Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I Algemeen

1. Inleiding

In dit wetsvoorstel worden enkele aanpassingen van de Wet basisregistraties ondergrond
(hierna: Wet Bro) voorgesteld. De Wet Bro is op 1 januari 2018 in werking getreden.
De Wet Bro regelt de basisregistratie ondergrond (hierna: BRO). In deze basisregistratie
worden gegevens opgenomen over de geologische en bodemkundige opbouw van de ondergrond1 die voortvloeien uit verkenningen2, over ondergrondse constructies3, over gebruiksrechten4 en over authentieke modellen5 in relatie tot de ondergrond. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(hierna: de Minister van BZK) is verantwoordelijk voor de inrichting en het beheer
en ziet toe op het gebruik van de BRO. De Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk
onderzoek (hierna: TNO) verricht in opdracht en onder verantwoordelijkheid van de
Minister van BZK de feitelijke werkzaamheden met betrekking tot de inrichting en het
beheer van de BRO.

De Wet Bro bepaalt dat gegevens in de BRO worden opgenomen door de levering van zogenoemde
brondocumenten door bestuursorganen aan de Minister van BZK. Om dit proces te faciliteren
is in samenwerking met bestuursorganen die ook wel bronhouders worden genoemd een
zogeheten bronhouderportaal ontwikkeld. De in het bronhouderportaal ontvangen gegevens
worden verwerkt in een digitale registratie, de Landelijke Voorziening BRO (hierna:
LV BRO). De brondocumenten worden volgens de Wet Bro aangewezen bij algemene maatregel
van bestuur. Het Besluit basisregistratie ondergrond (hierna: Besluit Bro) voorziet
in de aanwijzing van deze brondocumenten en regelt daarmee de feitelijke gegevensinhoud
van de BRO. De aanwijzing van brondocumenten vindt plaats in verschillende tranches.
Per 1 januari 2018 is de «eerste tranche» van de BRO in werking getreden.

De inhoud van de eerste tranche registratieobjecten is in overleg met gebruikers uit
het veld samengesteld. Deze eerste tranche bestaat uit de volgende vier registratieobjecten:

Registratieobject

Registratiedomein

Categorie

Geotechnisch sondeeronderzoek

Bodem- en grondonderzoek

Verkenning

Booronderzoek (onderdeel bodemkundige boormonsterbeschrijving)

Bodem- en grondonderzoek

Verkenning

Grondwatermonitoringput

Grondwatermonitoring

Constructie

De BRO is een onderdeel van het stelsel van basisregistraties. Bestuursorganen die
bij de uitvoering van een wettelijke taak of bij het verrichten van werkzaamheden
een bij algemene maatregel van bestuur (Besluit Bro) aangewezen brondocument ontvangen
met betrekking tot de ondergrond van Nederland met inbegrip van het continentaal plat,
leveren dat brondocument aan via het bronhouderportaal. Bestuursorganen zijn vervolgens
verplicht om de BRO te raadplegen wanneer zij gegevens over de ondergrond nodig hebben.
Burgers, bedrijven en overheden kunnen de BRO kosteloos raadplegen.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

Om de tweede tranche te kunnen realiseren is het noodzakelijk om de Wet Bro op een
aantal punten te wijzigen, te weten op de onderwerpen bronhouderschap van modellen,
en kwaliteitscontrole. Verder worden met dit wetsvoorstel enkele verbeteringen doorgevoerd.

Zoals hierboven vermeld is het ten behoeve van tranche 2 is noodzakelijk om het bronhouderschap
van modellen nader vorm te geven. Het is daarbij gewenst om de details in gedelegeerde
regelgeving te kunnen specificeren zodat deze in de toekomst eenvoudig zijn aan te
passen aan ontwikkelingen. Enige flexibiliteit is gewenst om ervoor te zorgen dat
de informatiehuishouding van de overheid zich samenhangend kan ontwikkelen en kan
inspelen op wijzigingen, zonder dat voor het volgen van die ontwikkeling met regelmaat
wetswijzigingen noodzakelijk zijn.

Ten tweede bevat dit wetsvoorstel een kader voor kwaliteitscontrole. De bestaande
wettelijke regeling van de BRO bevat namelijk slechts een periodieke controle gericht
op de doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk. Deze kan met de bestaande
wet slechts ingevuld worden door de inzichten van de Minister van BZK en beheerder
van de BRO. In lijn met de andere basisregistraties bevat dit wetsvoorstel daarom
regels voor jaarlijks onderzoek door de bronhouders op basis van de ENSIA-methodiek6.

3. Inhoud van het voorstel

3.1 Authentieke modellen

De gegevens in de BRO omvatten, naast beschrijvingen van de fysieke werkelijkheid
en gegevens van administratief-juridische aard, ook modellen. Op veel locaties in
Nederland zijn namelijk afzonderlijke verkenningen uitgevoerd, maar bij het gebruik
van ondergrondgegevens is juist ook de samenhang tussen de uitgevoerde verkenningen
relevant. Om zo’n samenhangend beeld te krijgen van de ondergrond worden de uit verkenningen
verkregen gegevens vertaald naar modellen. Deze modellen geven een geschematiseerde
weergave van de ondergrond.

In de basisregistratie ondergrond kunnen onder andere de volgende typen modellen opgenomen:

• geomorfologische modellen: modellen op basis van eenheden die de vormen van het landschap
en de onderliggende factoren beschrijven. Hierbij kan gedacht worden aan de in het
verleden aanwezige ijskappen of de invloed van wind en rivieren;

• bodemkundige modellen: modellen op basis van eenheden met specifieke bodemkundige
eigenschappen, bijvoorbeeld bepaald door bodemvormende processen, textuur of gelaagdheid;

• geologische modellen: modellen op basis van eenheden met specifieke geologische eigenschappen,
bijvoorbeeld bepaald door ouderdom en afzettingsmilieu;

• hydrogeologische modellen: modellen op basis van eenheden met specifieke geohydrologische
eigenschappen, bijvoorbeeld het vermogen om water door te laten of juist niet.

De opsomming is wat betreft het type model niet-limitatief. De opsomming bij de onderverdeling is bewust niet als volledig gepresenteerd om te voorkomen
dat de feitelijke uitwerking van wat er in de modellen moet komen, wordt gefrustreerd
of dat de wet onvoldoende ruimte laat voor toekomstige ontwikkelingen.

Het voornemen is om in de tweede tranche in ieder geval vijf specifieke ondergrondmodellen
via de BRO ter beschikking te stellen. Het gaat om de volgende modellen:

• Bodem- en grondwatertrappenkaart

• Geomorfologische kaart

• Hydrogeologisch Model (REGIS)

• Digitaal Geologisch Model (DGM)

• GeoTOP7

In de Wet Bro is uitgegaan van de situatie dat TNO verantwoordelijk is voor het actualiseren
en vervaardigen van alle modellen in de BRO en dat de Minister van BZK bronhouder
is van al deze modellen.

Inmiddels is gebleken dat er ook andere organisaties zijn, naast TNO, die modellen
vervaardigen, bijvoorbeeld de stichting Wageningen Research (en in het bijzonder het
onderdeel Wageningen Environmental Research). Daarmee zijn ook andere ministeries
betrokken, o.a. het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en het Ministerie
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. In beginsel is het denkbaar dat modellen
van andere ministeries, op termijn geschikt zijn voor publicatie door middel van de
LV BRO. Zoals bijvoorbeeld grondwatermodellen van het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat. Mochten er zich in de toekomst ministeries melden met een voor de BRO
relevant model, dan kan dit in samenspraak met relevante stakeholders worden overwogen.
Dergelijke modellen kunnen dan desgewenst onderdeel van de BRO worden. Om die reden
is het gewenst dat per model een specifieke Minister als verantwoordelijk bronhouder
optreedt. En is het tevens wenselijk om per model te kunnen aangeven welke organisatie
zich bezighoudt met het vervaardigen en actualiseren van het model. Tot slot is het
van belang te kunnen voorzien in kwaliteitscontrole van de authentieke modellen. De
Minister van BZK heeft als houder van de BRO een regisserende functie dienaangaande
en is daarom altijd bij bovengenoemde keuzes betrokken.

Ten slotte is gebleken dat het aanleveren van modellen door hun omvang en wijzigingsfrequentie
het meest efficiënt kan geschieden door rechtstreeks inschrijving in het register
brondocumenten. Ook dit is geborgd in het voorstel. Dit geschiedt overigens pas nadat
de Minister die het aangaat heeft kunnen vaststellen dat het model voldoende kwaliteit
biedt om in de praktijk te kunnen worden gebruikt. Hierover kan de Minister die het
aangaat nadere afspraken maken met de beheerder onder afstemming met de Minister van
BZK.

3.2 Kwaliteitscontrole

Het wetsvoorstel bevat daarnaast een regeling voor jaarlijkse zelfcontrole door de
bronhouders. De Minister van BZK is als houder van de basisregistratie ondergrond
eindverantwoordelijk voor de kwaliteit van de BRO. De kwaliteit betreft zowel de gegevens
in, de processen rond, als de werking van de registratie. Een goed geborgde kwaliteitscontrole
vormt bovendien het fundament onder de opdracht die artikel 42 van de Wet Bro aan
de Minister geeft om vier jaar na inwerkingtreding van de Wet Bro aan de Staten-Generaal
verslag te doen van de doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk.
Deze aspecten kunnen immers alleen worden beschreven als er voldoende inzicht bestaat
in de onderliggende gegevens, processen en organisatie.

Kwaliteitscontrole is in het kader van de BRO erg belangrijk. Er is een grote verscheidenheid
aan registratieobjecten, waarbij bronhouders in algemene zin niet zelf de gegevens
produceren die aangeleverd dienen te worden. Goede kwaliteitsprocessen zijn daarom
belangrijk. Niet alleen op landelijk niveau, maar juist ook bij iedere bronhouder.
De Wet Bro behelst namelijk niet alleen een opdracht aan de Minister van BZK om met
gebruik van bestaande voorzieningen en oplossingen een basisregistratie op te zetten,
het is ook een opdracht aan alle bronhouders om het actief leveren en gebruiken van
gegevens te organiseren. De BRO is een succes als het geheel van aanleveren, afnemen,
melden en onderzoeken volledig en soepel werkt. De Minister van BZK moet erop toezien
dat dit daadwerkelijk gebeurt. Een systeem van kwaliteitscontrole is daarom essentieel.
Bronhouders kunnen daarin niet ontbreken.

Om deze zelfcontrole zo eenvoudig mogelijk te laten verlopen is er gekozen om aan
te sluiten bij een vigerende standaard, namelijk de ENSIA-methodiek. ENSIA is opgericht
met als doel om het verantwoordingsproces over informatieveiligheid bij gemeenten
verder te professionaliseren door het toezicht te bundelen en aan te sluiten op de
gemeentelijke Planning & Control-cyclus. Deze aanpak wordt eveneens gehanteerd in
het kader van de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) en de Basisregistratie
Grootschalige Topografie (BGT). In dat kader wordt de methodiek en tool eveneens ingezet
voor provincies, waterschappen en rijksuitvoeringsorganisaties. Dit om een uniforme
werkwijze te hanteren voor alle betrokken bronhouders.

De ENSIA-methodiek wordt uitgevoerd door middel van zelfcontrole. Voor de BRO is er
een specifieke vragenlijst ontwikkeld met vragen gericht op proces en organisatie.
Met behulp van de beschikbare ENSIA-tool kunnen deze vragen worden beantwoord. Omdat
de ENSIA-tool ook wordt gehanteerd om te rapporteren over andere onderwerpen is het
voor gebruikers minder belastend dan een separate verantwoordingsmethodiek.

Dit onderdeel van het wetsvoorstel is afgestemd met de betrokken bronhouders.

Ten slotte bevat het wetsvoorstel een aantal verbeteringen en verduidelijkingen. Deze
betreffen de aanlevertermijn, de wijze van aanlevering van gegevens (via het bronhouderportaal)
en het aanwijzen van de beheerder in de gedelegeerde regelgeving. Hierbij is gekozen
voor een vergelijkbare constructie als in artikel 123, tweede lid, van de Mijnbouwwet.
Op deze wijze wordt voorkomen dat bij iedere organisatorische herindeling of naamswijziging
een wetwijzigingstraject moet worden doorlopen.8 Continuïteit van het beheer van de BRO is overigens gewaarborgd in een uitvoeringsovereenkomst
die onderdeel uitmaakt van de afspraken tussen de Staat en TNO.

4. Toetsing van de gevolgen van het wetsvoorstel

4.1 Gevolgen voor burgers, bedrijven en instellingen

De voorgestelde wijzigingen hebben ten opzichte van de huidige wet geen gevolgen voor
de administratieve lasten voor burgers, bedrijven en instellingen.

4.2 Uitvoeringslasten voor bronhouders

Naar verwachting zullen de uitvoeringslasten vergelijkbaar zijn met de huidige situatie
omdat voor het goed functioneren van de basisregistratie een vorm van kwaliteitszorg
vanzelfsprekend is. De nu voorgestelde zelfcontrole met rapportage aan de Minister
van BZK voegt daar weinig uitvoeringslasten aan toe. De Minister van BZK zal er op
toezien dat de vragenlijst zodanig zal worden ingericht dat de uitvoering ervan geen
wezenlijke extra lasten meebrengt ten opzichte van een normale kwaliteitszorg die
onderdeel is van het operationeel beheer van de registratie.

4.3 Financiering

Financiële gevolgen van dit wetsvoorstel worden niet voorzien. In verband met het
ontbreken van financiële gevolgen is geen financieringsarrangement nodig. De enige
kosten die mogelijk voortvloeien uit dit wetsvoorstel zijn die voor de periodieke zelfcontrole door bronhouders. Gezien de geringe
omvang kunnen die kosten binnen de reguliere budgetten van de betrokken partijen worden
opgevangen.

5. Advisering en consultatie

Over de voorgestelde aanpassingen is overleg gevoerd met de Unie van Waterschappen,
het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Er is overeenstemming
bereikt.

Aangezien het voorstel geen gevolgen heeft voor burgers en bedrijven, is afgezien
van een internetconsultatie. Dat is in lijn met het kabinetsstandpunt inzake internetconsultatie.

II Artikelen

Artikel I

Onderdeel A

onder 1 en 2

Deze wijzigingen zijn technisch van aard en hangen samen met de voorgestelde wijziging
van artikel 6 van de Wet Bro die voorziet in verantwoordelijkheid van de betrokken
Minister voor de authentieke modellen.

onder 3

Sinds 26 oktober 2017 berust de verantwoordelijkheid voor de Wet Bro bij de Minister
van BZK. In het voorgestelde onderdeel A, onder 2, is daarom voorzien in aanpassing
van de definitie van Onze Minister.

onder 4

Als gevolg van de voorgestelde wijziging van de artikelen 6 en 7 bestaat geen behoefte
meer aan een definitie van Organisatie.

Onderdeel B

Zoals in het algemeen deel van deze memorie van toelichting is toegelicht, wordt voorgesteld
om het beheer van de basisregistratie ondergrond niet in de wet op te dragen aan een
bij naam genoemde beheerder, maar die beheerder bij ministeriële regeling aan te wijzen.

Onderdeel C

Zoals in het algemeen deel van deze memorie van toelichting is toegelicht, wordt voorgesteld
om authentieke modellen te laten maken en actualiseren in opdracht van de betrokken
Minister. Overeenkomstig het voorgestelde artikel 6 wordt de maker van een authentiek
model aangewezen door de betrokken Minister. Die betrokken Minister is de bronhouder
van het authentiek model.

Omdat als gevolg van de voorgestelde wijzigingen verschillende ministers verantwoordelijk
worden voor de authentieke modellen, wordt voorgesteld om te voorzien in de bevoegdheid
voor de Minister van BZK om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen. Hiermee
kan de Minister van BZK zijn stelselverantwoordelijkheid op dit onderdeel zo nodig
waarmaken.

Onderdeel D

De voorgestelde wijzigingen van artikel 8 vloeien voort uit de wijzigingen met betrekking
tot de authentieke modellen en het bronhouderportaal en de overgang van de verantwoordelijkheid
voor de Wet Bro naar de Minister van BZK.

Onderdeel E

onder 1 en 3

De voorgestelde wijzigingen van artikel 9, eerste en vierde lid, van de Wet Bro voorzien
in wettelijke verankering van het bronhouderportaal en de verplichting om brondocumenten
via dat bronhouderportaal aan te leveren.

onder 2

De voorgestelde aanpassing van artikel 9, derde lid, onderdeel c, beoogt het tijdstip
waarop brondocumenten moeten worden aangeleverd duidelijker te bepalen en daarbij
beter aan te sluiten bij de praktijk.

Onderdeel F

Zoals in paragraaf 2.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is toegelicht,
wordt met het voorgestelde artikel 9a van de Wet Bro voorzien in jaarlijkse zelfcontrole
door de bronhouders.

Onderdeel G

Zoals in het algemeen deel van deze memorie van toelichting is toegelicht, wordt met
deze voorgestelde wijzigingen van artikel 11 van de Wet Bro voorzien in een kwaliteitscontrole
van authentieke modellen die worden opgenomen in de basisregistratie ondergrond.

Onderdeel H

Met de voorgestelde toevoeging aan artikel 24, derde lid, van de Wet Bro wordt voorzien
in een expliciete grondslag voor de bepalingen in de Regeling basisregistratie ondergrond
omtrent de toepassing van artikel 24, tweede lid, van de Wet Bro.

Onderdeel I

Dit betreft een wetstechnische correctie. In artikel 2.7 van de Aanpassingswet Algemene
verordening gegevensbescherming was een onjuiste wijzigingsopdracht geformuleerd voor
artikel 26, tweede lid, van de Wet Bro. Met het opnieuw vaststellen van dat lid wordt
dit gecorrigeerd.

Artikel II

Bij de vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de voorgestelde wetswijzigingen
zal rekening worden gehouden met het stelsel van vaste verandermomenten en invoeringstermijnen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren