Brief regering : Uitvoering van de motie van de leden Van Nispen en Van Baarle over een effectievere naleving van de Wet normering topinkomens (Kamerstuk 31490-375)

Nr. 135
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juli 2026

De WNT normeert en maximeert de salarissen en ontslagvergoedingen van een specifieke
groep, de zogenoemde topfunctionarissen, in de (semi)publieke sector. De achterliggende
gedachte van de WNT is dat organisaties die een publieke taak hebben en die bekostigd
worden met gemeenschapsgeld, hun bestuurders ordentelijk horen te betalen.1 Een ordentelijke beloning is evenwichtig, maatschappelijk verantwoord en niet exorbitant.
Het bezoldigingsregime van de WNT geldt alleen voor de hoogste leidinggevenden en
toezichthouders binnen de publieke en semipublieke sector, de zogeheten topfunctionarissen.
Het maximumsalaris voor topfunctionarissen op grond van de WNT is opgebouwd uit diverse
inkomensbestanddelen en bedraagt voor 2026 € 262.000.

Op 21 mei 2025 nam uw Kamer de motie van de leden Van Baarle (DENK) en Van Nispen
(SP) aan.2 De motie verzoekt de regering te onderzoeken hoe een effectievere naleving van de
WNT kan worden afgedwongen door sancties te stellen op het overtreden van de norm
voor topinkomens in de (semi)publieke sector.

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de uitvoering van deze motie. In deze brief
wordt achtereenvolgens ingegaan op het onderzoek, de conclusies en de aanbeveling
van het kabinet.

1. Het onderzoek

Het onderzoek richt zich, conform de motie, op de vraag of het mogelijk en wenselijk
is om het handhavingsregime van de WNT aan te vullen met sancties in het geval van
een ongeoorloofde overschrijding van het bezoldigingsmaximum of de maximale ontslaguitkering
(hierna: vastgestelde overtredingen van de WNT-normering).3 Het onderzoek is uitgevoerd door BZK in samenwerking met de bij de WNT betrokken
vakdepartementen van OCW, VWS en VRO en de toezichthouders op de WNT. Het onderzoek
is gebaseerd op de gegevens over overtredingen in de WNT-jaarrapportages4, de tweede wetsevaluatie van de WNT5 en op schriftelijke input vanuit de andere ministeries en de toezichthouders op basis
van een voorgelegde vragenlijst.

2. Conclusies

Aantal vastgestelde onverschuldigde betalingen (stabiel) laag

Uit intern onderzoek door BZK6 blijkt dat in de periode 2013–2023 sprake is van in totaal 184 vastgestelde overtredingen
van de WNT-normering. Dat zijn gemiddeld 17 overtredingen per jaar. Bij het grootste
deel, 89 overtredingen, gaat het om een onverschuldigde betaling (hierna: overschrijding)
van maximaal 10.000 euro (laagste is circa 49 euro). Bij 69 overschrijdingen ligt
de onverschuldigde betaling tussen de 10.000 en 60.000 euro. 13 overschrijdingen bevinden
zich tussen 60.000 en 110.000 euro. En in 13 gevallen bedraagt de overschrijding meer
dan 110.000 (hoogste is ca. 472.000 euro).

Bij het merendeel van de vastgestelde overschrijdingen van de WNT-normering zijn geen
formele handhavingsmaatregelen noodzakelijk. De onverschuldigde betaling wordt meestal
door de partijen zelf ongedaan gemaakt naar aanleiding van het oordeel van de toezichthouder.
Het zwaarste sanctiemiddel, de last onder dwangsom, is slechts bij 8 overtredingen
opgelegd in de periode 2013–2023.

De WNT blijkt dus doeltreffend te zijn als het gaat om het tegengaan van bezoldigingen
en uitkeringen wegens beëindiging dienstverband boven het maximum. Daarnaast blijkt
uit de jaarrapportages dat het opleggen van een herstelmaatregel in de vorm een last
onder dwangsom alleen bij hoge uitzondering nodig is.

Zwaardere bewijslast bestuursorgaan bij bestuurlijke boete

Op voorhand merk ik op dat toezichthouders niet beschikken over informatie met betrekking
tot de opzet en verwijtbaarheid van vastgestelde overtredingen van de WNT-normering,
omdat die aspecten niet relevant zijn voor de WNT en dus ook niet zijn beoordeeld
in toezichtsonderzoeken en bij handhavingsbesluiten.

Een bestuurlijke boete kan niet zonder meer bij een vermoeden van een overtreding
worden opgelegd. Het bestuursorgaan moet de overtreding van de WNT-normering bewijzen.
Dit gaat verder dan «aannemelijk» maken zoals nu gebruikelijk is bij de handhaving
van de WNT.

Wanneer wordt vastgesteld dat sprake is van een onverschuldigde betaling, is voor
het opleggen van een bestuurlijke boete, anders dan nu het geval is, van belang in
welke mate de topfunctionaris of WNT-instelling verwijtbaar heeft gehandeld. Het gaat
dan om de mate waarin een gedraging aan de topfunctionaris of WNT-instelling kan worden
toegerekend. In het kader van de evenredigheidstoets wordt de hoogte van de boete
afgestemd op de verwijtbaarheid van de gedraging. Uitgangspunt daarbij is dat alleen
indien opzet kan worden bewezen, dit kan leiden tot een zodanige verwijtbaarheid dat
deze het opleggen van het maximumboetebedrag rechtvaardigt.

Nut en noodzaak en proportionaliteit bestuurlijke boete niet aanwezig

Het handhavingsregime van de WNT wordt door de voor de handhaving van de WNT verantwoordelijke
ministeries en toezichthouders als effectief beoordeeld.

Daarnaast is het, gelet op het beperkt aantal vastgestelde overtredingen van de WNT-normering
en het ontbreken van draagvlak bij de departementen, twijfelachtig of de benodigde
financiële middelen voor de benodigde juridische, toezichthoudende en handhavingscapaciteit
in verhouding staan tot het verwachte effect.

Sinds de invoering van de WNT is sprake van een stabiel aantal topfunctionarissen
wiens bezoldiging of ontslaguitkering de normering ongeoorloofd overschrijdt en er
is geen reden om aan te nemen dat de invoering van bestuurlijke boetes tot een daling
van dat aantal zal leiden, waardoor de nut en noodzaak en proportionaliteit van invoeren
van strafsancties niet kan worden aangetoond of zelfs afwezig is.

Niet-beoogde neveneffecten

Een bestuurlijke boete gaat ook ten koste van de uitvoering van de publieke taken
van de met publieke middelen bekostigde instellingen en vormt daarmee geen doelmatige
besteding van overheidsmiddelen. De departementen verwachten tevens dat invoering
van bestuurlijke boetes zal leiden tot meer conflicten tussen partijen en de toezichthouder
(resulterend in een toename van het aantal bezwaar- en beroepsprocedures) en tot een
afnemend draagvlak voor de WNT bij de partijen in het veld (WNT-instellingen, topfunctionarissen,
accountants).

3. Aanbeveling

Het is niet te verwachten dat met de uitbreiding van het handhavingsregime met een
bestuurlijke boete de naleving van het bezoldigingsmaximum en het maximum voor een
uitkering wegens beëindiging dienstverbanden (nog verder) wordt bevorderd. Er is naar
de mening van het kabinet geen sprake van een ernstig probleem bij de naleving van
de WNT dat aangepakt zou moeten worden met bestuurlijke boetes of andere sancties.

De conclusie van het kabinet uit deze analyse sluit hier dan ook op aan. De invoering
van de bestuurlijke boete in de WNT bij vastgestelde, niet-gerechtvaardigde onverschuldigde
betaling is weliswaar technisch en theoretisch mogelijk middels wetswijziging, maar
is niet noodzakelijk en zeer waarschijnlijk niet proportioneel, niet doelmatig en
niet doeltreffend.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
E. van der Burg