Brief regering : Kabinetsreactie op het WKR-adviesrapport; ‘Circulair versterkt Duurzaam materiaalgebruik voor een klimaatneutrale samenleving’

Nr. 407
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 juni 2026

De Wetenschappelijke Klimaatraad (WKR) heeft op 26 maart 2026 het advies «Circulair
versterkt» uitgebracht.1 Het advies is opgesteld op verzoek van het vorige kabinet, met als aanleiding de
vraag welk beleid gericht op het verduurzamen van het materialensysteem noodzakelijk
is, mede gelet op de samenhang met andere maatschappelijke opgaven. De WKR adviseert
in het rapport hoe het circulaire beleid kan worden doorontwikkeld, en hoe dit kan
bijdragen aan het behalen van de Nederlandse klimaatdoelen en het versterken van onze
strategische autonomie.

Graag reageer ik, mede namens de Minister van VRO2, de Minister van IenW3, en de Staatssecretaris van IenW, op het advies van de WKR. Het kabinet is de raad
erkentelijk voor het adviesrapport, en wil dit, samen met de adviezen over spullen
van het Burgerberaad Klimaat, gebruiken bij de doorontwikkeling van het circulaire
beleid. De grondstoffentransitie is immers niet alleen essentieel voor onze strategische
autonomie, maar ook een onmisbaar onderdeel van het klimaatbeleid. Hieronder is uiteengezet
hoe aan de aanbevelingen opvolging gegeven wordt.

WKR: niet alleen productiegericht, maar ook functiegericht beleid

Het WKR-advies beschrijft hoe de CO2-emissies die ontstaan door het gebruik van materialen kunnen worden gereduceerd met
circulaire economiebeleid. Door het beleid te richten op de producten die zorgen voor
veel CO2-uitstoot, zoals auto’s, woningen, kleding, en verpakkingen, kan er veel klimaatwinst
worden geboekt. Daarbij moeten we niet alleen kijken naar hoe die producten ontworpen
en gemaakt worden, maar ook naar de behoefte waarin die producten voorzien. Daarbij
adviseert de WKR om voor productgroepen ook functiegericht beleid te maken. Bijvoorbeeld:
richt niet alleen beleid op de productie auto’s, maar kijk ook naar gebruik. Zet niet
alleen in op de bouw van nieuwe huizen met duurzame materialen als hout, maar zorg
ook dat bestaande gebouwen beter worden benut om het woningtekort op te lossen.

Daarnaast doet de WKR aanbevelingen over doorontwikkeling van het beleid. De voorgestelde
aanpak voor productgroepen maakt dat het circulaire economiebeleid vaak raakt aan
andere beleidsterreinen (zoals mobiliteit en volkshuisvesting). Volgens het WKR-advies
ontbreekt het aan voldoende doorzettingsmacht, afrekenbare verantwoordelijkheden en
structurele middelen om deze samenhang te borgen. De WKR adviseert het kabinet om
de regie op de transitie met meer en structurele middelen te versterken en de governance
hierop in te richten, bijvoorbeeld door een sterker mandaat voor de coördinerende
bewindspersoon te creëren.

Kabinetsreactie

Het kabinet omarmt het advies en wil hier graag opvolging aan geven. Het kabinet ziet
sommige aanbevelingen als aanmoediging van het reeds ingezette beleid, bijvoorbeeld
wat betreft de inzet gericht op verduurzaming van productie van plastic en auto’s.
Tegelijkertijd wil het kabinet de adviezen aangrijpen om tot scherpere ambities in
het circulaire beleid te komen, zoals de doorontwikkeling van de governance van het
circulaire beleid. Het gaat daarbij ook om het versterken van de coördinerende rol
van de verantwoordelijk bewindspersoon teneinde andere departementen mede-eigenaar
te maken voor de circulaire transitie in de betreffende sectoren, zoals op het gebied
van klimaat en energie. Omdat elke verantwoordelijke bewindspersoon moet afwegen waar
de kansen liggen, mede in het licht van de eigen sectorale opgaven en vanwege de samenhang
tussen opgaven, zoals milieu en plastic of biogrondstoffen en de bouw, is de betrokkenheid
van meerdere bewindspersonen onmisbaar om voortgang te maken in de circulaire economie.

Reactie per aanbeveling

Hieronder volgt de reactie op de vijf aanbevelingen uit het WKR-advies.

Aanbeveling 1: ontwikkel functie- en productiegericht beleid voor productgroepen

Ontwikkel voor productgroepen die zorgen voor veel uitstoot van broeikasgassen beleid
dat stuurt op het invullen van behoeften met minder of duurzamere producten (functiegericht
beleid) én beleid dat stuurt op het maken van producten met minder of duurzamere materialen
(productiegericht beleid). Formuleer per productgroep meetbare langetermijn- en tussentijdse
doelen, met effectieve instrumenten en adequate financiële middelen om die doelen
te halen.

Het Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE) 2025 bevat een nieuwe set aan nationale
CE-doelen voor 2035. Het PBL stelt immers dat het circulaire economiebeleid niet met
één enkel doel kan worden gestuurd, omdat grondstoffen door verschillende fasen gaan
(winning, verwerking, gebruik, afval) die elk een eigen circulaire strategie vereisen.
Alleen een geïntegreerde aanpak verbetert leveringszekerheid en vermindert milieubelasting
effectief. Om die reden zijn de nationale CE-doelen gerelateerd aan de circulariteitsstrategieën.
Daardoor bieden deze doelen meer perspectief en handvatten voor bedrijven, maatschappelijke
organisaties en medeoverheden. Bij deze doelen is ook een dashboard ontwikkeld zodat
we niet enkel op kilo’s grondstoffen sturen, maar daarbij de effecten in beeld hebben
op CO2, landgebruik, watergebruik en leveringsrisico’s van grondstoffen.

De doelen voor 2035 uit het NPCE 25 zijn:

– In 2035 wordt minimaal 82% van het Nederlandse afval gerecycled en minimaal 15% wordt
hoogwaardig gerecycled;

– Het aandeel duurzame biogrondstoffen en secundaire grondstoffen binnen ons totale
grondstoffengebruik4 is in 2035 minimaal 55%;

– Het grondstoffengebruik in 2035 is 15% lager dan in 2016

Het NPCE 2025 geeft ook aan dat een doorvertaling van de nationale doelen nodig is
naar productgroepen. We zijn gestart met een pilot voor de productgroep meubels om
aan de hand van dezelfde systematiek die bij de nationale doelen is gebruikt, vergelijkbare
doelen voor meubels te formuleren. Als uit de pilot blijkt dat dit goed werkt, zullen
we dit jaar verder gaan met de productgroep elektrische en elektronische apparaten.
Het kabinet streeft ernaar om op termijn voor alle productgroepen vergelijkbare doelen
vast te stellen, zodat we de voortgang en bijdrage aan de nationale doelen in beeld
kunnen brengen. Dit sluit aan bij de aanbeveling van de WKR om meetbare langetermijn-
en tussentijdse doelen te formuleren. Voor het bereiken van deze doelen bekijkt het
kabinet per productgroep welk functiegericht en productiegericht beleid al in gang
is gezet en wat er aanvullend nodig is, daarbij gebruikmakend van de vier centrale
NPCE-strategieën, of «knoppen», om het grondstoffengebruik te verduurzamen.

Aanbeveling 2a: Voer functie- en productiegericht beleid voor auto’s

Functiegericht: Voer beleid gericht op het invullen van de mobiliteitsbehoefte met
zo veel mogelijk openbaar vervoer, de fiets en deelmobiliteit. Vergroot de bereikbaarheid
van voorzieningen zonder auto en zet in op het verminderen van het aantal auto’s met
restrictief parkeerbeleid.

Het kabinet deelt de visie dat we de bereikbaarheid van maatschappelijke voorzieningen
in heel Nederland toekomstbestendig moeten borgen. Zoals aangegeven in het Coalitieakkoord
stimuleert het kabinet het gebruik van deelauto’s, fiets en openbaar vervoer met inachtneming
van de regionale context om op deze manier in de mobiliteitsbehoefte te voorzien.
In lijn met de Mobiliteitsvisie 2050 werkt het kabinet dit uit voor integraal bereikbaarheidsbeleid.
Het kabinet zet in op de juiste modaliteit op juiste plaats en tijd. De inrichting
van het mobiliteitssysteem is een veelzijdige opgave waarbij naast het aspect van
materiaalgebruik ook waarden spelen als betaalbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit
(waaronder verkeersveiligheid, duurzaamheid, leefbaarheid en robuustheid van de prestaties).
Deelmobiliteit, OV en actieve mobiliteit5 zijn – naast de auto – vervoersmodaliteiten die elkaar aanvullen in dat bredere systeem,
waarbij gebruik sterk afhangt van persoonlijke situaties en afwegingen. Het kabinet
verkent daarbij ook de mogelijkheden van publieke mobiliteit om het mobiliteitssysteem
te versterken en toegankelijker te maken. Publieke mobiliteit integreert doelgroepenvervoer
en openbaar vervoer in een gedeeltelijk vraaggestuurd systeem dat van ’s ochtends
vroeg tot ’s avonds laat toegankelijk is, waardoor voor reizigers de vervoersmogelijkheden
en de bereikbaarheid van voorzieningen, zeker op regionaal niveau, kunnen toenemen.
Het kabinet ziet daarom kansen om de keuzevrijheid voor modaliteiten te vergroten
met de inzet van publieke mobiliteit. De Staatssecretaris van IenW zal u hierover
binnenkort nader informeren.

De inrichting van het mobiliteitssysteem is daarnaast een gedeelde verantwoordelijkheid.
Naast de verantwoordelijkheid van het Rijk voor de hoofdnetwerken, kijkt het kabinet
ook gebiedsgericht naar mobiliteit, zoals ook onderschreven in het advies. Provincies,
vervoerregio’s en gemeenten spelen als medeoverheden een cruciale rol om met regionale
buslijnen, parkeerbeleid en ruimtelijke inrichting, de juiste mobiliteit op de juiste
plaats en tijd te faciliteren en stimuleren.

Productiegericht: Voer beleid gericht op het produceren van auto’s met minder en duurzamere
materialen. Voer hiertoe een progressieve aanschaf- en gebruiksbelasting in voor auto’s
waarbij de broeikasgasemissies gerelateerd aan het materiaalgebruik worden meegerekend.
Zet daarnaast binnen de EU in op normen voor duurzaam of secundair materiaalgebruik
en de levensduur van auto’s in de Verordening Circulaire Voertuigen in lijn met klimaatneutraliteit
in 2050.

Beleid dat zich richt op de ontwerpeisen van producten (zoals materiaalgebruik) is
vanwege de interne markt vooral effectief als wij dit op EU-niveau invoeren. Daarom
heeft Nederland zich tijdens de onderhandelingen van de Circulaire Voertuigenverordening
ingezet voor ambitieuze doelstellingen voor de toepassing van gerecycled plastic in
voertuigen. Die zijn opgenomen in de verordening. Verder zal in de toekomst ook worden
voorzien in verplichte recyclaattoepassingen voor andere materialen zoals staal en
aluminium. Nederland zal zich tijdens het bepalen van deze doelstellingen opnieuw
volop inzetten voor ambitieuze doelstellingen. De verordening bevat ook bepalingen
die de levensduur van voertuigen verlengen, door bijvoorbeeld het bevorderen van reparatie.

Voor autowrakken geldt er al een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV),
waarbij producenten van auto’s financieel en organisatorisch verantwoordelijk zijn
voor het afvalbeheer van producten die zij op de markt brengen. De Circulaire Voertuigenverordening
verduidelijkt de bepalingen hiervoor, zo ook voor eco-modulatie. Dit houdt concreet
in dat de bijdrage voor het afvalbeheer die producenten moeten afdragen afhankelijk
is van bijvoorbeeld het gewicht van het voertuig en het aandeel gerecyclede materialen.
Dit stimuleert duurzaam of secundair materiaal of zelfs minder materiaalgebruik door
een lagere bijdrage voor het afvalbeheer.

Bij het gebruik van het OV is het materiaalgebruik per reizigerskilometer lager dan
van een auto. Bovendien heeft de OV sector in juni 2025 het Convenant Circulair Openbaar
Vervoer (CCOV) ondertekend, waarbij partijen zich collectief en individueel zullen
inzetten voor het bereiken van een volledig circulair OV.

Het kabinet heeft kennis genomen van de aanbevelingen van de WKR om via de motorrijtuigenbelasting
(MRB) en de aanschafbelasting van personenauto’s en motorrijwielen (BPM) te sturen
op productie van duurzame auto’s en om het gebruik van duurzame materialen te stimuleren,
door bij beide instrumenten sterker te differentiëren naar gewicht of uitstoot door
materiaalgebruik. Het kabinet zal deze aanbevelingen in de toekomst in ogenschouw
nemen bij de doorontwikkeling van deze belastingen, waarbij een eventuele herziening
niet ten koste zal gaan van de inzet om elektrisch rijden fiscaal aantrekkelijk te
houden. Daarnaast onderzoekt het kabinet of een toekomstbestendige hervorming van
de autobelasting naar oppervlakte of omvang binnen de motorrijtuigenbelasting mogelijk
is, waarbij voorwaarde is dat automobilisten er niet op achteruit mogen gaan.

Aanbeveling 2b Voer functie- en productiegericht beleid voor woningen

Functiegericht: Realiseer meer woonruimte door beter gebruik te maken van bestaande
gebouwen. Maximaliseer hiertoe de inzet van optoppen, opsplitsen, transformeren, doorstromen
en woningdelen. Stel voor deze strategieën ambitieuze doelen en ontwikkel sterkere,
samenhangende instrumenten om ze op te schalen, zoals normering, subsidies en fiscale
vrijstellingen.

Het opschalen van Beter Benutten van bestaande gebouwen, waaronder meer optoppen,
splitsen, transformeren, woningdelen en het bevorderen van doorstroming onderdeel
van uitmaken, is een belangrijke prioriteit voor dit kabinet. Beter Benutten biedt
niet alleen een mogelijkheid om snel de woningnood tegen te gaan, maar bevordert ook
het efficiënt gebruik van ruimte en materialen. Zo zorgt het veelal voor een verlengde
levensduur van gebouwen en voegen we met Beter Benutten woningen en woonplekken toe
op locaties waar infrastructuur en voorzieningen al aanwezig zijn. Daarom is Beter
Benutten een van de prioriteiten van de Ministeriële Taskforce Versnelling Woningbouw.
Eén van de eerste resultaten van de Taskforce is de lancering van de Landelijke Aanpak
Beter Benutten.6 Dit is een samenhangende aanpak rondom zes ambitieuze doorbraakopgaven, waaronder
het toepassen van gerichte sturing, het wegnemen van juridische belemmeringen en het
verbeteren van financiële ondersteuning. Resultaat van deze aanpak is dat er jaarlijks
15.000 woningen worden gerealiseerd door de bestaande voorraad beter te benutten.
Hiermee geeft het kabinet ook invulling aan de afspraken voor Beter Benutten zoals
die in het Coalitieakkoord zijn opgenomen, inclusief de verplichting aan gemeenten
om helder beleid op papier te zetten onder welke omstandigheden initiatiefnemers mogen
optoppen en splitsen.

Het huidige partnerbegrip in de AOW is één van de belemmeringen voor mensen om samen
te gaan wonen en mantelzorg te verlenen aan elkaar, blijkt uit een onderzoek over
het AOW-partnerbegrip van SZW. Daarnaast zijn er signalen over de uitvoerbaarheid
door de SVB, omdat het voor hen complex is om de gezamenlijke huishouding tussen samenwonende
AOW’ers te beoordelen. Uit de MKBA AOW – wonen en zorg blijkt dat het objectief partnerbegrip
de potentie van woningdelen kan vergroten. De regering werkt de komende maanden aan
opties voor harmonisering van het aantal leefvormvarianten in de AOW, inclusief (indien
nodig) dekking. Dit is in lijn met de motie Van Ark/Neijenhuis7, ingediend tijdens de Begrotingsbehandeling SZW. Na de zomer wordt de Tweede Kamer
hierover geïnformeerd.

Productiegericht: Vergroot de ambitie voor bouwen met hout en andere duurzame materialen,
zodat binnen tien jaar het gebruik van CO2-intensieve materialen verregaand is teruggedrongen. Verscherp daartoe de Milieuprestatie
Gebouwen (MPG) en verwerk daarin de positieve duurzaamheidsfactoren van (biobased)
materiaal. Borg hierbij de duurzame herkomst van deze materialen.

De aanbevelingen van de WKR ondersteunen het ingezette beleid op circulaire economie
voor gebouwen (woningen en utiliteitsgebouwen) dat gericht is op verlaging van de
milieu-impact van de gebouwde omgeving en van de toegepaste materialen, inclusief
verlaging van CO2-emissies8. Het kabinet heeft de Milieuprestatie Gebouwen (MPG) daarvoor ingevoerd en heeft
deze in 2021 aangescherpt voor woningen en kantoren. Per 1 juli 2026 wordt de eis
voor kantoorfuncties scherper gesteld en voor de andere gebruiksfuncties wordt een
eis geïntroduceerd. Een eerder door de Minister van VRO voorgestelde scherpere eis
voor woonfuncties is ingetrokken vanwege mogelijke effecten in bepaalde segmenten
van de nieuwbouw op de woningbouwopgave en de betaalbaarheid. De evaluatie van het
instrument MPG ontvangt de Kamer na de zomer.

Uiterlijk 1 januari 2027 zal elke lidstaat een zogeheten Routekaart wlc-gwp9 publiceren en aan de Europese Commissie aanbieden, met daarin de beleidsactie om
de wlc-gwp voor nieuwbouw in 2050 te verlagen richting klimaatneutraal. Met het Programma
Innovatie en Opschaling Woningbouw10 wordt gestreefd de industriële woningbouw op te schalen naar 50 procent van de woningbouw
in 2030, waardoor we niet alleen sneller maar ook schoner bouwen. Daarnaast wordt
– mede gezien het Coalitieakkoord – de uitvoering van de Nationale Aanpak Biobased
Bouwen11, het Bouwmaterialenakkoord12, en van de Aanpak Circulair Slopen en Hergebruik13 voortgezet om te zorgen voor meer beschikbaarheid van bouwmaterialen, met minder
milieu-impact, en minder emissies.

Aanbeveling 2c: Voer functie- en productiegericht beleid voor kleding

Functiegericht: Neem maatregelen die overconsumptie ontmoedigen en de gebruiksduur
van kleding verlengen, zoals reparatievouchers en het vergroten van het aandeel tweedehandskleding
in de consumptie. Combineer dit met verplichte retourkosten bij online aankopen en
een nationale heffing op kleding met een korte levensduur.

Productiegericht: Versterk het beleid gericht op het produceren van kleding met duurzame
materialen en een lange levensduur. Differentieer de bijdrage van producenten aan
de Uitgebreide Producenten Verantwoordelijkheid op basis van milieu-impact. Zet in
op ambitieuze normen voor repareerbaarheid en duurzaam materiaalgebruik van kleding
via de Europese Ecodesign-verordening. Richt deze normen op een lagere emissie-intensiteit
en een toenemend aandeel gerecyclede en duurzame (biobased) vezels.

Het kabinet deelt de zorgen van de WKR dat de kledingconsumptie de afgelopen jaren
sterk is toegenomen en dat de levensduur van kleding steeds korter wordt. Het kabinet
ziet dit als een urgent vraagstuk en heeft dit opgenomen in het beleidsprogramma Circulair
Textiel 2025–2030. Het Europese Milieuagentschap concludeerde dat consumptie van kleding
stijgt, kleding steeds vaker gemaakt wordt van goedkoop materiaal en slechts voor
één seizoen of minder gedragen wordt.14 Gemiddeld wordt 4–9 procent van al het textiel dat op de markt komt in Europa vernietigd
nog voordat het gebruikt wordt.15 De meest recente monitor van het beleidsprogramma laat ook een toename zien in het
aantal gekochte kledingtukken. In 2023 kochten we in Nederland zo’n 61 kledingstukken
per persoon per jaar ten opzichte van 55 stuk in 2018.16 Daarnaast is de textielindustrie verantwoordelijk voor 4 procent van de wereldwijde
uitstoot van broeikasgassen.17 Daarmee is het de vijfde meest vervuilende sector als het gaat om het gebruik van
grondstoffen en uitstoot van broeikasgassen. Omdat de grootste klimaatimpact in de
productiefase ontstaat, is het keren van de trend van steeds kortere cycli van productie,
consumptie en afdanking en het verlengen van de levensduur van kleding essentieel.

Het kabinet ziet kansen om langer gebruik en reparatie te stimuleren. Voor de uitvoering
van het genoemde beleidsprogramma zijn verschillende maatregelen onderzocht. Zo is
er een verkenning gedaan naar de mogelijkheid om in fysieke winkels tweedehands aan
te bieden naast nieuw. Het onderzoek gaat niet in op de verkoop via online platforms.
Uit het onderzoek blijkt dat tweedehands kleding naast nieuw vaak semi-geïntegreerd
aangeboden wordt. Dat wil zeggen dat er een apart rek in de winkel is met tweedehands
kleding. We zien enthousiasme vanuit zowel winkeliers als consumenten voor deze maatregel,
maar het is juridisch een zwaar middel en er bestaat geen wetgeving die retailers
verplicht bepaalde producten op te nemen in het winkelaanbod. Daarnaast is een groei
van het aanbod nodig in deze winkels om tweedehands kleding daadwerkelijk een volwaardig
alternatief te maken voor nieuwe kleding.

Via campagnes in samenwerking met Milieu Centraal is er gewerkt aan het vergroten
van reparatievaardigheden, het beter vindbaar maken van reparateurs en het ontwikkelen
van een eigen stijl om weloverwogen keuzes te maken. De Kamer is geïnformeerd18 over de uitkomsten van een onderzoek dat is uitgevoerd naar de mogelijkheden voor
reparatievouchers.

De Kamer is eerder geïnformeerd over de mogelijkheden voor het verplicht invoeren
van retourkosten en een heffing op ultra fast fashion.19 Het verplichten van retourkosten kan een effectieve maatregel zijn om het aantal
retouren te verminderen, maar kan alleen op Europees niveau worden ingevoerd. EZK
verkent daarom ook andere mogelijkheden om retourstromen te verminderen, bijvoorbeeld
via een vrijwillige pilot over gedragseffecten van het rekenen van retourkosten. De
gesprekken hierover met betrokken partijen lopen op dit moment nog. De Kamer wordt
hier naar verwachting in het najaar over geïnformeerd.

Het kabinet heeft verschillende mogelijkheden verkend voor het invoeren van een heffing
op niet-circulair textiel.20 De meest kansrijke route is het verplichten van eco-modulatie onder de uitgebreide
producentenverantwoordelijkheid textiel. Dit houdt in dat producenten die circulaire
keuzes maken hiervoor een lager tarief betalen als beloning. De Europese Kaderrichtlijn
Afvalstoffen (Kra) verplicht dit per 1 januari 2028. Nederland zal in Europa pleiten
aanvullende opties, zoals differentiatie op basis van volumes en collectiewisselingen.
De Europese Commissie komt nog met uitvoeringshandelingen om de criteria voor eco-modulatie
vast te stellen, maar de tijdlijn hiervoor is nog onbekend. Vooruitlopend hierop verkent
het kabinet in Europees verband maatregelen tegen de snelle groei van online kledingverkoop,
frequente collectiewisselingen en marketingpraktijken die overconsumptie stimuleren.
Nederland zoekt hiervoor actief samenwerking met andere lidstaten om te komen tot
een gezamenlijke Europese aanpak in lijn met de motie van lid Kostiç.21

De Ecodesign voor Duurzame Producten Verordening (ESPR) biedt daarnaast een belangrijk
kader voor minimale eisen aan kwaliteit en het gebruik van gerecycled. Ook is het
mogelijk om minimale informatievereisten op te nemen over de repareerbaarheid van
producten in een digitaal productpaspoort. Het kabinet zal ijveren voor ambitieuze
normen bij de uitwerking van de ESPR voor textiel. De ESPR biedt op dit moment geen
ruimte om minimale eisen te stellen aan het materiaaltype van producten, zoals biogebaseerde
materialen.

Aanbeveling 2d Voer functie- en productiegericht beleid voor plastic verpakkingen

Functiegericht: Ondersteun retailers bij het ontwikkelen en opschalen van verpakkingsloze
en verpakkingsarme productverkoop. Voer daarnaast een verpakkingsheffing in bij verkopers
van verpakte producten, gedifferentieerd naar de milieu-impact van het type verpakking.

Productiegericht: Voer beleid gericht op het produceren van plastic verpakkingen met
gerecyclede (biobased) plastics. Ondersteun op korte termijn de productie van circulaire
plastics met overheidssubsidies, waarbij de onrendabele top door de overheid gecompenseerd
wordt. Wanneer de Europese normen voor recyclaat in verpakkingen voldoende sterk zijn
kunnen nationale subsidies worden afgebouwd.

Het kabinet is van mening dat de markt voor circulaire plastics versterkt dient te
worden op Europees niveau. In dat kader heeft Nederland zich tijdens de onderhandelingen
van de Europese verpakkingenverordening actief ingezet voor ambitieuze verplichte
percentages recyclaat in nieuwe verpakkingen. Ook heeft Nederland geprobeerd om deze
verplichting voor biogebaseerde plastics te laten gelden. Dit laatste heeft het helaas
niet gehaald in de uiteindelijke wettekst. De Commissie beziet begin 2028 of ze met
wetsvoorstellen komt.

Het enkel subsidiëren van de onrendabele top voor recyclers is op basis van de huidige
staatssteunregels niet mogelijk. Het Ministerie van EZK verkent op dit moment of een
gecombineerde «OPEX/CAPEX subsidie» kan worden vormgegeven.22

In Nederland zijn producenten en importeurs (hierna producenten) verantwoordelijk
voor het organiseren en financieren van afvalinzameling en verwerking van hun producten
via uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV). Het instrument UPV confronteert
producenten met het afval dat ontstaat door hun producten en geeft een prikkel om
minder afval te creëren. De UPV Verpakkingen bepaalt dat producenten en importeurs
verantwoordelijk zijn voor het behalen van doelen voor de recycling en hergebruik
van verpakkingsmateriaal, de recycling van drankenkartons en de inzameling van kunststof
drankflessen en metalen drankblikjes. Dit betekent dat bedrijven die verpakte producten
op de markt brengen wettelijk verantwoordelijk zijn voor het inrichten, bekostigen
en functioneren van (inzameling- en verwerking)systemen om deze doelen te behalen.
Verpact geeft hier namens het verpakkend bedrijfsleven uitvoering aan. Producenten
moeten dus keuzes maken in hoe zij hun product op de markt brengen en daarna goed
verwerken om de doelstellingen te halen. Verpact geeft hierbij een financiële stimulans
(tariefdifferentiatie) voor beter recyclebare verpakkingen en voor plastic verpakkingen
die gemaakt zijn van gerecycled materiaal.

In Europa is sinds 12 februari 2025 de Verpakkingenverordening inwerking getreden.
De bepalingen zijn vanaf 12 augustus 2026 van toepassing, tenzij anders vermeld. Deze
verordening is er sterk op gericht de milieu-impact van verpakkingen te reduceren.
Ze adresseert bijvoorbeeld het feit dat sommige verpakkingen groter zijn dan nodig,
waardoor we te veel lucht verpakken; dat sommige verpakkingen dikker zijn dan nodig,
waardoor ze meer materiaal verbruiken; dat de primaire grondstof voor plastic nu nog
te vaak van fossiele oorsprong is, et cetera.

De Verpakkingenverordening adresseert deze problemen onder andere door eisen te stellen
aan het design van verpakkingen, zodat verpakkingen beter recyclebaar zijn en minder
materiaal gebruikt wordt. Zo mogen verpakkingen minder lucht verpakken, geen dubbelwanden
of bodems hebben, en wordt uniformiteit in materiaal aangemoedigd, om tot zuiverder
recyclingstromen te komen. Verder moeten in 2030 alle verpakkingen recyclebaar zijn.
Ook moeten plastic verpakkingen een verplicht percentage gerecycled plastic bevatten.
Dit percentage loopt door de jaren heen op23. Ten slotte moeten verpakkingen vaker hergebruikt worden, waardoor de levensduur
van een verpakking toeneemt en het aantal verpakkingen afneemt. In de Verpakkingenverordening
staan ook verplichtingen voor einddistributeurs (retailers), bv. dat ze een deel van
de drinkverpakkingen in herbruikbare verpakkingen dienen aan te bieden, en herbruikbare
alternatieven dienen aan te bieden bij takeaway maaltijden.

Tot slot is er onderzoek gedaan naar een verpakkingenbelasting met differentiatie
naar de milieu-impact van de verpakking in het kader van de alternatieve voorstellen
die de Werkgroep Afvalsector voor het beprijzingspakket voor afvalverbrandingsinstallaties
heeft gedaan. Dit onderzoek is onlangs gepubliceerd24 en het kabinet komt met een reactie hierop met Prinsjesdag.

Aanbeveling 3: Maak financiering toegankelijker voor circulaire ondernemers en zorg
dat financiële instellingen circulaire kansen beter meewegen.

Bevorder de toegang tot kapitaal voor circulaire ondernemers door via de toezichthouders
(DNB en ECB) te sturen op het beter meewegen van de financiële risico’s van lineaire
bedrijfsmodellen en de kansen van circulaire bedrijfsmodellen.

Het kabinet onderschrijft dat circulaire ondernemers makkelijker toegang moeten hebben
tot financiering. Dit vraagt om een betere weging van de risico's van lineaire (economische)
activiteiten ten opzichte van circulaire activiteiten. De overheid en banken werken
samen om de transitie naar een circulaire economie te versnellen. Zij hebben dit voornemen
uitgewerkt in een gezamenlijk statement, waarin acties zijn opgenomen voor zowel de
overheid als de financiële sector.25 Eén van de punten voor zowel de financiële sector als diens toezichthouder(s) is
om te onderzoeken of bestaande risicomodellen aangepast dienen te worden om fysieke
of transitierisico’s van de grondstoffentransitie expliciet(er) mee te wegen c.q.
projecten die hun grondstoffenrisico’s goed managen daarvoor te belonen.

Daarnaast staat in het gezamenlijk statement dat de overheid verkent welke belemmeringen
in wet- en regelgeving de transitie in de weg staan, en dat zij deze tracht weg te
nemen. Dit kan sectorspecifiek (denk aan normeringen in wet- en regelgeving voor de
bebouwde omgeving), maar de verkenning richt zich ook tot welke knelpunten er voor
de financiële sector als zodanig zijn, bijvoorbeeld in toezicht, informatie-uitwisseling
en kapitaaleisen voor financiële instellingen. Veel van deze knelpunten dienen Europees
aangepakt te worden. Tijdens het Bestuurlijk Overleg Financiering Circulaire Economie
van 7 mei 2026, waar de afspraken uit het statement gemonitord worden, is afgesproken
dat de overheid en financiële sector gezamenlijk optrekken richting Brussel, bijvoorbeeld
in vormgeving van de CE-Act en de gewenste kaders voor de financiële sector.

Aanbeveling 4: Maak circulaire producten betaalbaar voor iedereen en compenseer waar
nodig via de inkomstenbelasting

Beperk de ongewenste negatieve effecten van het circulaire economiebeleid voor minder
draagkrachtige groepen in de samenleving. Zorg per productgroep voor toegang tot duurzame
alternatieven. Voer daarnaast waar nodig beleid via de inkomstenbelasting.

De WKR vraagt terecht aandacht voor rechtvaardigheidsaspecten voor het CE beleid.
We zien nu dat circulaire producten vaak duurder zijn en eerder aangeschaft worden
door mensen met een hoger inkomen. Tegelijkertijd consumeert de welvarende burger
ook meer, en legt daarmee een groter beslag op de beschikbare grondstoffen. In het
Klimaatplan26 heeft het kabinet toegezegd rekening te houden met vier rechtvaardigheidsprincipes
in de uitvoering van klimaatbeleid: beleid moet zo effectief mogelijk zijn, verantwoordelijkheid
moet gedeeld worden tussen medeoverheden, bedrijven, burgers en maatschappelijke organisaties,
ondersteuning en bijdrage moeten naar draagkracht worden bepaald, en de vervuiler
betaalt. Deze principes zijn belangrijk voor het draagvlak voor circulair beleid in
de samenleving.

Als alle maatschappelijke kosten in de prijs verwerkt zijn, kan dat ervoor zorgen
dat het circulaire alternatief beter kan concurreren en kan opschalen waardoor het
goedkoper wordt. Ook kan het stimuleren van hergebruik en reparatie (bijvoorbeeld
met reparatievouchers) en in Europees verband eisen dat producten langer meegaan en
beter repareerbaar zijn, juist zorgen voor verlaging van de kosten.

Fiscale maatregelen kunnen een belangrijke rol spelen in het aanjagen van de circulaire
transitie.27 Heffingen en fiscale regelingen kunnen het voor producenten, consumenten en verwerkers
lonender maken om economische keuzes te maken die de circulaire economie bevorderen.
Circulaire ondernemers vragen daar ook om. Zij ondervinden niet altijd een gelijk
speelveld voor hun producten en diensten. In het huidige lineaire systeem worden milieukosten
doorgaans niet in de productprijs meegenomen, en duurzaam produceren wordt onvoldoende
beloond. Fiscale maatregelen kunnen circulaire alternatieven economisch aantrekkelijker
maken. Daarmee kan de vraag verhoogd worden, waardoor het risico voor investeerders
om financiering te verstrekken verkleind wordt.

Een versnelling van de circulaire transitie vereist echter een samenhangende inzet
van verschillende beleidsinstrumenten. Beprijzing en normering kunnen leiden tot hogere
kosten voor consumenten. Om de betaalbaarheid en handelingsperspectief voor (kwetsbare)
huishoudens te borgen moeten fiscale maatregelen moeten worden ingebed in een breder
beleidspakket. Ook is de inzet van fiscale maatregelen niet altijd het meest doelmatig
ten opzichte van andere instrumenten.

Een van de opties waarmee (kwetsbare) huishoudens kunnen worden gecompenseerd voor
beprijzende en normerende maatregelen is via de inkomstenbelasting. Een tax shift
van arbeid naar vergroening is in beginsel een aantrekkelijk principe, aangezien het
de prikkel vergroot om hieraan te gaan werken en om vervuiling te verminderen. In
de praktijk blijkt een dergelijke belastingverschuiving echter ingewikkeld. Een belangrijke
reden hiervoor is dat in absolute euro’s de grondslag arbeid veel groter is dan de
grondslag van bijvoorbeeld vervuilende consumptie. Een ander aandachtspunt is dat
de belastingopbrengst erodeert indien milieubelastingen succesvol zijn. Desondanks
is het kabinet van mening dat een stapsgewijze tax shift mogelijk is, mits er voor
elke mogelijke heffing zorgvuldig wordt afgewogen of invoering of verhoging wenselijk
is. Hierbij worden verschillende criteria gehanteerd, zoals de beprijzing van externe
kosten, effect op CO2-uitstoot (of andere schadelijke emissies) mogelijke productieverliezen, uitvoerbaarheid
en juridische haalbaarheid.

Aanbeveling 5: Versterk de regie op het circulaire economiebeleid

Versterk de regie op het circulaire economiebeleid door:

– structurele en grotere financiering voor het circulaire economiebeleid

– departementale verantwoordelijkheid voor het behalen van de doelen

– een sterker mandaat voor de coördinerende bewindspersoon bij interdepartementale
besluitvorming

– wettelijke verankering van de monitorings- en verantwoordingscyclus

De aanbevelingen van de WKR om de regie op de circulaire economie te versterken, inclusief
de structurele financiering, is een boodschap die in lijn ligt met die van bedrijven
en maatschappelijke partijen.28 Het sturingsmodel zoals in het NPCE 25 opgenomen is blijvend in ontwikkeling. Het
advies van de WKR biedt hiervoor waardevolle aanknopingspunten. De notie dat een strategische
blik op grondstoffen onontbeerlijk is voor bijna alle maatschappelijke opgaven wordt
breed gedeeld. Dit kabinet ziet het daarom als een kabinetsbrede opdracht om het NPCE
te versterken.29 Vanuit mijn verantwoordelijkheid als coördinerend bewindspersoon spreek ik met de
andere bewindspersonen over hun beleid in relatie tot CE, waarbij ook voorligt wat
circulariteit kan bijdragen aan hun opgaven, zoals op het gebied van klimaat en energie.
Omdat elke verantwoordelijke bewindspersoon moet afwegen waar de kansen liggen, mede
in het licht van de eigen sectorale opgaven en vanwege de samenhang tussen opgaven,
zoals milieu en plastic of biogrondstoffen en de bouw, is de betrokkenheid van meerdere
bewindspersonen onmisbaar om voortgang te maken in de circulaire economie.

Het kabinet sluit zich aan bij het advies om de monitorings- en verantwoordingscyclus
wettelijk te verankeren, en zal de actualisatiecyclus van het NPCE en de monitoring
van de transitie door PBL opnemen in de Kaderwet CE die op dit moment in internetconsultatie
is. De WKR merkt terecht op dat de circulaire transitie niet de wettelijke verankering
heeft zoals het bij klimaatbeleid. Dat komt deels omdat de circulaire doelstellingen
meervoudig zijn en niet op een vergelijkbare manier als CO2-reductie vast te leggen zijn. De verschillende ketentafels op productgroepniveau30 die vanuit het NPCE 25 worden ingericht om in samenspraak met de ketenpartijen tot
maatregelen en projecten te komen om de keten te sluiten, hebben in zichzelf geen
bindende opdracht, maar vertrekken wel vanuit het gezamenlijke belang van bedrijven,
maatschappelijke organisaties, overheden en andere stakeholders. Voor hen allen geldt
dat een circulaire keten de enige manier is om op de lange termijn waarde te blijven
creëren. De verschillende instrumenten die sturen op een circulaire keten, zoals de
UPV, de PPWR of ESPR-eisen, zijn wel bindend. De ketentafels hebben onder andere de
rol om goede implementatie daarvan te borgen, en te kijken wat er aanvullend mogelijk
is qua afspraken of maatregelen. Een evenwichtige vertegenwoordiging aan tafel is
daarom ook een voorwaarde. Naast de interdepartementale samenhang ziet het kabinet
ook de rol en bijdrage van medeoverheden als essentieel.

De WKR stelt terecht vast dat structurele en incidentele middelen voor de jaren 2025–2030
fors teruglopen en dat er geen vergelijkbare publieke financieringsstructuren zijn
als voor de klimaattransitie. Het zwaartepunt ligt bij (Europees) normerend beleid.
Gelet op de beperkt beschikbare middelen voor het stimuleren van de circulaire economie,
is er weinig ruimte om (coalities van) bedrijven, maatschappelijke organisaties of
medeoverheden te ondersteunen in de opgave. Wel wordt onderzocht of bestaande regelingen
beter toegespitst kunnen worden op de circulaire doelen.

De Minister van Klimaat en Groene Groei,
S. van Veldhoven-van der Meer