Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Zowel het primair als het voortgezet als het speciaal onderwijs kent een vrijwillige
financiële ouderbijdrage. De hoogte van deze bijdrage wordt door de school zelf vastgesteld.
De besteding van deze ouderbijdrage voor scholen is gericht op activiteiten buiten
schooltijd, die expliciet geen deel uitmaken van het verplichte onderwijsprogramma.
Denk hierbij aan schoolreisjes en de kerstviering, maar ook aan bepaalde excursies
en bijlessen die door de school worden aangeboden. De wet stelt duidelijk dat het
wel of niet voldoen van deze bijdrage altijd vrijwillig dient te zijn. Ook verplicht
de wet aan scholen zowel de hoogte als het vrijwillige karakter van de bijdrage in
de schoolgids te vermelden.

Op verreweg de meeste scholen wordt getracht de hoogte van de ouderbijdrage zo laag
mogelijk gehouden. Wanneer ouders de ouderbijdrage niet kunnen betalen, wordt vaak
in overleg met scholen, een beroep gedaan op een gemeentelijke subsidie of Stichting
Leergeld. Vaak ten onrechte, want Stichting Leergeld kan niet in alle situaties een
oplossing bieden en het beleid van gemeenten verschilt.

Toch biedt dit niet voor ieder kind een oplossing en wordt de bijdrage in de praktijk
zeker niet altijd als vrijwillig ervaren. Zo biedt het huidige recht scholen de mogelijkheid
om kinderen uit te sluiten van schoolreisjes en andere extra activiteiten, indien
de vrijwillige bijdrage niet door de ouders is voldaan. Dit leidt tot onaanvaardbare
praktijken. Jaarlijks zijn er kinderen die niet mogen deelnemen aan het schoolreisje,
het kerstdiner of de sinterklaasviering in het primair onderwijs1, of aan bijvoorbeeld de buitenlandreis in het voortgezet onderwijs.2 Dat kan een morele druk leggen op ouders om toch te betalen. Ook wordt er op andere
manieren druk gelegd op ouders om de bijdrage te betalen.

Met dit voorstel beogen de initiatiefnemers de negatieve gevolgen van het niet (kunnen)
betalen van de vrijwillige ouderbijdrage, voor kinderen te beperken. Het wetsvoorstel
strekt tot enkele wetswijzigingen, waarna scholen – ook voor het extracurriculaire
deel van het onderwijsprogramma – kinderen wier ouders de bijdrage niet betaald hebben,
niet langer mogen uitsluiten van extra activiteiten.

2. Aanleiding en achtergrond

Voor het kunnen bekostigen van extracurriculaire activiteiten zoals schoolreisjes
of de kerstviering, kent het onderwijs een vrijwillige (financiële) ouderbijdrage.
Volgens de Wet op het primair onderwijs (WPO), de Wet op het voortgezet onderwijs
(WVO) en de Wet op de expertisecentra (WEC), zijn deze bijdragen vrijwillig en mogen
scholen de hoogte ervan zelf vaststellen. De Wet medezeggenschap op scholen (WMS)
regelt het instemmingsrecht van de medezeggenschapsraad (bestaande uit ouders en/of
leerlingen) op de vaststelling of wijziging van de hoogte en de bestemming van de
bijdrage.3 Ook geldt een instemmingsrecht inzake de vaststelling of wijziging van het beleid
met betrekking tot activiteiten die buiten de voor de school geldende onderwijstijd
worden georganiseerd onder verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag.4

De bedragen die scholen aan ouders vragen, lopen zowel in het primair als in het voortgezet
als in het speciaal onderwijs flink uiteen. In het geval van het voortgezet onderwijs
niet in het minste geval door de uiteenlopende eerdergenoemde buitenlandreizen. Tevens
bieden in het voortgezet onderwijs scholen zelf vaak bijles, huiswerkbegeleiding of
examentraining aan. Het is goed dat scholen deze verantwoordelijkheid nemen, maar
een kwart van de kosten voor huiswerkbegeleiding zijn volledig voor de ouders. In
bijna zestig procent dragen de ouders volledig of deels de kosten. Ook deze bijdrage
hoort vrijwillig te zijn.5

Ondanks dat de WPO, de WVO en de WEC duidelijk stellen dat deze bijdrage vrijwillig
is, ligt er in praktijk soms een grote druk op ouders om de bijdrage te betalen. Naast
het reeds genoemde probleem dat kinderen worden uitgesloten van activiteiten, zijn
er voorbeelden bekend van scholen die op andere manieren druk uitoefenen. Betalingsherinneringen
en zelfs deurwaarders hebben in het verleden regelmatig tot publiciteit rondom de
ouderbijdrage geleid.6 Daarnaast blijkt onder meer uit onderzoek van RTL Nieuws dat de ouderbijdrage een
negatief effect op de diversiteit van de leerlingenpopulatie op een school heeft.7 Hoe hoger de ouderbijdrage op een school is, hoe rijker de ouders vaak zijn. Scholen
die een hoge ouderbijdrage vragen, werpen een drempel op voor ouders die weinig te
besteden hebben. Want ondanks dat de ouderbijdrage vrijwillig is, ervaren ouders wel
degelijk een grote sociale druk om de bijdrage te betalen. Uit de inventarisatie van
RTL kwam ook naar voren dat de ouderbijdrage soms voor zaken gebruikt wordt, waar
deze helemaal niet voor gebruikt zou moeten worden, zoals het in dienst nemen van
extra personeel.

In de Tweede Kamer is de vrijwillige ouderbijdrage al zeer lange tijd een terugkerend
onderwerp van gesprek.

Tijdens het debat over de begroting van het Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen
(OCW) voor het jaar 2001 heeft het lid Dijksma (PvdA) een motie ingediend waarin de
regering wordt verzocht in overleg met de onderwijsorganisaties te komen tot een gedragscode
voor de vrijwillige ouderbijdrage binnen het funderend onderwijs.8 De motie werd aangenomen. Het jaar daarop werd voor het eerst door de Socialistische
Partij, samen met het Landelijk Aktie Komitee Scholieren, een klachtenlijn geopend
over dit onderwerp.

In het rapport «Publiek en Privaat», dat de Onderwijsraad op verzoek van de toenmalige
bewindspersoon al in 2001 uitbracht, constateerde hij: «In de praktijk blijkt dat
er van vrijwilligheid in veel gevallen geen sprake is. Scholen geven veelal aan dat
het niet voldoen aan het storten van de vrijwillige ouderbijdrage consequenties heeft
voor de deelname van het kind aan allerlei activiteiten. Ouders die de «vrijwillige»
bijdrage niet kunnen betalen, worden verzocht dispensatie te vragen. De raad acht
dit stigmatiserend voor de betrokken ouders. Vooral omdat ouders bij de schoolleiding
een verzoek moeten indienen.»9 In datzelfde advies constateerde de Onderwijsraad al dat de regelingen vaak leiden
tot onduidelijkheid, niet transparant zijn en kunnen leiden tot negatieve gevolgen
voor «grote» gezinnen met lage inkomens, ook omdat kinderen uitgesloten kunnen worden
van bepaalde activiteiten van de school of gedwongen worden vervangende activiteiten
te doen.

Ook in de daaropvolgende jaren is de vrijwillige ouderbijdrage een regelmatig terugkerend
onderwerp van gesprek geweest, zowel in de Tweede Kamer als daarbuiten. Diverse richtlijnen,
overlegstructuren en convenanten volgden. Uit ontevredenheid met de werking van deze
stappen, dienden de leden Vermue (PvdA) en Van Dijk (SP) in februari 2017 een motie
in (34511–4) met het verzoek een limiet in te stellen aan de vrijwillige ouderbijdrage
en te zorgen dat ouders op voorhand geïnformeerd zijn over de hoogte van het bedrag
voor het gehele jaar. Tijdens de bespreking van de onderwijsbegroting in december
2017 hebben de SP, GroenLinks en de PvdA een motie ingediend met de oproep scholen
te verplichten te benadrukken dat de ouderbijdrage vrijwillig is, duidelijke regels
op te stellen over wat wel en niet onder de vrijwillige ouderbijdrage mag vallen en
te zorgen dat scholen niet langer ouders mogen verplichten de bijdrage te betalen,
door bijvoorbeeld incassobureaus in te schakelen.10 Deze motie is ontraden door de Minister die stelde bezig te zijn met een onderzoek
naar de regels rond de ouderbijdrage en de uitwerking van die regels in de praktijk.
Bij de stemming is de motie verworpen.

In de brief betreft Uitvoering van de motie Vermue en Van Dijk inzake limiet vrijwillige
ouderbijdrage in po en vo (1314182, 7 maart 2018) stelt de Minister dat het niet betalen
van de ouderbijdrage geen consequenties mag hebben voor deelname aan het reguliere
programma. Tevens deelt de Minister de zorgen van Kamerleden over het uitsluiten van
deelname van leerlingen. Naar aanleiding van de eerder genoemde motie, die oproept
te onderzoeken of er een wettelijk maximum kan worden gesteld aan de ouderbijdrage,
zet de Minister uiteen wat mogelijke alternatieven zijn.

Onderzocht is een mogelijke maximering van de ouderbijdrage (zoals de motie voorstelt);
een scenario waarbij de ouderbijdrage inkomensafhankelijk wordt, een scenario waarin
ouders zelf bepalen hoeveel ze willen bijdragen en waaraan dit wordt besteed en de
afschaffing van de mogelijkheid een vrijwillige ouderbijdrage te vragen.

Ondanks dat de zorgen en uitgangspunten van de initiatiefnemers worden gedeeld, komt
de Minister toch tot de conclusie dat de huidige wet- en regelgeving het beste voldoet
en ouders en scholen vooral beter geïnformeerd moeten worden over het vrijwillige
karakter van de ouderbijdrage. Voorts stelt de Minister het onacceptabel te vinden
dat kinderen worden buitengesloten, maar hij zoekt de oplossing net als zijn voorgangers
met name in gedragsregels.

De initiatiefnemers vinden deze oplossing onvoldoende. Naar hun mening waarborgen
gedragsregels en afspraken onvoldoende het uitgangspunt dat kinderen niet mogen worden
uitgesloten. Dit is naar de mening van de initiatiefnemers overtuigend bewezen in
de afgelopen jaren.

De initiatiefnemers zijn tot dit voorstel gekomen, na een eigen studie van het wettelijk
kader van de vrijwillige ouderbijdrage en de uitwerking hiervan in de praktijk. De
bijdrage leidt jaar in jaar uit tot problemen op scholen, voor zowel ouders als leerlingen.
Daarnaast is een correlatie waarneembaar tussen de ouderbijdrage op een school en
het inkomen van de ouders. Hierdoor leidt de ouderbijdrage tot een uitkomst die in
strijd is met de doelstelling van artikel 167a van de WPO, waarin bepaald wordt dat
gemeenten en scholen tot een evenwichtige verdeling van kinderen met een onderwijsachterstand
moeten komen. De initiatiefnemers zien deze situaties als onnodig en onwenselijk en
leveren met dit initiatiefwetsvoorstel een oplossing aan.

3. Hoofdlijnen wetsvoorstel

De initiatiefnemers stellen voor om in de WPO, de WVO en de WEC een bepaling op te
nemen, die ertoe strekt dat het niet (kunnen) betalen van de ouderbijdrage niet mag
leiden tot uitsluiting van een leerling van een activiteit of het opleggen van een
andere activiteit. Dit voorkomt segregatie door uitsluiting van leerlingen. Daarnaast
worden scholen conform dit voorstel verplicht dit ook expliciet te vermelden in de
schoolgids.

Dit wetsvoorstel legt tevens vast dat scholen geen leerlingen mogen uitsluiten van
bijlessen en examentrainingen die onder verantwoordelijkheid van de school worden
georganiseerd, indien de ouders de ouderbijdrage niet kunnen betalen of niet hebben
betaald.

Een alternatief was om een voorstel te doen dat betrekking heeft op het toelatings-
en verwijderingsbeleid. De huidige wetten bepalen dat het bevoegd gezag verantwoordelijk
is voor het toelatings- en verwijderingsbeleid en bevatten praktische regels voor
de inschrijving en de eventuele extra ondersteuning van leerlingen.11 Zo is onder meer bepaald dat de toelating van een leerling niet afhankelijk mag zijn
van een geldelijke bijdrage van de ouders. Voorts gelden er een aantal bepalingen
over de verwijdering van een leerling. Omdat het voorstel van de initiatiefnemers
specifiek gaat over activiteiten die buiten het verplichte lesprogramma worden georganiseerd,
is het niet voor de hand liggend om met dit doel voor ogen wijzigingen aan te brengen
in het toelatings- en verwijderingsbeleid, aangezien dit slechts van toepassing is
op het wettelijk verplichte lesprogramma.

De WMS regelt onder meer het instemmingsrecht van ouders en leerlingen in de medezeggenschapsraad.12 Zij hebben onder meer instemmingsrecht bij besluiten die betrekking hebben op de
vaststelling van de schoolgids. De WMS regelt voorts het instemmingsrecht van ouders
en leerlingen over het beleid omtrent activiteiten die door de school worden geregeld,
maar buiten de onderwijstijd vallen. Het gaat hier dus om de activiteiten die met
de vrijwillige ouderbijdrage bekostigd worden. Omdat de betreffende wetsartikelen
specifiek gaan over het instemmingsrecht en een opsomming bevatten van de zaken waarop
dit recht van toepassing is, ligt het niet voor de hand om die artikelen zodanig te
wijzigen dat hier specifiek vermeld wordt dat de activiteiten niet mogen leiden tot
het uitsluiten van leerlingen wanneer de vrijwillige ouderbijdrage niet is betaald.
Daarnaast zijn de indieners van mening dat de afweging of leerlingen om financiële
redenen geweigerd mogen worden van extracurriculaire activiteiten, niet een afweging
is die op elke school individueel gemaakt zou moeten worden – met de daarmee gepaard
gaande wijd uiteenlopende mogelijke besluiten van de medezeggenschap – maar dat deze
beslissing een dusdanig ingrijpend maatschappelijk effect heeft dat een centraal besluit
hierover door de wetgever gerechtvaardigd is.

Ingewonnen Adviezen/consultatie

De initiatiefnemers hebben diverse onderwijs- en belangenorganisaties om een reactie
gevraagd. Met een heel aantal van hen is ook gesproken. In de bijlage zijn de volledige
teksten te vinden13.

De initiatiefnemers ervaren brede steun voor het voorstel om de wet aan te scherpen
zodat kinderen van ouders die de vrijwillige ouderbijdrage niet (kunnen) betalen,
niet kan leiden tot uitsluiting. Vanuit de geconsulteerde organisaties is ook hulp
geboden bij het verstrekken van informatie en advies.

Een aantal organisaties is van mening dat een wetsvoorstel overbodig is en er meer
ingezet moet worden op bewustzijn en afspraken tussen verschillende partijen. De initiatiefnemers
nemen hier kennis van, maar zijn van mening dat lang genoeg is geprobeerd om via bestuurlijke
afspraken een oplossing te vinden voor de hoge kosten van de ouderbijdrage en de gevolgen
daarvan, maar dat het op die manier duidelijk niet gaat lukken. Nu de situatie de
verkeerde kant opgaat – de hoogte van de ouderbijdrage blijft fors toenemen – vinden
de initiatiefnemers het tijd om via een wetswijziging in te grijpen. Ook omdat de
Onderwijsinspectie hierdoor in de gelegenheid wordt gesteld om te handhaven.

De initiatiefnemers zijn het met Leergeld eens dat de stijgende kosten voor ouders
voor digitale informatiedragers (zoals laptops en tablets) niet worden opgelost met
dit wetsvoorstel. Zij overwegen hiertoe een nieuw wetsvoorstel te gaan ontwerpen die
kan bijdragen aan een oplossing voor dit probleem.

4. Gevolgen

De invoering van dit wetsvoorstel heeft als consequentie dat scholen geen leerlingen
meer mogen uitsluiten van extracurriculaire activiteiten, wanneer ouders niet in staat
zijn of weigeren de vrijwillige ouderbijdrage te voldoen. Scholen moeten dat als gevolg
van dit voorstel tevens expliciet vermelden in de schoolgids.

Verwachte neveneffecten

De verwachting is tevens dat met de invoering van dit wetsvoorstel scholen opnieuw
worden gewezen op het vrijwillige karakter van de ouderbijdrage. Het gewenste effect
bevindt zich op meerdere vlakken. Ten eerste kan de vrijwillige ouderbijdrage niet
langer tot uitsluiting van leerlingen of zware sociale druk op ouders leiden. Ten
tweede kan het wetsvoorstel segregatie tegengaan doordat wordt verduidelijkt dat het
niet betalen van de vrijwillige ouderbijdrage niet mag leiden tot uitsluiting. Een
hoge vrijwillige ouderbijdrage zal daardoor minder dienen als een voorselectie op
een bepaalde gewenste leerlingenpopulatie. Immers, als een hoge ouderbijdrage voor
ouders niet op te brengen is, dan ondervindt hun kind daar niet langer hinder van.
Hierdoor wordt een belangrijke reden om kinderen niet in te schrijven op de meest
gewenste school weggenomen. Met name in het voortgezet onderwijs zullen enkele scholen
ook andere keuzes gaan maken ten aanzien van bijvoorbeeld de buitenlandreis, maar
mogelijk ook andere buitenschoolse activiteiten. Het wetsvoorstel maakt het immers
niet meer mogelijk om enkel de leerlingen te selecteren van wie de ouders de vrijwillige
bijdrage hebben betaald. Het selecteren van deelnemers voor een uitwisselingsproject
of buitenlandreis via een blinde loting blijft evenwel mogelijk.

Met de invoering van dit wetsvoorstel mogen scholen geen leerlingen weigeren bij extracurriculaire
bijlessen en examentrainingen wanneer niet is voldaan aan de vrijwillige ouderbijdrage.
De indieners beschouwen dit als een positief neveneffect. In zoverre scholen al bijlessen
tegen betaling aanbieden, zijn de initiatiefnemers van mening dat alle kinderen hetzelfde
recht op bijlessen en examentrainingen moeten hebben, wanneer dat door de school wordt
georganiseerd.

Regeldruk

Mochten er al gevolgen zijn voor de administratieve lastendruk, dan zijn deze positief.
Immers, schoolbesturen mogen geen dwingende vervolgacties meer verbinden aan het wel
of niet betalen van de vrijwillige ouderbijdrage.

Financiële gevolgen

Dit voorstel heeft naar verwachting geen noemenswaardige financiële gevolgen voor
het Rijk.

Voor scholen zullen er geringe financiële gevolgen zijn en zullen zij mogelijk keuzes
moeten maken als het gaat om extracurriculaire activiteiten zoals het schoolreisje
in het primair onderwijs of de buitenlandreis in het voortgezet onderwijs. Een mogelijkheid
is ook dat scholen op zoek gaan naar financiers voor kinderen van wie de ouders de
vrijwillige ouderbijdrage niet betalen. De inschattingen over het aantal ouders dat
na het aannemen van deze wet niet langer de vrijwillige ouderbijdrage zal betalen,
lopen nogal uiteen. Maar in het meest rigoureuze geval zullen scholen wegens tegenvallende
inkomsten uit de vrijwillige ouderbijdrage een bescheidener aanbod aan activiteiten
en schoolreisjes gaan aanbieden. De indieners zien dit als een aanvaardbaar risico
en zijn van mening dat het beter is wanneer de gehele klas naar een speeltuin gaat,
dan wanneer enkele leerlingen op school moeten zitten, terwijl de rest van de klas
naar de Efteling gaat.

Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES-eilanden)

De initiatiefnemers zien geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de
onderhavige regeling niet ook voor de BES-eilanden in te voeren. Daartoe ziet dit
voorstel tevens op wijziging van de Wet primair onderwijs BES (WPO BES) en de Wet
voortgezet onderwijs BES (WVO BES).14

5. Uitvoering, toezicht en handhaving

Een gevolg van de wettelijke bepaling dat kinderen niet buitengesloten mogen worden,
is dat de Onderwijsinspectie kan toezien en handhaven. Immers, als uitdrukkelijk in
de wet vermeld staat dat kinderen niet buitengesloten mogen worden, kan hier op worden
gehandhaafd. Wanneer de Onderwijsinspectie signalen krijgt dat een school niet handelt
volgens de wettelijke vereisten, zijn zij aan zet op scholen aan te spreken en hen
in staat te stellen de praktijk aan te passen. Na verwachting zal de nalevingsbereidheid
groot zijn en zal het niet vaak nodig zijn dat de Inspectie een school moet aanspreken
op de tekortkomingen. Uiteraard betekent het aanpassen van diverse onderwijswetten,
dat de Onderwijsinspectie bij geconstateerde overtredingen kan overgaan tot het opleggen
van sancties. De indieners achten dit echter niet waarschijnlijk, aangezien de wet
duidelijk stelt wat wel en niet toegestaan is.

Inwerkingtreding

Dit wetsvoorstel treedt na behandeling en stemming in de beide Kamers met ingang van
een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip in werking, waarbij gestreefd wordt
naar inwerkingtreding voor aanvang van het eerstvolgende schooljaar. Dit met inachtneming
van de periode die nodig is om de schoolgidsen voor het komende schooljaar te schrijven
en goed te laten keuren door de medezeggenschapsraad. De uiterlijke overgangsperiode
zou dus bestaan uit een schooljaar, indien nodig.

Evaluatiebepaling

Drie jaar na inwerkingtreding evalueert de Minister deze wet. Dan wordt onderzocht
of de vrijwillige ouderbijdrage niet meer leidt tot uitsluiting van een leerling van
een activiteit of het opleggen van een andere activiteit. De Minister stuurt hierover
een verslag naar de Staten Generaal. Mocht uitsluiting van een leerling van een activiteit
of het opleggen van een andere activiteit nog steeds het geval zijn, zal worden bezien
of er wettelijke aanscherping nodig is of dat de uitvoering en handhaving van dit
wetsvoorstel verbeterd moet worden.

II. ARTIKELSGEWIJS

ARTIKEL I

Onderdeel A

Artikel 22, eerste lid, aanhef en onderdeel d, van de WEC bepaalt thans onder meer
dat de schoolgids in elk geval informatie moet bevatten over de vrijwillige bijdrage,
waaronder dat die bijdrage vrijwillig is. Met onderdeel A wordt voorgesteld om daaraan
toe te voegen dat eveneens in de schoolgids vermeld moet worden dat leerlingen niet
mogen worden uitgesloten van activiteiten indien de bijdrage niet is voldaan.

Onderdeel B

Op grond van artikel 40, eerste lid, van de WEC, is het reeds verboden om de toelating
van leerlingen tot een school te weigeren als de ouders geen bijdrage betalen. Met
onderdeel B wordt voorgesteld om een nieuwe bepaling in de wet op te nemen, op grond
waarvan het eveneens verboden is om leerlingen uit te sluiten van activiteiten als
de ouders geen bijdrage betalen.

ARTIKELEN II TOT EN MET V

De op grond van artikel I voorgestelde wijzigingen van de WEC worden op grond van
de artikelen II tot en met V mutatis mutandis voorgesteld in respectievelijk de WPO,
de WVO, de WPO BES en de WVO BES. Voor een toelichting op deze artikelen wordt derhalve
verwezen naar de toelichting onder artikel I.

ARTIKELEN VI EN VII

Deze voorgestelde artikelen bevatten de gebruikelijke evaluatie- en inwerkingtredingsbepaling.

Kwint

Westerveld