Brief regering : In-en uitleenverbod vleesketen internetconsultatie

Nr. 1323
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juli 2026

Al sinds 2011 worden er misstanden geconstateerd met uitzendkrachten in de vleesketen.1 Vaak gaat het om arbeidsmigranten. Helaas concludeer ik nu, vijftien jaar later,
dat er nog steeds grove misstanden zijn. Van onderbetaling tot ontslag bij ziekte,
en van intimidatie tot iemand in de steek laten na een ernstig ongeluk. Daarnaast
maakt de keten nog te veel gebruik van uitzendkrachten voor structureel werk. Daarom
is het na jaren van praten en waarschuwen tijd om in te grijpen. Er komt een uitzendverbod
in de vleesketen.2 Het ontwerpbesluit gaat nog deze week in internetconsultatie.

Met deze maatregel pak ik het probleem aan bij de bron. Met het uitzendverbod is er
nog slechts één werkgever verantwoordelijk voor de goede arbeidsomstandigheden én
-voorwaarden. Dat is het bedrijf waar iemand ook daadwerkelijk naar binnenloopt om
te werken. Door één partij verantwoordelijk te maken voor het welzijn van de werknemer,
verwacht ik dat de misstanden significant zullen afnemen.

Want iedereen heeft recht op eerlijk, veilig en gezond werk. Waar je ook vandaan komt,
en waar je ook werkt.

Veel gesprekken met de vleesketen

Met de keten wordt al lang gesproken over hoe zij zelf voor verbetering kunnen zorgen.
Naar aanleiding van de motie van het lid Futselaar (SP) in 2021, die opriep tot vaste
contracten als norm, hebben destijds meerdere Bestuurlijke Overleggen met de vleesketen
plaatsgevonden. Het was toen al de wens van uw Kamer om het aandeel tijdelijke contracten
en uitzendcontracten terug te dringen en het vaste contract als norm te stellen.3

Sinds 2021 zijn er 29 gesprekken geweest met de sector waaronder twaalf met mij en
mijn voorgangers.

De gesprekken zijn in een stroomversnelling geraakt in mei 2024. De Arbeidsinspectie
publiceerde toen een onderzoek naar een verdienmodel in de vleesindustrie. Hieruit
bleek dat uitzendbureaus op grote schaal misbruik maakten van het op papier ontslaan
op staande voet. Het ging om 7.000 vermeldingen, waaronder veel arbeidsmigranten.4 Gelijktijdig publiceerde kenniscentrum SOMO een onderzoek naar uitbuiting door malafide
uitzendbureaus in deze keten5, gesteund door diverse maatschappelijke organisaties en mediapublicaties.6

De toenmalige Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de keten toen direct
op het matje geroepen. De dialoog van het kabinet met de keten is toen geïntensiveerd
(waarover uw Kamer in juni7, september8 en december9 2024 is geïnformeerd). Er werd een publiek-private taskforce opgericht, die opdracht
gaf tot een onderzoek naar de misstanden. Dit onderzoek is op 10 maart 2025 aan uw
Kamer aangeboden en de oplossingsrichtingen zijn door de sector meegenomen in de bestuurlijke
overleggen.10

De resultaten van de op 20 juni 2025 aan uw Kamer verzonden Technische verkenning sectoraal uitzendverbod en verplicht percentage indiensttreding,lieten zien dat een sectoraal uitzendverbod een effectieve maatregel is wanneer er
in een sector wijdverspreid en stelselmatig arbeidswetten worden overtreden.11 Daarbij is onder meer gekeken naar de positieve effecten van de maatregel in Duitsland,
waar sinds 2021 verboden voor uitzenden, contracting en zzp-inzet gelden. Daarom is
in de zomer van 2025 ambtelijk gestart met het uitwerken van een uitzendverbod voor
de vleesketen als stok achter de deur. De wettelijke grondslag hiervoor is via het
amendement-Patijn/Omtzigt verankerd in de Wet toelating terbeschikkingstelling van
arbeidskrachten (Wtta).12 Tegelijkertijd heeft mijn voorganger toen een ultimatum gesteld. Er moest binnen
één jaar significante verbetering zijn, anders kan het kabinet besluiten om het uitzendverbod
in te zetten.

Bij mijn aantreden ben ik naar de vleesketen heel duidelijk geweest: per 15 juni moesten
concrete acties door de keten zijn gerealiseerd. De afgelopen weken heb ik de brieven
van de brancheorganisaties in de vleesketen, het rapport van de Arbeidsinspectie13 en de signalen van een aantal maatschappelijke organisaties goed gelezen. Ik heb
van de branche de voortgangsrapportage van het actieplan «Gezond, veilig en eerlijk
werk» gekregen, met daarin 16 actiepunten om de positie van internationale medewerkers
te versterken. Dit geeft een helder beeld. Helaas lukt het de keten onvoldoende om
verbetering te realiseren. Er zijn nog steeds veel misstanden en de vleesketen draait
nog steeds grotendeels op uitzendkrachten.

Structurele misstanden in de vleesketen

De Arbeidsinspectie heeft gerapporteerd over haar praktijkervaringen vanuit haar bestuursrechtelijke
toezicht en strafrechtelijke opsporing in de vleesketen. Hieruit komt duidelijk naar
voren dat vleesbedrijven en uitzendbureaus hun bedrijfsvoering beperkt aanpassen om
arbeidsrelaties te versterken, de fysieke en mentale belasting van het werk te verminderen
en de arbeidsomstandigheden en -voorwaarden te verbeteren. Als gevolg hiervan blijven
de risico's op ongezond, onveilig en oneerlijk werk in de vleesketen onverminderd
hoog, ook ten opzichte van andere sectoren in Nederland.14 Daarnaast constateert de Arbeidsinspectie dat in de vleesketen nog steeds verschillende
verdienmodellen bestaan die ten koste gaan van arbeidsmigranten. Daarbij gaat het
onder meer om onderbetaling (zoals onterechte inhoudingen op het loon), hoge huisvestingskosten
die worden ingehouden op het loon, druk om ondanks ziekte te werken, het creëren van
afhankelijkheidsrelaties (bijvoorbeeld via schuldbinding) en het beperken van de bewegingsvrijheid
van werknemers (o.a. via intimidatie en het innemen van identiteitsdocumenten).

Ook de Onderzoeksraad voor de Veiligheid15 en de Nationaal Rapporteur Mensenhandel16 pleiten voor het bevorderen van structureel werk en vaste contracten. Beide instanties
zien een uitzendverbod voor risicosectoren als een mogelijk middel voor het tegengaan
van de gesignaleerde problemen.

De noodzakelijke acties zijn door de keten niet gerealiseerd

De vleesketen moest voor het ultimatum van 15 juni jl. twee acties realiseren om de
mistanden significant terug te brengen. Ik zie dat de sector niet serieus genoeg werk
heeft gemaakt van deze acties.

– Per juli 2026 had 80% van de arbeidskrachten direct in dienst moeten zijn. Bij zowel
de wit- als roodvlees is ongeveer de helft van het personeel direct in dienst. De
sector werkt aan plannen om deze percentages te verhogen, maar deze verandering gaat
niet snel genoeg. De vleesketen heeft daarmee onvoldoende eigenaarschap gepakt en
besteedt nog steeds het overgrote deel van het werk uit aan uitzendbureaus. Ik vind
dit teleurstellend, aangezien bekend is dat er twee keer zoveel overtredingen zijn
van arbeidswetten bij uitzenden en de sector weet dat de misstanden niet genoeg afnamen.17

– Er moest een commissie zijn van sociale partners die toeziet op de naleving van de
cao. We zien helaas dat deze commissie nog niet namens alle werknemers toeziet op
naleving. Ook geschillenbeslechting door deze commissie voor bijvoorbeeld niet uitbetaald
loon, is niet gerealiseerd. Er is hierdoor niet een maximale bijdrage geleverd om
naleving van de cao te realiseren voor alle arbeidskrachten die in de vleesketen werken.

Het is de sector onvoldoende gelukt om de afhankelijkheid van uitzendkrachten, waaronder
veel arbeidsmigranten voor structureel werk te verminderen. De inzet van uitzendkrachten
is niet bedoeld voor structureel werk. Daarom is het belangrijk dat de sector eigenaarschap
toont voor zijn mensen én blijft investeren in innovatie om deze afhankelijkheid te
verminderen. En als je als bedrijf toch voor uitzendkrachten kiest, moet je goed werkgeverschap
tonen en je niet verschuilen achter (juridische) verantwoordelijkheden die zouden
liggen bij bedrijven die je inhuurt of inschakelt.

Omdat de sector onvoldoende resultaat heeft geboekt het afgelopen jaar, zet ik het
uitzendverbod in als middel om de gewenste verandering af te dwingen.

Het uitzendverbod

Concreet gaat het uitzendverbod het volgende inhouden:

– Door het uitzendverbod wordt het in- en uitlenen van ter beschikking gestelde arbeidskrachten
in de gehele vleesketen verboden voor zover er sprake is van een erkenning voor het
slachten, verwerken en koelen van vlees. Hiervoor is gekozen omdat maatschappelijke
organisaties en de Arbeidsinspectie misstanden zien bij bedrijven die slachten, vlees
verwerken en verpakken, en waar uitzendkrachten worden ingezet voor structureel werk.

– Het verbod zal hierdoor van toepassing zijn voor bedrijven waar de volgende activiteiten
worden verricht: slachten, verwerken, koelen en invriezen van vlees.

– Voor deze activiteiten geldt een Europees bepaalde erkenning waar de Nederlandse Voedsel-
en Warenautoriteit op toeziet. Dit maakt de reikwijdte duidelijk, handhaafbaar, en
uitvoerbaar.

– Het verbod geldt in beginsel voor alle activiteiten en functies in het bedrijf met
een erkenning. Functies die niet direct samenhangen met de primaire vleesproductie
zoals verkoopmedewerkers, of administratief personeel worden uitgezonderd van het
uitzendverbod.

– Kleine bedrijven die minder dan 20 mensen inzetten, vallen niet onder het verbod.

– De Arbeidsinspectie zal toezien op de naleving van het uitzendverbod. Toezicht en
handhaving op de naleving van arbeidswetgeving zal door de maatregel makkelijker worden,
omdat duidelijk is wie juridisch gezien de werkgever zou moeten zijn.

– We zetten in op een verantwoorde invoering. Daarom zal ik de reacties uit de internetconsultatie,
wetgevingstoets en advies van de ATR serieus wegen en verwerken.

– Ik streef naar publicatie in het Staatsblad van het uitzendverbod per uiterlijk juni
2027. Het verbod zal ingaan op 1 maart 2028. Voor bestaande terbeschikkingstellingen
geldt er overgangsrecht tot 1 juni 2028.

– Het verbod zal na 4 jaar worden geëvalueerd om te zien of de misstanden sterk zijn
gereduceerd. Dan zal er ook bezien worden of er een tijdpad mogelijk is om de maatregel
af te schaffen. Let wel: dat zou betekenen dat de keten dan zelf in staat is om de
misstanden structureel te laten stoppen.

– Bedrijven die arbeidskrachten direct in dienst nemen hebben binnen de reguliere arbeidsovereenkomst
mogelijkheden voor flexibiliteit. Hierbij kan gedacht worden aan tijdelijke contracten,
oproepcontracten als bijbaan bij minderjarigen, scholieren, studenten en AOW-gerechtigden
en een bandbreedtecontract. Daarnaast hebben werkgevers de mogelijkheid om 3 tijdelijke
contracten in 3 jaar aan te gaan. Ook is het mogelijk om 1 langjarig tijdelijk contract
aan te gaan (dat kan langer dan 3 jaar, pas bij opeenvolgende contracten gaat namelijk
de ketenregeling gelden).

Effectiviteit uitzendverbod en onderzochte alternatieven

Een uitzendverbod is een verwacht effectief middel om misstanden in de vleesketen
tegen te gaan waar de problemen structureel en wijdverspreid zijn.18 Met deze maatregel wordt het probleem bij de bron aangepakt: een inlener en uitlener
die naar elkaar wijzen en geen verantwoordelijkheid nemen voor de arbeidskracht.

Door één partij verantwoordelijk te maken voor het in de meest brede zin goed zorgen
voor de arbeidskracht, verwacht ik dat de misstanden significant zullen afnemen. Ik
heb ook gekeken naar alternatieven, maar die zijn allemaal niet geschikt.19

Een individueel in- en uitleenverbod is niet geschikt voor sectoren waar zich wijdverspreid en stelselmatig misstanden
voordoen. Het steeds weer opnieuw opleggen van individueel verbod vergt namelijk veel
capaciteit van de Arbeidsinspectie, en is voor een sector waarin de misstanden zo
wijdverspreid zijn daarom niet effectief en efficiënt.

Meer capaciteit voor de Arbeidsinspectie is niet effectief, omdat een sector met wijdverspreide en stelselmatige overtredingen
veel capaciteit vraagt. Het is doelmatiger om dan het probleem bij de bron aan te
pakken en een in-en uitleenverbod af te kondigen.

De verplichting om een significant deel van het personeel direct in dienst te nemen kan op korte termijn niet uitvoerbaar en handhaafbaar worden vormgegeven, waardoor
deze voorlopig nog niet effectief ingezet kan worden. Dit zou om een nieuwe wet vragen
en die tijd is er niet. De misstanden moeten na al die jaren nu ook écht aangepakt
worden.

De regering verwacht dat de Wtta een aanzienlijke bijdrage zal leveren aan het bestrijden van de misstanden in de
uitzendsector. Het is echter niet aannemelijk dat de Wtta voldoende effect zal hebben
in de vleesketen vanwege de structurele en systematische misstanden met uitzendkrachten
waar inleners en uitleners bewust gebruik maken van schijnconstructies.

Verwachte effecten van het uitzendverbod

Zoals aan uw Kamer toegezegd20 is er een onafhankelijke impactanalyse uitgevoerd naar het effect van het invoeren
van een uitzendverbod in de vleesketen. De impactanalyse laat zien dat dat het aannemelijk
is dat een in- en uitleenverbod in de vleessector bijdraagt aan het verminderen van
overtredingen van arbeidswetten en het verbeteren van de arbeidspositie van arbeidsmigranten.
Als de uitzendkrachten in directe dienst komen van de inlener, worden bedrijven in
de vleessector sneller geconfronteerd met de kosten van improductiviteit die voortkomen
uit slechte arbeidsomstandigheden of ziekteverzuim. Omdat het om een substantieel
aandeel werknemers gaat, kunnen de gevolgen van improductiviteit aanzienlijk zijn.
Dat betekent dat de werkgever meer zal investeren in het voorkomen van ziekteverzuim
en het optimaliseren van de productiviteit via betere arbeidsomstandigheden.

De totale economische effecten worden als relatief beperkt ingeschat. De behoefte
aan flexibiliteit blijft groot en er zal naar verwachting gebruik worden gemaakt van
beschikbare flexibele dienstverbanden. Een uitzendverbod leidt naar verwachting niet
tot hogere uurlonen, maar wel tot hogere loon- en arbeidskosten. Dit hangt samen met
een afname van de inzetflexibiliteit, een grotere doorbetalingsverplichting bij ziekte
en niet-productieve uren, en een betere naleving van arbeidsvoorwaarden. Daarnaast
nemen de kosten voor werving, selectie, huisvesting en vervoer van arbeidsmigranten
naar verwachting toe, doordat deze activiteiten minder efficiënt kunnen worden georganiseerd
dan via gespecialiseerde uitzendbureaus. Door deze hogere kosten kan er mogelijk een
kleine prijscorrectie plaatsvinden in de vleesketen. Overigens is er geen prijsstijging
waargenomen door de invoering van de maatregel in Duitsland.

Ook de ervaringen uit Duitsland geven mij vertrouwen dat het invoeren van een uitzendverbod
de misstanden in de vleesketen flink kan terugbrengen. Sinds 2021 is er daar namelijk
een maatregel van kracht waardoor arbeidskrachten die met vlees werken verplicht in
dienst moeten zijn. De belangrijkste effecten op een rij:

– De arbeidssituatie voor arbeidskrachten is daardoor sterk verbeterd. Loondoorbetaling
bij ziekte is de norm. Daarnaast is (onbetaald) langdurig overwerken aanzienlijk teruggelopen.21

– De bedrijven zijn erin geslaagd om personeel snel en efficiënt over te nemen van onderaannemers
en uitzendbureaus. De volledige transitieperiode van het aankondigen van de maatregel,
het publiceren van de wet en de daadwerkelijke inwerkingtreding besloeg in totaal
9 maanden. De arbeidskrachten waren toen allemaal overgenomen door de eigenaren van
de vleesbedrijven.22

– Het aandeel ingeleende arbeidskrachten daalde tot 5% in 2021. Dit gaat dan met name
om ingeleend kantoorpersoneel, dat is onder de maatregel nog wel mogelijk.

– Na het verbod is de werkgelegenheid in de sector alleen maar toegenomen, van 203.375
in 2019, naar 215.781 in 2021.23

– Er is geen prijsstijging waargenomen die aan het verbod kan worden toegeschreven.24

– Overtredingen van het verbod zijn volgens de evaluatie nauwelijks waargenomen.

Tot slot

De vleesketen staat de komende jaren voor meerdere grote opgaven. De staatsecretaris
van LVVN is met het oog hierop voornemens om tot meerjarige afspraken te komen met
de slachthuissector, met het doel om tot een consistente aanpak te komen op verschillende
beleidsdossiers op het gebied van dierenwelzijn, voedselveiligheid en het toezicht
door de NVWA. De eerste gesprekken zijn na de zomer gepland.

Een uitzendverbod is geen tovermiddel en zal niet alle incidenten voorkomen. Het werk
in de vleesketen blijft zwaar en fysiek belastend. Wat met het verbod wel echt verandert,
is dat werkgevers de verantwoordelijkheid en prikkel krijgen om goed voor het personeel
te zorgen. Daarom gaat het verbod naar mijn verwachting de misstanden in de vleesketen
fors verminderen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J.A. Vijlbrief