken over de locatie van werkzaamheden, over het bij voorrang informeren van
de Tweede Kamer over hetgeen betrokkenen naar buiten wensten te brengen, over het
aanbieden van het eindverslag (of een tussenrapport) aan de Kamer via de voorzitter,
en over het vooraf informeren van de voorzitter ingeval betrokkenen voornemens waren
de Koning te informeren.

Naast het overleg met verkenner, informateurs en formateur over de voortgang en afronding
van de werkzaamheden heeft de voorzitter steeds ter voorbereiding van een Kamerdebat
over de aanwijzing van een (in)formateur voorafgaand overleg gehad met de afzonderlijke
fractievoorzitters, waarbij aangelegenheden zoals het tijdstip van het debat, spreektijden
en sprekersvolgorde aan de orde kwamen.249

De voorzitter heeft voorts nog gedurende de kabinetsformatie verschillende keren bij
brief verzoeken van Kamerleden en Kamerfracties om schriftelijke informatie aan de
informateur doorgeleid aan de betrokken informateur.250 Ten slotte moet nog opgemerkt worden dat de voorzitter meerdere keren tijdens de
formatie de Koning informeerde omtrent het verloop van de formatie.251

Beoordeling betrokkenen

In het algemeen stelden de geïnterviewden zich, evenals in 2012, op het standpunt
dat de voorzitter een beperkte rol had als procesbegeleider bij de kabinetsformatie.
De voorzitter had naar het oordeel van de geïnterviewden overeenkomstig genoemd uitgangspunt
als procesbegeleider haar taken vervuld bij de formatie van 2017. Daarbij werd ten
eerste gewezen op het initiatief van de voorzitter om daags na de verkiezingen de
fractievoorzitters bijeen te roepen ter voorbereiding van het Kamerdebat volgens artikel
139a van het Reglement van Orde. Daarnaast had de voorzitter de overige Kamerdebatten
ter aanwijzing van (in)formateurs voorbereid. Ook werd gewezen op het belang van de
voorbereidende werkzaamheden in de aanloop naar de formatie en op het informeren van
de Koning door de voorzitter.

Ten aanzien van de specifieke invulling van de rol van «procesbegeleider» legden de
geïnterviewden verschillende accenten. Fractievoorzitters die de formatiebesprekingen
voerden benadrukten het primaire belang van de voortgang van de formatie. Met het
oog op dat belang zou de voorzitter zich bij voorkeur dienen te richten op het belang
van een voorspoedige vorming van het kabinet. De voorzitter zou in dit verband, teneinde
oponthoud te voorkomen, terughoudend kunnen zijn ten aanzien van verzoeken vanuit
de Kamerfracties die niet bij het overleg betrokken waren. Deze geïnterviewden merkten
nog op het te betreuren dat de voorzitter een zeker ongeduld over de lange duur van
de formatie tot uiting had gebracht, zowel in de media252 als in contacten met betrokkenen. Deze fractievoorzitters hadden op bepaalde momenten
de indruk dat de voorzitter vooral belangen van niet bij de formatie betrokken fracties
behartigde. Fractievoorzitters die niet bij de formatiebesprekingen betrokken waren,
benadrukten dat de voorzitter tot taak had het formatieproces als zodanig te stroomlijnen,
en daarbij niet als spreekbuis van de formerende partijen op te treden, maar ten dienste
van de Kamer als geheel op te treden. De voorzitter diende volgens deze fractievoorzitters
daarmee vooral ook ten dienste van de Kamerfracties op te treden die niet bij de formatiebesprekingen
betrokken waren en hun rechten te honoreren.

In de gesprekken met de fractievoorzitters en andere naastbetrokkenen kwam, evenals
in 2012, naar voren dat de voorzitter uit hoofde van haar functie geacht wordt een
onpartijdige positie in te nemen, maar dat de voorzitter tevens lid is van een van
de fracties in de Kamer. In die zin kon de positie van de voorzitter niet op een lijn
gesteld worden met de positie van het staatshoofd in de formatieprocedure voor 2012,
aangezien deze per definitie een neutrale, boven de partijen staande positie innam.

Analyse en conclusies

Bij de formaties van 2012 en 2017 is een min of meer vaste gedragslijn ontwikkeld
over het optreden van de voorzitter bij een kabinetsformatie. De voorzitter wordt
geacht als procesbegeleider een aantal taken op zich te nemen. Ten eerste neemt de
voorzitter, in overleg met het Presidium, de voorbereiding van de kabinetsformatie
ter hand, in die zin dat een regeling getroffen wordt over de ambtelijke en facilitaire
voorzieningen. Ten tweede neemt de voorzitter, in goed overleg met de fractievoorzitters,
het initiatief om daags na de verkiezingen een gezamenlijk overleg van de (beoogd)
fractievoorzitters te houden, de eerste stap ter voorbereiding van het Kamerdebat
over de aanwijzing van een of meer informateurs volgens artikel 139a van het Reglement
van Orde. Zowel in 2012 als in 2017 leidde dit overleg tot de aanwijzing van een verkenner,
een beproefde werkwijze die ook bij volgende formaties gevolgd kan worden. Ten derde
is de voorzitter belast met de voorbereiding van de verdere voortgangsdebatten tijdens
de formatie waarbij de Kamer (in)formateurs aanwijst en hun opdrachten vaststelt.
Deze voorzitterlijke taken bij de kabinetsformatie sluiten goed aan bij de reguliere
taken van de voorzitter in het Reglement van Orde, voor zover zij de leiding van de
werkzaamheden van de Kamer betreffen.253 Ten vierde informeert de voorzitter de Koning op gezette tijden omtrent de door de
Kamer genomen besluiten. Bij de formatie van 2012 bleek de wijze van informeren van
de Koning door de voorzitter nog de nodige weerstand in de Kamer op te roepen, in
2017 is dienaangaande deze informatieverstrekking als vanzelfsprekend ervaren door
de fractievoorzitters.

Een duidelijk verschil tussen de formatie van 2012 en van 2017 was dat bij eerstgenoemde
kabinetsformatie verhoudingsgewijs snel, gedurende een enkele informatieperiode (Kamp/Bos),
een regeringscoalitie tot stand kwam, terwijl de formatie van 2017 niet minder dan
vier informatieopdrachten kende: (Schippers (twee opdrachten), Tjeenk Willink en Zalm).
Deze formatie was van zeer lange duur. Mede als gevolg daarvan zijn enkele nieuwe
vragen opgekomen omtrent de rol van de voorzitter bij de kabinetsformatie. Ten eerste
is, zoals hiervoor bleek, de vraag opgeworpen of de voorzitter primair dient te bevorderen
dat het formatieproces van de onderhandelende partijen ongestoord voortgang vindt,
dan wel of de voorzitter vooral tegemoet moet komen aan wensen vanuit de Kamer. Daarmee
wordt verondersteld dat belangen van de onderhandelende fracties onder omstandigheden
kunnen conflicteren met belangen van de andere fracties. Een dergelijke belangentegenstelling
kan zich inderdaad voordoen bij een formatie. Het is daarbij zaak te voorkomen dat
de voorzitter in een dergelijke belangentegenstelling betrokken raakt.

Naar het oordeel van de evaluatiecommissie moet in dit verband nogmaals benadrukt
worden dat de voorzitter, gelet op het voorgaande, slechts een beperkte functie heeft
bij de kabinetsformatie. De voorzitter is niet verantwoordelijk voor het verloop van
de formatie. De bevordering van de voortgang van de formatie is in eerste instantie
een aangelegenheid van de (in)formateurs en de onderhandelende fractievoorzitters.
De voorzitter heeft slechts een ondersteunende/faciliterende functie, in essentie
gericht op een ordelijke voorbereiding van de debatten waarin de Kamer besluit over
een (volgende) stap in de formatie. Indien tijdens de formatie verzoeken vanuit fracties
in de Kamer komen aan de (in)formateur, beperkt de taak van de voorzitter zich tot
de doorgeleiding van dergelijke verzoeken. Het is vervolgens aan de onderhandelende
fractievoorzitters en de (in)formateurs om te beslissen over het al of niet gevolg
geven aan dergelijke verzoeken. Overigens biedt artikel 139b van het Reglement van
Orde de mogelijkheid aan de Kamer om tussentijds (in)formateurs uit te nodigen inlichtingen
te geven aan de Kamer.254

Ten tweede is de vraag aan de orde gesteld naar de verschillende wijzen van informatie-
uitwisseling tussen informateurs en voorzitter. Uit het voorgaande bleek dat de voorzitter
in 2017 erop aanstuurde om min of meer vaste afspraken met de verkenner en de informateurs
te maken over het gebruik van faciliteiten, het doen van openbare mededelingen na
overleg met de voorzitter, het uitbrengen van tussentijdse rapporten en eindverslagen
aan de Kamer via de voorzitter en het informeren van de Koning na overleg met de voorzitter,
zodat deze daarmee rekening kon houden bij het op haar beurt informeren van de Koning.
De evaluatiecommissie wijst er in dit verband op dat verkenner, informateur en formateur
in de formatieprocedureregeling van artikel 139a van het Reglement van Orde hun werkzaamheden
verrichten in opdracht van de Tweede Kamer. Het ligt tegen deze achtergrond in de
rede dat de voorzitter namens de Kamer met hen afspraken maakt over genoemde onderwerpen.
In verband met een ordelijk verloop van de kabinetsformatie is het gewenst dat voorzitter
en (in)formateurs in deze zoveel mogelijk één lijn volgen. Daarbij is ook van belang
dat informateurs op gezette tijden de voorzitter informeren omtrent de voortgang van
hun werkzaamheden, zulks met name met het oog op de voorbereiding van Kamerdebatten
door de voorzitter.

Aanbevelingen

– De bij de kabinetsformaties van 2012 en 2017 ontwikkelde gedragslijn ten aanzien van
de taken van de voorzitter kan bij een volgende kabinetsformatie worden aangehouden.
Dit betekent dat de voorzitter een beperkte taakstelling heeft als procesbegeleider
en geen verantwoordelijkheid draagt voor inhoudelijke, politieke beslissingen tijdens
de kabinetsformatie.

– De voorzitter is belast met het ter beschikking stellen van ambtelijke ondersteuning
en materiële voorzieningen aan de verkenner, de (in)formateurs en de onderhandelaars
tijdens de kabinetsformatie.

– De voorzitter neemt het initiatief voor een overleg van (beoogd) fractievoorzitters
de dag na de Tweede Kamerverkiezingen ter voorbereiding van het Kamerdebat volgens
artikel 139a van het Reglement van Orde.

– De voorbereiding van de daaropvolgende Kamerdebatten ter aanwijzing van (in)formateurs
ligt in handen van de voorzitter, die daartoe overleg voert met de fractievoorzitters.

– De voorzitter informeert de Koning omtrent de besluiten van de Tweede Kamer betreffende
de kabinetsformatie.

– De voorzitter maakt eenduidige afspraken met de verkenner en de (in)formateurs omtrent
het vooraf inlichten van de voorzitter over openbare mededelingen, het uitbrengen
van eindverslagen (en tussenrapporten) aan de Kamer via de voorzitter, en het vooraf
inlichten van de voorzitter over het informeren van de Koning.

– Verkenner en (in)formateurs informeren de voorzitter in de uitoefening van de taken
als procesbegeleider over het verloop van hun werkzaamheden, met name voor zover van
belang voor de voorbereiding van een Kamerdebat volgens artikel 139a van het Reglement
van Orde.

HOOFDSTUK 7 DE POSITIE VAN DE KONING BIJ DE KABINETSFORMATIE

De totstandkoming van artikel 139a van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer
in maart 2012 leidde tot een aanmerkelijke wijziging van de positie van de Koning
bij de kabinetsformatie. Vóór 2012 was de Koning van oudsher nauw betrokken bij de
kabinetsformatie. Krachtens vaste formatiepraktijk won de Koning na Tweede Kamerverkiezingen
aan het begin van de formatie advies in van de fractievoorzitters in de Tweede Kamer,
alsmede van de Eerste Kamervoorzitter, de Tweede Kamervoorzitter en de vicepresident
van de Raad van State. Op basis van de meerderheidsadviezen van de fractievoorzitters
wees de Koning een of meer (in)formateurs aan, vergezeld van een (in)formatieopdracht.
De (in)formateurs en formateurs brachten vervolgens regelmatig mondeling verslag uit
aan de Koning. Ter afronding van hun opdracht brachten zij een eindverslag uit aan
de Koning.255 In 2012 maakte deze vaste formatiepraktijk plaats voor een geschreven regeling in
het Reglement van Orde van de Tweede Kamer, waarbij de Tweede Kamer voortaan deze
formatietaken op zich nam. Uitgangspunt van artikel 139a van het Reglement van Orde
is sindsdien dat de Tweede Kamer na Tweede Kamerverkiezingen, of bij een tussentijdse
kabinetscrisis, beraadslaagt teneinde informateurs en formateurs aan te wijzen, belast
met de vorming van een kabinet volgens een opdracht, vastgesteld door de Tweede Kamer.

Gang van zaken bij de kabinetsformatie 2012

Bij de vorming van het tweede kabinet-Rutte in 2012 is de nieuwe formatieprocedure
van artikel 139a van het Reglement van Orde voor het eerst toegepast. De Koningin
had op de dag na de Tweede Kamerverkiezingen een gesprek met de beide Kamervoorzitters
en de vicepresident van de Raad van State, maar de fractievoorzitters brachten geen
advies uit aan de Koningin. De Tweede Kamer wees na een oriënterend onderzoek van
een verkenner in een plenair debat informateurs aan en verstrekte daarbij aan hen
een informatieopdracht. Na afronding van deze informatieopdracht wees de Tweede Kamer
een formateur aan. De Tweede Kamervoorzitter informeerde de Koningin omtrent de besluiten
van de Kamers. De informateurs brachten geen mondeling verslag uit aan de Koningin.
Evenmin werd door hen een eindverslag aan de Koningin uitgebracht. Verkenner en informateurs
hadden slechts een kennismakingsgesprek met de Koningin. De formateur informeerde
de Koningin wel omtrent de voortgang van zijn werkzaamheden en omtrent het eindverslag.256

Bij de evaluatie van de kabinetsformatie 2012 bleek dat de meningen over de positie
van de Koning bij de kabinetsformatie sterk verdeeld waren. Een deel van de geïnterviewden
had een voorkeur voor «de oude formatiepraktijk», waarin de Koning nauw betrokken
was bij de formatie. Andere geïnterviewden spraken een duidelijke voorkeur uit voor
aanwijzing van de (in)formateur door de Tweede Kamer. Geen van de geïnterviewden verzette
zich tegen een hernieuwde toepassing van de procedure van artikel 139a van het Reglement
van Orde bij een volgende kabinetsformatie. Sommigen stelden zich op het standpunt
dat er geen reden was om in de nieuwe procedure de Koning te informeren. Anderen vonden
daarentegen dat de Koning regelmatig op de hoogte gebracht moest worden van de voortgang
van de formatiewerkzaamheden door de informateurs en formateurs. Bij de kabinetsformatie
van 2012 was de Koningin naar hun opvatting onvoldoende geïnformeerd.257 In het evaluatierapport over de kabinetsformatie van 2012 werd de aanbeveling gedaan
om de Koning, gelet op zijn positie in de regering en als staatshoofd, tijdens de
kabinetsformatie regelmatig te informeren omtrent het verloop van de formatie.258

Bij de evaluatie van de kabinetsformatie 2012 is ten slotte nog de vraag aan de orde
gesteld of het in de nieuwe opzet van artikel 139a van het Reglement van Orde wenselijk
is de mogelijkheid open te laten om in een voorkomend geval terug te keren naar de
«oude» formatiepraktijk, indien de Tweede Kamer niet bij machte zou blijken te zijn
om een (in)formatieopdracht te verstrekken. Artikel 139a biedt op zichzelf de ruimte
hiervoor. De meeste geïnterviewden bij de evaluatie van de kabinetsformatie 2012 achtten
een dergelijke «terugvaloptie« niet wenselijk. Hoe dan ook moest de Tweede Kamer zelf
een oplossing vinden, indien een impasse in de formatie dreigde.

Gang van zaken bij de kabinetsformatie 2017

Vooruitlopend op de kabinetsformatie van 2017 heeft de Tweede Kamervoorzitter in de
loop van 2016 in het Presidium van de Kamer en in overleg met de fractievoorzitters
nagegaan in hoeverre de in 2012 gevolgde gedragslijn van het informeren van de Koning
tijdens de kabinetsformatie aanpassing behoefde. Daarvoor was er al overleg geweest
met de directeur van het Kabinet van de Koning. Als uitvloeisel van deze overleggen
is besloten de in 2012 gevolgde werkwijze aan te passen en de Koning tijdens de kabinetsformatie
ruimer te informeren omtrent het verloop van de formatie. Aan het begin van de kabinetsformatie
sprak de Kamer in de motie-Rutte c.s. tot aanwijzing van informateur Schippers tevens
uit dat de Koning met een zekere regelmaat geïnformeerd zou worden over de voortgang
van de gesprekken met betrekking tot de informatie.259

In de praktijk betekende dit ten eerste dat de Tweede Kamervoorzitter de Koning op
gezette tijden informeerde omtrent het verloop van de formatie. Daags na de Verkiezingen
stelde de voorzitter de Koning onverwijld (voordat de media geïnformeerd werden) op
de hoogte van de uitkomst van het overleg tussen de fractievoorzitters omtrent de
aanwijzing van een verkenner (Schippers). In het verlengde hiervan werd het rapport
van de verkenner via de voorzitter ter kennis van de Koning gebracht. Daarnaast voerde
de voorzitter, telefonisch dan wel in persoon, over de uitkomst van elk Kamerdebat,
de aanwijzing van een informateur (Schippers, Tjeenk Willink en Zalm) en de door deze
informateurs uitgebrachte eindverslagen, een gesprek met de Koning. Evenzo had de
voorzitter een gesprek met de Koning over de uitkomst van het Kamerdebat, waarbij
de formateur (Rutte) werd aangewezen.

Ten tweede hadden de informateurs en de formateur op gezette tijden een gesprek met
de Koning. Informateur Schippers voerde drie gesprekken met de Koning, tweemaal over
de voortgang, eenmaal over het eindverslag. Informateur Tjeenk Willink voerde eveneens
driemaal een gesprek met de Koning over zijn werkzaamheden. Informateur Zalm had viermaal
een gesprek met de Koning over de voortgang en stand van zaken van de kabinetsformatie.
Formateur Rutte ten slotte voerde een gesprek aan het begin van zijn formatieopdracht
en bij de afronding van zijn opdracht.

Daarnaast voerden de voorzitter van de Eerste Kamer en de vicepresident van de Raad
van State tweemaal, op 29 maart 2017 en op 13 oktober 2017, afzonderlijk een gesprek
met de Koning. Hierbij kan nog aangetekend worden dat de vicepresident van de Raad
van State in de loop van 2016 het initiatief nam voor een overleg met de voorzitters
van Tweede Kamer en Eerste Kamer ten einde te bevorderen dat deze drie «adviseurs»
bij de kabinetsformatie de Koning eveneens op gezette tijden nader van advies zouden
dienen. De vicepresident had voor ogen dat betrokkenen in elk geval drie keer tijdens
de formatie een gesprek met de Koning zouden kunnen voeren, namelijk onmiddellijk
na de verkiezingen, na het sluiten van het regeerakkoord, en aan het einde van de
formatie, wanneer de formateur zijn kandidaat-bewindslieden had aangezocht. De Tweede
Kamervoorzitter heeft in genoemd overleg te kennen gegeven een dergelijke wijze van
advisering op drie vaste tijdstippen door deze drie adviseurs niet nodig te achten.
De voorzitter vond het voldoende dat zij de Koning informeerde omtrent de besluiten
van de Tweede Kamer over de formatie, nu de Tweede Kamer de regiefunctie bij de formatie
heeft.260 De vicepresident van de Raad van State en de voorzitter van de Eerste Kamer hebben,
zoals gezegd, nochtans tweemaal tijdens de formatie een gesprek gevoerd met de Koning,
eenmaal kort na de verkiezingen en eenmaal aan het begin van de formatie-Rutte.

Beoordeling betrokkenen

Anders dan in 2012 bestond in 2017 een behoorlijke mate van eenstemmigheid bij de
fractievoorzitters en andere naastbetrokkenen over de positie van de Koning bij de
kabinetsformatie. Enkele fractievoorzitters toonden in de gesprekken voor de evaluatie
van de formatie nog wel een zekere voorkeur voor de «oude» formatiepraktijk, waarin
de Koning (in)formateurs aanwees, maar zij achtten de gevolgde werkwijze van artikel
139a van het Reglement van Orde eveneens acceptabel en werkbaar. De meeste fractievoorzitters
en andere geïnterviewden aanvaardden de regeling van artikel 139a als de gangbare,
vaste procedure voor kabinetsformaties. Een terugkeer naar de oude procedure was niet
meer aan de orde. Vrijwel alle betrokkenen beschouwden de hiervoor beschreven aangepaste
werkwijze inzake het frequenter informeren van de Koning door de Tweede Kamervoorzitter
en de (in)formateurs als een verbetering. De meeste geïnterviewden vonden dat de Koning
bij de kabinetsformatie goed geïnformeerd diende te worden. Het staatshoofd behoorde
op gezette tijden bijgepraat te worden. De meesten hadden de indruk dat de Koning
bij deze kabinetsformatie voldoende was geïnformeerd omtrent het verloop van de formatie.

Bij de gesprekken met betrokkenen over de kabinetsformatie van 2017 bleek dat tijdens
de formatie op geen enkel moment de vraag aan de orde is geweest of het de voorkeur
zou hebben terug te keren naar de «oude» formatiepraktijk. Een dergelijke impasse
heeft zich bij de kabinetsformatie op geen enkel moment voorgedaan, hoewel de kabinetsformatie
de langste uit de staatkundige geschiedenis was. Enkele geïnterviewden benadrukten
dat het bepaald onwenselijk zou zijn om het staatshoofd opnieuw te betrekken bij de
formatie en aan hem een deel van de regie over de formatie toe te vertrouwen.

Analyse en conclusies

Bij de evaluatie van de kabinetsformatie 2012 overwoog de evaluatiecommissie dat er
staatsrechtelijk gezien alle reden is om de Koning in de nieuwe formatieprocedureregeling
van artikel139a van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer te betrekken bij de
kabinetsformatie, in die zin dat hij regelmatig op de hoogte gesteld wordt van het
verloop van de vorming van een kabinet.261 Een ruime informatieverstrekking ligt in de rede omdat de Koning tezamen met de Ministers
deel uitmaakt van de regering (artikel 42 van de Grondwet). Zoals de Koning in de
uitoefening van zijn regeerfunctie een «informatierecht»262 heeft, zo ligt het voor de hand dat de Koning bij de vorming van een nieuwe regering
geïnformeerd wordt. Daarnaast is van belang dat de Koning in het kader van de uitoefening
van de regeringsfunctie de ontslagbesluiten van de demissionaire bewindslieden tekent
en de benoemingsbesluiten van de nieuwe bewindslieden tekent. De nieuwe Minister-President
contrasigneert al deze besluiten (artikelen 43 en 48 van de Grondwet). Tevens is de
functie van de Koning als staatshoofd van betekenis.263 Ook met het oog op die functie ligt het in de rede dat de Koning omtrent het verloop
van de kabinetsformatie geïnformeerd wordt.

Bij de kabinetsformatie van 2017 is naar het oordeel van de evaluatiecommissie recht
gedaan aan de staatsrechtelijke positie van de Koning in ons staatsbestel. De Tweede
Kamervoorzitter heeft namens de Kamer de Koning regelmatig op de hoogte gesteld van
de voortgang van de formatie, in het bijzonder voor zover het de besluiten van de
Kamer op grond van artikel 139a van het Reglement van Orde betrof. De informateurs
en de formateur hebben de Koning eveneens regelmatig op de hoogte gehouden van het
verloop van de formatie en verslag uitgebracht van de bereikte resultaten. In die
zin verdient het aanbeveling om bij volgende kabinetsformaties deze werkwijze te handhaven.

Bij de kabinetsformatie van 2017 is de eerdergenoemde «terugvaloptie» naar de oude
formatiepraktijk, ingeval van een impasse in de Tweede Kamer over de aanwijzing van
een (in)formateur, niet overwogen, hoewel de vorming van een nieuw kabinet bepaald
niet eenvoudig was. Terecht is bij de evaluatie van de kabinetsformatie 2017 opgemerkt
dat aan zo’n «terugvaloptie» overwegende bezwaren verbonden zijn. De Koning hoort
niet in een positie te worden gebracht dat hij een politieke keuze dient te maken
bij de vorming van een kabinet, wanneer de fractievoorzitters in gebreke blijven die
keuze te maken. Het is aan de fractievoorzitters en de fracties om zo’n politieke
impasse te vermijden en zelf de verantwoordelijkheid te nemen voor de vorming van
een kabinet. De kabinetsformatie van 2017 heeft geleerd dat fractievoorzitters en
fracties deze verantwoordelijkheid hebben kunnen nemen onder verhoudingsgewijs moeilijke
politieke omstandigheden. In die zin heeft de formatieprocedure conform artikel 139
van het Reglement van Orde zich bewezen.

Een laatste kanttekening behoeft nog de advisering van de Koning door de vicepresident
van de Raad van State en de voorzitter van de Eerste Kamer. Hiervoor bleek dat aanvankelijk
de vicepresident voor ogen had dat betrokkenen drie keer tijdens de formatie de Koning
van advies zouden dienen, aan het begin van de formatie, na het sluiten van het regeerakkoord
en voorafgaand aan de beëdiging van de bewindslieden.

Vooropgesteld moet worden dat het de Koning vrij staat om advies in te winnen. De
vicepresident van de Raad van State en de voorzitter van de Eerste Kamer behoren tot
de traditionele adviseurs van de Koning. De vraag is echter welke bijzondere betekenis
deze adviezen kunnen hebben, voor zover zij gerelateerd zijn aan het sluiten van het
regeerakkoord en de voordracht van de bewindslieden aan het einde van de kabinetsformatie,
zoals klaarblijkelijk de bedoeling was bij de kabinetsformatie van 2017. Het is van
belang op te merken dat noch de vicepresident, noch de Eerste Kamervoorzitter betrokken
is bij de totstandkoming van het regeerakkoord en de selectie van kandidaat-bewindslieden.
De fractievoorzitters en fracties uit de Tweede Kamer dragen de verantwoordelijkheid
voor deze formatieresultaten. De informateur informeert aan het eind van zijn opdracht
de Koning omtrent het regeerakkoord als resultaat van de besprekingen tussen de fractievoorzitters,
de formateur omtrent de keuze van de kandidaat-bewindslieden. De Tweede Kamervoorzitter
informeert de Koning omtrent de besluiten van de Kamer. Niet duidelijk is wat tegen
deze achtergrond en in het kader van de formatieprocedure nog de functie van de advisering
door de vicepresident en de Eerste Kamervoorzitter kan zijn. De indruk wordt aldus
gewekt dat deze advisering een andere functie heeft dan het informeren van de Koning
omtrent het verloop van de kabinetsformatie. In het recente verleden is wel betoogd
dat de Koning weliswaar geen politieke verantwoordelijkheid draagt264, maar wel een andere, «eigen verantwoordelijkheid» heeft.265 Bij zijn beëdiging zweert de Koning immers (onder meer) de Grondwet te zullen onderhouden
en handhaven, de onafhankelijkheid van de staat te zullen verdedigen en de vrijheden
en rechten van onderdanen te zullen beschermen. Uit deze ambtseed vloeit echter op
zichzelf geen bijzondere functie van de Koning in de regering of als staatshoofd voort,
in die zin dat de Koning, uitzonderlijke omstandigheden wellicht daargelaten, ten
aanzien van een kabinetsformatie een eigen constitutioneel toetsende functie zou dienen
te vervullen, bijvoorbeeld met betrekking tot de inhoud van een regeerakkoord en de
selectie van kandidaat-bewindslieden. Een dergelijke functie zou op gespannen voet
staan met de heersende rechtsovertuiging over de rol van de Koning in het tegenwoordige
staatsbestel. Hier geldt dat de rol van de Koning zich beperkt tot een informatierecht.
Het ligt aldus niet in de rede te veronderstellen dat de advisering door de vicepresident
en de Eerste Kamervoorzitter betrekking zou kunnen hebben op een veronderstelde constitutioneel
toetsende rol in het kader van een eigen verantwoordelijkheid van de Koning. Het is
aan de fractievoorzitters en fracties van de regeringscoalitie om een regeerakkoord
te sluiten en bewindslieden aan te zoeken. Het gaat erom dat een kabinet gevormd wordt
dat kan rekenen op het vertrouwen van een meerderheid in de volksvertegenwoordiging.

Aanbevelingen

– De positie van de Koning in de regering en als staatshoofd brengt met zich mee dat
de Koning op de hoogte gesteld wordt omtrent het verloop van de kabinetsformatie.
Bij de kabinetsformatie van 2017 is op het punt van het informeren van de Koning een
werkwijze ontwikkeld die bij volgende kabinetsformaties op vergelijkbare wijze toepassing
kan vinden.

– Bij deze werkwijze informeert de Tweede Kamervoorzitter de Koning regelmatig over
de besluiten van de Kamer met betrekking tot de kabinetsformatie.

– Bij deze werkwijze informeren de informateurs en de formateur de Koning op gezette
tijden omtrent de voortgang van hun werkzaamheden. Aan het einde van hun opdracht
informeren zij de Koning omtrent het eindverslag dat zij aan de Kamer hebben uitgebracht.

HOOFDSTUK 8 OPENBAAR MAKEN VAN STUKKEN VAN DE KABINETSFORMATIE

Nog voordat de kabinetsformatie van 2017 goed en wel was afgelopen werd al gevraagd
om het zogeheten formatiedossier: Asscher vroeg er informateur Zalm naar in het debat
over diens eindverslag op 12 oktober. Het formatiedossier werd een veelbesproken element
van deze formatie, vooral door de combinatie met de kwestie van de dividendbelasting:
in het regeerakkoord was opgenomen dat deze zou worden afgeschaft. Kamerleden – met
name vertegenwoordigers van oppositiepartijen – wilden weten waar dit voornemen op
gebaseerd was. De maatregel stond immers in geen van de verkiezingsprogramma’s van
de coalitiepartijen. De samenhang tussen deze maatregel en de systematiek van het
formatiedossier kwam het meest indringend aan de orde in een Kamerdebat op 25 april
2018. Het kabinet had toen net enige aanvullende stukken over dit onderwerp naar de
Kamer gestuurd. In dit evaluatierapport staat niet de casus van de dividendbelasting
centraal, maar wordt breder gekeken naar het formatiedossier zoals Minister-President
Rutte dat op 27 oktober 2017 naar de Tweede Kamer stuurde.

In dit hoofdstuk wordt eerst ingegaan op de vraag waarom en sinds wanneer er eigenlijk
gewerkt wordt met een formatiedossier en welke praktijk zich hieromtrent sindsdien
gevormd heeft. Vervolgens wordt de gang van zaken in 2017 onder de loep genomen. Daarna
volgt het oordeel van de betrokkenen uit deze formatie, en een analyse en conclusie
omtrent het formatiedossier zelf en omtrent de ministeriële verantwoordelijkheid voor
ambtelijke stukken in een kabinetsformatie. Ook dit hoofdstuk sluit af met een aantal
aanbevelingen.

Gang van zaken tot 2017

Onder het formatiedossier wordt hier verstaan: de stukken betreffende de kabinetsformatie
die gewoonlijk door de scheidend formateur (tevens de aantredend Minister-President)
aan het einde van de formatie in afschrift aan de Tweede Kamer ter hand worden gesteld
en daarmee openbaar worden.

Het formatiedossier werd geïntroduceerd in de formatie van 1989. Dat was terug te
voeren op een verzoek van PvdA-fractievoorzitter Kok in de formatie van 1986. Op 14 juli
van dat jaar presenteerde formateur Lubbers zijn eindverslag. Hij had een coalitie
van CDA en VVD geformeerd. Op 18 juli geleidde de Kamervoorzitter een brief van Kok
door aan Lubbers, waarin deze onder meer – ter voorbereiding op het debat over de
regeringsverklaring – vroeg om stukken die door Ministers aan informateur De Koning
waren gestuurd en om de amendementen van de coalitiefracties op het regeerakkoord.
Lubbers stuurde een aantal andere gevraagde stukken toe, maar de betreffende amendementen
niet, en ook overigens weigerde hij stukken «die in het algemeen op verzoek van de
informateur ter beschikking zijn gesteld» openbaar te maken, «gelet op de noodzaak
de vertrouwelijkheid van het informatieberaad te beschermen».266

Deze weigering gaf NRC Handelsblad aanleiding tot een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) ten aanzien van
deze formatiestukken. Op 2 oktober 1986 stelde de Raad van State de krant in het gelijk
voor wat betreft de amendementen van de coalitiefracties. Kok vroeg Lubbers er opnieuw
naar en ontving ze nu per kerende post. In een bodemprocedure bepaalde de Raad van
State vervolgens op 11 december dat ook een aantal andere stukken openbaar gemaakt
moest worden.267 Volgens Lubbers was Algemene Zaken niet verplicht om archiefstukken van de formatie
bij te houden: die zouden daar slechts bij toeval bewaard worden. Dat vond de Raad
van State geen steekhoudend argument: als de stukken bij dat ministerie in bewaring
waren, dan berustten ze daar volgens de wet ook.268

Op 20 december publiceerde de krant een van de vrijgegeven stukken: een brief van
15 juni van oud-Minister De Gaay Fortman (ondertekend met zijn bijnaam «Gaius») aan
Lubbers, die toen overigens nog slechts beoogd formateur was (dat werd hij pas op
11 juli). «Gaius» raadde daarin de figuur van een co-formateur naast Lubbers af, maar
opvallender was dat de brief ook enige ronduit diskwalificerende passages bevatte
aan het adres van Ad Hermes, oud-Staatssecretaris van Onderwijs en op dat moment Kamerlid
voor het CDA.269

Op 13 januari 1987 kwam Eerste Kamerlid Vis (D66) hier op terug bij de behandeling
van de begroting van Algemene Zaken. Hij citeerde als volgt uit het rapport «Openbaarheid
overheidsdocumentatie» van de commissie-Biesheuvel uit 1970: «als principieel uitgangspunt
geldt voor de commissie dat de vorming van een kabinet, welke een publieke zaak is,
uit een oogpunt van democratie in alle fasen een zo groot mogelijke openbaarheid vereist».
Uitzonderingen konden volgens Vis’ interpretatie alleen gemaakt worden vanwege de
onschendbaarheid van het staatshoofd of waar personen in het geding waren, zoals met
de genoemde brief van De Gaay Fortman nu juist het geval was. Vis complimenteerde
de zittende Eerste Kamervoorzitter, Steenkamp (CDA), met diens informateurschap uit
1971: deze had zich toen aan het adagium van Biesheuvel gehouden door het regeerakkoord
en alle correspondentie daarover met de fractievoorzitters in zijn eindverslag te
publiceren. Volgens Vis was deze lijn-Steenkamp echter inmiddels stilzwijgend verlaten
«met het argument dat openbaarmaking zou kunnen leiden tot nadelige beïnvloeding van
de totstandkoming en de uitvoering van het eindresultaat». Als dat ook gold voor openbaarmaking
na afloop van de formatie, dan was de uiterste consequentie hiervan volgens hem «de
onschendbaarheid van het regeerakkoord en de eliminatie van de discussie over dat
regeerakkoord [...] en het monddood maken van het parlement».

Lubbers meende dat er inderdaad behoefte was aan «een zekere ordening». Hij wilde
graag terugkeren naar de «lijn-Steenkamp» maar beschreef ook een complicatie: «een
brief zoals u die recentelijk in NRC hebt kunnen lezen van de oude heer De Gaay Fortman aan mijzelve is toch wel een zeer
relevant document. Immers, misschien is er rekening mee gehouden en misschien ook
niet. Nou goed, dat moet maar open worden. Je kunt ook zeggen, dat het te persoonlijk
is en dat het dus niet kan. Maar waar vinden wij die regel? Dat is heel moeilijk.
Die regels zijn er dus niet». Vis antwoordde dat de publicatie van deze brief juist
het gevolg was van het ontbreken van beleid in de openbaarheidsvraag.270

Om herhaling van de gebeurtenissen uit 1986 te voorkomen ging de regering vervolgens
in het wetsvoorstel tot vernieuwing van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) ook
in op het openbaarheidsregime van stukken uit de kabinetsformatie.

Het kabinet schreef in de memorie van antwoord «dat een formateur de formatie zo behoort
af te sluiten dat de basisstukken openbaar zijn en het dossier overigens niet meer
bevat dan noodzakelijk is voor de politieke verantwoording die de optredende Minister-President
voor het formatieverloop in de Tweede Kamer aflegt. Het dossier is daardoor toegesneden
op het informatieverkeer tussen regering en parlement in het kader van diens ministeriële
verantwoordelijkheid. Bij de toepassing van de Wob kan daarmee dan rekening worden
gehouden.»

Naar deze memorie van antwoord verwees de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
nog in 2017 om de afwijzing van een Wob-besluit van RTL omtrent «factsheets» over
migratie te onderbouwen. Hij citeerde daaruit toen als volgt: «Wij zijn van oordeel
dat zonder het vertrouwen van de meerderheid van de Tweede Kamer een (in)formateur
tijdens het (in)formatieproces zijn opdracht in wezen niet goed zal kunnen uitvoeren.
De basisverantwoordelijkheid voor het proces is dan ook bij deze betrokkenen gelegen.
Dat geldt ook voor de openbaarheid van de op de (in)formatie betrekking hebbende documenten».271

In het Kamerdebat over het wetsvoorstel tot vernieuwing van de Wob, op 15 februari
1989, leken vooral Wiebenga (VVD) en Kohnstamm (D66) de getroffen regeling niet voldoende
te vinden. Wiebenga drong aan op «een eenduidige regeling omtrent de openbaarheid
van stukken in verband met de kabinetsformatie», nu gebleken was dat op grond van
de Wob informatie gegeven had moeten worden die verder ging dan wat de «lijn-Steenkamp»
inhield. Kohnstamm (D66) ging nog een stap verder: «Ten behoeve van de politieke beoordeling
van het formatieresultaat moet het formatiedossier niet met het oog op de Wob zo dun
mogelijk zijn, maar moet het vanwege de noodzaak tot volledige politieke verantwoording
van de gebeurtenissen in die formatie achteraf, juist zo compleet mogelijk zijn».272

Lubbers antwoordde «dat het formatiedossier dat de formateur ontvangt naar ons oordeel
integraal aan de Kamer overgelegd wordt en zo ook openbaar wordt. Ik neem aan dat
dit de bedoeling is. Als alle betrokkenen dit voortaan weten, zie ik hiertegen geen
enkel bezwaar». Over de samenhang tussen de Wob en de grondwettelijke informatieplicht
van de regering aan de Kamer273 zei Lubbers: «de regering meent dat de informatieplicht aan het parlement krachtens
de Grondwet in alle gevallen ten minste even ver en soms verder reikt dan de verplichtingen
in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur».

De vraag bleef echter: wat zou er precies in het formatiedossier komen? Lubbers gaf
daar al meteen een beperking bij aan: «wat ik absoluut niet in de hand heb, is de
mogelijkheid dat er tijdens de informatie en formatie wat broddellapjes of kladpapiertjes
over tafel gaan, die naar het oordeel van betrokkenen niet tot het dossier behoren.
Er is dus sprake van een vertrouwensmarge. Dit kan leiden tot een uitkomst waarvan
men zegt: is het zo summier? Ik wijs erop dat het heel moeilijk is om daarvoor iets
in de plaats te stellen». De Kamer drong in tweede termijn niet aan op een nadere
regeling.274

The proof of the pudding was in the eating: op 27 oktober 1989 werd voor het eerst het formatiedossier ter inzage gelegd bij
de toenmalige bibliotheek van de Tweede Kamer. Dat Lubbers dit al vermeldde in zijn
eindverslag als informateur wees erop dat er kennelijk geen twijfel meer was dat de toen beoogde coalitie
(van CDA en PvdA) tot stand zou komen. Het ging volgens een begeleidend schrijven
om «de stukken die ter tafel zijn geweest tijdens mijn informatiewerkzaamheden». Er
was van af gezien, schreef hij, om «achtereenvolgende concept-teksten die tot de eindversie
[van het regeerakkoord] hebben geleid» op te nemen. De amendementen van de twee coalitiefracties
op het regeerakkoord werden deze keer meteen meegestuurd met het eindverslag. Tot
slot was er een lijst van aan Lubbers als informateur toegezonden «brieven, nota's
en adviezen». Deze hier geïntroduceerde categorie bevatte zowel post van burgers,
met bijvoorbeeld goede raad voor de informateur, als brieven van allerlei belangenbehartigers
die hun zaak voor het voetlicht brachten.275

In 1994 werd een andere gedragslijn gevolgd. De amendementen van de coalitiefracties
op het regeerakkoord maakten vanaf dit jaar geen deel meer uit van de stukken. Scheidend
formateur Kok legde het formatiedossier ter inzage bij de toenmalige afdeling Parlementaire
Documentatie van de Tweede Kamer. Het bestond uit drie onderdelen. Ten eerste waren
dat «de relevante stukken die tijdens de informatie en formatiewerkzaamheden ter tafel
zijn geweest». Toegevoegd aan het eindverslag van de formateur was de inventaris daarvan:
een chronologisch geordende lijst van 51 stukken, de meeste afkomstig van een ministerie.
Ten tweede was er de doorrekening die het CPB had gemaakt van het regeerakkoord. Tot
slot was er de lijst van «aan de informateurs en formateur toegezonden brieven, nota’s
en adviezen».276

Op 11 februari 1998 kwam het formatiedossier ter sprake in een Kamerdebat over de
herziening van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer met betrekking tot de kabinetsformatie.
Kok lichtte daarin als volgt toe wat de praktijk was: «Volgens gebruik draagt iedere
informateur en formateur zijn of haar dossier over aan de volgende. Uiteindelijk neemt
de nieuwe Minister-President dit geheel op in het archief van het Ministerie van Algemene
Zaken. [...] Iedere betrokkene bepaalt dus zelf wat er tijdens de procedure in het
archief wordt opgenomen». Wel voegde hij daar aan toe: «Er kan heel veel ander onder-
en achterliggend materiaal zijn dat geen onderdeel uitmaakt [van het formatiedossier]».277

Aan het slot van de formatie van 1998 was de gang van zaken omtrent het formatiedossier
vergelijkbaar als in 1994: op de dag van de beëdiging van de nieuwe ministersploeg
stuurde Kok als formateur dezelfde drie stukken naar de Kamer. Er waren deze keer
blijkens de toegevoegde inventaris 91 relevante stukken ter tafel geweest, weer bijna
uitsluitend afkomstig van de departementen.278

Het meest opvallende verschil met het formatiedossier zoals Balkenende dat als scheidend
formateur in 2002 aan de Tweede Kamer ter inzake legde – vanaf dit jaar bij het Centraal
Informatiepunt aldaar – was dat van de eerder genoemde drie categorieën nu de lijst
met de relevante, overwegend departementale stukken ontbrak.279

In 2003 bleek uit het eindverslag van de informateurs nog eens duidelijk de systematiek
dat informateurs het formatiedossier-in-wording doorgaven aan hun opvolgers. Korthals
Altes en Hoekstra werkten als informateurs aan een coalitie van CDA, VVD en D66 en
hadden het stokje overgenomen van Donner en Leijnse die hadden gewerkt aan een coalitie
van CDA en PvdA. Korthals Altes en Hoekstra schreven in hun eindverslag: «Nu de informatie
door de heren Donner en Leijnse niet geleid heeft tot een akkoord tussen de bij die
informatie betrokken partijen, maken de CPB-stukken die in die fase zijn gebruikt
geen deel uit van het (in)formatiedossier, zodat wij daarover niet beschikken».280

Aan het slot van de formatie van 2003 was de lijst met relevante stukken die in de
formatie ter tafel waren geweest juist het enige achterliggende document dat formateur
Balkenende wél naar de Kamer liet gaan (zonder dat in het stuk een inventaris was
opgenomen).281

Na deze kabinetsformatie probeerde NRC Handelsblad-journalist Mark Kranenburg met een beroep op de Wob een aantal stukken op te vragen.
Hij kreeg tot in hoogste instantie geen gelijk: de Raad van State bevestigde in haar
uitspraak het standpunt van het kabinet dat «een groter gewicht [mocht] worden toegekend
aan het belang van het voorkomen van onevenredige [...] benadeling van de bij de aangelegenheid
betrokkenen, dan aan het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking van de
documenten». De Raad van State overwoog dat de opgevraagde documenten inzicht boden
in interne standpunten van de onderhandelende partijen. Openbaarmaking ervan zou afbreuk
doen aan de bescherming van de vertrouwelijkheid waarin deze standpunten waren geformuleerd.
Volgens de Raad van State zou het vertrouwen en de verstandhouding tussen regeringspartijen,
kabinet, specifieke bewindspersonen en Kamerfracties ook na de voltooiing van de formatie
van het kabinet door openbaarmaking van documenten verstoord kunnen worden en onder
druk komen te staan.

In algemene zin laat de jurisprudentie met betrekking tot Wob-verzoeken waarmee stukken
uit een kabinetsformatie worden opgevraagd zien dat het belang van vertrouwelijkheid
zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid.282

Vanaf de formatie van 2006/2007 werd een meer bestendige lijn gevolgd: de scheidend
formateur legde twee series stukken ter inzage bij het Centraal Informatiepunt van
de Tweede Kamer. Van beide werd de inventaris als bijlage bij het Kamerstuk opgenomen.
Het betrof steeds een lijst met relevante stukken die tijdens de kabinetsformatie
ter tafel waren geweest (in 2006/2007 waren dat er 20, in 2010 betrof het 18 documenten,
en in 2012 waren het er 30): die stukken waren bijna allemaal afkomstig van departementen.
Daarnaast was er een veel langere lijst van brieven, nota’s en adviezen aan de (in)formateurs
(in 2006/2007 waren dat er 488, in 2010 maar liefst 1079, en in 2012 nog altijd 669283).284

De gegroeide praktijk omtrent het formatiedossier sinds 1989 kan als volgt worden
samengevat. Een informateur draagt het dossier van de werkzaamheden over aan zijn
of haar opvolger, en de laatste informateur doet dat aan de formateur. De scheidend
formateur, die het dossier als Minister-President meeneemt naar Algemene Zaken, stuurt
de Kamer twee lijsten met de bijbehorende stukken, die de gehele kabinetsformatie
beslaan. De stukken zelf worden ter inzage gelegd bij de Tweede Kamer. Het gaat dan
om de relevante stukken uit de kabinetsformatie (veelal afkomstig van departementen)
en om de brieven, nota’s en adviezen aan de (in)formateurs. Gezamenlijk worden deze
het formatiedossier genoemd. Er kan steeds veel onder- en achterliggend materiaal
zijn dat in dit formatiedossier niet is opgenomen. Deze werkwijze is niet wezenlijk
veranderd met de herziening van het Reglement van Orde in 2012 waarmee de Tweede Kamer
de regie over de kabinetsformatie aan zich trok.

In 2012 nam de Kamer in het debat over het verslag van de verkenner, dus vlak voordat
de informateurs aan het werk gingen, een motie-Pechtold aan over het formatiedossier
(dat daarin overigens het informatiedossier werd genoemd). De Kamer sprak daarin uit «dat het wenselijk is dat
de onderhandelende partijen voor aanvang van de informatie afspraken maken met de
informateurs over de manier waarop zij gezamenlijk zorg zullen dragen voor openbaarheid
van het «informatiedossier» na afronding van hun opdracht».

Gang van zaken in 2017

Op 27 oktober 2017 – de dag na de beëdiging van de nieuwe ministersploeg – schreef
Rutte de Kamer dat hij het formatiedossier ter inzage legde bij het Centraal Informatiepunt
van de Tweede Kamer. Het was de eerste keer dat de aantredend premier van een nieuw
kabinet dit deed (van 1994 tot en met 2012 was dit gedaan door de scheidend formateur).
Hierna wordt achtereenvolgens de gang van zaken rond de publicatie van het formatiedossier
in 2017 nader beschouwd. Vervolgens wordt een inhoudsanalyse verricht van dat formatiedossier.
Tot slot wordt ingegaan op de vraag welke in de formatie gewisselde stukken er géén
deel van uitmaakten. Uitgegaan wordt hierbij van het formatiedossier zoals dat openbaar
toegankelijk is.285

Tijdens de formatie was de werkwijze de volgende. Alle inkomende en uitgaande post
voor de informateur werd dagelijks geregistreerd door het Bureau Kabinetsformatie.
Van al die stukken werd zowel een papieren als een digitale versie (een scan) beschikbaar
gemaakt om te voorkomen dat er iets verloren zou gaan. Van die stukken werd dagelijks
een lijst gemaakt voor de informateur en de onderhandelaars, die op verzoek voor hen
ter inzage was.286

De informateur zelf had overigens alleen een postadres (postbus 20018, het postbusnummer
van de Tweede Kamer) en was in die functie dus niet per mail of telefonisch te bereiken.287 Iedere burger of belangenbehartiger die de (in)formateur schreef kreeg een pro forma
standaardbrief retour, meestal van de strekking dat er bedankt werd voor de brief,
gemeld werd dat er zeer veel post binnenkwam, en er begrip voor werd gevraagd dat
de informateur niet inhoudelijk kon reageren. Deze pro forma-antwoordbrieven van de
informateur beslaan al bijna de helft van het formatiedossier.

Tijdens het debat over het eindverslag van informateur Zalm op 12 oktober vroeg PvdA-fractievoorzitter
Asscher hem, met het oog op de transparantie, om «het archief van de informatie, met
alle versies, stukken en onderliggende stukken naar de Kamer», voor het debat over
de regeringsverklaring, «zodat we ook een beetje kunnen kijken hoe zich dat heeft
ontwikkeld». Kamervoorzitter Arib gaf daar antwoord op: «het is gebruikelijk dat het
hele formatiedossier aan het eind van de formatie onder leiding van in dit geval de
heer Rutte, denk ik, naar de Kamer gaat. Ook voor de geschiedschrijving is het belangrijk
dat alles rond het formatieproces wordt overhandigd». Asscher betoogde dat niet tot
het eind van de formatie gewacht hoefde te worden. Desondanks gebeurde dat dus wel;
zelfs nog een dag langer.288

Het formatiedossier dat formateur Rutte op 27 oktober in afschrift naar de Tweede
Kamer zond, bevatte – volgens vaste formulering – de relevante stukken die in de gehele
formatie ter tafel geweest waren, alsmede brieven, nota’s en adviezen aan de (in)formateurs.289 Het Bureau Kabinetsformatie werd diezelfde dag, 27 oktober, ontbonden. Vanaf het
Ministerie van Algemene Zaken werd het formatiedossier die dag – een vrijdag – in
papieren vorm bij de Tweede Kamer afgeleverd; het ministerie behield zelf ook een
set.290

Het betrof 1499 stukken, soms met omvangrijke bijlagen. De gekopieerde stukken bleken
van zodanig hoge kwaliteit dat er in de Kamer twijfel rees over de vraag of dit niet
de originele stukken konden zijn. Toen dat inderdaad het geval bleek vond er nog een
ruil plaats met de set van Algemene Zaken zodat het originele formatiedossier daar
weer lag.

Vrijwel meteen wilden Kamerleden het formatiedossier inzien, zodat er grote druk op
de ambtelijke organisatie van de Kamer ontstond. Omdat het ondoenlijk werd gevonden
om het ene exemplaar van het papieren formatiedossier ter inzage te leggen werd al
snel besloten alle stukken (opnieuw) in te scannen. De bestanden moesten ook digitaal
doorzoekbaar zijn. Dat lukte niet in alle gevallen: handgeschreven brieven of een
te slechte kwaliteit inkt konden ervoor zorgen dat een document niet doorzoekbaar
was. Op de dag van de regeringsverklaring, 1 november, was het formatiedossier om
9.30 uur in digitaal doorzoekbare, niet-geanonimiseerde vorm voor Kamerleden (en hun
medewerkers) beschikbaar op hun werkplek.291 Zo konden de Kamerleden bijvoorbeeld zien dat het woord «dividendbelasting» (overigens
in meer algemene zin) voorkwam in een brief van VNO-NCW aan informateur Schippers
van 29 maart.292 De gang van zaken lokte veel onvrede uit in de Tweede Kamer, nog versterkt doordat
het niet lukte de stukken voor de regeringsverklaring op de genoemde website te krijgen.293

Een kopie van de set in digitale vorm ging naar Algemene Zaken. In de brieven van
burgers werden daar om privacy-redenen nog de afzenders gezwart alvorens het formatiedossier
op www.kabinetsformatie2017.nl werd geplaatst. Dat was gereed op 27 november. Deze openbare versie van het formatiedossier
was níet digitaal doorzoekbaar.294

Wordt het formatiedossier inhoudelijk bestudeerd, dan valt een aantal zaken op in
vergelijking met de vorige drie formaties. Waar toen middels de aanbiedingsbrief van
de scheidend formateur nog een onderscheid werd gemaakt in de relevante stukken (veelal
van ministeries) en de brieven, nota’s en adviezen aan de (in)formateur is in 2017
het gehele dossier chronologisch geordend. Daardoor staan relevante stukken en brieven
aan de informateur door elkaar in de algehele inventaris, met daardoorheen dan ook
nog de officiële correspondentie tussen (in)formateur, fractievoorzitters en de Kamervoorzitter.

De brieven van belangenbehartigers waren in zeer beperkte mate relevant. Dat deze
een brief aan de informateur schrijven betekent ook niet dat zij daar ook maar enige
invloed van verwachten. Daarvoor is beïnvloeding in een veel eerder stadium nodig,
bijvoorbeeld op de verkiezingsprogramma’s. Dat er toch zo vele brieven, nota’s en
adviezen van lobbyisten binnenkwamen leek dan ook vooral bedoeld ten behoeve van de
achterban van de afzender.

Voor wie wil weten wat er gebeurd is op de weg van de verkiezingsprogramma’s van de
coalitiepartijen naar de publicatie van het regeerakkoord zijn vooral de relevante
stukken die in de formatie ter tafel zijn geweest van belang. Worden die gefilterd
uit het formatiedossier dan ontstaat het volgende beeld.

In totaal gaat het om 82 stukken.295 Bij deze stukken zat ook een deel van de «factsheets» waar Roemer om had gevraagd
in het Kamerdebat van 17 mei. Dat betrof drie presentaties van 31 maart (van CPB,
DNB en de studiegroep begrotingsruimte); een presentatie («Stand van het land») en
een rapport («Voorzieningen verdeeld») van het Sociaal-Cultureel Planbureau van 3 april;
een presentatie en twee notities van het Planbureau voor de Leefomgeving van 3 en
6 april; alsmede enige stukken bij de presentaties op 12 april van de vier veiligheidsdeskundigen,
uitgezonderd die van de AIVD. Als er stukken of presentaties waren van de andere adviseurs
die in deze fase langskwamen in de Stadhouderskamer maakten deze geen deel uit van
het formatiedossier.296

In het begin van de fase-Zalm werd, op 29 juni, een aantal van dezelfde deskundigen
op financieel-economisch gebied ontvangen (DNB, CPB en de studiegroep begrotingsruimte).
Het formatiedossier bevat hiervan alleen een presentatie van het CPB, vergelijkbaar
met die van 31 maart. De presentatie van het SCP op 29 juni was net als op 3 april
getiteld «Stand van ons land» en was daarmee vergelijkbaar; nieuw was alleen de presentatie
die Kim Putters op 5 juli getiteld gaf, getiteld «Integratie en immigratie». Als er
stukken of presentaties waren van de andere adviseurs die in deze fase langskwamen
in de Stadhouderskamer maakten deze geen deel uit van het formatiedossier.297

Het grootste deel van deze 82 stukken betreft echter de correspondentie tussen de
informateur en de departementen. De informateur zette deze vragen uit met instemming
van alle partijen aan tafel, waarna de antwoorden na binnenkomst in het formatiedossier
worden opgenomen.

Een aantal zaken valt op aan de correspondentie tussen informateur en departementen.
Zowel kwantitatief als kwalitatief is er geen groot verschil tussen de fase dat GL
aan tafel zat (van 28 maart tot en met 12 juni zijn er 40 stukken) en de fase met
de CU (vanaf 28 juni tot en met 24 oktober gaat het om 42 stukken).298 In zes gevallen is wel de vraag (of de set vragen) van de informateur in het formatiedossier
opgenomen, maar om onbekende redenen niet het antwoord. Tot slot: ook bij het verwerken
van deze stukken in het formatiedossier zijn er fouten gemaakt, hoogstwaarschijnlijk
wederom vanwege de grote haast waarmee gewerkt moest worden.299

De vraag welke relevante stukken tijdens de formatie wel ter tafel geweest zijn maar
niet in het formatiedossier zitten, is niet te beantwoorden. Wat niet in het formatiedossier
zit is immers niet bekend. Er is echter wel iets over te zeggen. In de fase-Tjeenk
Willink is er omtrent de migratieproblematiek ambtelijk advies ingewonnen van topambtenaar
Beaujean. Deze werd twee keer op het Catshuis uitgenodigd voor mondelinge toelichtingen:
de informateur heeft hem niet namens de toen onderhandelende partijen om stukken gevraagd
zodat die ook niet in het formatiedossier zitten.300

Dat lag wat anders bij de stukken over de dividendbelasting die het kabinet op 24 april
2018 vrijgaf. Hiertoe werd besloten nadat dagblad Trouw bericht had over een Wob-verzoek dat weliswaar was afgewezen, maar waarbij niettemin
uit de via de beschikking wel vrijgegeven inventaris duidelijk werd dat er 29 relevante
stukken waren, waarvan een deel was opgesteld in de formatieperiode. De krant publiceerde
daarover op 20 april, waarna het kabinet een twaalftal stukken alsnog openbaar maakte.
Blijkens het begeleidende schrijven was daarvan een vijftal opgesteld «ten behoeve
van de onderhandelende partijen», gedateerd tussen 5 juli en 27 september (dus alle
in de fase-Zalm). Er bestond volgens Minister-President Rutte geen memo over de dividendbelasting
dat was «uitgevraagd via de informateur of informeel».301

Dat verschil – via de informateur of informeel – is van groot belang. Het betekent
dat er aan de formatietafel twee manieren zijn om stukken uit te vragen. De eerste
is de formele lijn zoals hierboven geschetst. De tweede manier is dat er aan de tafel
informeel naar gevraagd wordt bij het Bureau Kabinetsformatie. Het antwoord komt dan
bij die ambtelijke ondersteuning terecht en formeel niet bij de informateur. Daarmee
maken de vraag en ook het antwoord geen deel uit van het formatiedossier. In dit specifieke
geval kwamen de vragen bovendien niet van (een of meer) onderhandelaars in de Stadhouderskamer
aan de zogenoemde hoofdtafel, maar door hun secondanten aan wat in het formatiejargon
heette de fiscale zijtafel. Zo kon het gebeuren dat informateur Zalm en de onderhandelaars
deze vijf stukken niet kenden, maar dat secondanten aan de fiscale zijtafel ze wel
gezien hadden.

De vijf stukken waarvan Rutte in zijn brief aangaf dat die waren opgesteld ten behoeve
van de onderhandelende partijen zitten dus om twee redenen niet in het formatiedossier:
ze waren informeel opgevraagd (dus niet via de informateur) en ook niet aan de hoofdtafel.

Oordeel betrokkenen

Voor de brieven aan de informateur van burgers en belanghebbenden was bij de onderhandelaars
aan de formatietafel in het algemeen geen belangstelling. De aandacht (in het publieke
debat en bij een deel van de Kamer) richtte zich – met de maatregel omtrent de dividendbelasting
als aanleiding – vanaf het eind van de formatie vooral op de categorie van de relevante
ambtelijke stukken die ter tafel geweest waren.

Alle betrokkenen meenden dat er aan correspondentie met de departementen een veelvoud
meer aan stukken beschikbaar was dan er in het formatiedossier was opgenomen: er was
een intensieve stroom aan stukken van en naar de formatietafel op dagelijkse basis.
De ruimste schatting was dat met al die stukken de hele Stadhouderskamer gevuld kon
worden.

Zoals in het voorafgaande is geschetst werd het formatiedossier vanaf 1989 aangelegd
met het oog op transparantie: de scheidend formateur, tevens de aankomend premier,
nam met het ter inzage leggen van het formatiedossier bij de Tweede Kamer verantwoordelijkheid
voor de relevante stukken die in de formatie ter tafel geweest waren, alsmede voor
de aan hem en de informateurs voor hem gerichte brieven, nota’s en adviezen. Achterliggend
was daarbij de gedachte dat hij op al die stukken als aantredend premier aanspreekbaar
was in het debat over de regeringsverklaring. Om na te gaan of dit nog steeds de situatie
is, is eerst de vraag van belang wat in de formatie van 2017 door de betrokkenen gezien
werd als het doel van het formatiedossier en, daarmee samenhangend, wat er in het
formatiedossier zou moeten zitten.

Volgens het hoofd van het Bureau Woordvoering Kabinetsformatie, Van Nunen, is de vastlegging
en openbaarmaking van formele stukken het doel van het formatiedossier. Dat is iets
anders dan een complete reconstructie van al hetgeen dat besproken en gedeeld is tijdens
de formatie. Dat zou volgens hem ondoenlijk zijn voor een proces dat zo lang duurt
en zo veel betrokkenen kent. Dit is zijns inziens dan ook niet het doel van het formatiedossier.302

Tjeenk Willink verwoordde het doel van het formatiedossier anders:

«het doel is tweeledig. Ten eerste: de mogelijkheid te hebben om te controleren wat
de argumenten en de contra-argumenten zijn geweest voor afspraken over voorgenomen
maatregelen. Ten tweede – al is dat een beetje in onbruik geraakt sinds de informateur
niet meer door het staatshoofd wordt aangewezen – is er de mogelijkheid en de noodzaak
voor de nieuw benoemde Minister-President om politieke verantwoording af te leggen
voor het hele formatieproces, en zo het in de formatie ontstane gat in het politieke
verantwoordingsproces te dichten. Ik vind dat in het formatiedossier alles hoort wat
op de tafel van de informateur heeft gelegen, daar is ingebracht en besproken, tenzij
er redenen zijn om het geheim te houden».303

Van die redenen is overigens moeilijk een eenduidige opsomming te geven, maar te denken
valt aan overwegingen als: belangen van levende personen, de veiligheid van de staat,
lopende juridische procedures en beursgevoelige informatie.

De antwoorden van de geïnterviewden op de vraag wat er dan in het formatiedossier
zou moeten zitten bleken zeer uiteen te lopen. De ene uiterste positie werd ingenomen
door Rutte en Zijlstra. Zij meenden, samengevat, dat het formatiedossier geen enkel
doel dient: het enige wat telde is in deze redenering het resultaat, oftewel: dat
er een kabinet tot stand komt. Het proces op weg daarheen deed er niet toe. Omdat
onderhandelingen alleen vertrouwelijk gevoerd kunnen worden moeten de stukken die
daarbij gepasseerd zijn dat ook blijven. Omdat het formatiedossier vooral leidde tot
veel vragen is het effectiever om hier helemaal niet mee te werken. De politieke controle
op basis van hetgeen is afgesproken in het regeerakkoord is naar hun mening voldoende
geborgd doordat ieder daarin opgenomen voorstel door een bewindspersoon zal moeten
worden uitgewerkt en verdedigd in het parlement.304

De andere uiterste positie werd ingenomen door Klaver. Deze hield kortweg in dat in
de tijd dat hij aan de onderhandelingstafel had gezeten, hij eigenlijk geen stukken
had gezien waarvan het volgens hem kwaad zou kunnen dat die aan het eind van de formatie
openbaar gemaakt zouden worden. Veel meer informatie afkomstig van departementen (dus
niet alleen datgene wat formeel was uitgevraagd door de informateur, maar ook de stukken
die informeel werden uitgevraagd) in de periode dat GL aan tafel zat, konden volgens
hem in het formatiedossier worden opgenomen.305

In dit verband verdient een door Asscher geopperde procedurele tussenoplossing de
aandacht. Er leek hem wel iets voor te zeggen iemand te laten kijken naar alle stukken
die aan de formatietafel passeren. De taak van diegene zou moeten zijn om bij ieder
stuk vragen te stellen als: «zit hier iets in wat tot een partij te herleiden is?
Zit er iets in wat schade kan veroorzaken aan deze of gene?» Zo nee, dan hoefde dat
nog steeds niet te betekenen dat het betreffende stuk dus openbaar kon worden, maar
dan zou er wel een zwaardere verplichting ontstaan om dat te beargumenteren. Deze
functionaris zou ook steeds de Wob-criteria in het oog moeten houden, zodat voorkomen
werd dat stukken niet in het formatiedossier zouden komen die via een Wob-verzoek
later wel openbaar worden. Bij Wob-zaken kon dan achteraf betoogd worden dat er over
was nagedacht waarom een bepaald stuk niet openbaar was gemaakt. In het huidige systeem
worden volgens Asscher bijna alle onderwerpen bij voorbaat politiek gevoelig verklaard
en wordt bijna louter met informele uitvragen aan het Bureau Kabinetsformatie gewerkt.306

Er bleek overigens in de gesprekken brede overeenstemming dat het formatiedossier
niet bedoeld is om achteraf van de afzonderlijke partijen aan de onderhandelingstafel
duidelijk te maken waar hun politieke manoeuvreerruimte had gelegen.

Tot slot zijn twee relativeringen op zijn plaats bij de vraag of bij een volgende
formatie een andere werkwijze te verkiezen is bij het aanleggen van het formatiedossier.

Een relativering omtrent de stukken inzake de dividendbelasting die op 24 april 2018
werden vrijgegeven kwam van Van der Staaij. Zo bleek uit de stukken dat Financiën
ernaar neigde tegen de afschaffing van de dividendbelasting te pleiten, en Economische
Zaken ervoor. Van der Staaij waarschuwde voor de situatie dat in een Kamerdebat de
ene fractie kon zeggen het ene departement aan zijn kant te hebben, en een andere
fractie zich kon beroepen op steun van een ander departement.307

Een bredere relativering bij de vraag of het mogelijk zou zijn om tot ruimere afspraken
te komen was dat veel betrokkenen aangaven dat dat ertoe zou leiden dat aan de onderhandelingstafel
naar andere wegen gezocht zou worden om stukken uit het formatiedossier te houden,
bijvoorbeeld door vaker ambtenaren te vragen een mondelinge presentatie te geven aan
de onderhandelingstafel. Meer in algemene zin dachten zij dat het gevolg zou kunnen
zijn dat de onderhandelingen zouden verschuiven naar informele circuits.

Analyse en conclusie omtrent het formatiedossier

De motie-Pechtold uit 2012, waarin de Kamer uitsprak het wenselijk te vinden dat de
onderhandelende partijen voorafgaand aan een informatieronde afspraken zouden maken
welke stukken uiteindelijk openbaar zouden worden in het formatiedossier, was in 2017
op zichzelf nog steeds van kracht: de Kamer had zich daar niet opnieuw over uitgesproken.
Zowel de onderhandelaars als de opeenvolgende informateurs bleken zich in de praktijk
van de formatie van 2017 van deze wens echter weinig bewust: bij het begin van een
informatieronde werd hier amper bij stilgestaan.

Dit roept de vraag op hoe tot concrete afspraken zou kunnen worden gekomen inzake
de opbouw van het formatiedossier. Daarvoor is het – in de geest van de motie-Pechtold
uit 2012 – nodig dat de onderhandelende partijen voorafgaand aan de onderhandelingen
afspraken maken. De bestaande gedragslijn dat door de informateur uitgevraagde (ambtelijke)
stukken in het formatiedossier worden opgenomen, kan in de toekomst worden voortgezet.
Daarnaast is het de vraag wat met de ambtelijke stukken dient te gebeuren die onderhandelaars
rechtstreeks opvragen bij ministeries. Het voordeel van de genoemde suggestie van
Asscher over openbaarmaking van deze stukken is dat dan, anders dan tot nu toe, ten
aanzien van ieder stuk een openbaarheidstoets plaatsvindt. De eerdergenoemde uitspraak
van de Raad van State uit 2004 kan hierbij als leidraad dienen. In die uitspraak staat,
zoals gezegd, de afweging centraal, of de bescherming van de vertrouwelijkheid van
ambtelijke stukken openbaarmaking in de weg staat, waarbij het belang van het vertrouwen
en de verstandhouding tussen regeringspartijen, het kabinet en de Kamerfracties ook
na de afronding van de formatie afgewogen moet worden tegen het belang van openbaarmaking.

Er zijn meer verbeteringen mogelijk in samenstelling en presentatie van het formatiedossier.
Het zou goed zijn als in toekomstige formatiedossiers weer als vanouds in één oogopslag
de twee categorieën stukken duidelijk worden: brieven, nota’s en adviezen aan de (in)formateur,
en de relevante stukken die ter tafel zijn geweest. De officiële correspondentie tussen
(in)formateur, fractievoorzitters en Kamervoorzitter heeft eerder geen deel uitgemaakt
van het formatiedossier. Er is geen reden om deze stukken niet gewoon als Kamerstuk
te publiceren.308

Zo nodig kunnen deze twee rubrieken elk op een overzichtelijke manier onderverdeeld
worden. Als er zeer veel brieven, nota’s en adviezen aan de (in)formateur zijn, kan
een onderverdeling per informateur behulpzaam zijn. Als er zeer veel relevante stukken
zijn, kan bijvoorbeeld een onderverdeling naar departement gemaakt worden.

Aan te raden is om – anders dan in 2017 gebeurde – de overdracht van het formatiedossier
goed voor te bereiden. Het opnieuw gehaast inscannen van alle stukken na de overdracht
aan de Tweede Kamer is bijvoorbeeld niet nodig: de stukken worden immers al gescand
bij binnenkomst. Als het Bureau Kabinetsformatie en de Tweede Kamer hierover vooraf
goede afspraken maken, kan de scheidend formateur snel en eenvoudig een toegankelijk
en digitaal doorzoekbaar formatiedossier overdragen aan de Tweede Kamer.

De praktijk in 2017 was dat de werkwijze van de vorige formaties gevolgd werd. Die
hield in dat de informateur en de onderhandelaars de ambtenaren van het Bureau Kabinetsformatie
volgden. Het uitvragen van informatie kon op twee manieren. Ten eerste was er de formele
lijn: dan stuurde de informateur namens de onderhandelende partijen een brief met
de vragen aan een departement, waarbij zowel de vragen als de binnengekomen antwoorden
bestemd waren voor het formatiedossier. Veel vaker werd echter gekozen voor de informele
lijn: de ambtenaren zetten de vragen van onderhandelaars (of, anticiperend, hun eigen
vragen) dan zelf uit bij het departement in kwestie. Zowel de vragen als de antwoorden
bleven dan buiten het formatiedossier.

Op stukken die formeel door de informateur werden uitgevraagd kwam het antwoord, voor
zover viel na te gaan op grond van het formatiedossier, bijna steeds via de voorgeschreven
lijn: de minister of staatssecretaris stuurde de gevraagde antwoorden aan de Minister-President,
die deze vervolgens aan de informateur en onderhandelaars ter beschikking stelde.309

Anders lag dit bij de informele vragen. Daarbij werden de betrokken ambtenaren rechtstreeks
benaderd. Zo viel het bijvoorbeeld Asscher als demissionair Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid (SZW) op dat hij – bij formele noch informele uitvragen – de informatie
te zien kreeg die bij zijn ambtenaren werd opgevraagd, ofschoon hij wist dat er vragen
gesteld werden die zijn departement regardeerden op politiek gevoelige punten (arbeidsmarkt,
pensioenen, sociaal akkoord). Omdat zich in het formatiedossier inderdaad geen enkele
vraag aan SZW bevindt, en dus ook geen antwoorden aan de informateur, is op deze punten
kennelijk alleen via de informele lijn uitgevraagd, zonder dat Asscher daarvan als
Minister op de hoogte werd gesteld.310

Dit roept enige vragen op over ministeriële verantwoordelijkheid in een kabinetsformatie,
waarop hierna separaat wordt ingegaan.

Analyse en conclusie omtrent ministeriële verantwoordelijkheid

De vraag is hoe het verstrekken van informatie door ambtenaren, gelet op de positie
van de (demissionaire) Minister, het beste gestalte kan krijgen. Staatsrechtelijk
gezien is van belang dat de Minister belast is met de leiding van een ministerie,
zoals vastgelegd in artikel 44 van de Grondwet.311 De omstandigheid dat hij of zij aan de vooravond van Tweede Kamerverkiezingen ontslag
aanbiedt en tijdens de kabinetsformatie demissionair is, brengt hierin geen verandering.
De leiding van een ministerie houdt aldus ook tijdens een kabinetsformatie in dat
de Minister ten opzichte van de ambtenaren die werkzaam zijn op het ministerie, het
hoogste gezag is. De Minister bepaalt de inrichting van zijn ambtelijke organisatie,
kan ambtenaren instructies en richtlijnen geven alsmede beleidsregels vaststellen,
en hij heeft rechtspositionele bevoegdheden (benoeming/ontslag) over zijn ambtenaren.
De ambtenaren zijn op hun beurt verantwoording schuldig aan de Minister als het hoogste
gezag ten departemente. Gelet op deze ruime bevoegdheden geldt in de Nederlandse staatsrechtelijke
verhoudingen dat de Minister verantwoordelijk is voor al het reilen en zeilen van
zijn ambtelijke organisatie. Hij is verantwoordelijk voor elk ambtelijk handelen en
nalaten.312 Een zelfstandige verantwoordingsplicht voor ambtenaren werd bij de algehele grondwetsherziening
van 1983 in dit verband uitdrukkelijk afgewezen.313

Deze staatsrechtelijke verhouding bepaalt mede het optreden van ambtenaren tijdens
de kabinetsformatie bij het verstrekken van informatie aan informateurs of (rechtstreeks)
aan onderhandelaars. Met het oog op het belang van de (voorspoedige) vorming van een
nieuw kabinet en de vorming van regeringsbeleid in het regeerakkoord ligt het in de
rede dat de Ministers bevorderen dat ambtelijke informatieverstrekking adequaat plaatsvindt.
In de praktijk kunnen de onderhandelaars bij de formatie doorgaans rekenen op snelle
en deskundige informatieverstrekking en beantwoording van vragen. Al voor het begin
van de kabinetsformatie verzamelen ambtenaren op de verschillende ministeries informatie
ten behoeve van de formatie in fiches.314 Deze informatieverstrekking verloopt, zoals te doen gebruikelijk bij het verstrekken
van inlichtingen aan de Kamer, in beginsel via de Minister. Maar het is ook denkbaar
dat ambtenaren rechtstreeks informatie verstrekken aan de onderhandelaars. Bij het
verstrekken van inlichtingen aan de Kamers voorziet de Grondwet (via lid 3 van artikel
69315) in de mogelijkheid dat ambtenaren met toestemming van de Minister aan de beraadslagingen
in de Kamer deelnemen en inlichtingen verstrekken. Zo is het ook denkbaar dat ambtenaren
bij de kabinetsformatie met toestemming van de Minister rechtstreeks informatie verstrekken
aan de onderhandelaars. Het ligt dan wel voor de hand dat deze informatie tevens ter
hand wordt gesteld aan de Minister.

Bij het verstrekken van de ambtelijke informatie dient door de verschillende Ministers
zo veel mogelijk een lijn te worden gevolgd. Niet valt in te zien waarom in de praktijk
de ene Minister verlangt dat alle informatie via hem of haar wordt verstrekt, terwijl
een andere Minister niet op de hoogte is van het verstrekken van inlichtingen door
ambtenaren.

Werkbaar kan zijn dat Ministers voorafgaande aan een kabinetsformatie in de ministerraad
een vaste gedragslijn afspreken. Daarin zou het uitgangspunt kunnen zijn dat informatie,
opgevraagd door een informateur, via de Minister wordt verstrekt, terwijl andere informatie
voor de onderhandelaars, aldus met toestemming van de Minister, rechtstreeks door
ambtenaren wordt gegeven, waarbij de betrokken ambtenaren tevens hun Minister informeren.

Aanbevelingen

– Het verdient aanbeveling dat de Ministers één gedragslijn volgen bij het verstrekken
van inlichtingen aan de informateurs en de onderhandelaars. Voorafgaande aan de kabinetsformatie
kunnen de Ministers in de ministerraad deze vaste gedragslijn afspreken. Volgens deze
kan de informatie, opgevraagd door informateurs, via de Minister worden verstrekt.
Daarnaast kunnen ambtenaren, nadat de Minister hun hiervoor toestemming heeft verleend
aan het begin van de kabinetsformatie, rechtstreeks aan de onderhandelaars inlichtingen
verstrekken, waarbij zij dan deze informatie tevens aan de Minister ter kennis brengen.

– Het is raadzaam om de overdracht van het formatiedossier aan de Tweede Kamer gedurende
de formatie zodanig voor te bereiden dat de Kamer zo snel mogelijk na het moment van
de formele overdracht door de formateur met het oog op het debat over de regeringsverklaring
kan beschikken over een volledig, openbaar en digitaal doorzoekbaar formatiedossier.

– Het is wenselijk in de manier waarop het formatiedossier wordt gepresenteerd een duidelijk
onderscheid in categorieën aan te brengen: relevante stukken die tijdens de kabinetsformatie
op tafel gelegen hebben; en brieven, nota’s en adviezen aan de informateur. De correspondentie
tussen Kamervoorzitter, informateur en fractievoorzitters hoort niet in het formatiedossier
maar in de Kamerstukken.

– Het ligt voor de hand dat de stukken die de informateur namens de onderhandelaars
opvraagt bij ministeries en adviseurs onderdeel blijven uitmaken van het formatiedossier.

– Het is raadzaam de gedragslijn ten aanzien van openbaarmaking van de stukken die het
Bureau Kabinetsformatie namens onderhandelaars rechtstreeks – dus buiten de informateur
om – opvraagt bij de ministeries, bij een volgende kabinetsformatie aan te passen.
Dat kan door te werken met een openbaarheidstoets per stuk dat ter tafel komt. De
jurisprudentie van de Raad van State ten aanzien van de openbaarmaking van formatiestukken
(uit 2004) kan daarbij als leidraad dienen. Tot zo’n andere werkwijze besluiten de
onderhandelende partijen voorafgaand aan coalitie-onderhandelingen.

HOOFDSTUK 9 FACILITAIRE, REPRESENTATIEVE, OPERATIONELE EN FINANCIËLE ASPECTEN

De kabinetsformatie kent een aantal niet-staatsrechtelijke en niet-politiek-inhoudelijke
aspecten die weliswaar zelden of nooit de uitkomst (het nieuwe kabinet) bepalen, maar
niettemin van belang zijn omdat ze de praktische uitvoering van het formatieproces
beïnvloeden. Enkele van deze aspecten kwamen tijdens de evaluatie van de kabinetsformatie
van 2017 aan de orde.

(Re)presentatie en locatie

Al langer wordt door politiek-historici en beoefenaren van andere takken van politieke
wetenschap aanvaard dat symbolen, tradities en rituelen (door de Britse negentiende-eeuwse
publicist Walter Bagehot gemunt als het dignified part van de politiek, te onderscheiden van het efficient part
316) mede de uitkomsten van politieke processen legitimeren. Dat geldt ook voor de kabinetsformatie:
de zichtbaarheid van de genomen stappen bepaalt mede de mate waarin het eindresultaat
begrepen en aanvaard wordt – niet alleen door de politiek, maar ook door de burgers.
Politiek heeft ook uiterlijke kanten; het is ook theater. Terugblikkend op de formatie van 2012 was de algemene gedachte dat ten aanzien
van dit «decorum» ruimte voor verbetering was; de commissie die deze formatie in 2014
evalueerde deed op dit terrein ook aanbevelingen.317

Naar aanleiding daarvan bezag de ambtelijke organisatie van de Tweede Kamer in de
aanloop naar de verkiezingen van 2017 de wijze waarop de zogeheten «transitiemomenten»
tijdens de formatie gepresenteerd werden. Hierbij ging de aandacht vooral uit naar
het visualiseren van het verstrekken van opdrachten aan en uitbrengen van het eindverslag
door de verkenner, de informateurs en de formateur. Van 1971 tot de wijziging van
het Reglement van Orde van de Tweede Kamer in 2012 vonden formaties doorgaans plaats
in het gebouw van de Eerste Kamer, waarbij de meeste informateurs hun intrek namen
in de zogeheten ministerskamer van de Senaat, en persconferenties vaak gehouden werden
in de Noenzaal.318 Tijdens de eerste kabinetsformatie na de reglementswijziging van 2012 werd duidelijk
gezocht naar nieuwe vormen. Persconferenties en overhandigingen van opdrachten en
eindverslagen vonden tijdens deze formatie afwisselend plaats in de Eerste Commissiekamer,
de Thorbeckezaal en de Van Mierlozaal in het Tweede Kamergebouw.

In de voorbereiding op de kabinetsformatie van 2017 is door de staf van de Kamer gezocht
naar ruimtes in het Kamergebouw met meer allure. Overwogen werd om het uitbrengen
van de eindverslagen aan de voorzitter te laten plaatsvinden in een plenaire vergadering
van de Tweede Kamer.319 Uiteindelijk is ervoor gekozen om zowel de Stadhouderskamer als de Oude Zaal van
de Tweede Kamer als locatie voor dergelijke ceremoniële gebeurtenissen te benutten.
In de Stadhouderskamer vonden doorgaans de overhandigingen van opdrachten plaats,
in de Oude Zaal de aanbiedingen van de eindverslagen320 en de persconferenties van de informateurs.321 Uiteindelijk werd daar op 10 oktober ook het regeerakkoord gepresenteerd door de
voorzitters van de beoogde coalitiefracties.

Het overleg van de fractievoorzitters daags na de verkiezingen, voorgezeten door de
uittredend Kamervoorzitter, vond in 2012 nog plaats in de Eerste Commissiekamer. In
2017 werd dezelfde vergadering belegd in de aanmerkelijk representatievere en toegankelijker
Rooksalon. Dezelfde ruimte werd op 16 mei gebruikt voor een soortgelijk gezamenlijk
overleg van de fractievoorzitters nadat de onderhandelingen tussen VVD, CDA, D66 en
GL onder leiding van informateur Schippers waren gestrand.

Terugblikkend meende de ambtelijke staf van de Tweede Kamer dat het aantal formele
overdrachten met bijbehorende «persmomenten» wel erg groot was.322 Mede als gevolg van die vaststelling vond op 12 oktober geen officiële overhandiging
van de opdracht aan formateur Rutte plaats.323 Dat was tijdens de formatie van 2012 overigens ook niet gebeurd. De Kamervoorzitter
meende niettemin dat ook bij volgende formaties de transitiemomenten op de in 2017
toegepaste wijze uitgevoerd zouden moeten worden.324

In zijn algemeenheid waren de overgangsmomenten tijdens de kabinetsformatie van 2017
beter in beeld gebracht dan in 2012. Dat gold overigens ook voor de rechtstreekse
tv-uitzending door de NOS van de benoeming en beëdiging van de bewindslieden op 26 oktober.325

Najaar 2012 vonden de coalitiebesprekingen tussen VVD en PvdA plaats in het «Kabinet
Willem V», doorgaans de Stadhouderskamer genoemd, een van de fraaiste ruimtes in het
gebouw van de Tweede Kamer.326 De keuze was op deze ruimte gevallen nadat verkenner Kamp kenbaar had gemaakt de
faciliteiten in de Eerste Kamer ontoereikend te vinden. Ook al met het oog op de procedurewijziging
ten gevolge van het nieuwe artikel 139a van het Reglement van Orde, waarbij de Tweede
Kamer de regierol in de formatie naar zich toe trok, viel daarom de keuze op een ruimte
in het gebouw van de Tweede Kamer.

De betrokkenen bij de formatie van 2012 vonden deze voorziening alleszins bevredigend.
In 2017 bleken, vooral vanwege de veel langere duur van de formatie, echter ook nadelen
aan deze locatie te zitten. Zo bleek de klimaatbeheersing in de Stadhouderskamer niet
berekend op de zomerse omstandigheden. De informateur(s) en onderhandelaars waardeerden
allen de statige uitstraling van de ruimte, maar gaven tevens te kennen tijdens de
maandenlange besprekingen soms behoefte gehad te hebben aan een locatie die gelegenheid
bood even in de open lucht te verpozen. De door de Kamervoorzitter neergelegde afspraak
met achtereenvolgens de verkenner en de successievelijke informateurs om de werkzaamheden
in het kader van de formatie in het gebouw van de Tweede Kamer te verrichten,327 werd dan ook als knellend ervaren.328

De afspraak werd ook niet steeds gehonoreerd. Op 8, 9 en 12 juni vond op het Catshuis
onder leiding van Tjeenk Willink «verkennend overleg» plaats tussen VVD, CDA, D66
en GL. Toen die op 12 juni werden afgebroken, gaf de informateur om logistieke redenen
daar ook een toelichtende persconferentie. Dat de voorzitter van de Tweede Kamer bij
betrokkenen bezwaar maakte dat de formatie zich verplaatst leek te hebben naar de
ambtswoning van de Minister-President, is vanuit het oogpunt van machtenscheiding
alleszins begrijpelijk.329

In de maanden juli en augustus verplaatsten de onderhandelingen zich regelmatig naar
het Johan de Witthuis aan de Kneuterdijk, op loopafstand van het Binnenhof. Op 24
en 25 augustus verbleven de informateur en de onderhandelaars op landgoed De Zwaluwenberg
bij Hilversum.330

De voornaamste, eigenlijk zelfs enige doelstelling van de kabinetsformatie is de vorming
van een nieuw kabinet. Daartoe moeten de aangeboden faciliteiten in dienst staan.
Indien om hen moverende redenen de informateur en de onderhandelaars menen dat de
voortgang gebaat is bij een andere locatie dan het gebouw van de Tweede Kamer, zou
dat bespreekbaar moeten zijn. Daarnaast dienen onderhandelaars en informateur(s) begrip
op te brengen voor het streven om de Tweede Kamer zichtbaar de centrale plaats van
handeling te laten zijn.

De volgende kabinetsformatie voltrekt zich hoogstwaarschijnlijk op een moment dat
het Binnenhof (vanaf 2020) integraal verbouwd wordt, en er hoe dan ook nagedacht moet
worden over andere locaties waarop de kabinetsformatie publiek zichtbaar gemaakt moet
worden.331

Honorering/vergoeding informateur

De (in)formateur heeft in de parlementaire geschiedenis nooit een vergoeding gekregen
voor zijn werkzaamheden. Doorgaans was de persoon in kwestie in overheidsdienst en
liep de salarisuitbetaling door. In de spaarzame gevallen dat dat niet het geval was
– zoals bijvoorbeeld in 2003 het geval was met informateur Frans Leijnse, voorzitter
van de HBO-Raad – betaalde de werkgever het salaris door.

De kwestie speelde voor het eerst tijdens de kabinetsformatie van 2012, toen Bos voor
de duur van zijn werkzaamheden als informateur onbetaald verlof nam bij zijn werkgever
KPMG. Hiermee beoogde Bos elke potentiële suggestie van belangenverstrengeling – tijdens
de formatie zou mogelijk ook accountantswetgeving aan de orde komen – te voorkomen.
Hoewel de mogelijkheid tot een vergoeding voor de informateur ook al in 2012 bestond
is er toen geen gebruik van gemaakt.332

Tijdens de formatie van 2017 gold iets soortgelijks voor informateur Zalm, die voor
de duur van zijn werkzaamheden als informateur zijn positie en honorering als lid
van de Raad van commissarissen van Shell opschortte.333 Ook in 2017 bestond de mogelijkheid van een vergoeding voor de informateur, indien
daar door de betrokkene om gevraagd zou worden.334 Ze is Zalm echter niet persoonlijk aangeboden.335

De opvattingen over de wenselijkheid van een honorering of compensatie voor de informateur
lopen nogal uiteen. Enkele gesprekspartners meenden dat deze een dergelijke inspanning
voor de publieke zaak evident «om niet» zou moeten verrichten. Anderen vonden een
compensatie voor gederfde inkomsten voor de hand liggend. Een enkele betrokkene meende
zelfs dat in alle gevallen een dergelijke honorering aangeboden zou moeten worden
– potentiële vermenging van belangen zou immers ook van toepassing kunnen zijn op
informateurs die werkzaam zijn binnen de publieke sector, bijvoorbeeld als Minister.336

Aangezien de informateur werkt in opdracht van de Tweede Kamer, lijkt het de commissie
gepast dat (de ambtelijke ondersteuning van) de Kamer hem of haar bij diens aantreden
de mogelijkheid van een vergoeding aanbiedt. Dan kan vervolgens naar bevind van zaken
worden gehandeld.337

Detachering

Al sinds het informateurschap van Piet Steenkamp in 1971 worden informateurs en formateurs
ondersteund door ambtenaren van het Ministerie van Algemene Zaken. Het departement
van de Minister-President stelde sindsdien doorgaans twee raadadviseurs (als secretariaat)
en de directeur-generaal van de Rijksvoorlichtingsdienst (voor de communicatie met
de media) beschikbaar, aangevuld met enkele facilitaire personeelsleden. Voor de duur
van de kabinetsformatie werden deze functionarissen afgescheiden van het departement,
en vielen ze niet meer onder de verantwoordelijkheid van de secretaris-generaal van
Algemene Zaken, maar van de (in)formateur.338

Kamervoorzitter Verbeet en griffier Biesheuvel oordeelden het na de wijziging van
de formatieprocedure in 2012 wenselijk ook voor de eerstvolgende formatie gebruik
te maken van deze ondersteuning. De reglementswijziging haalde al genoeg overhoop.
Bovendien beschikten de AZ-raadadviseurs over de voor het formatieproces noodzakelijke
contacten met andere departementen. Ook lag inzet van AZ-ambtenaren voor de hand omdat
na de formatie de formateur Minister-President zou worden. Daarbij zou inzet van ambtenaren
van de Tweede Kamer de suggestie wekken dat deze ten dienste stonden van de fracties
van de nieuwe coalitie, terwijl deze ten dienste horen te staan aan de Kamer als geheel.339 Voor de duur van de kabinetsformatie van 2012 werden vervolgens, zoals voorheen,
door AZ de gebruikelijke ambtenaren ter beschikking gesteld aan de (in)formateur(s).
Hiertoe werden zij gedetacheerd aan de Tweede Kamer. Tijdens de formatiebesprekingen
werd het aantal raadadviseurs dat de informateurs en onderhandelaars ter beschikking
stond uitgebreid van twee tot drie.340

De gang van zaken tijdens de kabinetsformatie van 2012 gaf geen aanleiding met het
oog op de formatie van 2017 verandering aan te brengen in de aan te zoeken ondersteuning.341 Eind februari 2017 ondertekenden griffier Renata Voss en secretaris-generaal Paul
Huijts van Algemene Zaken de «Dienstverleningsovereenkomst ondersteuning (in)formatieperiode
2017 door het Ministerie van Algemene Zaken». De overeenkomst regelde dat

«het Ministerie van Algemene Zaken de volledige personele en logistieke ondersteuning
zal leveren aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal ten behoeve van de ondersteuning
van de werkzaamheden van de verkenner(s) en de (in)formateur(s). De betreffende medewerkers
werken uitsluitend in opdracht van verkenner(s) en (in)formateur(s) en leggen aan
hen verantwoording af over hun werkzaamheden.»342

Er was kortom geen gezagsverhouding tussen de door AZ gedetacheerde staf – het zogeheten
Bureau Kabinetsformatie – en de (voorzitter van de) Tweede Kamer.343 De gedetacheerde AZ-ambtenaren werkten voor de verkenner en de (in)formateur(s).

Voor het Bureau Woordvoering Kabinetsformatie (BWK), het gedeelte van de door AZ gedetacheerde
staf dat voor de verkenner en de (in)formateur(s) de communicatie met de media voor
haar rekening nam, gold hetzelfde. Dat nam niet weg dat inzake de contacten met de
media afstemming nodig was tussen het BWK en de stafleden van de Tweede Kamer die
zich bezighielden met de organisatie van de communicatie, zoals de persconferenties
van de Kamervoorzitter. De Tweede Kamer verzorgde de contacten met de media wanneer
haar voorzitter mededelingen deed, het BWK voerde de regie in de gevallen dat de informateur
of de onderhandelende fracties zaken naar buiten wilden brengen.344

Voorafgaand aan de formatie was in overleg tussen vertegenwoordigers van de Tweede
Kamer en Algemene Zaken gebleken dat enige punten nadere uitwerking vergden. Dat ging
bijvoorbeeld over de vraag door wie en op welke website nieuws en documenten over
de formatie geplaatst zouden worden: door de vaste medewerkers van de Tweede Kamer
op www.tweedekamer.nl, of door het BWK. De Tweede Kamer had voorafgaande aan de formatie weliswaar de wens
uitgesproken de publieksvoorlichting te concentreren op één site, het (aanstaande)
BWK bleek de domeinnaam www.kabinetsformatie2017.nl echter al geclaimd te hebben en hield hieraan vast als de officiële website. Bij
wijze van compromis werd op de site van de Tweede Kamer zo volledig mogelijk bericht
omtrent de formatie, maar bleef het BWK verantwoordelijk voor de andere, officiële
website. De rolverdeling was verder dat de Tweede Kamer de communicatie (bijvoorbeeld
persberichten) deed waarbij de Kamervoorzitter de uitnodigende partij was, en het
BWK de communicatie waarbij de informateur de uitnodigende partij was.345

Te overwegen valt de publieksvoorlichting bij een volgende kabinetsformatie te integreren.
Vanwege haar regierol in de kabinetsformatie ligt het voor de hand dat de publieke
informatie over de kabinetsformatie in elk geval via de website van de Tweede Kamer
raadpleegbaar is.

Aanbevelingen

– De wijze waarop transitiemomenten (overhandiging van opdrachten en eindverslagen)
door de Tweede Kamer zijn vormgegeven, verdient navolging bij volgende kabinetsformaties.

– De kabinetsformatie voltrekt zich in beginsel in het gebouw van de Tweede Kamer. Er
kunnen niettemin goede redenen zijn om hiervan (tijdelijk) af te wijken; dan is voorafgaand
overleg tussen (in)formateur(s) en de voorzitter van de Tweede Kamer wenselijk.

– Het ligt voor de hand om ook bij volgende kabinetsformaties de inhoudelijke ondersteuning
van de verkenner(s) en de (in)formateur(s) te laten verzorgen door aan de Tweede Kamer
gedetacheerde raadadviseurs van het Ministerie van Algemene Zaken.

– De Tweede Kamer doet er goed aan tijdig na te denken over de voorzieningen voor de
informateur (en de onderhandelaars) in de periode dat het Kamergebouw wegens een renovatie
niet beschikbaar is als locatie.

– Als wordt vastgehouden aan de Stadhouderskamer als vaste vergaderlocatie na de renovatie
van het Kamergebouw, dan is het raadzaam tijdens deze renovatie iets te doen aan de
gebleken gebreken van die ruimte, met name de klimaatbeheersing.

– Het is wenselijk dat het publiek de openbare informatie betreffende de voortgang van
de kabinetsformatie kan raadplegen via één website. Het ligt voor de hand dat deze
informatie in ieder geval (ook) raadpleegbaar is via de website van de Tweede Kamer.

HOOFDSTUK 10 DE LANGE DUUR VAN DE FORMATIE

De kabinetsformatie van 2017 brak een record. Nooit eerder duurde het zo lang voordat
een nieuw kabinet op de trappen van het bordes stond: 225 dagen.346 Het vorige record dateerde van 1977: het duurde toen 208 dagen voordat het kabinet-Van
Agt (CDA-VVD) benoemd en beëdigd kon worden. De gemiddelde duur van Nederlandse kabinetsformaties
van 1946 tot de verkiezingen van 2017 bedroeg overigens ruim 84 dagen.347 Minstens zo opvallend is de lange duur van de fase waarin onder leiding van informateur
Zalm onderhandeld werd over de VVD–CDA–D66–CU-coalitie die uiteindelijk tot stand
kwam: 105 dagen. Nooit eerder zaten dezelfde partijen zo lang onder leiding van dezelfde
informateur bijeen.348

De «tussenronde» onder leiding van informateur Tjeenk Willink duurde al 29 dagen.
Dat was aanzienlijk langer dan de twee eerdere gelegenheden dat Tjeenk Willink deze
rol vervulde. Tijdens de formatie van 1994 had hij negen dagen nodig om, nadat een
eerste poging om te komen tot een «paars» kabinet te komen was mislukt, enkele andere
coalitieopties te «elimineren». In juni/juli 2010 duurde Tjeenk Willinks nadere verkenning
(nadat informateur Rosenthal een eerste verkennende opdracht had uitgevoerd), resulterend
in de aanbeveling een onderzoek te beginnen naar een Paars Plus-kabinet, als informateur
tien dagen.349

De formatie werd enkele malen bewust onderbroken. Verkenner Schippers begon haar eerste
gespreksronde niet onmiddellijk de dag na haar aanwijzing (zoals verkenner Kamp in
2012 wel had gedaan), maar op verzoek van de fractievoorzitters pas na het weekend.
Als informateur gaf Schippers vervolgens toe aan de wens van de fractievoorzitters
van CDA, D66 en GL om niet op vrijdagen te vergaderen.350 Door het voorjaarsreces, andere vrije (feest)dagen en het plotselinge overlijden
van de moeder van Klaver vielen veel dagen uit, waardoor effectief slechts ongeveer
twintig onderhandelingsdagen overbleven.

Tijdens de fase-Zalm lagen de onderhandelingen stil tussen 20 juli en 8 augustus.
De onderhandelaars hadden na de intensieve verkiezingscampagne en de daaropvolgende
formatieperiode behoefte aan vakantie.351 De lange duur van dit deel van de formatie had tevens invloed op de reguliere agenda
van de Tweede Kamer. Onderwerpen werden door de onderhandelende meerderheid controversieel
verklaard352 (dat gebeurde overigens ook al in de fase-Schippers); de algemene beschouwingen werden
uitgesteld (en samengevoegd met het debat over de regeringsverklaring van het nieuwe
kabinet op 1 en 2 november); datzelfde gold vervolgens voor de financiële beschouwingen
en de behandeling van de afzonderlijke begrotingen schoven dientengevolge ook door.353 Daarbij nam door de lange duur bij de onderhandelaars de behoefte toe aan verandering
van omgeving.354

Oordeel betrokkenen

Onder de geïnterviewde personen bestond overwegend begrip voor de lange duur van de
kabinetsformatie. Dat gold niet alleen de gesprekspartners van de uiteindelijke coalitiepartijen
– die vonden de genomen tijd noodzakelijk – maar ook een deel van de geïnterviewden
die in de oppositie belandden. Het verbrokkelde partijenlandschap na de verkiezingen,
dat het noodzakelijk maakte dat het nieuwe kabinet uit vier partijen bestond, werd
gezien als een belangrijke factor. De fractievoorzitter van de PVV tekende hierbij
aan dat door de blokkade van zijn partij een aantal partijen zelf bijdroeg aan de
complicatie.355 Gesprekspartners van VVD, CDA en D66 wezen er van hun kant op dat de bereidheid om
mee te regeren bij andere partijen – vermoedelijk vooral als gevolg van de afstraffing
van de PvdA na deelname aan het kabinet-Rutte II – niet groot was. Ook dat had gevolgen
voor de lengte van de formatie.

Ten slotte duurden de onderhandelingen tussen VVD, CDA, D66 en CU zo lang, zo betoogden
betrokkenen, omdat het vertrouwen tussen de betrokken partijen moest groeien. Vooral
tussen D66 en CU was dat vertrouwen, mede vanwege eerdere openbare uitlatingen over
en weer en het gesprek van Pechtold en Segers op 23 mei onder leiding van informateur
Schippers, aanvankelijk broos. Daar moest tijd overheen.

De lange duur van deze fase werd klemmender, omdat onderhandelaars noch informateur
zich erg geroepen voelden mededelingen te doen over de voortgang van de besprekingen.
Het leidde bij het deel van de Kamer dat niet aan de onderhandelingen deelnam tot
stijgend ongeduld.356

Procedurele suggesties ter bekorting van de kabinetsformatie die passen binnen de
bestaande kaders van de huidige Grondwet en Kieswet,357 zoals het invoeren van fatale termijnen voor de informateur, konden bij weinig geïnterviewden
op enthousiasme rekenen. Meer begrip, ofschoon uitsluitend onder enkele voorzitters
van de fracties die niet deelnamen aan de onderhandelingen, bestond er voor het toepassen
van zogeheten termijnen van orde, waarbij de informateur na afloop van een vooraf
bepaalde tijdspanne de Kamer rapporteert over de voortgang. Anderen zagen hier het
nut niet van in, aangezien de informateur en de onderhandelaars zich bij die debatten
uiterst terughoudend zouden opstellen.

Analyse

De lange duur van de kabinetsformatie van 2017 valt te verklaren uit een aantal verschillende
oorzaken. Doorslaggevend was de combinatie van de verkiezingsuitslag, die resulteerde
in een nieuwe Tweede Kamer zonder grote fracties, met de blokkades die diverse partijen
al voor de verkiezingen hadden uitgesproken. Hierdoor waren bepaalde combinaties (VVD
en CDA met PVV; SP met VVD) uitgesloten en waren voor een nieuwe coalitie minstens
vier partijen nodig.

Als een schaduw boven de formatie hing verder de verkiezingsnederlaag van de VVD (8
zetels verlies) en (vooral) de PvdA (min 29 zetels). Beide partijen werden afgestraft
voor de regeringsdeelname. Vooral de PvdA kreeg de rekening gepresenteerd voor het
al snel na het aantreden van het kabinet-Rutte II ontstane beeld dat al te vlot in
zee gegaan was met de VVD, tegen wie kort daarvoor nog een felle verkiezingscampagne
gevoerd was. Er leek sprake te zijn geweest van uitruil van de eigen uitgangspunten;
een beeld dat nog was bevestigd door het vlotte verloop van de formatie van het kabinet-Rutte
II. Tijdens die besprekingen waren de eigen fracties noch de achterbannen «meegenomen»
in de totstandkoming van het onderhandelingsresultaat. Ruimte voor aanpassing van
het conceptregeerakkoord door de fracties bleek er niet te zijn.

De betrokkenen wilden onder geen beding deze werkwijze in 2017 herhalen. Er werd dus
de tijd genomen, en de eigen fracties werden op verschillende manieren betrokken bij
de totstandkoming van en geïnformeerd over het regeerakkoord.358 De fracties werden tussentijds geïnformeerd (in ieder geval op de reguliere fractievergaderingen
op dinsdagochtend, waarvoor de formatieonderhandelingen werden onderbroken) en inhoudelijk
(onder meer via de inbreng van fractiespecialisten bij «zijtafels» – ter onderscheiding
van de «hoofdtafel» in de Stadhouderskamer) betrokken bij de totstandkoming van (onderdelen
van) het regeerakkoord. Bij de afronding van de informatie-Zalm namen de vier beoogde
coalitiefracties bijna een hele dag om het conceptregeerakkoord te bespreken. Deze
werkwijze heeft echter ook een langere formatieduur en een gedetailleerder regeerakkoord
tot gevolg.359

Een directe relatie tussen de lange duur van de kabinetsformatie van 2017 en de in
2012 gewijzigde formatieprocedure is niet aanwijsbaar. De eerste proeve van de nieuwe
formatiewijze, in 2012, resulteerde immers in een van de kortste formaties van de
laatste vijftig jaar: 54 dagen. Daarbij konden ook onder het oude regime kabinetsformaties
veel tijd in beslag nemen: in 1972/1973, 1977, 2003 en 2010 duurde het eveneens minstens
drie maanden voordat het nieuwe kabinet gevormd was. Het gegeven dat de gang van zaken
tijdens kabinetsformaties materieel steeds wordt gedicteerd door fracties die samen
een meerderheid (kunnen) vormen in de Tweede Kamer, is hier meer bepalend dan het
antwoord op de vraag wie de procedurele regie heeft.360

Een van de vraagstukken tijdens deze formatie betrof het vinden van een «vierde» coalitiepartij.
Door vertegenwoordigers van de huidige coalitiefracties is gesignaleerd dat nauwelijks
partijen genegen waren regeringsverantwoordelijkheid te nemen. Tijdens de kabinetsformatie
van 2010 waren in ieder geval ook uiteindelijke oppositiepartijen als PvdA, GL en
D66 bereid tot coalitiebesprekingen, en in 2012 zijn andere opties dan VVD-PvdA niet
aan de orde geweest. Zeker is dat sommige, met name progressieve partijen zich gewaarschuwd
door de verkiezingsnederlaag van de PvdA tijdens de formatie van 2017 terughoudend
opstelden voor deelname aan een coalitie met de VVD.

Het geringe enthousiasme bij de betrokkenen voor het toepassen van fatale termijnen
is begrijpelijk. De kans dat deze strategisch gebruikt zouden worden door onderhandelende
partijen is groot. De bedenkingen ten aanzien van termijnen van orde, die de (in)formateur
tot een regelmatige rapportage aan de Kamer zouden dwingen, zijn evenzo verklaarbaar.
De onderhandelende fracties en de (in)formateur zijn doorgaans weinig genegen om gaande
de besprekingen de vertrouwelijkheid daarvan te doorbreken. Eerdere voorstellen in
deze richting, onder meer van de commissie-Vraagpunten (1990),361 werden dan ook niet in de praktijk gebracht. Ter illustratie kan ook nog worden gewezen
op de gevolgen van de eind 1993 aangenomen tweeledige motie-Jurgens/Mateman. Het onderdeel
dat het mogelijk maakte dat de Kamer informateurs uitnodigde om na beëindiging van
hun opdracht inlichtingen te verschaffen werd opgenomen in de formatieprocedure, terwijl
van het onderdeel dat bepaalde dat «in de adviezen die leiden tot de opdracht welke
wordt verstrekt aan informateurs en formateurs tevens op te nemen een termijn [...]»,
nooit meer iets is vernomen.362

HOOFDSTUK 11 TOT BESLUIT: ARTIKEL 139A VAN HET REGLEMENT VAN ORDE OP ZIJN INTENTIES
GETOETST EN EEN ALTERNATIEF BEZIEN

De bedoeling van de aanpassing van het Reglement van Orde in maart 2012 was vooral
om de (procedurele) regie van de kabinetsformatie in handen te geven van de Tweede
Kamer. Tot dan was die regie – die zich vooral manifesteerde in de bevoegdheid om
(in)formateurs te benoemen en deze een opdracht te geven – krachtens staatsrechtelijk
gebruik in handen geweest van de Koning. Deze procedurele regierol bij de kabinetsvorming
vloeide voort uit de constitutionele bevoegdheid van de Koning om Ministers te benoemen
en te ontslaan («naar welgevallen», stond daar tot 1983 in de Grondwet aan toegevoegd).
Nadat door een serie aanvaringen tussen het conservatieve kabinet-Van Zuijlen van
Nijevelt (1866–1868) en een liberale meerderheid in de Tweede Kamer in 1868 duidelijk
was geworden dat een kabinet niet kon functioneren zonder het vertrouwen van een Kamermeerderheid,
werd de kabinetsformatie materieel meer en meer een zaak van de Kamer. In de parlementaire
geschiedschrijving is die ontwikkeling wel de «parlementarisering» van de kabinetsformatie
genoemd.

Stapsgewijs nam de greep van de Tweede Kamer op de formatie toe, ook procedureel.363 Omgekeerd evenredig werd de rol van de Koning kleiner. Koningin-regentes Emma (1890–1898)
begon met het voorafgaand aan het aanwijzen van een formateur structureel raadplegen
van de zogeheten vaste adviseurs van het staatshoofd: de voorzitters van beide Kamers
der Staten-Generaal en de vicepresident van de Raad van State. Ook consulteerde zij
enkele prominente politici. Onder Koningin Wilhelmina werd de consultatiepraktijk
uitgebreid: de voorzitters van de grootste fracties brachten aan haar advies uit.
Onder Koningin Juliana werden voor aanvang van de benoeming van de eerste (in)formateur
steevast alle fractievoorzitters geraadpleegd. De besluiten van de Koning waren zeker na de Tweede
Wereldoorlog nagenoeg steeds terug te voeren op meerderheidsadviezen uit de Tweede
Kamer. Vanuit de in 1866–1868 gevestigde «vertrouwensregel» was dat ook logisch.

Zeker na de invoering van het gebruik om de adviezen van de fractievoorzitters meteen
openbaar te maken, in 1971, was de ruimte voor de Koning om af te wijken van de meerderheidsadviezen
verdwenen. Slechts in gevallen waarbij de adviezen van de fractievoorzitters multi-interpretabel
waren of er geen meerderheidsadvies te destilleren was, werd de Koning genoodzaakt
zelf een interpretatie te geven aan de advisering. Daarbij werd de Koning overigens
steeds bijgestaan door een of meer van zijn vaste adviseurs. Dat nam niet weg dat
sommige van deze besluiten controverse veroorzaakten. Nadat tijdens de kabinetsformatie
van 2010 enkele informateursbenoemingen door Koningin Beatrix onderwerp werden van
discussie, ontstond voldoende parlementair draagvlak om de bevoegdheid om (in)formateurs
aan te wijzen over te hevelen naar de Tweede Kamer. Hiertoe werd in maart 2012 bij
vaststelling van een nieuw artikel 139a van het Reglement van Orde besloten.

De vraag is nu, na twee uitvoeringen van de nieuwe formatieprocedure (2012 en 2017),
of door deze wijziging de regie in de formatie effectief bij de Tweede Kamer is komen te liggen. Daarover bleken de meningen tijdens de evaluatie van de kabinetsformatie
van 2017 verdeeld. Het antwoord op de vraag is ook diffuus. Allereerst moet vastgesteld
worden dat de procedurele regiefunctie in ieder geval niet meer bij de Koning berust. Deze heeft een nieuwe, zo men wil kleinere rol gekregen. Nadat de evaluatiecommissie
in 2014 had geadviseerd de Koning meer te informeren over de voortgang van de formatie
omdat dat paste bij diens grondwettelijke positie (als onderdeel van de regering)
en vanwege zijn rol als staatshoofd, is daar in 2017 volgens alle betrokkenen op adequate
wijze invulling aan gegeven. Tijdens de formatie van 2017 is er ook geen moment sprake
van geweest dat teruggevallen zou worden op de procedure van voor 2012 (hoewel die
«terugvaloptie» door artikel 139a van het Reglement van Orde niet wordt uitgesloten),
ook al dreigde na het (tweemaal) mislukken van pogingen om te komen tot een coalitie
van VVD–CDA–D66–GL een impasse. Steeds slaagde de Kamer erin een volgende stap te
zetten. In die zin heeft de Tweede Kamer steeds de regie behouden.364

Dat neemt niet weg dat bij een deel van de Kamer – de fracties die niet betrokken
waren bij de formatiebesprekingen – het gevoelen bestond dat zij op geen enkele wijze
de regie had over de gang van zaken. De onderhandelende Kamermeerderheid bepaalde
of al dan niet gedebatteerd werd over de voortgang van de formatie (conform artikel
139b van het Reglement van Orde), verklaarde onderwerpen controversieel en stelde
begrotingsbehandelingen uit. Bovenal bepaalde deze meerderheid hoeveel informatie
werd verstrekt over de voortgang van de besprekingen. Omdat deze informatieverstrekking
doorgaans uiterst beperkt was en de formatie een recordlengte voortduurde, werd dat
voor deze fracties des te klemmender. Zo bezien heeft niet de Tweede Kamer als instituut de regie over de kabinetsformatie, maar wordt deze gevoerd door de fracties die onderhandelen
(en die doorgaans een Kamermeerderheid vormen). Een uitzondering in procedurele zin
hierop vormt de Kamervoorzitter, die in de facilitering van de voortgang een eigen
rol heeft. De dominante rol van de onderhandelende Kamermeerderheid is overigens niet
nieuw. Ook onder het regime van de «oude» procedure waren de onderhandelende partijen
leidend en stonden de andere fracties aan de zijlijn.365

De initiatiefnemers van het nieuwe reglementsartikel 139a, de D66-Kamerleden Boris
van der Ham en Gerard Schouw, beoogden met hun voorstel uit 2011 «een opener en democratischer
proces van de formatie», waarbij sprake was van «een meer volledige publieke verantwoording
door de betrokkenen» die bovendien «in een eerder stadium» zou moeten plaatsvinden
dan voor 2012 het geval was geweest.366

Bij het debat over de regeringsverklaring op 1 november 2017 toonde Pechtold, voorzitter
van de fractie die zich steeds als grootste pleitbezorger van de procedurewijziging
van 2012 had gemanifesteerd, zich dan ook «niet ontevreden» over de tweede uitvoering
van de formatie volgens gewijzigde regels. Niettemin stelde hij vast dat er sprake
was van «kinderziektes». Deze hadden vooral betrekking op de geringe openbaarheid
van de formatie.367 Het misverstand moet worden weggenomen dat door het nieuwe artikel 139a van het Reglement
van Orde de formatiebesprekingen zelf transparanter zouden worden; dat is niet de
strekking van het reglementsartikel. De mate van transparantie van de onderhandelingen
is een zaak van de onderhandelende partijen en de (in)formateur(s); dat is niet bij
reglement te bepalen. Zelfs uitbreiding van het parlementaire arsenaal met frequente
voortgangsdebatten zal, zo werd algemeen erkend door de gesprekspartners, niet vanzelf
tot grotere openheid leiden.368

Artikel 139a van het Reglement van Orde ziet slechts op de aanwijzing van de (in)formateur(s),
niet meer dan dat.369 En de besluitvorming daarover is in zijn algemeenheid transparanter geworden. De
aanwijzing van de informateurs en van de formateur geschiedde tijdens de formatie
van 2017 (net als die van 2012) steeds door het aannemen van een motie aan het eind
van een plenair Kamerdebat, direct na afsluiting van de voorafgaande formatiefase.
De aanwijzing van de volgende (in)formateur(s) heeft daarmee steeds de expliciete
steun van een Kamermeerderheid. Daarmee is het ook democratisch gelegitimeerd – een
andere doelstelling van de indieners van het nieuwe reglementsartikel in 2012.

Overigens kenden ook de kabinetsformaties tussen 1994 en 2010 voortgangsdebatten in
aanwezigheid van de informateur(s), maar deze eindigden niet in (publieke) besluitvorming
over de volgende stap. Vóór 1994 werd pas parlementair verantwoording afgelegd over
de kabinetsformatie tijdens het debat over de regeringsverklaring. Dat leverde complicaties
op voor de Minister-President die tijdens het debat namens het kabinet het woord voerde
indien de voorafgaande formatie ook een mislukte onderhandelingsfase kende. Ook hier
heeft de Tweede Kamer geleidelijk aan terrein gewonnen.

In hoofdstuk 3 is beschreven dat ten aanzien van de wijze waarop tot voordrachten
van informateurs is gekomen nog winst is te behalen op het punt van transparantie.
De voordracht van de informateur is geen bevoegdheid van zijn of haar voorganger,
maar van een Kamermeerderheid. Dat dient dan eigenlijk ook geëxpliciteerd te worden
in het eindverslag van de «uitgaande» informateur, om suggesties van het tegendeel
te voorkomen. Dat neemt niet weg dat de kabinetsformatie van 2017 in procedurele zin
correct is verlopen. De procedure volgend uit artikel 139a van het Reglement van Orde
heeft zich daarmee vooralsnog ook onder ingewikkelde omstandigheden bewezen.

Alternatief: gekozen formateur?

Dat de betrokkenen zich in meerderheid in algemene zin kunnen vinden in de procedure
zoals die zich na de wijziging van het Reglement van Orde in maart 2012 heeft ontwikkeld,
betekent niet dat er niet ook andere wegen zouden kunnen zijn om tot de vorming van
een nieuw kabinet te komen. De in 2017 door het kabinet-Rutte II ingestelde staatscommissie
die de opdracht kreeg de toekomstbestendigheid van het parlementaire stelsel te onderzoeken
en daarover aanbevelingen te doen, buigt zich ook over de kabinetsformatie. In juni
2018 publiceerde de staatscommissie een Tussenstand, waarin ook de kabinetsformatie aandacht kreeg. Nadat in de eerder vrijgegeven Probleemverkenning was vastgesteld dat de invloed van de kiezer op de kabinetsvorming gering is, opperde
de staatscommissie in de Tussenstand de rechtstreeks gekozen formateur als «een aantrekkelijke optie». De formateur zou
bij de Tweede Kamerverkiezingen, met behoud van het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging,
in een aparte verkiezing in twee ronden kunnen worden gekozen. Bij een dergelijke
verkiezing krijgt degene die de meerderheid van de stemmen verworven heeft de opdracht
om een kabinet te vormen.370 Als de formateur dan vervolgens toch zou mislukken, kan worden teruggegrepen op de
bestaande procedure waarin de Tweede Kamer de (in)formateur aanwijst.371

Tijdens de interviews van de evaluatiecommissie met de fractievoorzitters372 bleek weinig enthousiasme voor het voorstel van een gekozen formateur. Enkelen zeiden
open te staan voor het idee, maar de meeste fractievoorzitters hadden de nodige aarzelingen
of waren negatief. Bij de geïnterviewden kwam onder andere de vraag op of het proces
van kabinetsvorming niet (nog) ingewikkelder zou worden als bijvoorbeeld een representant
van een van de kleinere partijen, of in ieder geval niet van de grootste partij, bij
zo’n rechtstreekse verkiezing tot formateur gekozen zou worden. Zou het risico van
zo’n verkiezing niet kunnen zijn dat partijen die niet op voorhand zo’n formateur
uit een van de kleinere partijen steunden, het mislukken van de formatieopdracht zouden
afwachten, waarna men zou kunnen terugvallen op de bestaande werkwijze? Ook werd opgemerkt
dat de verkiezing van een representant uit de grootste partij tot formateur weinig
toegevoegde waarde zou hebben in vergelijking met de bestaande werkwijze, waarin het
al sinds jaar en dag gebruikelijk was om een representant van de grootste politieke
groepering in de Kamer het voortouw te geven bij de vorming van een kabinet.

Aan deze bedenkingen kan nog worden toegevoegd dat bij de invoering van een rechtstreeks
gekozen formateur het risico groot is dat een dergelijke verkiezing in de praktijk
een wassen neus blijkt te zijn wanneer men tegelijkertijd vasthoudt aan het kiesstelsel
van evenredige vertegenwoordiging. De ervaring met dit evenredigheidsstelsel heeft
immers geleerd dat dit het tegendeel van coalitievorming voorafgaande aan verkiezingen
stimuleert. Het zet politieke partijen aan zich ten opzichte van elkaar sterk te profileren
om zoveel mogelijk zetels te verwerven in de Kamer. Het kiesstelsel bevat aldus geen
stimulans tot partijpolitieke samenwerking. De toevoeging van een rechtstreekse verkiezing
van een formateur zal op zichzelf geen verandering brengen in deze werking van het
evenredigheidsstelsel. Dit betekent dat het proces van kabinetsvorming niet wezenlijk
zou veranderen. Na Tweede Kamerverkiezingen moet nog steeds door middel van onderhandelingen
tussen fractievoorzitters geprobeerd worden een regeringscoalitie te vormen. Doet
zich het geval voor dat een representant van de grootste partij gekozen wordt tot
formateur, dan is het inderdaad de vraag wat de toegevoegde waarde ervan is vergeleken
met de bestaande werkwijze. Wordt een kandidaat gekozen tot formateur terwijl op voorhand
vaststaat dat betrokkene hoogstwaarschijnlijk geen parlementaire meerderheidssteun
zal kunnen verwerven, dan is de kans groot dat een verkiezing slechts tot verdere
complicaties voor de kabinetsvorming leidt. Het nut van de verkiezing van een formateur
zal al snel in twijfel worden getrokken, als deze mislukt in de uitvoering van zijn
opdracht.

Tegen deze achtergrond lijkt het raadzaam om bij handhaving van het bestaande kiesstelsel
van evenredige vertegenwoordiging vast te houden aan de huidige werkwijze op grond
van artikel 139a van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer. Daarbij moet geaccepteerd
worden dat coalitievorming nu eenmaal per definitie een lastige opgave is voor de
fractievoorzitters en fracties die daarbij betrokken zijn. De gekozen formateur lost
dit probleem niet op.

GEBRUIKTE LITERATUUR

Baalen, Carla van, en Alexander van Kessel, De kabinetsformatie in vijftig stappen (Amsterdam 2012)

Baalen, Carla van, en Alexander van Kessel, «Het nieuwe formeren en verder... Terugblik
op de kabinetsformatie van 2012» in: Careljan Rotteveel Mansveld (red.), Het nieuwe formeren. Terugblik op de formatie van het kabinet-Rutte II. Montesquieu-reeks nr. 3 (Den Haag 2013)

Baalen, Carla van, en Alexander van Kessel (red.), Kabinetsformaties 1977–2012 (Amsterdam 2016)

Bagehot, Walter, The English constitution (oorspronkelijk 1867; editie Londen 1993)

Berg, J.Th.J. van den, «Epiloog: Het nieuwe artikel 139a» in: idem (red.), Koning, Kamers, kabinetsformatie. Instituties en conventies bij de coalitievorming
in Nederland. Montesquieu-reeks nr. 2 (Den Haag 2012)

Berg, Joop van den, «Een minderheidskabinet met één stem meerderheid», Socialisme & Democratie, december 2017

Bootsma, Peter, Coalitievorming. Een vergelijking tussen Duitsland en Nederland (Amsterdam 2017)

Borgman, Wilma, en Max van Weezel, Vrienden tegen wil en dank. De lessen van het tweede kabinet-Rutte (Amsterdam 2018)

Bovend’Eert, P.P.T., «De ministerraad en de betekenis van het regeringsprogramma»
in: R.B. Andeweg (red.), Ministers en ministerraad (’s-Gravenhage 1990)

Bovend’Eert, P.P.T., «Terugkerend rumoer over benoemingen door de regering en de Tweede
Kamer», Nederlands Juristenblad 90 (2015)

Bovend’Eert, Paul, Carla van Baalen en Alexander van Kessel, Zonder koningin. Het officiële evaluatierapport over de formatie van 2012 (Amsterdam 2015)

Bovend’Eert, P.P.T., en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement (12de druk; Deventer 2017)

Bukman, Bert, Het slagveld. De lange weg naar het kabinet-Rutte (Amsterdam 2011)

Geurink, E., «Ministeriële verantwoordelijkheid voor ambtenaren» in: J.L.W. Broeksteeg,
J.Th.J. van den Berg en L.F.M. Verhey (red.), Ministeriële verantwoordelijkheid opnieuw gewogen (Alphen aan den Rijn 2006)

Heiden, Paula van der, Interieurs van het Binnenhof. Verscholen erfgoed in beeld (Den Haag 2018)

Hoetink, Carla, Macht der gewoonte. Regels en rituelen in de Tweede Kamer na 1945 (Nijmegen 2018)

Kessel, Alexander van, «Een gewoon parlementair meerderheidskabinet». De formatie
van het kabinet-Kok I (1994)» in: Van Baalen/Van Kessel (red.) 2016

Kessel, Alexander van, «Gruppenbild mit Dame». De formatie van het kabinet-Kok II
(1998)» in: Van Baalen/Van Kessel (red.) 2016

Kessel, Alexander van, «Doe dit onze partij niet aan, doe dit ons land niet aan».
De formatie van het kabinet-Rutte I (2010)» in: Van Baalen/Van Kessel (red.) 2016

Kessel, Alexander van, «Kinderziekten van het «nieuwe proces». Kabinetsformatie van
2017: het formatieproces» in: Aalt Willem Heringa en Jan Schinkelshoek (red.), Stratego, risk en scrabble. Kabinetsformatie 2017. Montesqueu-reeks nr. 9 (Den Haag 2018)

Kessel, Alexander van, en Carla van Baalen, «Regierungsbildungen in den Niederlanden:
komplexe, aber immer lösbare Puzzles» in: Friso Wielenga en Markus Wilp (Hrsg.), Unruhige Zeiten. Jahrbuch des Zentrums für Niederlande-Studien 2016/17 (Münster 2018)

Kortmann, C.A.J.M., De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987 (Deventer 1987)

Kortmann, C.A.J.M., Constitutioneel recht. Bewerkt door P.P.T. Bovend’Eert, J.W.L. Broeksteeg, C.N.J. Kortmann en B.P. Vermeulen
(7de druk; Deventer 2016)

Poelgeest, L. van, Kabinetsformaties 1982–2002 (Den Haag 2011)

Pot, C.W. van der, Handboek van het Nederlandse staatsrecht. Bewerkt door D.J. Elzinga, R. de Lange en H.G. Hoogers (16de druk; Deventer 2014)

Rosenthal, Uri, Waarnemer, adviseur, beslisser (Amsterdam 2018)

Staatscommissie Parlementair stelsel, Tussenstand (Den Haag 2018)

Steen, Martijn van der, e.a., Niets te zien. De ambtelijke voorbereiding van een kabinetswisseling (Den Haag 2011)

Thijn, Ed van, Dagboek van een onderhandelaar. 25 mei–11 november 1977 (Amsterdam 1978)

Visser, R.K., In dienst van het algemeen belang. Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair
vertrouwen (Amsterdam 2008)

Wagenaar, Marja, De Rijksvoorlichtingsdienst. Geheimhouden, toedekken en openbaren (Den Haag 1997)

BIJLAGEN

Bijlage 1 Verzamelde aanbevelingen

Hoofdstuk 2: De fase voorafgaand aan het Kamerdebat over verkiezingsuitslag en kabinetsformatie

– Het verdient aanbeveling dat de door de fractievoorzitters aan de verkenner uitgebrachte
adviezen direct gepubliceerd worden door de Tweede Kamer en/of het Bureau Woordvoering
Kabinetsformatie.

Hoofdstuk 3: Besluitvorming in de Tweede Kamer over de aanwijzing van de (in)formateur

Hoofdstuk 4: Positie en werkwijze van verkenner en informateur

Hoofdstuk 5: Het verstrekken van inlichtingen aan de Tweede Kamer tijdens de kabinetsformatie

– De bestaande vaste praktijk, waarin de Kamer volgens artikel 139b van het Reglement
van Orde een informateur na het uitbrengen van zijn eindverslag uitnodigt om inlichtingen
te verstrekken, verdient voortzetting. De informateur heeft daarbij een beperkte rol,
in die zin dat hij of zij zich beperkt tot het beantwoorden van procedurele vragen
omtrent het verloop van de werkzaamheden. Het Kamerdebat volgens artikel 139b heeft
overigens vooral ten doel de Kamerleden in de gelegenheid te stelen onderling van
gedachten te wisselen over het verloop van de kabinetsformatie.

– Het verdient aanbeveling spreektijdbeperking aan te houden bij een Kamerdebat volgens
artikel 139b van het Reglement van Orde.

Hoofdstuk 6: De Tweede Kamervoorzitter en de kabinetsformatie

– De voorbereiding van de daaropvolgende Kamerdebatten ter aanwijzing van (in)formateurs
ligt in handen van de voorzitter, die daartoe overleg voert met de fractievoorzitters.

– De voorzitter informeert de Koning omtrent de besluiten van de Tweede Kamer betreffende
de kabinetsformatie.

Hoofdstuk 7: De positie van de Koning bij de kabinetsformatie

– Bij deze werkwijze informeert de Tweede Kamervoorzitter de Koning regelmatig over
de besluiten van de Kamer met betrekking tot de kabinetsformatie.

Hoofdstuk 8: Openbaar maken van stukken van de kabinetsformatie

– Het is raadzaam om de overdracht van het formatiedossier aan de Tweede Kamer gedurende
de kabinetsformatie zodanig voor te bereiden dat de Kamer zo snel mogelijk na het
moment van de formele overdracht door de formateur met het oog op het debat over de
regeringsverklaring kan beschikken over een volledig, openbaar en digitaal doorzoekbaar
formatiedossier.

– Het is wenselijk in de manier waarop het formatiedossier wordt gepresenteerd een duidelijk
onderscheid in categorieën aan te brengen: relevante stukken die tijdens de kabinetsformatie
op tafel gelegen hebben en brieven, nota’s en adviezen aan de informateur. De correspondentie
tussen Kamervoorzitter, informateur en fractievoorzitters hoort niet in het formatiedossier
maar in de Kamerstukken.

– Het ligt voor de hand dat de stukken die de informateur namens de onderhandelaars
opvraagt bij ministeries en adviseurs onderdeel blijven uitmaken van het formatiedossier.

Hoofdstuk 9: Facilitaire, representatieve, operationele en financiële aspecten

– De wijze waarop transitiemomenten (overhandiging van opdrachten en eindverslagen)
door de Tweede Kamer zijn vormgegeven, verdient navolging bij volgende kabinetsformaties.

– De Kamer doet er goed aan tijdig na te denken over de voorzieningen voor de informateur
(en de onderhandelaars) in de periode dat het Tweede Kamergebouw wegens een renovatie
niet beschikbaar is als locatie.

Bijlage 2 Lijst geïnterviewden

21 juni 2018: Jesse Klaver (fractievoorzitter GL)

27 juni 2018: Alexander Pechtold (fractievoorzitter D66)

27 juni 2018: Sybrand van Haersma Buma (fractievoorzitter CDA)

28 juni 2018: Kees van der Staaij (fractievoorzitter SGP)

28 juni 2018: Gert-Jan Segers (fractievoorzitter CU)

29 juni 2018: Joost Vullings (voorzitter Parlementaire Persvereniging)

2 juli 2018: Wouter Koolmees (onderhandelaar D66)

4 juli 2018: Lodewijk Asscher (fractievoorzitter PvdA en demissionair Minister SZW)

5 juli 2018: Geert Wilders (fractievoorzitter PVV)

5 juli 2018: Henk Krol (fractievoorzitter 50PLUS)

27 augustus 2018: Herman Tjeenk Willink (informateur)

27 augustus 2018: Frans van Dijk (plaatsvervangend griffier), Linda Kipp (hoofd griffie
plenair en Bureau Wetgeving) en Marloes Konings (woordvoerder Voorzitter en Presidium)

31 augustus 2018: Ankie Broekers-Knol (voorzitter Eerste Kamer der Staten-Generaal)

5 september 2018: Halbe Zijlstra (onderhandelaar VVD)

5 september 2018: Carola Schouten (onderhandelaar CU)

7 september 2018: Paul van Nunen (Bureau Woordvoering Kabinetsformatie)

7 september 2018: Gerrit Zalm (informateur)

12 september 2018: Thierry Baudet (fractievoorzitter FvD)

12 september 2018: Chris Breedveld (directeur Kabinet van de Koning)

26 september 2018: Edith Schippers (verkenner en informateur)

26 september 2018: Tunahan Kuzu (fractievoorzitter DENK)

27 september 2018: Mark Rutte (fractievoorzitter VVD en formateur)

28 september 2018: Emile Roemer (fractievoorzitter SP)

1 oktober 2018: Khadija Arib (voorzitter Tweede Kamer)

Een afspraak met Marianne Thieme (fractievoorzitter PvdD) bleek helaas niet mogelijk.

Bijlage 3 Overzicht ambtelijke stukken in het overgedragen formatiedossier

Dit overzicht omvat de stukken uit het formatiedossier die formeel via de informateur
zijn opgevraagd alsook de antwoorden daarop, meestal afkomstig van departementen.
Daarnaast zijn de stukken vermeld die gerelateerd zijn aan de presentaties van deskundigen
die aan de onderhandelingstafel gehouden zijn.373

Van:

Aan:

Nr:

Datum:

Inhoud/opmerkingen:

sg’s

Schippers

192

28-3

Visie op de rijksdienst tbv regeerakkoord

CPB

Presentatie

193

31-3

MLT 2018-2021

Financiën

Schippers

194

31-3

Advies studiegroep begrotingsruimte

DNB

Schippers

195

31-3

Budgettaire ruimte

VZ EK

Schippers

196

23-3

Overzicht behandeling wetsvoorstellen in EK

SCP

Schippers

208

3-4

Rapport «Voorzieningen verdeeld»

SCP

Presentatie

210

3-4

«Stand van ons land»

PBL

Presentatie

211

3-4

«Naar een toekomstbestendig Nederland

Idem

Schippers

234

3-4

Nationale kosten energietransitie in 2030

10.

Schippers

Rutte

292

5-4

Vragen aan stass V&J (asielprocedures)

11.

PBL

Schippers

311

6-4

«Circulaire economie: opties voor beleid»

12.

Schippers

Rutte

312

7-4

Vragen aan I&M

13.

Stass V&J

Schippers (vmp)

355

6-4

Antwoorden op 292

14.

Schippers

Rutte

390

10-4

Vragen aan VWS

15.

Min+stass I&M

Schippers (vmp)

444

12-4

Antwoorden op 312

16.

Schippers

Rutte

463

13-4

Vragen aan Defensie

17.

Schippers

Rutte

464

13-4

Vragen aan Buitenlandse Handel/OS

18.

Schippers

Rutte

517

19-4

Vragen aan EZ

19.

Schippers

Rutte

538

19-4

Vragen aan OCW

20.

Min. BH/OS

Schippers (vmp)

541

19-4

Antwoorden op 464

21.

Min. Fin.

Schippers

542

13-4

Voorbereiding begroting 2018

22.

Min. EZ

Schippers (vmp)

543

19-4

Antwoorden op 517

23.

Min. Def

Schippers (vmp)

558

19-4

Antwoorden op 463

24.

Stass. VWS

Schippers (vmp)

559

18-4

Deel van de antwoorden op 390

25.

Schippers

Rutte

560

20-4

Vraag aan stass Fin: nb

26.

Schippers

Rutte

561

20-4

Vragen aan stass SZW: nb

27.

Schippers

Ombudsman

562

20-4

Vragen

28.

Schippers

Rutte

567

20-4

Vragen aan Wonen & Rijksdienst (huurmarkt)

29.

Schippers

Rutte

568

20-4

Vraag aan Buitenlandse Handel/OS

30.

Min. BH/OS

Schippers (vmp)

587

28-4

Antwoord op 568

31.

Min+stass OCW

Schippers (vmp)

588

24-4

Antwoorden op 538

32.

Min. Fin.

Schippers

589

21-4

Nav gesprek van 18-4: memo begroting

33.

Ombudsman

Schippers

590

25-4

Uitstelbriefje

34.

Ombudsman

Schippers

719

8-5

Antwoorden op 562 (met vele bijlagen)

35.

Schippers

Rutte

725

9-5

Vragen aan EZ (gaswinning)

36.

Min. BZK

Schippers (vmp)

727

26-4

Antwoorden op 567

37.

Schippers

Rutte

737

10-5

Vragen aan EZ + I&M (klimaatbeleid): nb

38.

Schippers

Rutte

759

11-5

Vragen aan I&M (rekeningrijden): nb

39.

Schippers

Rutte

760

11-5

Vragen aan BZK (woningmarkt): nb

40.

Min. EZ

Schippers

763

15-5

Antwoorden op 725

41.

CPB

Presentatie

1011

29-6

MLT 2018–2021

42.

CDS

Presentatie

1015

12-4

Gevolgen NL ontwikkelingen in de wereld

43.

DGIS (BZ)

Presentatie

1016

12-4

Enkele kengetallen OS

44.

MIVD

Presentatie

1017

12-4

Dreigingsbeeld

45.

SCP

Presentatie

1041

29-6

«Stand van ons land»

46.

Zalm

Rutte

1059

3-7

Vragen Fin. (st.v.z. taakstellingen/inzichten)

47.

Zalm

Rutte

1068

3-7

Vraag stass VWS (verpleeghuiszorg)

48.

SCP

Presentatie

1091

3-7

«Integratie en immigratie»

49.

Zalm

Rutte

1092

6-7

Vragen Defensie (vervolg op 463 en 558)

50.

Zalm

Rutte

1093

6-7

Vragen aan Minister V&J

51.

Zalm

Rutte

1094

7-7

Idem

52.

Min. Fin

Zalm

1095

6-7

Antwoord op 1059

53.

Zalm

Rutte

1175

14-7

Vragen aan Minister VWS

54.

Zalm

Rutte

1190

14-7

Vragen aan Minister V&J

55.

Min. Fin

Zalm

1191

14-7

Antwoord op 1092

56.

Min. V&J

Zalm (vmp)

1192

14-7

Antwoord op 1093

57.

Min. V&J

Zalm (vmp)

1193

14-7

Antwoord op 1094

58.

Zalm

Rutte

1204

18-7

Vraag aan BZK (afdoening van Kamermotie)

59.

Zalm

Rutte

1205

18-7

Vraag V&J (religieus/burgerlijk huwelijk)

60.

Min. VWS

Zalm (vmp)

1206

18-7

Antwoord op 1175

61.

Min. V&J

Zalm (vmp)

1207

14-7

Antwoord op 1190

62.

Min. V&J

Zalm (vmp)

1208

18-7

Antwoord op 1205

63.

Stass VWS

Zalm (vmp)

1219

18-7

Antwoord op 1068

64.

Zalm

Rutte

1236

20-7

Vragen aan EZ (gaswinning en klimaatbeleid)

65.

Min. BZK

Zalm (vmp)

1237

20-7

Antwoord op 1204

66.

Zalm

Rutte

1312

14-8

Vragen aan Minister OCW

67.

Min+stass OCW

Zalm (vmp)

1319

16-8

Antwoorden op 1312

68.

Min. EZ

Zalm (vmp)

1354

23-8

Antwoorden op 1236

69.

Zalm

Rutte

1366

31-8

Vragen min. V&J

70.

Min. V&J

Zalm (vmp)

1386

4-9

Antwoorden op 1366

71.

Zalm

Rutte

1433

20-9

Vraag aan min. Fin (onhoudbare staatsschuld)

72.

Zalm

PBL

1460

25-9

Verzoek om reactie concept mbt klimaat

73.

Zalm

Hamer (SER)

1461

25-9

Verzoek om reactie concept mbt pensioenen

74.

Zalm

VNO-NCW

1462

25-9

Idem

75.

Zalm

FNV

1463

25-9

Idem

76.

Zalm

Rutte

1464

25-9

Vraag aan min. V&J (pooierverbod): nb

77.

Zalm

Rutte

1471

28-9

Vraag aan min. BZK (aanpassing WIV)

78.

Min.Fin.

Zalm (vmp)

1472

25-9

Antwoord op 1433

79.

Min. BZK

Zalm (vmp)

1479

29-9

Antwoord op 1471

80.

Rutte

PBL

1492

20-10

Doorrekening PBL regeerakkoord

81.

VZ EK

Rutte

1498

24-10

«kabinetsformatie/leiding van ministeries»

82.

Asscher

Rutte

1499

24-10

Bezuiniging 100 mio op wijkverpleging

Afkortingen:

vmp = via de Minister-President

nb = niet beantwoord (in het formatiedossier bevindt zich geen antwoord op deze brief)

Bijlage 4 Werkafspraken voorzitter Tweede Kamer met verkenner en informateurs

Personalia auteurs

P.P.T. (Paul) Bovend’Eert (1957) hoogleraar staatsrecht aan de Radboud Universiteit
te Nijmegen

P. (Peter) Bootsma (1969) politicoloog en publicist

A. (Alexander) van Kessel (1968) onderzoeker bij het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis,
verbonden aan de Radboud Universiteit te Nijmegen

Download

Ondertekenaars

Eerste ondertekenaar
Indiener/ondertekenaar n.v.t., Functie n.v.t.

Datum:6 december 2018
Nummer:34700-64
Rapport

Activiteiten

19 dec 2018

Regeling van werkzaamheden

19 december 2018

Regeling van werkzaamheden
Tijd activiteit: 12:45