Brief regering : Verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Cuba; Havanna, 5 juli 2013

A/ nr. 1 HERDRUK1
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Ter griffie van de Eerste en van de Tweede Kamer der Staten-Generaal ontvangen op
17 januari 2017.

De wens dat het verdrag aan de uitdrukkelijke goedkeuring van de Staten-Generaal wordt
onderworpen kan door of namens een van de Kamers of door ten minste vijftien leden
van de Eerste Kamer dan wel dertig leden van de Tweede Kamer of door de Gevolmachtigde
Ministers van Aruba, Curaçao of Sint Maarten te kennen worden gegeven uiterlijk op
16 februari 2017

Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk wordt
niet openbaar gemaakt, omdat het zonder meer instemmend luidt (artikel 26, zesde lid
jo vijfde lid, van de Wet op de Raad van State).

Aan de Voorzitters van de Eerste en van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 januari 2017

Overeenkomstig het bepaalde in artikel 2, eerste en tweede lid, en artikel 5, eerste
en tweede lid, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen, de Raad van
State van het Koninkrijk gehoord, heb ik de eer u hierbij ter stilzwijgende goedkeuring
over te leggen het op 5 juli 2013 te Havanna tot stand gekomen verdrag inzake de overbrenging
van gevonniste personen tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Cuba
(Trb. 2013, nr. 144 en Trb. 2014, nr. 154).

Een toelichtende nota bij dit verdrag treft u eveneens hierbij aan.

De goedkeuring wordt voor het gehele Koninkrijk gevraagd.

Aan de Gouverneurs van Aruba, Curaçao en Sint Maarten is verzocht hogergenoemde stukken
op 18 januari 2017 over te leggen aan de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten.

De Gevolmachtigde Ministers van Aruba, Curaçao en Sint Maarten zijn van deze overlegging
in kennis gesteld

De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

Toelichtende nota

Inleiding

Op 5 juli 2013 te Havanna kwam tot stand het Verdrag inzake de overbrenging van gevonniste
personen tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Cuba (Trb. 2013, 144) (hierna: het verdrag). Het verdrag wordt tegelijk met het op 25 juli 2016 te Santo
Domingo tot stand gekomen Verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen tussen
het Koninkrijk der Nederlanden en de Dominicaanse Republiek (Trb. 2016, 145) ter stilzwijgende goedkeuring voorgelegd. De keuze voor de stilzwijgende procedure
houdt verband met het feit dat in 2013 en 2014 in de Tweede Kamer der Staten-Generaal
al een uitvoerig debat heeft plaatsgevonden over het door Nederland gevoerde beleid
inzake overbrenging van gedetineerden en de gevolgde en te volgen verdragspraktijk,
waarop hierna nog nader zal worden ingegaan. Zoals toen ook is aangekondigd, vormen
beide thans voorliggende verdragen het sluitstuk van een pakket van wotsverdragen
dat de laatste jaren tot stand is gebracht.

Voor de goede orde wordt hier nog ingegaan op de voorgeschiedenis. Op 7 november 2007
zond de toenmalige Minister van Justitie het beleidskader betreffende de overdracht
en overname van de tenuitvoerlegging van strafvonnissen aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
(Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VI, nr. 30). Naar aanleiding daarvan vond op 13 februari 2008 een Algemeen Overleg plaats (Kamerstukken
II 2008/09, 31 200 VI, nr. 115). In dat overleg kondigde de toenmalige Minister van Justitie aan dat hij alle landen
waar Nederlandse onderdanen waren gedetineerd en waarmee geen verdragsrelatie bestond,
de vraag zou doen voorleggen over de wijze waarop deze relatie tot stand zou kunnen
worden gebracht. De resultaten daarvan zijn gepubliceerd in Kamerstukken II 2008/09,
30 010, nr. 13. Het benaderen van de landen heeft toen geleid tot het sluiten van bilaterale verdragen
met Brazilië en Peru2 en recentelijk Cuba en de Dominicaanse Republiek. Daarmee zijn de onderhandelingen
over bilaterale wotsverdragen afgerond, zo heeft de vorige Minister van Veiligheid
en Justitie bij gelegenheid van de plenaire behandeling van het verdrag met Peru (Kamerstukken
33 486 (R1994)) en bij de behandeling van de Wet tot wijziging van de Wet overdracht tenuitvoerlegging
strafvonnissen in verband met aanvulling van de procedure van de voortgezette tenuitvoerlegging
(Kamerstukken 33 742) in de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangegeven.

Ten tijde van de behandeling van de genoemde wetsvoorstellen is in de Tweede Kamer
der Staten-Generaal het beleid inzake overbrenging van gedetineerden vanuit het buitenland
naar Nederland ten gronde besproken. Daaruit bleek bij een meerderheid in de Kamer
niet alleen een grotere terughoudendheid tegenover overbrenging van Nederlandse gedetineerden
vanuit het buitenland naar Nederland maar ook de wens om tot een strengere aanpak
bij de tenuitvoerlegging in Nederland te geraken. Daaruit vloeit voort dat er, voor
wat Nederland betreft, geen nieuwe wotsverdragen meer worden opgestart, maar ook een
reeds door de ambtsvoorganger van de Minister van Justitie doorgevoerde beleidswijziging,
te weten het meer toepassen van de procedure van de voortgezette tenuitvoerlegging
en het zoveel mogelijk beperken van toepassing van de zogeheten omzettingsprocedure.
Voor een uitvoerige uiteenzetting wordt verwezen naar Kamerstukken II 2013/2014, 33 742, nr. 5 en nr. 10. Die beleidswijziging kon niet meer in de tekst van het onderhavige verdrag
tot uitdrukking worden gebracht, omdat het al was ondertekend, terwijl dit bij het
verdrag met de Dominicaanse Republiek nog wel mogelijk was. In het onderhavige verdrag
met Cuba is derhalve nog voorzien in zowel de procedure van de voortgezette tenuitvoerlegging
(artikel 9) als de omzettingsprocedure (artikel 10). Desondanks is het voornemen van
de Minister van Veiligheid en Justitie om ook bij overbrenging vanuit Cuba naar Nederland
alleen de procedure van de voortgezette tenuitvoerlegging toe te passen.

Voor het overige bevat het verdrag, zoals gebruikelijk, bepalingen die grotendeels
zijn ontleend aan het op 21 maart 1983 te Straatsburg tot stand gekomen Verdrag inzake
de overbrenging van gevonniste personen (voortaan: Vogp) van de Raad van Europa (Trb. 1983, 74) Zodoende past het verdrag ook in de rij van door het Koninkrijk gesloten bilaterale
verdragen met Marokko (Trb. 1999, 198), Thailand (Trb. 2004, 216), Zambia (Trb. 2008, 4), Brazilië (Trb. 2009, 25) en Peru (Trb. 2011, 109) over de overbrenging van gevonniste personen.

Momenteel bevinden zich in Cuba geen personen met de Nederlandse nationaliteit in
detentie. Sinds 2000 waren er in Cuba in totaal 21 personen Nederlanders gedetineerd.
Hiervan waren er 5 afkomstig uit Nederland, en 11 afkomstig uit Curaçao. De overige
personen kwamen uit landen die niet tot het Koninkrijk behoren. Laatstgenoemde categorie
zou uiteraard niet voor een overbrenging in aanmerking zijn gekomen, althans niet
naar Nederland.

Koninkrijkspositie

Artikel 18, tweede lid, van het verdrag voorziet in een toepassing op het Europese
deel en het Caribische deel van Nederland, alsmede op Aruba, Curaçao en Sint Maarten.
De goedkeuring van het verdrag wordt dan ook voor het gehele Koninkrijk gevraagd.

De regeringen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten hebben te kennen gegeven medegelding
van het verdrag voor hun land wenselijk te achten en dat voor het verdrag geen uitvoeringswetgeving
nodig is.

Een ieder verbindende bepalingen

Het verdrag bestaat uit 20 artikelen. Een burger kan aan de hand van dit verdrag geen enkel recht ontlenen om te worden
overgedragen ter fine van de verdere tenuitvoerlegging van hun buitenlandse straf.
De regering is dan ook van mening dat de bepalingen van het verdrag niet een ieder
verbindend zijn, met uitzondering van het eerste en het vijfde lid van artikel 4.
Naar de mening van de regering zouden deze twee bepalingen wel een ieder verbindend
kunnen zijn, omdat op basis hiervan een gedetineerde het recht heeft op verstrekking
van inlichtingen over het verdrag en om van iedere actie/beslissing op de hoogte te
worden gehouden (zie hierna ook de toelichting op artikel 4).

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

Dit artikel bevat de in deze verdragen gebruikelijke definities. Uit onderdeel d blijkt dat Cuba het begrip onderdaan wil beperken tot personen met de Cubaanse nationaliteit
die een permanente verblijfplaats op Cuba hebben. Hoewel de achtergrond verschillend
is, is dit vergelijkbaar met het beleid van het Koninkrijk dat Nederlanders kunnen
worden overgebracht naar het land van het Koninkrijk waar zij hun hoofdverblijfplaats
hebben. Verder zijn met verwijzing naar onderdeel g de Minister van Veiligheid en Justitie van Nederland respectievelijk de Ministers
van Justitie van de andere landen van het Koninkrijk aangewezen als bevoegde autoriteit.

Artikel 2

Uit dit artikel blijkt dat het verdrag overbrenging mogelijk maakt, maar dat het geen
recht voor de gedetineerde op overbrenging creëert. Artikel 2 van het Vogp bevat een
soortgelijke regeling.

Artikel 3

In artikel 3 worden voorwaarden voor overbrenging opgesomd. Aan deze voorwaarden dient
in elk geval te zijn voldaan, wil overbrenging aan de orde kunnen komen. De opsomming
is niet limitatief, zodat ook wanneer aan alle genoemde voorwaarden is voldaan, geen
verplichting tot overbrenging bestaat. Het ontbreken van die verplichting vloeit voort
uit het eerste lid, onderdeel h. Het verdrag laat partijen derhalve vrij om in voorkomend geval om andere, hen moverende
redenen, niet aan een overbrenging mee te werken. Voor Nederland betreft dit onder
ander het ontbreken van voldoende binding van de gedetineerde met Nederland

Het in onderdeel a opgenomen vereiste dat de veroordeelde de nationaliteit van de staat van tenuitvoerlegging
moet hebben komt eveneens voor in andere bilaterale verdragen die het Koninkrijk op
dit terrein heeft gesloten.

Onderdeel b is opgenomen op verzoek van Cuba. Het komt niet voor in het Vogp, maar er bestaat
desondanks geen bezwaar tegen om aan de Cubaanse wens tegemoet te komen.

Onderdeel c komt inhoudelijk overeen met artikel 3, eerste lid, sub b, van het Vogp. Het bevat
het vereiste dat de veroordeling voor tenuitvoerlegging vatbaar is. Dit betekent dat
de veroordeling onherroepelijk dient te zijn.

Onderdeel d bevat het vereiste dat het strafrestant ten tijde van het verzoek nog ten minste
zes maanden dient te bedragen. Het komt overeen met artikel 3, eerste lid, sub c,
van het Vogp. De ratio hierachter is, dat op deze wijze wordt gewaarborgd dat op het
moment van de feitelijke overdracht, aan het einde van de procedure, er nog een strafrestant
is dat ten uitvoer kan worden gelegd. Dat is immers het doel van de overbrenging, opdat de resocialisatie in de landen van het Koninkrijk gestalte kan krijgen.
Zoals uitvoerig is besproken tijdens het bovenvermelde overleg over wetsvoorstel 33742
zal bij toepassing van de procedure van de voortgezette tenuitvoerlegging het strafrestant
in het algemeen geen hindernis vormen. Uit het tweede lid van dit artikel blijkt verder dat in bijzondere gevallen overbrenging mogelijk is
als het strafrestant minder dan zes maanden is. Deze regeling komt overeen met die
van artikel 3, eerste lid, sub c, en tweede lid van het Vogp.

Het in onderdeel e opgenomen vereiste van dubbele strafbaarheid is gebruikelijk, zo blijkt ook uit artikel
3, eerste lid, sub e, van het Vogp. De dubbele strafbaarheid wordt, mede gelet op
het arrest van de Hoge Raad van 20 mei 2008, LJN: BD1852, beoordeeld aan de hand van
de wetgeving die geldt op het moment van de beslissing op het verzoek. Voor de goede
orde wordt nog opgemerkt dat de Hoge Raad in dit arrest uitdrukkelijk stelt dat deze
handelwijze geen schending oplevert van het legaliteitsbeginsel.

Onderdeel f bevat het vereiste dat de veroordeelde met zijn overbrenging instemt. Deze bepaling
komt overeen met artikel 3, eerste lid, sub d, van het Vogp.

Onderdeel g bevat het vereiste dat de veroordeelde de hem opgelegde geldboete moet hebben betaald
en aan de in voorkomend geval opgelegde verplichting tot het betalen van schadevergoeding
moet hebben voldaan. Dit leidt slechts uitzondering indien de veroordeelde naar het
oordeel van de staat van veroordeling genoegzaam heeft aangetoond dat hij aan die
betalingsverplichtingen niet kan voldoen. In artikel 15 van het onderhavige verdrag
is een bepaling inzake civiele schadevergoeding opgenomen dat kan worden gezien als
een species bepaling van artikel 3, eerste lid, onderdeel g. Voor een nadere toelichting
wordt verwezen naar dat artikel.

Het in onderdeel h opgenomen vereiste dat beide staten moeten instemmen met de overbrenging is evenzeer
gebruikelijk, zoals blijkt uit artikel 3, eerste lid, onderdeel f, van het Vogp.

Artikel 4

Deze bepaling komt grotendeels overeen met artikel 4 van het Vogp.

Het eerste lid bevat een algemene informatieplicht tegenover veroordeelden over het bestaan van het
verdrag door de staat van veroordeling. Van de zijde van het Koninkrijk zullen Nederlandse
gedetineerden ook door de consulaire vertegenwoordiging van het Koninkrijk over de
inhoud van het verdrag worden geïnformeerd.

Het tweede lid regelt dat de veroordeelde aan de staat van veroordeling te kennen kan geven dat
hij overgebracht wenst te worden en dat die staat vervolgens de staat van tenuitvoerlegging
ter zake informeert. Hij legt daarbij de in het derde lid opgesomde gegevens over. Onderdeel e is opgenomen op verzoek van Cuba en zal de behandeling
van de zaak zeker bevorderen.

Het vierde lid regelt wat er dient te gebeuren indien de veroordeelde zich niet tot de staat van
veroordeling heeft gewend, maar zijn wens tot overbrenging aan de staat van tenuitvoerlegging
heeft gericht.

Het vijfde lid bevat de verplichting voor de partijen om in voorkomend geval de veroordeelde die
zich met zijn wens om te worden overgebracht tot hen heeft gewend, op de hoogte te
houden van de verdere behandeling daarvan.

Zoals hierboven, onder een ieder verbindende bepalingen, al werd opgemerkt, kunnen
het eerste en vijfde lid van dit artikel aangemerkt worden als een ieder verbindende
bepaling.

Artikel 5

Deze bepaling komt inhoudelijk overeen met de eerste twee leden van artikel 5 van
het Vogp. Het bepaalt dat verzoeken tot overbrenging schriftelijk worden gedaan en
dat deze zullen worden uitgewisseld tussen het Nederlandse Ministerie van Veiligheid
en Justitie respectievelijk de Ministeries van Justitie van de Caribische landen van
het Koninkrijk en het Ministerie van Justitie van Cuba. In het eerste lid is ook voorzien
in het gebruik van elektronische vormen van communicatie. Ook voor dit verdrag geldt
dat wat het Koninkrijk betreft dat verzoeken tot overbrenging betreffende Nederlandse gedetineerden vanuit Cuba moeten worden gericht aan
het Ministerie van het land van het Koninkrijk waar zij laatstelijk hun hoofdverblijf
hadden.

Artikel 6

Deze bepaling bevat de lijst van stukken die ter ondersteuning van een verzoek tot
overbrenging door de ene partij aan de andere partij dient te worden overgelegd. De
lijst is overgenomen uit artikel 6 van het Vogp. Onderdeel e van het tweede lid is nieuw. Het verplicht tot overlegging van informatie betreffende de wetgeving en
beslissingen over voorwaardelijke invrijheidstelling (VI), opdat daarmee rekening
kan worden gehouden bij de beslissing op het verzoek en, indien met de overbrenging
wordt ingestemd, bij de verdere tenuitvoerlegging van de straf in de staat van tenuitvoerlegging.
Onderdeel f is toegevoegd op verzoek van Cuba.

Artikel 7

Dit artikel regelt de rechtsgevolgen voor de staat van veroordeling na de overbrenging
van een veroordeelde naar de staat van tenuitvoerlegging. Deze bepaling komt overeen
met artikel 8 van het Vogp.

Artikel 8

Deze bepaling komt overeen met van artikel 9 van het Vogp. In het eerste lid is vastgelegd dat de tenuitvoerlegging kan geschieden met toepassing van de procedure
van de voortgezette tenuitvoerlegging (onderdeel a) of de omzettingsprocedure (onderdeel b). Deze procedures worden verder uitgewerkt in respectievelijk de artikelen 9 en 10.
Ter zake wordt verwezen naar het geen hierboven in de inleiding is opgemerkt over
de opname van beide procedures in dit verdrag en wordt hier het voornemen om conform
het met de Tweede Kamer afgesproken beleid alleen de procedure van de voortgezette
procedure toe te passen bij een overbrenging vanuit Cuba naar Nederland herhaald.

Het tweede lid stelt de staat van veroordeling in staat om voorafgaand aan de overbrenging van een
persoon te worden geïnformeerd over de procedure die door de staat van tenuitvoerlegging
zal worden toegepast.

Het derde lid bepaalt dat op de tenuitvoerlegging het recht van de staat van tenuitvoerlegging van
toepassing is. Voorts is daarin opgenomen dat deze staat bij de tenuitvoerlegging
rekening kan worden gehouden met de VI-datum van de staat van veroordeling. Dit is
slechts relevant als deze bij de overbrenging al bekend is en bovendien op een vroeger
tijdstip ligt dan de Nederlandse VI-datum.

Artikel 9

In deze bepaling is de procedure van de voortgezette tenuitvoerlegging uitgewerkt.
De tekst ervan komt nagenoeg letterlijk overeen met artikel 10 van het Vogp. De procedure
van de voortgezette tenuitvoerlegging is in de artikelen 43 tot en met 43c van de
Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen vastgelegd en in artikel 593 van respectievelijk
het Wetboek van Strafvordering BES en de Wetboeken van Strafvordering van respectievelijk
Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Het tweede lid laat toe dat de straf, indien deze hoger is dan het strafmaximum dat in de staat
van tenuitvoerlegging op het delict waarvoor betrokkene is veroordeeld, is gesteld,
mag worden aangepast tot de hoogte van dat maximum. Bij deze beoordeling wordt, evenals
bij de bepaling van de dubbele strafbaarheid, uitgegaan van het strafmaximum dat geldt
op het moment van de beslissing op het verzoek.

Artikel 10

In deze bepaling is de omzettingsprocedure uitgewerkt. De tekst ervan komt nagenoeg
overeen met artikel 11 van het Vogp. De omzettingsprocedure houdt in dat de buitenlandse
straf wordt omgezet in een Nederlandse straf, waarna die Nederlandse straf ten uitvoer
wordt gelegd. Voor die omzetting gelden de in het eerste lid opgesomde criteria. Deze procedure is in de artikelen 583 tot en met 591 van de Wetboeken
van Strafvordering van respectievelijk Aruba, Curaçao en Sint Maarten vastgelegd.

Het tweede lid houdt rekening met het feit dat een omzettingsprocedure pas volgt nadat de gedetineerde
al is overgebracht en bevat de verplichting voor de staat van tenuitvoerlegging om
maatregelen te treffen om te voorkomen dat betrokkene zich aan justitie zou kunnen
onttrekken.

Artikel 11

De bepaling komt inhoudelijk overeen met artikel 12 van het Vogp en voorziet erin
dat beide staten bevoegd zijn conform hun wetgeving gratie, amnestie of strafvermindering
verlenen.

Artikel 12

Uit deze bepaling blijkt dat alleen de staat van veroordeling de bevoegdheid heeft om over herziening te beslissen. Dit komt overeen met de regeling van artikel
13 van het Vogp.

Artikel 13

De in deze bepaling vastgelegde verplichting tot beëindiging van de tenuitvoerlegging
door de staat van tenuitvoerlegging is letterlijk overgenomen uit artikel 14 van het
Vogp.

Artikel 14

Ook de inhoud van deze bepaling betreffende het verstrekken van informatie over de
tenuitvoerlegging is letterlijk overgenomen uit het Vogp, te weten artikel 15.

Artikel 15

De bepaling inzake civiele schadevergoeding doelt op het voldoen van een bij het strafvonnis
opgelegde verplichting tot het betalen van onder andere een schadevergoeding aan het
slachtoffer. Deze bepaling houdt in feite een voorwaarde voor de overbrenging in en
hoort systematisch thuis in artikel 3. Cuba hechtte er echter aan dit in een aparte
bepaling en op deze plaats in het verdrag op te nemen. Artikel 15 vormt een species
van het bepaalde in artikel 3, eerste lid, onderdeel g.

Artikel 16

De bepaling bevat een uitvoerige regeling over de daadwerkelijke overlevering van
een gevonniste persoon. Het eerste lid gaat over de overbrenging en de verantwoordelijkheid voor de gedetineerde. Het tweede lid bevat een gedetailleerde uitwerking van de verplichting van de staat van veroordeling
om op het moment van de overbrenging zorg te dragen voor informatie over de tijd die
de gedetineerde in de staat van veroordeling in detentie heeft doorgebracht, alsmede
van omstandigheden die relevant zijn voor de berekening van het strafrestant. Deze
informatie wordt overigens na elke overbrenging verstrekt, bijzonder is hier dat dit
op het moment van de overbrenging dient te geschieden. Ook deze bepaling is op verzoek
van Cuba opgenomen. Met die opname is ingestemd omdat het de administratieve afhandeling
van een overbrenging zal bevorderen.

Artikel 17

De regeling van vertaling en kosten in deze bepaling komt letterlijk overeen met artikel
17 van het Vogp. Voor de goede orde wordt in verband met het tweede lid hier nog opgemerkt dat ingevolge artikel 6, tweede lid, onderdeel a, van het verdrag
een vonnis moet worden overgelegd in de vorm van een gewaarmerkt afschrift.

De kostenverdeling in het derde lid houdt – zoals gebruikelijk – in, dat elke staat de kosten draagt die op zijn grondgebied
zijn gemaakt.

Artikel 18

Dit artikel bevat de gebruikelijke regeling voor inwerkingtreding. Ten aanzien van
het tweede lid wordt verwezen naar de paragraaf «Koninkrijkspositie» in deze nota.

Artikel 19

Dit artikel over de werking in de tijd komt inhoudelijk overeen met artikel 21 van
het Vogp. Het bepaalt dat het verdrag van toepassing is op vonnissen die zowel vóór
als na de inwerkingtreding van het verdrag zijn gewezen. Voor de goede orde wordt
erop gewezen dat de verzoeken om overname en overdracht van tenuitvoerlegging van
straffen pas kunnen worden gedaan na de inwerkingtreding van het verdrag.

Artikel 20

Dit artikel bevat de gebruikelijke regeling voor het opzeggen van het verdrag.

De Minister van Veiligheid en Justitie,
G.A. van der Steur

De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders