Brief regering : Kabinetsreactie op de inzet van duurzame luchtvaartbrandstoffen SAF-roadmap (sustainable aviation fuel)

30 196
Duurzame ontwikkeling en beleid

Nr. 1304
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT EN VAN KLIMAAT EN GROENE
GROEI

Luchtvaart verbindt Nederland met de wereld. We kunnen zakendoen, met vakantie gaan
en vrienden en familie over de hele wereld bezoeken. Goederen kunnen ook snel over
grote afstand worden verplaatst. Mede hierdoor kiezen buitenlandse bedrijven ervoor
zich in Nederland te vestigen en zijn Nederlandse bedrijven over de hele wereld actief.
Bovendien zorgt de luchtvaartsector voor werkgelegenheid. Met een sterke luchtvaartsector
kunnen we deze positie behouden in de wereld. Luchtvaart veroorzaakt ook negatieve
effecten op het klimaat en milieu. Daarvoor is een energietransitie nodig zodat de
sector innoveert, verduurzaamt en minder afhankelijk wordt van fossiele brandstoffen.

De inzet van duurzame luchtvaartbrandstoffen (sustainable aviation fuels, hierna: SAF) is op de korte- en middellange termijn – en verder in de toekomst nog
steeds voor de lange afstanden – de enige manier om de energietransitie in de luchtvaart
te realiseren. Hiervoor zijn verschillende (wettelijke) doelen opgesteld1, waaronder de Europese bijmengverplichting voor SAF (ReFuelEU verordening) die vanaf
2025 in werking is getreden2. Het kabinet zet samen met de sector in op het uitbreiden van de bijmenging van SAF
en het stimuleren van de productie van SAF in Nederland. De crisis in het Midden-Oosten
en het effect op de mondiale beschikbaarheid van fossiele kerosine benadrukt het belang
van SAF.

In deze brief zetten het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: IenW)
en het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (hierna: EZK) uiteen hoe de overheid
de komende periode uitvoering geeft aan de SAF-roadmap. Deze roadmap is opgesteld
met inbreng van de luchtvaartsector en de overheid3 en is in 2025 met de Tweede Kamer gedeeld4.

SAF biedt kansen voor verduurzaming, voor de strategische relevantie en het verdienvermogen
van Nederland

SAF kan worden geproduceerd met diverse grondstoffen en verschillende productietechnologieën.
Afhankelijk van de grondstoffen en de productietechnologie zijn er twee typen SAF
te classificeren: bio-SAF en synthetische SAF (e-SAF). SAF is een hernieuwbaar alternatief
voor fossiele kerosine en vermindert (zoals vereist door de Europese wettelijke kaders)
de CO2-uitstoot over de gehele levenscyclus met minimaal 65%. De ReFuelEU verordening is
van toepassing op civiele luchtvaart en is een belangrijk wettelijk instrument om
de klimaatimpact van luchtvaart te verminderen. Het belang van SAF wordt ook op militair
vlak onderstreept: het Ministerie van Defensie heeft de ambitie om in 2030 een bijmengpercentage
van 30% SAF te behalen.

Met de inwerkingtreding van de ReFuelEU verordening zal de Europese en nationale vraag
naar SAF de komende jaren flink toenemen5. Met name vanaf 2035 wordt, door de forse verhoging van de bijmengverplichting, een
grote vraagtoename verwacht. Nederland heeft vanwege zijn petrochemisch cluster, infrastructuur
en grote luchtvaartsector een sterke uitgangspositie voor de succesvolle opbouw van
een nieuw SAF-productielandschap. Nederland heeft veel expertise als het gaat om het
verder opwerken van grondstoffen en halffabricaten en doet dit al decennialang op
grote schaal. De Nederlandse raffinagesector is daarmee van strategische relevantie
in het kader van de nationale en Europese economie en weerbaarheid.

SAF kan een belangrijke rol spelen in het aanjagen van de vergroening van de Nederlandse
raffinagesector, het behouden van een sterke internationale positie en het onafhankelijker
worden van energie uit andere werelddelen. Daarnaast biedt de opbouw van SAF-productie
in Nederland kansen voor het toekomstig verdienpotentieel en de (civiele en militaire)
strategische relevantie, zoals benoemd in het Wennink-rapport6. Recente geopolitieke ontwikkelingen tonen aan dat kerosineprijzen hevig kunnen fluctueren
wat een verhoogde inzet op schokbestendigere technologieën en grondstoffen onderstreept.
In tegenstelling tot fossiele kerosine beschikt SAF over een gediversifieerde grondstoffenbasis,
wat leidt tot minder kwetsbare afhankelijkheden en tot versterking van strategische
relevantie. Lokale SAF-productie kan energiezekerheid en daarmee de Nederlandse economische
en militaire weerbaarheid vergroten. De energie voor operationele inzetbaarheid is
essentieel voor de nationale veiligheid7.

Als bijlage bij deze kabinetsreactie ontvangt de Tweede Kamer tevens het eindrapport
van een onderzoek dat IenW heeft laten uitvoeren naar de bijdrage van SAF aan de Nederlandse
economie, waaronder de financiële waarde en de werkgelegenheid. Uit het onderzoek
komt naar voren dat de brandstofsector ook in de toekomst van grote economische waarde
kan zijn in Nederland, wanneer wordt ingezet op duurzame alternatieven als SAF. Afhankelijk
van het scenario kan de SAF-waardeketen in 2050 per jaar tussen ca. € 240 miljoen
(en 1.800 fulltimebanen) en € 1 miljard en 6.600 fulltimebanen bijdragen aan de Nederlandse
economie. Hoe de waardeketen van SAF-productie zich zal ontwikkelen is afhankelijk
van een groot aantal factoren, waaronder de toegang tot voldoende (betaalbare) groene
elektriciteit, duurzame koolstofbronnen en biogene grondstoffen maar ook de mogelijkheid
van het (her)gebruik van infrastructuur, lokale kennis en expertise, het ondernemersklimaat,
de geografische ligging en internationale concurrentie. Om een hoog potentieel van
de SAF-sector te realiseren zijn echter ook publieke en private stimuleringsmaatregelen
nodig, zoals die in de roadmap worden benoemd.

De nationale SAF-roadmap schetst een actiegerichte aanpak

De roadmap omvat acties voor de periode 2025–2035 en heeft als doel om samen met de
luchtvaartsector SAF-productie in Nederland op te schalen en afzet te bevorderen.
Dit is ook voor Europa van belang. De roadmap omschrijft hoe bestaande ontwikkelingen
en kansen verder kunnen worden benut en versneld, en voorziet in een aantal oplossingsrichtingen
ten behoeve van de in de roadmap geïdentificeerde barrières. De roadmap kent initiatieven
die op basis van de huidige marktontwikkelingen variëren in urgentie, impact en belang
voor de opschaling van SAF. Het kabinet zal prioriteit geven aan thema’s waar versnelling
het meest van belang is en waar, rekening houdend met kosteneffectiviteit, substantiële
impact wordt verwacht richting de realisatie van de Europese verplichtingen en nationale
doelstellingen.

Opbouw van de SAF-roadmap

De roadmap bestaat uit inleidende en inhoud-verdiepende hoofdstukken en heeft als
belangrijkste basis drie werkstromen met daarin 18 onderliggende initiatieven waarmee
Nederland uiting kan geven aan de gestelde Europese en nationale doelen. De drie werkstromen
zijn als volgt:

– Werkstroom 1: scheppen van een efficiënte markt. Richt zich op het scheppen van een efficiënte (Europese) SAF-markt waarmee de gestelde
normen van ReFuelEU gehaald kunnen worden.

– Werkstroom 2: het stimuleren van de additionele vraag. Ziet toe op de gestelde nationale doelstellingen in het Akkoord Duurzame Luchtvaart8 en het stimuleren van additionele vraag.

– Werkstroom 3: Nederland als productieland. Beschrijft initiatieven nodig om Nederland te versterken als SAF-productielocatie.

Het Rijk is de algemene regievoerder op de voortgang van de prioriteiten in de roadmap
en voor de werkstromen zijn de regievoerders respectievelijk IenW, de Duurzame Luchtvaarttafel
(hierna: DLT) en EZK. De regievoerders zijn verantwoordelijk voor het aanbrengen van
versnelling op de initiatieven, het doen van voorstellen en het bewaken van de voortgang
van die werkstroom. Waar nodig zullen de regievoerders initiatieven en acties her-prioriteren.
Werkstromen staan niet op zichzelf, kennen afhankelijkheden en zijn op een aantal
onderwerpen complementair aan elkaar. Deze afhankelijkheden zullen doorlopend worden
besproken aan de DLT, tijdens stakeholderbijeenkomsten en in trajecten zoals de bredere
visie Brandstoffen-en Chemiegrondstoffenproductie (BCP).

Appreciatie van de roadmap

Het kabinet verwelkomt deze roadmap als een belangrijke stap in de verdere opschaling
van SAF en kijkt positief terug op de samenwerking tussen de overheid en sector die
hiervoor de basis heeft gevormd. Het kabinet onderstreept de doelstellingen van de
drie werkstromen en erkent deze als de belangrijkste elementen in de samenwerking.
Op basis van de SAF roadmap ziet het kabinet vier beleidsprioriteiten:

1. Wettelijke kaders

2. Financiering

3. Randvoorwaarden

4. Grondstoffen

De beleidsprioriteiten zijn gesteld op basis van de gezamenlijke behoefte om SAF-productie
en afname op korte termijn te versnellen. Per beleidsprioriteit wordt in een tabel
samengevat welke acties Nederland onderneemt, met welke tijdslijn en op welke initiatieven
uit de roadmap deze acties betrekking hebben.

Beleidsprioriteiten

1. Verbeteren wettelijke kaders

ReFuelEU is het belangrijkste instrument om de levering en afname van SAF in de Europese
Unie te bevorderen. Het kabinet erkent dat de opschaling van SAF uitdagingen voor
de luchtvaartsector met zich meebrengt. Investeringen in SAF zijn langdurig en kostbaar
en vergen een stabiel en helder wettelijk kader, overzichtelijke en geharmoniseerde
rapportagevereisten en een efficiënte samenhang tussen wet- en regelgeving. Vanwege
de huidige positie als grote Europese brandstofproducent en exporteur heeft Nederland
baat bij een zo efficiënt mogelijk functionerende Europese markt.

In 2027 zal de Europese Commissie (hierna: de EC) de werking van de ReFuelEU verordening
evalueren. Het kabinet ziet dat deze evaluatie kansen biedt voor verbeteringen. Het
kabinet is bij de evaluatie betrokken en zal hierin een proactieve rol innemen. In
2026 zullen er consultaties met de Nederlandse luchtvaartsector en industrie worden
georganiseerd. Het doel van deze consultaties is om verdere inzichten te verkrijgen
in de huidige marktdynamiek en de kansen en uitdagingen die daarin een rol spelen.
Het kabinet zal in de loop van 2026 en 2027 in overleg treden met de EC en strategische
partners, waaronder de Benelux Unie, om tot concrete verbetervoorstellen te komen.

Een belangrijk aanpalend dossier voor SAF is het Europese emissiehandelssysteem (hierna:
EU ETS). De luchtvaartsector valt sinds 2012 onder het EU ETS en is daardoor verplicht
emissierechten in te leveren voor haar CO2-uitstoot. Vanaf 2026 ontvangen luchtvaartmaatschappijen geen gratis emissierechten
meer en moeten zij hun volledige uitstoot afdekken met aangekochte rechten. Het gebruik
van SAF wordt binnen het EU ETS gestimuleerd via «zero-rating», wat betekent dat voor
de emissies van SAF geen emissierechten hoeven te worden ingeleverd. Daarnaast zijn
20 miljoen SAF allowances beschikbaar, die op first-come-first-serve basis worden toegekend om het gebruik van SAF verder te ondersteunen. In 2026 evalueert
de EC het EU ETS. Voor de luchtvaart wordt daarbij beoordeeld in hoeverre CORSIA9 voldoende bijdraagt aan de doelstellingen van het Parijs Akkoord. Afhankelijk van
de uitkomsten kan bij de herziening van het EU ETS volgend jaar een voorstel tot wijziging
van scope worden gedaan. Nederland is actief betrokken bij de evaluatie.

Wat

Wanneer

Roadmap initiatief

– Consultaties met de luchtvaartsector en andere betrokkenen t.b.v. ReFuelEU evaluatie

2026

3, 5

– EU ETS evaluatie

2026

4, 5, 9, 10

– Samenwerking andere lidstaten en Benelux Unie

2026

1, 2, 3, 4, 5

2. Financiering

De investeringsbereidheid in (e-)SAF-productie blijft achter doordat investeerders
de huidige businesscase onvoldoende rendabel achten en investeringen als risicovol
beoordeeld worden. Dit wordt veroorzaakt door onzekerheden over de toekomstige ontwikkelingen
in de markt, goedkope import uit overige regio’s en het ontbreken van de noodzakelijke
randvoorwaarden (zie punt 3 hieronder). Gezien de lange doorlooptijd van het realiseren
van een SAF-fabriek en de noodzaak om de Nederlandse strategische positie te verstevigen
is het echter cruciaal om tijdig te starten met de benodigde investeringen. Vanwege
de hogere productiekosten is ondersteuning op financiering het hardst nodig voor geavanceerde
bio-SAF10 en e-SAF.

Toegang tot financiering is cruciaal in het nemen van een investeringsbesluit. Hiervoor
is aanvullend Europees en nationaal beleid nodig. Het kabinet investeert vanuit het
Klimaat- en Energiefonds een bedrag van in totaal 300 miljoen euro in een nationale
subsidieregeling ten behoeve van de productie van geavanceerde bio-SAF (via Alcohol-to-Jet)
en e-SAF in Nederland. Ook zal het PBL in 2026 EZK adviseren over hoe het stimuleren
van geavanceerde hernieuwbare brandstoffen voor de luchtvaart kan worden ingepast
in de SDE++-systematiek.11

Daarnaast werkt de DLT aan voorstellen om SAF-gebruik in Nederland te stimuleren en
beschouwt het zichzelf als goed gepositioneerd om deze rol te vervullen. Het kabinet
verwelkomt de stappen die in DLT-verband worden gezet en zal zich in 2026 en 2027,
mede vanwege de beperkte financiële middelen, verder verdiepen in de inpasbaarheid
en haalbaarheid van de uiteindelijke voorstellen.

Europese initiatieven zijn eveneens van belang. Nederland heeft positief gereageerd
op de voorgestelde maatregelen in het Sustainable Transport Investment Plan (STIP)12 die de EC op 5 november 2025 heeft gepubliceerd. Nederland heeft zich, met zeven
andere lidstaten, in december 2025 aangesloten bij de e-SAF Early Movers Coalition,
welke onderdeel uitmaakt van het STIP. In deze coalitie worden de mogelijkheden verkend
voor een gezamenlijke pilot voor dubbelzijdige veilingen waarmee prijstransparantie
wordt gecreëerd en barrières voor afnamecontracten kunnen worden verlaagd. Nederland
zal binnen deze coalitie als kennispartner optreden.

Wat

Wanneer

Roadmap initiatief

– Inzet Nederland in de e-SAF Early Movers Coalition

2026 & 2027

16

– Subsidieregeling AtJ en PtL

2026

15, 17

– Uitwerking nationale instrumenten (DLT-regie)

2026

9, 10

3. Verbeteren van randvoorwaarden

Het kabinet erkent dat, naast wettelijke kaders en financiering, er ook andere randvoorwaarden
zijn die gerealiseerd moeten worden om de opschaling van SAF te bevorderen. Dat gaat
bijvoorbeeld over het (tijdig) verkrijgen van een aansluiting op het elektriciteitsnet
voor producenten. Daarnaast kan het reduceren van de doorlooptijd en complexiteit
van de aanvraag van natuur-en stikstofvergunningen vertragingen aanzienlijk verminderen.

Op het gebied van infrastructuur is een oplossing voor het gebruik van pijpleidingen
voor SAF noodzakelijk. Het is momenteel niet mogelijk om SAF-transporten via het CEPS-pijpleidingennetwerk
(Central European Pipeline System13) administratief mee te laten tellen voor de Europese klimaatdoelen. Op dit moment
werkt de EC aan de benodigde wetswijziging om het administratief meetellen van transporten
via de CEPS-pijpleiding mogelijk te maken.14 IenW heeft een onderzoek15 laten uitvoeren met aanbevelingen ten aanzien van een dergelijk administratief systeem.
IenW zal in de komende periode bekijken hoe deze aanbevelingen aansluiten op de beoogde
wetswijziging.

Daarnaast is het voor het kabinet van groot belang dat de mondiale handel in (hernieuwbare)
brandstoffen en biogrondstoffen voor SAF onder eerlijke en transparante omstandigheden
plaatsvindt. Om mogelijke vormen van niet duurzame productie van grondstoffen, marktverstoring
of dumping te voorkomen, is het noodzakelijk om de handel nauwgezet te monitoren en
waar nodig in Europees verband op te treden. Dit is essentieel om de concurrentiepositie
van de Europese SAF-industrie te waarborgen. Het kabinet ondersteunt de verhoogde
inzet van de EC om deze ontwikkelingen te monitoren.

Wat

Wanneer

Roadmap initiatief

– Administratieve oplossing CEPS

2026 & 2027

2

– Trajecten t.a.v. stikstof, netcongestie, energiekosten

Doorlopend

17

4. Grondstoffen

De meest gebruikte grondstoffen voor de productie van SAF bestaan momenteel uit afgewerkt
frituurvet en dierlijke vetten. Nederland is voor de aanvoer van deze grondstoffen
in sterke mate afhankelijk van import, met name uit Azië. Vanaf 2035 zal er naar verwachting
onvoldoende van deze afvalstromen beschikbaar zijn om te voldoen aan de toenemende
vraag naar SAF. Om de positie van Nederland binnen de SAF-markt op de langere termijn
te borgen zet het kabinet in op de opschaling van geavanceerde SAF-technologieën die
gebruikmaken van andere reststromen, waaronder land- en bosbouwresiduen, afval en
lignocellulose. Voor deze typen grondstoffen lijkt op Europees niveau voldoende kosteneffectief
potentieel te bestaan16. Het Duurzaamheidskader Biogrondstoffen17 en de Richtlijn hernieuwbare energie (RED) bieden nationale en Europese kaders voor
de inzet van deze grondstoffen.

De beschikbaarheid van grondstoffen voor SAF is sterk verbonden aan de inzet van diezelfde
grondstoffen in andere sectoren. IenW en EZK werken samen met onder meer het Ministerie
van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN) om hiervoor ondersteunend
beleid te ontwikkelen, onder andere via het actieplan aanbod duurzame koolstofdragers
en de biogrondstoffenstrategie18. IenW is daarnaast nauw betrokken bij de regelgeving rondom de duurzaamheid van biogrondstoffen
in de productie van SAF via de bestaande Europese en mondiale regelgevende kaders,
waaronder de RED.

Ook wanneer nieuwe technologische innovaties beschikbaar komen, waaronder het vliegen
op waterstof, zal er naar verwachting met name op de lange afstandsvluchten nog steeds
(e)-SAF worden gebruikt. Het blijft daarom belangrijk om te investeren in de bioraffinageketen
en om de beschikbaarheid van grondstoffen te vergroten. Die investeringen bieden ook
voordelen voor andere industrieën omdat tijdens de productie van SAF ook diverse co-producten
ontstaan die bijvoorbeeld in de chemie kunnen worden gebruikt.

Om onzekerheid te voorkomen is de markt gebaat bij een stabiel, voorspelbaar en eenduidig
duurzaamheidskader voor grondstoffen. IenW wil het komende jaar onder meer inzichtelijk
maken wat het potentieel is op de korte en middellange termijn van de in de RED toegestane
(geavanceerde) grondstofsoorten, met aandacht voor de mondiale beschikbaarheid en
de geschiktheid en kansen voor de Nederlandse SAF-markt. Voor zowel SAF-producenten
als investeerders is het essentieel dat er duidelijkheid bestaat over de mate waarin
gekozen grondstoffen ook op de langere termijn aan de geldende duurzaamheidseisen
zullen blijven voldoen. IenW blijft hierover afstemming zoeken met andere Europese
lidstaten.

Wat

Wanneer

Roadmap initiatief

– Biogrondstoffenstrategie

2026

4

– Inzicht in het potentieel van (geavanceerde) biogrondstoffen, mondiale ontwikkelingen
en kansen voor de Nederlandse SAF-markt

2026

14, 15, 18

Vervolg

Het kabinet kijkt uit naar de constructieve samenwerking en gezamenlijke uitvoering
van de SAF-roadmap met de luchtvaartsector en relevante (Europese) partners. De Tweede
Kamer wordt via een jaarlijkse brief geïnformeerd over de voortgang.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
V.P.G. Karremans

De Minister van Klimaat en Groene Groei,
S. van Veldhoven-van der Meer