Brief regering : PAS-melders

Nr. 448
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 juni 2026

Het kabinet voelt zich verantwoordelijk om alle PAS-melders weer in een legale situatie
te krijgen. Dit zijn ondernemers die, buiten hun schuld om, in problemen zijn gekomen.
Het Kabinet zal zich ervoor inzetten om deze ondernemers te helpen. Deze inzet wordt
hernieuwd en aangevuld met de opvolger voor het programma PAS-melders, onder de naam:
Programma Maatwerk PAS-melders (PMP). Deze heeft in internetconsultatie gelegen tussen
17 april en 29 mei. Hieruit zijn 81 zienswijzen binnenkomen. Ik ben blij met de binnengekomen
reacties en denk dat de verwerking hiervan heeft geleid tot een sterker, duidelijker
en doelgerichter programma. Het legaliseren van activiteiten van PAS-melders blijft
een prioriteit, waarbij Rijk en provincies zich inzetten voor maatwerkoplossingen
binnen de wettelijke kaders. Daarnaast zal ook blijvend worden gekeken naar mogelijke
alternatieve of generieke oplossingen voor de PAS-melders.

Het kabinet heeft binnen de Taskforce Landbouw, Natuur en Stikstof besloten om € 350
miljoen vrij te maken om het maatwerkprogramma extra slagkracht te geven. Over de
definitieve inzet van dit geld zal uw kamer bij de augustusbesluitvorming verder worden
geïnformeerd. Hieronder licht ik toe welke stappen zijn gezet, en hoe we de komende
periode verder werken aan structurele oplossingen voor deze ondernemers.

Terugkoppeling internetconsultatie programma

Per 18 februari 2026 is de wijziging van de Omgevingswet in werking getreden waarin
de wettelijke termijn voor het legaliseren van PAS-melders is verlengd. Met dit programma
geef ik uitwerking aan deze wettelijk taak, en stel ik voor hoe PAS-melders geholpen
kunnen worden om in een legale situatie te komen. Dit kan ik niet alleen. Provincies
spelen een belangrijke rol. Ik ben dan ook dankbaar voor de inbreng vanuit het Interprovinciaal
Overleg en van afzonderlijke provincies.

De persoonlijke reacties van de PAS-melders uit de internetconsultatie raken mij zeer.
Deze ondernemers zitten al sinds 2019 in onduidelijkheid. Veel van hen hebben aangegeven
behoefte te hebben aan een overheid die hen actief, betrokken en oplossingsgericht
helpt. En dat ze dat ernstig missen en hebben gemist. Dat trek ik me aan. Ik geloof
dat het PAS-programma, en zeker ook de zaakbegeleiders, een rol kunnen spelen om dit
vertrouwen weer te herstellen. Om dit programma succesvol te laten zijn, is samenwerking
met de PAS-melder en maatwerk per onderneming noodzakelijk. In gesprekken met zaakbegeleiders
wordt er samen met de ondernemers verkend welke mogelijkheden er zijn om het bedrijf
weer in een legale situatie te krijgen, hierbij wordt zo veel mogelijk uitgegaan van
de wensen van de ondernemer. Ik wil hier nogmaals benadrukken dat dit niet betekent
dat de verantwoordelijkheid daardoor verschuift.

De reactie van de provincies heb ik zo goed mogelijk proberen te verwerken in het
definitieve programma. Daarnaast zal ik tijdens de looptijd van dit programma in gesprek
blijven met de verschillende provincies om invulling te geven aan onze gezamenlijke
opgave en om ervoor te zorgen dat de uitvoering goed verloopt en het instrumentarium
voldoende aansluit bij de praktijk. Het zijn uiteindelijk de provincies als bevoegd
gezag die dagelijks te maken hebben met PAS-melders die een oplossing willen. Tegelijkertijd
zijn het ook de provincies die zich geconfronteerd voelen met handhavingsverzoeken.
Rijk en provincies delen het belang van dit programma om met duidelijke routes naar
legalisatie een onderbouwing te bieden om gemotiveerd te kunnen blijven afzien van
handhaving. Het maatregelpakket heeft deze functie. Het is een prioriteit om ervoor
te zorgen dat PAS-melders tijd hebben om de voor hun gewenste route naar een oplossing
te verkennen.

Een aantal reacties ingediend door PAS-melders ging over het opnieuw moeten aanmelden
voor het PAS-programma. Dat is niet het geval en dit heb ik verduidelijkt in het programma.
Ook is nog duidelijker toegevoegd welke instrumenten beschikbaar zijn om PAS-melders
in een legale situatie te brengen. Binnen de huidige jurisprudentie is het legaliseren
van de PAS-melding met stikstofruimte uit andere regelingen een hele grote uitdaging.
Met dit programma wil ik juist mogelijkheden aan PAS-melders bieden om in een legale
vergunde situatie te komen via maatwerk. Dat is intensief maar noodzakelijk om tot
een oplossing te komen.

De reacties van LTO en NAJK bevatten terechte punten. Ik herken het belang van het
lostrekken van vergunningverlening in den brede. Dit is een van de prioriteiten van
de Taskforce Landbouw, Natuur en Stikstof. Het maatregelpakket dat de taskforce presenteert
en verder zal gaan uitwerken heeft als doel om de randvoorwaarden voor een succesvolle
aanpak voor PAS-melders de komende tijd in te vullen.

Een aantal reacties, zoals die van Stichting Stikstof Claim en Agractie, hangen samen
met de huidige systematiek van natuurvergunningverlening. In de reacties worden suggesties
gedaan om de stikstofproblematiek op te lossen. Die suggesties nemen we mee in het
algemene beleid. Ik deel, samen met de indieners, de wens om tot juridisch houdbare
oplossingen te komen.

De komende tijd ga ik aan de slag om ervoor te zorgen dat alle zienswijzen een individuele
reactie ontvangen. Ik wil nogmaals iedereen bedanken die de moeite heeft genomen om
te reageren.

Met dit programma geef ik mijn blijvende commitment aan de PAS-melders aan om hun
situatie met prioriteit op te lossen.

Voortgang Programma Maatwerk PAS-melders

Het Programma Maatwerk PAS-melders biedt ondernemers die door het vervallen van het
Programma Aanpak Stikstof (PAS) buiten hun schuld in een illegale situatie zijn beland,
een structurele oplossing. Rijk en provincies werken samen aan een maatwerkaanpak,
waarbij per bedrijf wordt bekeken welke van de vier oplossingsrichtingen het beste
past: intern salderen (reductie binnen de eigen bedrijfsvoering), extern salderen
(mitigatie via andere locaties), (gedeeltelijke) beëindiging van de activiteit, of
verplaatsing naar een locatie waar vergunningverlening mogelijk is.

Voor de PAS-meldingen die op dit moment nog niet geverifieerd zijn hebben we een deadline
gesteld voor het aanleveren van informatie. Zij zullen vervolgens meelopen in het
programma en er zijn afspraken gemaakt met het bevoegd gezag om deze groep voor 15 januari
2027 zekerheid te bieden of ze in het programma horen. Het doel is dat alle positief
geverifieerde PAS-melders uiterlijk 1 maart 2028 zicht hebben op een legale situatie,
zodat de wettelijke termijn niet verlengd hoeft te worden.

Om een oplossing voor alle PAS-melders te bereiken, worden ondernemers persoonlijk
begeleid en kunnen zij gebruikmaken van subsidieregelingen, zoals de Regeling Provinciale
Maatregelen PAS-melders (RPMP).

Verificatieproces

Alle PAS-melders die zich hebben gemeld bij het bevoegd gezag zijn bekend. Het is
niet nodig om een nieuwe aanmelding te doen.

Om het verificatieproces af te ronden en alle PAS-melders duidelijkheid over verificatie
te geven zijn verschillende termijnen geformuleerd:

– 1 oktober 2026: uiterste datum waarop ondernemers de benodigde gegevens voor verificatie
moeten aanleveren. Zonder deze informatie kan niet worden vastgesteld of zij in aanmerking
komen voor ondersteuning. Als u nog niet alle gegevens hebt aangeleverd, moet u dat
voor deze datum doen.

– 15 januari 2027: deadline waarop provincies de ondernemers schriftelijk informeren
over het resultaat van de verificatie. Deze termijnen zijn cruciaal om tijdig maatwerkoplossingen
te kunnen bieden en de voortgang van het programma te monitoren. De provincies zullen
u voor 15 januari 2027 informeren over uw verificatie.

– 1 maart 2028: uiterste datum waarop PAS-melders een plan moeten indienen bij het bevoegd
gezag om hun bedrijfsvoering naar een legale situatie te brengen. Dit plan hoeft op
dat moment nog niet volledig geïmplementeerd te zijn, maar biedt wel duidelijkheid
over de te volgen route.

Afzien Handhaving

PAS-melders worden veelvuldig geconfronteerd met handhavingsverzoeken. Ik vind het
onbestaanbaar dat ondernemers die te allen tijde met goede trouw hebben gehandeld
de dupe worden van uitblijvend natuurbeleid van de overheid. Met het pakket van de
Taskforce geeft het kabinet invulling aan de ambitie om te kunnen afzien van handhaving.
Het Programma Maatwerk PAS-melders biedt de wettelijke en beleidsmatige grondslag
om handhavingsverzoeken tegen PAS-melders gemotiveerd af te wijzen. Dit volgt uit
de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet1, waarin is vastgelegd dat Rijk en provincies verantwoordelijk zijn voor het legaliseren
van activiteiten die door het wegvallen van het PAS in een illegale situatie zijn
beland. Daarnaast heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in eerdere
jurisprudentie bevestigd dat handhaving onevenredig kan zijn als er sprake is van
een concreet legalisatieperspectief en de ondernemer te goeder trouw heeft gehandeld.
Het programma voorziet in een gestructureerde aanpak met duidelijke termijnen en maatwerkoplossingen,
waardoor provincies kunnen onderbouwen dat handhaving niet in verhouding staat tot
het natuurbelang – zeker nu er actief wordt gewerkt aan stikstofreductie en natuurherstel.
Bovendien dragen bronmaatregelen zoals de sanering van varkenshouderijen (Srv) en
gerichte aankopen (MGA-1) bij aan een daling van de stikstofdepositie, wat de proportionaliteit
van handhaving verder ondergraaft. Hierdoor kunnen handhavingsverzoeken tijdelijk
worden afgewezen, mits de PAS-melder actief meewerkt aan een structurele oplossing.

Programma en de Taskforce Landbouw, Natuur en Stikstof

Tegelijk met dit nieuwe programma presenteert het kabinet ook een pakket aan maatregelen
waar de Taskforce Landbouw, Natuur en Stikstof aan heeft gewerkt. Het doel van dit
pakket is om natuur te herstellen, vergunningverlening weer los te trekken en ontwikkelingen
weer mogelijk te maken. De maatregelen die dit mogelijk maken vragen van alle sectoren
in Nederland een bijdrage om stikstofemissies te reduceren. Specifiek voor PAS-melders
kunnen de zaakbegeleiders meedenken hoe de opgave vanuit de taskforce kan worden ingevuld,
naast de opgave om het bedrijf weer in een legale situatie te krijgen. Hierbij zet
het Rijk vol in op de mogelijkheden die de maatwerkaanpak biedt via innovatie, verplaatsing,
extensivering en in uiterste gevallen (gedeeltelijke) beëindiging wanneer de PAS-melder
dit zelf wenst. PAS-melders hebben de afgelopen jaren te lang in onzekerheid verkeerd.
Ik ben ervan overtuigd dat met de ambities en met het pakket van de Taskforce die
onzekerheid kan worden weggenomen. Parallel aan het programma blijven wij zoeken naar
een generieke oplossing voor alle PAS-melders die juridisch houdbaar is. Daarbij maken
we ook gebruik van ideeën uit het veld. Ook zullen we samen met de provincies, enkele
auteurs van het WUR-rapport en de agrarische partijen (o.a. LTO en NAJK) verkennen
voor welke gebieden de aanpak vanuit het WUR-rapport praktisch uitvoerbaar zou kunnen
zijn (inclusief het idee van een nieuwe referentiesituatie). Onderzocht wordt of,
en zo ja hoe, door aanpassing van beleidsregels voor vergunningverlening een permanente
vergunningsoplossing voor PAS-melders en interimmers zou kunnen worden geboden. Uiterlijk
eind dit jaar zal het kabinet de resultaten van deze verkenning aan de Kamer presenteren,
hiermee wordt de motie Grinwis beschouwd als afgedaan.2

Verificatie

De bevoegd gezagen beoordelen welke PAS-melders in aanmerking komen voor het Programma
Maatwerk PAS-melders, voor PAS-melders zijn dit vaak de provincies. Van de oorspronkelijke
3.637 PAS-melders zijn 2.624 legalisatieverzoeken ingediend. Hiervan zijn er 146 dubbel
ingediend, waardoor er 2.478 unieke verzoeken zijn.

Van de 2.478 unieke legalisatieverzoeken zijn inmiddels 2.062 verzoeken volledig beoordeeld.
Het merendeel van de betrokken PAS-melders is hierover door het bevoegd gezag, vaak
de provincie, geïnformeerd. 171 verzoeken zijn inmiddels ingetrokken. Van de 2.478
unieke legalisatieverzoeken zijn 416 dossiers (nog) niet volledig beoordeeld. Provincies
werken hier nog aan antwoord op de vraag of de aanvragen aan de criteria voldoen.
Ik heb de provincies verzocht hier prioriteit aan te geven en het verificatieproces
zo snel mogelijk af te ronden.

Uit de cijfers rond de geverifieerde PAS-melders blijkt het volgende:

– Bij 407 gevallen is het verzoek beoordeeld en vastgesteld dat deze niet voldoen aan
de criteria van het legalisatieprogramma omdat er geen PAS-melding is gedaan of omdat
de melding niet de criteria voldeed.

• Aan de negatieve verificatie liggen verschillende oorzaken ten grondslag. De initiatiefnemers
zijn per brief geïnformeerd over de negatieve verificatie en welke vervolgstappen
er genomen kunnen worden. Indien deze initiatiefnemers een vergunning nodig hebben
kunnen zij zich melden bij het bevoegd gezag.

– 1.448 dossiers voldoen aan de criteria van het legalisatieprogramma en wachten op
een oplossing.

• Voor 19 PAS-melders geldt dat er een onherroepelijke vergunning is verleend. Voor
hen is de situatie opgelost.

In navolging van de motie De Groot, Van Campen, Boswijk en Grinwis en de aanvullende
motie van Grinwis wordt uw kamer elk kwartaal geïnformeerd over de stand van zaken
met betrekking tot het verificatieproces van de PAS-melders en de voortgang van het
legalisatieprogramma. Er vindt regelmatig informeel bestuurlijk overleg met de provincies
plaats waardoor ik vaak spreek over de stand van zaken rondom verificatie. De provincies
blijven hier mee bezig maar geven ook aan dat verificatie soms niet kan worden afgerond
door het uitblijven van gegevens vanuit de aanmelder. Wij blijven gezamenlijk aan
de slag om de verificatie zo spoedig mogelijk samen af te ronden. Over de voortgang
hiervan zal de Kamer zoals afgesproken elk kwartaal worden geïnformeerd. Hiermee geef
ik invulling aan de moties.3, 4

Verkenning voor artikel 22.21a ow en interimmers

Dit programma betekent niet alleen iets voor PAS-melders. Ook voor andere ondernemers
die door onrechtmatig overheidshandelen niet beschikken over een toereikende Natura
2000-activiteit toestemming staat het Rijk aan de lat. Ik vind het van belang om voor
deze ondernemers met een passende en geschikte aanpak te komen die er de komende jaren
voor kan zorgen dat ook deze ondernemers kunnen verduurzamen, investeren, hun bedrijf
kunnen overdragen en zich kunnen blijven inzetten voor de Nederlandse economie. Daarom
start ik een verkenning om deze opgave in beeld te krijgen en om te onderzoeken met
wat voor soort aanpak deze ondernemers het best geholpen zijn. Bij deze verkenning
wordt ook de opdracht vanuit het coalitieakkoord voor interimmers betrokken. Ik heb
Bart Krol bereid gevonden deze verkenning op zich te nemen.

Ik geef hem de opdracht mee om te verkennen welke definities en beelden van interimmers
er zijn, voor welke ondernemers het Rijk, op basis van het amendement, aan de lat
staat en wat het Rijk voor deze ondernemers moet doen, kan doen en welke maatregelen
effectief kunnen zijn. Ik zal uw kamer informeren over de voortgang van deze verkenning
en de uitkomsten met u delen. Hiermee beschouw ik de motie van Grinwis, Vedder, Flach
en Holman als afgedaan.5

Moties over PAS-melders

Samen met uw Kamer werk ik aan het oplossen van de PAS-meldersproblematiek. Uw Kamer
denkt gelukkig ook mee in mogelijke oplossingen voor PAS-melders.

Zo is er een motie ingediend waar in de regering wordt verzocht om, in overleg met
provincies, een voorstel te doen voor het aanbieden van een vergunning en omschakelvergoeding.
Dit voorstel gericht op PAS-melders en interimmers die stoppen met het gebruik van
kunstmest en inkoop van krachtvoer. Dergelijke oplossingen kunnen provincies en PAS-melders,
indien gewenst met ondersteuning van een zaakbegeleider, samen verkennen als onderdeel
van de maatwerkaanpak. Hiermee beschouw ik de motie van de leden Bromet en Grinwis
als afgedaan.6

Op dit moment kunnen belangrijke maatschappelijke en economische ontwikkelingen niet
of slechts met grote moeite vergund worden. Dit vinden wij, net als uw Kamer, zeer
frustrerend. Uw Kamer heeft verschillende moties aangenomen die vragen om meer sturing
op de beschikbare stikstofruimte, in het bijzonder ten behoeve van PAS-melders.

De overheid kan uitsluitend sturen op de inzet van «stikstofruimte» die zij zelf beheert,
bijvoorbeeld via een stikstofbank. Dat betreft maatregelen die door de overheid zijn
getroffen en die, project specifiek of via stikstofbanken, kunnen worden ingezet als
mitigerende maatregel bij nieuwe of gewijzigde activiteiten. Voor de SSRS-bank is
een prioritering vastgesteld binnen de categorieën van projecten waarvoor ruimte mag
worden ingezet. Ruimte uit de SSRS-bank wordt met voorrang ingezet voor het faciliteren
van concrete woningbouwprojecten en het legaliseren van PAS-melders. Daarnaast kan
ruimte uit de SSRS-bank worden ingezet voor renovatie- en veiligheidsprojecten van
rijkswegen.7 Met de afweging voor de projectcategorieën prioritering binnen de SSRS-bank beschouwen
wij de motie Bromet/Thijssen en de motie Boucke c.s. als afgedaan.8, 9

Uw Kamer heeft een aantal moties aangenomen die vragen om aanscherping van de beleidsregels
rond extern salderen. In juni 2024 is de evaluatie extern salderen met uw Kamer gedeeld;
hierin is onderzocht hoe extern salderen in de praktijk werkt.10 Uit de evaluatie blijkt het volgende:

– Er is geen sprake van «handel in stikstofruimte» of «stikstofjacht». Dat idee berust
op onjuiste aannames.

– Extern salderen komt relatief weinig voorkomt en de meeste extern saldeertransacties
verlopen via de SSRS-bank.

– Bij extern salderen buiten de SSRS-bank om, vindt extern salderen het meeste plaats
tussen agrarische bedrijven onderling.

– Het bevoegd gezag kan er zelf voor kiezen de regels rond extern salderen aan te scherpen.

Wij zien op dit moment vanuit het Rijk geen directe aanleiding om de beleidsregels
extern salderen verder aan te scherpen en daarmee mogelijkheden van agrariërs om extern
te salderen verder te beperken. Daarmee beschouwen we de moties Grinwis/Boswijk11 en Flach12 als afgedaan en zal ik de motie De Hoop c.s.13, die de regering verzoekt een halt toe te roepen aan de stikstofjacht op boeren,
niet uitvoeren. Ook de motie van Grinwis en Vedder om de beleidsregels aan te passen
zodat dier- en fosfaatrechten niet meer los verkocht worden is niet meer opportuun.
Ik kies voor een KPI voor fosfaatrechten als onderdeel van het maatregelpakket. Daarmee
beschouw ik deze motie als afgedaan.14

Ook het voorstel uit de motie Grinwis c.s. perkt de toestemmingverlening in alle sectoren
nog verder in. Op dit moment zijn er in totaal 17 stikstofbanken met stikstofdepositieruimte:

– 1 Rijksbank (de SSRS-bank),

– 15 provinciale banken (van 9 provincies)

– 1 landsdekkende microdepositiebank.15

Deze banken bevatten weinig tot geen inzetbare ruimte vanwege het additionaliteitsvereiste.
Een eerste stap om de vergunningverlening weer vlot te trekken wordt door de Taskforce
Landbouw, Natuur en Stikstof gepresenteerd. Hiermee beschouwen we de motie Grinwis
c.s. als afgedaan.16

De motie Van Campen/Grinwis, die tracht de hoeveelheid stikstofruimte die beschikbaar
is voor PAS-melders te vergroten, vraagt om het instellen van een PAS-meldersnorm
en vraagt daarnaast ook om het mogelijk te maken dat restruimte en onbenutte ruimte
na extern salderen kan worden ingezet voor het legaliseren van PAS-melders.17

Zoals ook mijn voorganger in de Kamerbrief van 29 januari 2026 heeft aangegeven dat
het legaliseren van PAS-melders met «stikstofruimte» verkregen uit bronmaatregelen
slechts voor een klein aantal PAS-melders een oplossing.18 Het extra afromen van stikstofruimte bij extern salderen ten behoeve van PAS-melders
zal naar verwachting weinig bijdragen, omdat:

– De beschikbare ruimte zeer beperkt en verspreid is

– Deze ruimte vaak niet voldoet aan het additionaliteitsvereiste.

Daarnaast is er voor het introduceren van deze zogeheten «PAS-meldersnorm» geen wettelijke
grondslag Een dergelijke norm zou bovendien gevolgen hebben voor alle sectoren, waaronder
PAS-melders die extern willen salderen.19 Provincies hebben afgesproken om vrijgevallen stikstofruimte na transacties te registreren
in de microdepositiebank. Bevoegde gezagen kunnen deze ruimte inzetten voor het legaliseren
van PAS-melders. Veel provincies hebben de vergunningverlening op basis van salderen
echter voorlopig opgeschort. Zij wachten hierbij op een pakket aan aanvullende bron-
en natuurmaatregelen voor het behoud van de en verbetering van de Natura 2000-gebieden.
Hiermee beschouwen wij de motie als afgedaan.

De motie Flach c.s. verzoekt om in kansrijke gebieden op de korte termijn werk te
maken van extern salderen ten behoeve van het legaliseren van PAS-knelgevallen. De
motie Grinwis/Flach vraagt om provincies met prioriteit bij te staan om via extern
salderen PAS-melders te helpen.20, 21 Met de maatwerkaanpak wordt op bedrijfsniveau gekeken naar de mogelijkheden om de
PAS-melder in een legale situatie te brengen. Het legaliseren van de melding met vrijgemaakte
ruimte wordt als een van de oplossingen betrokken. Hiermee beschouwen we de moties
als afgedaan.

De leden Van der Plas en Wiersma roepen mij op om met dezelfde ambitie en voortvarendheid
als bij Lelystad Airport inzichtelijk te maken welke stikstofruimte nodig en beschikbaar
is om PAS-melders te legaliseren en uw Kamer hier voor de zomer over te berichten.
Het kabinet heeft een duidelijk beeld van de ruimte die nodig is om PAS-melders te
legaliseren. Echter, is de hoeveelheid ruimte voor elke casus anders en is het over
het algemeen op dit moment niet mogelijk om deze ruimte in te zetten vanwege additionaliteit.
Daarbij wil ik benadrukken dat mijn inzet voor PAS-melders juist intensiever is dan
voor andere initiatiefnemers. Daarmee beschouw ik deze motie dan ook als afgedaan.22

Tot slot wil ik benadrukken dat het Kabinet in de Taskforce Landbouw, Natuur en Stikstof
zich blijft inzet voor het faciliteren van economische en maatschappelijke ontwikkelen
in balans met de natuur. De welwillendheid en creativiteit in het vinden van oplossingen
zijn een onderdeel van alle oplossingsrichtingen die worden verkend. Hiermee beschouw
ik ook de motie van het lid Kostić als afgedaan.23

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, J. van Essen