Brief regering : Plan van aanpak Periodieke Rapportage Onderwijspersoneel

31 289
Voortgezet Onderwijs

Nr. 884
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 augustus 2026

Iedere vier tot zeven jaar wordt voor thema’s op de Strategische Evaluatie Agenda
(SEA) een periodieke rapportage (PR) opgesteld. Een PR is een syntheseonderzoek dat
inzicht biedt in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid over
een bepaalde periode. Bij een syntheseonderzoek wordt op basis van eerdere uitgevoerde
(evaluatie)onderzoeken uitspraken gedaan over een bepaald onderwerp. In 2027 wordt
een periodieke rapportage over het thema voldoende en goed (onderwijs)personeel aan de Tweede Kamer aangeboden. Met deze brief informeren we u over het plan van
aanpak van het onderzoek.

Kwalitatief goed onderwijs is essentieel voor de toekomst van onze kinderen. Deze
valt of staat met de beschikbaarheid van voldoende en goed opgeleid onderwijspersoneel.
De afgelopen jaren heeft het niet ontbroken aan beleid om het tekort aan onderwijspersoneel
te verlagen en de kwaliteit van het zittende personeel te verstevigen. De maatschappelijke
uitdaging is groot. En dat vraagt ons om na te denken over hoe we ons beleid verder
kunnen verbeteren. Met dit onderzoek zetten we daarom in op meer dan het verantwoorden
van de doelmatig- en doeltreffendheid. We omarmen deze mogelijkheid om te leren van
het verleden en te bezien welke verdere aanscherpingen mogelijk zijn. Dit alles om
een betere bijdrage te leveren aan de maatschappelijke opgave: kwalitatief goed onderwijs
voor alle leerlingen.

Plan van aanpak

Achtergrond en afbakening

De vorige rapportage over het thema Lerarenbeleid in primair en voortgezet onderwijs
is in 2021 opgeleverd en had betrekking op de periode 2013–2020.1 Sinds de vorige evaluatie heeft er een verbreding plaatsgevonden op het gebied van
het lerarenbeleid met het akkoord «Samen voor het beste onderwijs».2 In dit akkoord is samen met onderwijswerkgevers, -werknemers en lerarenopleidingen
gekozen voor een integrale aanpak om de kwaliteit van het onderwijs te versterken.
De focus is daarom verschoven naar het bredere begrip onderwijspersoneel. Voor het realiseren van goed onderwijs zijn namelijk niet alleen leraren van belang,
maar ook de andere functies binnen en buiten de school. Daarnaast is de regionale
aanpak versterkt met de vorming van de onderwijsregio’s. Ook is het anders organiseren
van onderwijs een steeds belangrijker thema geworden en is er ingezet op een versterking
van de kwaliteit, professionaliteit en positie van leraren en schoolleiders. De intentie
is dan ook om ten opzichte van de vorige PR de scope te verbreden en deze thema’s
ook mee te nemen3. Het onderzoek behelst de periode 2021–2026 en bouwt voort op de inzichten uit het
onderzoek «een kwestie van lange adem» naar 30 jaar lerarenbeleid4.

Binnen het onderwijspersoneelsbeleid wordt op verschillende manieren gestuurd op gewenste
uitkomsten. Hierbij neemt OCW verschillende rollen in. Deze rolinneming heeft gevolgen
voor de effectiviteit van beleid. Daarom wordt in het onderzoek aandacht besteed aan
de rol die OCW inneemt bij de aanpak van de verschillende beleidsopgaven en de gevolgen
hiervan.

Samenvattend heeft de periodieke rapportage als doel de doelmatigheid en de doeltreffendheid
van het onderwijspersoneelsbeleid in het funderend onderwijs en de rol van OCW daarin
over de periode 2021–2026 in kaart te brengen. Daarbij wordt, zoals voorgeschreven
is bij een PR, ook aandacht besteed aan de impact van een potentiële bezuiniging van
20% op de budgettaire grondslag van het beleid.5

Beleidstheorie

Onderdeel van een PR is een reconstructie van de beleidstheorie waarin wordt beschreven
hoe de beleidsdoelstellingen zijn vertaald in beleidsmaatregelen en met welke motivering.
In de vorige PR werd geconcludeerd dat de focus bij beleidsevaluaties met name op
individuele beleidsmaatregelen ligt en het effect op de korte termijn in plaats van
de evaluatie van een pakket aan beleidsmaatregelen in samenhang6. Het effect van individuele maatregelen is moeilijk te bezien omdat er een pakket
aan maatregelen is welke tegelijkertijd worden genomen, (deels) verschillende uitkomsten
nastreven en effect hebben op elkaar. Dit maakt het ingewikkeld om uitkomsten toe
te wijzen aan een individuele beleidsmaatregel. Door in deze PR de beleidsmaatregelen
in samenhang te bekijken en te evalueren kunnen er robuustere uitspraken worden gedaan
over de uitkomsten. Daarom wordt voorgesteld om de onderliggende beleidsmaatregelen
zowel individueel als in samenhang te evalueren op basis van het beoogde doel.

In zijn algemeenheid worden de beleidsmaatregelen ingezet via een aantal hoofdlijnen.
Het onderwijspersoneelsbeleid poogt bij te dragen aan kwalitatief goed onderwijs voor
alle leerlingen door het nastreven van de volgende doelstellingen en een greep uit
de onderliggende indicatoren:

a) het aantrekken en opleiden van voldoende en goed onderwijspersoneel

– Instroom in lerarenopleidingen, aantallen zij-instromers, aantallen bevoegden en onbevoegde
leraren, aantal onderwijspersoneel

b) het behouden en professionaliseren van onderwijspersoneel;

– Uitstroom van leraren, ziekteverzuimpercentages, ervaren werkdruk, werktevredenheid,
inzet professionaliseringsmiddelen, percentage scholen met SHRM beleid, stille reserve;

c) het bewaken van de continuïteit van het onderwijs in tijden van tekorten door het
stimuleren van andere organisatievormen;

– Inventarisaties naar andere inrichtingen van onderwijs(tijd),

d) het versterken van de inspraak van relevante actoren;

– Percentage scholen met professioneel statuut, tevredenheid leraren met inspraak;

e) de regionale aanpak om gezamenlijk de uitdagingen op de onderwijsarbeidsmarkt het
hoofd te bieden;

– Aantallen deelnemende scholen en FTE’s per regio, percentage studenten dat wordt opgeleid
via SO&P;

De beleidsmaatregelen worden gedurende het reconstrueren van de beleidstheorie verder
in beeld gebracht en gekoppeld aan de overkoepelende doelstellingen die ze beogen.

Onderzoeksvragen

De onderzoeksvragen bepalen welk inzicht de beleidstheorie en de PR moet opleveren.

Fase 1: Beleidstheorie

Voorafgaand aan de uitvoering van het onderzoek wordt de beleidstheorie door de betreffende
beleidsteams gereconstrueerd. Hiermee worden de onderliggende aannames en de gewenste
uitkomsten van het beleid in beeld gebracht.

Fase 2 Onderzoek

Het onderzoek heeft als doel om te evalueren in welke mate de beleidsinstrumenten
die voortkomen uit de aannames onderliggend aan ons beleid op een doelmatige en doeltreffende
manier bijdragen aan goed onderwijs. Daarnaast wordt gekeken naar de rolinneming van
OCW en de gevolgen van externe ontwikkelingen, zoals corona, op ons beleid.

Hoofdvraag: «Op welke wijze heeft het onderwijspersoneelsbeleid op een doeltreffende en doelmatige
manier bijgedragen aan kwalitatief goed onderwijs rekening houdend met de rolinneming
van het Ministerie van OCW en de contextuele ontwikkelingen binnen de onderwijspraktijk?»

Vraag 1: Wat is de doeltreffendheid van het beleid gericht op voldoende en goed onderwijspersoneel?

Vraag 2: Wat is de doelmatigheid van het beleid gericht op voldoende en goed onderwijspersoneel?

Vraag 3: Welke gevolgen heeft de rolinneming van OCW op de beoogde uitkomsten en effectiviteit
van het beleid?

Vraag 4: Welke externe factoren hebben invloed gehad op de effectiviteit van het beleid
en de rolinneming van OCW?

Vraag 5: Welke lessen kunnen worden getrokken voor de verdere vormgeving van het instrumentarium
en de rolinneming van OCW?

Vraag 6: Wat is de impact van een bezuiniging van 20% op de budgettaire grondslag
van het beleid op het SEA Thema «voldoende en goed opgeleid onderwijspersoneel»?

Onderzoeksmethode:

De onderzoeksvragen worden beantwoord met gebruik van de inzichten uit de afgeronde
beleidsonderzoeken die in opdracht van OCW zijn opgesteld, en uit onderzoeks- en adviesrapporten
vanuit andere organisaties zoals de Onderwijsraad. Wanneer beantwoording niet of onvoldoende
mogelijk is, dan leidt dit tot aanbevelingen voor nieuw beleidsonderzoek.

Onafhankelijkheids- en kwaliteitsborging:

Om de onafhankelijkheid en kwaliteit van het onderzoek te waarborgen worden er verschillende
maatregelen genomen. Zo wordt het onderzoek uitgevoerd door een onafhankelijk onderzoeksbureau.
Aanvullend worden er meerdere onafhankelijke deskundigen vanuit verschillende expertises
gevraagd om na afronding van de PR een reflectie te geven over onder andere de kwaliteit
en validiteit van het onderzoek. Dit oordeel wordt samen met de kabinetsreactie en
het rapport gedeeld met uw Kamer. Er wordt een begeleidingscommissie ingesteld die
gedurende het onderzoek feedback kan geven op de richting van het onderzoek. In de
begeleidingscommissie zullen vertegenwoordigers van verschillende expertises deelnemen
waaronder beleid, wetenschap, uitvoering, financiële en economische zaken en de inspectie
der rijksfinanciën.

Budgettaire grondslag:

x € 1.000

2021

2022

2023

2024

2025

20261

artikel 9 totaal

168.803

183.311

187.618

225.787

369.077

437.097

X Noot

1

Posten op het bestedingsplan voor het SEA thema «Goed en voldoende onderwijspersoneel» zijn de afgelopen jaren samengevoegd op artikel 9. In eerdere jaren waren individuele
maatregelen verdeeld over meerdere artikelen. Dit verklaart (deels) ook de grote sprong
die gemaakt wordt tussen 2024–2025.

De inzet op onderwijspersoneel wordt gericht gefinancierd vanuit het begrotingsartikel
9. Arbeidsmarkt- en personeelsbeleid op de OCW begroting. De onderstaande tabel laat
de gerealiseerde uitgaven voor de jaren 2021 t/m 2025 op dit artikel zien op basis
van het jaarverslag. Het bedrag voor 2026 is gebaseerd op de begroting.

Naast deze middelen worden er ook middelen van andere begrotingsartikelen verstrekt
voor de lerarenstrategie, onder andere vanuit de maatregelen uit het onderwijsakkoord
van 2022. Er is toen in totaal € 1.534 miljoen geïnvesteerd waaronder € 919 miljoen
voor het dichten van de loonkloof, € 300 miljoen voor het verlichten van werkdruk
in het vo, € 187 miljoen voor arbeidsmarkttoelagen en € 128 miljoen voor professionalisering
in het funderend onderwijs. Deze middelen zijn structureel in de bekostiging aan scholen
verwerkt.

Uitvoering

Fase

Wanneer

Wat

Informeren Kamer

September 2026

Harbersbrief

Opstellen beleidstheorie

Najaar 2026

Reconstrueren beleidstheorie met respectievelijke beleidsmedewerkers

Uitvoering PR

Najaar 2026

Verwerken input Kamer

 

Oktober/november 2026

Start aanbesteding onderzoek

 

Januari/februari 2027

Start onderzoeksactiviteiten en start aanstelling onafhankelijke experts

 

Oktober 2026 tot oktober 2027

Doorlopende afstemming begeleidingscommissie

 

Oktober 2027

Ontvangst periodieke rapportage + Oordeel onafhankelijke deskundigen

 

Oktober 2027/november 2027

Opstellen kabinetsreactie, aanbieding PR aan Staatssecretaris, bespreking in relevante
onderraden en MR

 

December 2027

Verzending naar Tweede Kamer en publicatie PR

Leren en verbeteren

Gedurende en na afronding

 

Opbrengst

Het onderzoeken van de beleidsinzet op de onderwijsarbeidsmarkt is behoorlijk complex.
Afzonderlijke instrumenten worden structureel geëvalueerd, maar inzicht ontstaat pas
echt door ook op de lange termijn de uitkomsten in de gaten te houden. Wij zien de
PR niet alleen als een middel om de doeltreffend- en doelmatigheid van ons beleid
over een langere periode inin kaart te brengen. We kiezen er bewust voor om in het
onderzoek ook aandacht te besteden aan de vraag wat het gevolg is van de rolinneming
van OCW en welke externe factoren ons beleid hebben beïnvloed. Daarmee omarmen we
dit onderzoek niet enkel als mogelijkheid om ons beleid te evalueren maar willen we
ook lessen trekken uit het verleden en het onderwijspersoneelsbeleid en onze rolinneming
te verbeteren. Dat vraagt ons om naast de inzichten uit het onderzoek ook samen met
onderwijspersoneel, leerlingen en ouders op de resultaten te reflecteren en toe te
werken naar een integrale beleidstheorie gericht op onderwijskwaliteit. Dat is voor
ons de basis voor het toekomstige onderwijspersoneelsbeleid. Zo willen we zorgen voor
een goede aansluiting met de praktijk en een betere koppeling met de maatschappelijke
uitkomst: kwalitatief goed onderwijs voor iedere leerling. Aan de beleidstheorie wordt
een langlopend onderzoeksprogramma gekoppeld om over de jaren heen consequent het
beleid in samenhang te evalueren. Zo kunnen kunnen we de inzichten die we uit onderzoek
krijgen verstevigen.

Daarmee wordt met de gekozen insteek van de PR ook opvolging gegeven aan het advies
van het rapport «Een kwestie van een lange adem7» dat oproept tot het opstellen van een integrale beleidstheorie met een langlopende
onderzoeksagenda.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.M. Letschert

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
J.Z.C.M. Tielen

BIJLAGE 1 REEDS UITGEVOERDE ONDERZOEKEN OP SEA-THEMA EN ANDERE RELEVANTE ONDERZOEKEN

a) het aantrekken en opleiden van voldoende en goed onderwijspersoneel

– Kwalitatieve evaluatie naar de zij-instroom in het po, vo en mbo – 2022

– Evaluatie subsidieregeling zij-instroom PO G5 – Tussenrapportage – 2022

– Tussenrapport onderzoek bestuursakkoord flexibnilisering lerarenopleidingen – 2022

– Tweede pilot evaluatie jonge en oude kind – 2022

– Evaluatie regeling SOOL – Eindrapport – 2022

– Investeren in leren – De maatschappelijke waarde van leraren, leraarschap en lerarenbeleid – 2022

– Meer uren werken in het onderwijs na (financiële) prikkels – 2023

– Tweede tussenrapport onderzoek bestuursakkoord flexibilisering lerarenopleidingen – 2023

– Evaluatie subsidieregeling zij-instroomG5 – Eindrapport – 2023

– Onderzoek teambevoegdheid 10–14 onderwijs – 2023

– Tussenevaluatie experiment toelatingseisen pabo – 2024

– Meer uren werken stimuleren met een meerurenbonus en andere maatregelen: evaluatie
van een kopgroep van schoolbesturen in het primair onderwijs – 2024

– Rapport Inventarisatie curricula voltijdroutes naar het leraarschap primair onderwijs
| Inspectie van het onderwijs – 2025

– Campagne-effectonderzoek Werken in het onderwijs 2025 | Rapport | Rijksoverheid.nl – 2025

– Evaluatie subsidieregeling SOOL – 2026

– Evaluatie lerarenbeurs – 2026

– Centerdata (2026), Schoolleiders van buiten | Aanpak Lerarentekort – Onderzoek naar de succesfactoren, knelpunten en beeldvorming bij de overstap –
2026

– Rapport eindevaluatie toelatingseisen PABO – 2026

– Effecten arbeidsmarkttoelage Nationaal Programma Onderwijs 2021–2023 | CPB Website – 2026

– Gedifferentieerde opleidingen tot leraar basisonderwijs | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl – 2026

– Eindrapport Onderzoek Bestuursakkoord flexibilisering lerarenopleidingen | Aanpak
Lerarentekort – 2026

–

b) het behouden en professionaliseren van onderwijspersoneel;

– Onderzoek naar studiesuccess bij de tweedegraads lerarenopleiding – 2021

– Professionalisering van leraren en docenten – Evaluatie lerarenbeurs – 2022

– De toekomstige arbeidsmarkt voor onderwijspersoneel po, vo en mbo 2022–2032 – 2022

– Licht werk dankzij vele handen? – Tussentijdse evaluatie werkdrukmiddelen primair
onderwijs – 2022

– Evaluatie regeling teambeurs primair onderwijs – 2022

– Evaluatie subsidieregeling korte scholingstrajecten vo – 2023

– Onderzoeksrapport inzet werkdrukmiddelen PO 2023 – Van werkdruk naar werkplezier? – 2023

– Evaluatie pilot doorlopende begeleiding startende leraren – eindevaluatie – 2024

– Werkzaamheid van de werkloosheidsregeling in het voortgezet onderwijs en effecten
van het normatief verevenen – 2024

– Beloningsverschillen onderwijs nader beschouwd: loonvergelijking 2019–2022 | Rapport
| Rijksoverheid.nl – 2024

– Onderzoek teambevoegdheid 10–14 onderwijs – 2024

– Eindrapport meerjarig onderzoek werkdrukmiddelen po – 2024

– Gedifferentieerde opleidingen tot leraar basisonderwijs – 2025

– Monitoronderzoek Strategisch personeelsbeleid in het vo – 2026

– Een onderzoek naar de besteding van professionaliseringsgelden – 2026

– TNO Rapport werkdruk in het onderwijs (NEA) – 2023–2026

– Loopbaanmonitor onderwijs (Arbeidsmarktpositie leraren) – 2021–2026

c) het bewaken van de continuïteit van het onderwijs in tijden van tekorten door het
stimuleren van andere organisatievormen;

– Extra hulp voor de klas: monitor aanvraagproces – 2021

– Regeling Andere Dag en Weekindeling G5 – 2022

– Tussenrapport andere dag- en weekindeling G5 – 2023

– Experiment andere dag- en weekindeling G5, inzet van andere professionals voor de
aanpak van het lerarentekort – 2024

– Tussentijdse rapport monitoringsonderzoek pilot onderwijstijd vo – 2025

– Andere tijden – Evaluatie experiment Ruimte in Onderwijstijd (ERIO) – 2025

– Evaluatie CO-teach Informatica – 2025

– Effectieve inzet van onderwijsondersteunend personeel in basis- en voortgezet onderwijs
– 2025

– Eindrapportage monitoringsonderzoek pilot onderwijstijd vo – 2026

d) het versterken van de inspraak van relevante actoren;

– Wettelijke kaders van de medezeggenschap in het onderwijs – Knelpunten en oplossingsrichtingen – 2023

– Het professioneel statuut in po, vo en mbo | Rapport | Rijksoverheid.nl

– Onderzoek managementstatuut – 2025

– Intern toezicht in het funderend onderwijs – Onderzoek naar kwaliteit en professionalisering – 2025

– Betrokkenheid onderwijspersoneel bij besluitvorming over financiën – Onderzoek wet
inspraak leraren – 2026

–

e) de regionale aanpak om gezamenlijk de uitdagingen op de onderwijsarbeidsmarkt het
hoofd te bieden.;

– Evaluatieonderzoek Regionale Aanpak Personeelstekorten – Eindrapportage augustus 2022

– Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5 – 2022

– Evaluatie subsidieregeling zij-instroomG5 – Eindrapport – 2023

– Eindrapportage: Evaluatie convenanten lerarentekort primair onderwijs in de G5. |
Rapport | Aanpak Lerarentekort – 2024

– Eerste tussenrapport evaluatie onderwijsregio’s – 2025

– Tweede tussenrapportage evaluatie onderwijsregio’s – 2026

– Berenschot (2026), Derde tussenrapportage evaluatie onderwijsregio's | Aanpak Lerarentekort – 2026

f) Ander relevant onderzoek voor de beleidsvorming:

– De waard(ering) van oop in de klas | Rapport | Aanpak Lerarentekort – 2022

– Uitstroom vanuit het voortgezet onderwijs naar pabo’s en tweedegraads lerarenopleidingen – 2022

– Strategisch personeelsbeleid in het primair onderwijs – 2023

– Strategisch personeelsbeleid in het voortgezet onderwijs – 2023

– Vertrekredenen leraren en docenten in het po, vo en mbo – 2023

– Groepsleraar 12+: een verkennend onderzoek naar de meerwaarde | Rapport | Rijksoverheid.nl – 2023

– IBO sturen op onderwijskwaliteit – 2023

– Onderwijsraadadvies – Schaarste schuurt – 2023

– https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2024/04/29/inspiratie… – 2024

– TALIS de werk- en leeromgeving op school in beeld
– 2024

– Behoeften bij leraren en docenten aan ondersteuning en professionalisering bij passend
en meer inclusief onderwijs | Rapport | Rijksoverheid.nl – 2024

– Gematigde groei – Rapport Staatscommissie demografische ontwikkelingen – 2024

– Onderwijsraadadvies – Bekwaamheid beter borgen – 2025

– Administratieve lastendruk leraren voortgezet en gespecialiseerd onderwijs – 2025

– Hoeveel tijd mag het kosten? – 2025

– Personeelstekorten primair onderwijs, 2021–2026

– Personeelstekortmetingen voortgezet onderwijs – 2023–2026

– Wel lesbevoegdheid, geen leraar – DUO Open Onderwijsdata – 2026

– Kinderen eerst – Kwartiermakersadvies personeelstekort onderwijs – 2022

– Een kwestie van lange adem: Historische analyse van het beleid op het terrein van
het lerarentekort | ROA – 2026

g) Relevante beleidsdocumenten

– Bestuursakkoord flexibilsering lerarenopleidingen – 2020

– Werkplan op hoofdlijnen – samen voor het beste onderwijs – 2022

– Kamerbrief – Leraren en onderwijsarbeidsmarkt – 2021

– Kamerbrief – Lerarenstrategie – juni 2022

– Kamerbrief – decemberbrief lerarenbeleid – december 2022

– Kamerbrief over voortgang lerarenstrategie – juli 2023

– Kamerbrief over lerarenstrategie – december 2023

– Kamerbrief over voortgang lerarenstrategie – juni 2024

– Kamerbrief over lerarenstrategie – december 2024

– Voortgangsbrief lerarenstrategie – juli 2025

– Kamerbrief overlerarenstrategie – december 2025

– Kamerbrief voortgang lerarenstrategie – juli 2026