Brief regering : Publicatie evaluaties Coronasteun en Integraal Aanpakken

Nr. 543
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 juni 2026

Via deze brief koppel ik terug op twee evaluaties die in de afgelopen periode zijn
uitgevoerd en afgerond. De eerste evaluatie richt zich op de COVID-maatregelen die
door LVVN zijn genomen, en de tweede op het onderzoeksprogramma Integraal Aanpakken.
Deze evaluaties worden gezamenlijk aan de Kamer aangeboden omdat deze onderdeel zijn
van de Strategische Evaluatie Agenda van LVVN en nog niet eerder waren gepubliceerd.

Evaluatie: COVID-Maatregelen

Medio 2020 is er actie ondernomen om de economische gevolgen van de COVID-maatregelen
voor de sierteeltsector, frietaardappelsector en dierentuinen te verzachten. Hiertoe
zijn subsidieregelingen opengesteld die erop gericht waren om faillissementen te voorkomen
in de agrarische sector, en om dierenwelzijn te garanderen in de dierentuinen. Op
verzoek van mijn voorganger is een beleidsevaluatie uitgevoerd van deze regelingen
om de effecten van de COVID-crisis aan te pakken, daarbij is specifiek gekeken naar
de aanpak van de twee verschillende regelingen voor de periode 2020–2025. De evaluatie
is uitgevoerd door het onderzoeksbureau Stichting Economisch onderzoek (SEO) Amsterdam.
Het onderzoek werd begeleid door een onafhankelijke deskundige van het Centraal Planbureau
(CPB), en verschillende medewerkers van LVVN. Door het CPB te betrekken in de begeleidingscommissie,
en een onafhankelijke partij te vragen om het onderzoek uit te voeren, is de onafhankelijkheid
van het onderzoek gewaarborgd.

Hieronder geef ik aan wat de belangrijkste bevindingen waren per maatregel, de overkoepelende
conclusies, en hoe ik de lessen zal vertalen naar de beleidspraktijk.

Conclusies voor de regeling voor de frietaardappelen en sierteelt:

– De regeling voor frietaardappeltelers en sierteeltbedrijven is deels doeltreffend.
Uit de analyse blijkt dat de regelingen vooral hebben bijgedragen aan de liquiditeit
van bedrijven in deze sectoren. Doordat de schok als gevolg van de Coronacrisis kleiner
was dan verwacht en de betreffende ondernemingen een relatief goede initiële solvabiliteit
kenden is er geen aantoonbaar effect op solvabiliteit en faillissementen gevonden.1

– Uit de evaluatie blijkt dat de regeling frietaardappeltelers en sierteeltbedrijven
doelmatig was. De steun is terechtgekomen bij de juiste doelgroep en de regeling was
goed uitvoerbaar voor RVO. Gebruikers van de regelingen hebben de steunmaatregel als
kwalitatief goed ervaren en waren tevreden over de snelheid waarmee de steun is uitbetaald.2

Conclusies voor de noodsteunmaatregel dierentuinen:

– De steunregeling gericht op dierentuinen is doeltreffend. Dierenleed is aantoonbaar
voorkomen en dit is het hoofddoel van de regeling.3

– De hoofdredenen hiervoor zijn dat: dierentuinen geen andere financieringsmogelijkheden
hadden, en de dieren niet in een dierentuin in het buitenland verzorgd konden worden
(wegens reisbeperkingen & de gevolgen van corona bij dierentuinen in het buitenland).4

– De steunregeling gericht op dierentuinen is deels doelmatig. De kosten staan in goede
verhouding tot de geleden schade, wat de doelmatigheid bevordert. Ook was de regeling
goed uitvoerbaar voor RVO en doenlijk voor de dierentuinen. De vereiste om een transitieplan
op te stellen heeft de doelmatigheid beperkt. Het vereiste in de regeling om een transitieplan
op te stellen leidde tot extra administratieve lasten en heeft geen aantoonbaar effect
gehad.5

Lessen voor de beleidspraktijk

Aangezien het beleid al is afgerond heeft SEO ervoor gekozen om het ministerie in
plaats van de gebruikelijke specifieke aanbevelingen bij een evaluatie, overkoepelende
lessen mee te geven. Wat opvalt in deze lessen is dat de kracht van de interventie
positief werd beïnvloed door de snelle doorlooptijd en sectorspecifieke aandacht,
die bij deze regelingen is gegeven. Daarnaast is er geconstateerd dat extra vereisten
zoals een herzieningsplan voor de dierentuinen juist lasten met zich meebracht die
voorkomen konden worden.

Vanuit de dierentuinen regeling trek ik de les dat een goede beleidsvoorbereiding
in crisistijd leidt tot goed onderbouwde beleidsevaluaties en conclusies. SEO geeft
aan dat de noodsteunmaatregel Dierentuinen een best-practice is voor beleidsevaluaties
omdat:

– de beleidstheorie is geschreven ten tijde van de totstandkoming van het beleid;

– en dat er ex-durante een enquête is uitgevoerd naar de effectiviteit van de regeling
door de RVO.

Vanuit de regelingen voor sierteelt en frietaardappelen neem ik de aanbeveling om
bij toekomstig beleid een vergelijkbare goede voorbereiding te doen mee. Zo laat ik:

– data genereren die inzicht geeft in prijsniveaus en begrotingsrichtprijzen van agrarische
producten in de tuinbouw.

De beschikbaarheid van deze data zal bij eventuele volgende crises helpen om de effecten
van (voorgenomen) beleidsmaatregelen op het bedrijfsmodel van ondernemers goed te
kunnen bepalen.

Tot slot zie ik kansen in het toepassen van een ex-post doenvermogentoets,6 zoals SEO voor deze evaluatie heeft gedaan. Het uitvoeren van deze toetst heeft inzicht
gegeven in de mate waarin het beleid «doenlijk» was voor de beoogde doelgroepen. Het
uitvoeren van deze toets heeft tot belangrijke inzichten geleid zoals dat de maatregelen:
begrijpelijk, stress-arm, vergevend en coherent zijn geweest. Door consequenter de
doenlijkheid van het beleid in beeld te brengen (ex-ante en ex-post) kunnen gedragsinzichten
ook beter ex-ante toegepast worden in de vorming van beleid.

Evaluatie: Onderzoeksprogramma Integraal Aanpakken

Daarnaast is in 2025 de tussentijdse beleidsevaluatie van het onderzoeksprogramma
Integraal Aanpakken uitgevoerd. Met deze brief bied ik uw Kamer ook dit evaluatierapport
aan.

Integraal Aanpakken is in 2022 opgestart als «Meerjarig Missiegedreven Innovatie Programma
(MMIP)». Het doel van Integraal Aanpakken is om fundamenteel- en praktijkonderzoek
te doen naar methaanmaatregelen in de veehouderij. Bij de ontwikkeling en toepassing
van deze maatregelen mag de ammoniakemissie niet toenemen of dierenwelzijn afnemen.
Het fundamentelere onderzoek vindt voor melkvee vaak plaats op de Dairy Campus terwijl
via Netwerk Praktijkbedrijven de praktijkimplementatie plaatsvindt. In afstemming
met de Producentenorganisatie Varkenshouderij (POV) en Coalitie Vitale Varkenshouderij
(CoViVa) wordt nu ook een Praktijk Netwerk Varkenshouderij opgericht om de praktijkimplementatie
van maatregelen te testen op varkensbedrijven.

Conclusies voor Integraal Aanpakken

– De evaluatie concludeert dat Integraal Aanpakken tot op zekere hoogte doeltreffend
is geweest. Enerzijds heeft het programma gezorgd voor een beter inzicht in emissie
reducerende maatregelen. Echter is er (buiten het praktijknetwerk) geen data beschikbaar
over de mate van toepassing van de onderzochte maatregelen.

– Omdat de daadwerkelijke emissiereductie ten gevolge van het programma niet goed te
kwantificeren is, is het niet mogelijk om deze af te zetten tegen de gebruikte subsidiegelden.
Hierdoor was het niet mogelijk om de doelmatigheid vast te stellen.

– Op dit moment worden er wel maatregelen ontwikkeld, maar is er weinig stimulerend
beleid vanuit de overheid om methaanmaatregelen te implementeren. Dit heeft een relatie
met de eerdergenoemde punten.

– De evaluatie deed ook een aantal aanbevelingen, samengevat komen deze neer op:

• Wees duidelijker in de communicatie over het doel van, en de onderzochte maatregelen
binnen, Integraal Aanpakken en de samenhang van het onderzoeksprogramma met het Netwerk
Praktijkbedrijven.

• Overweeg buiten WUR om meer onderzoeksinstellingen te betrekken bij het onderzoeken
en kijk of er nog meer verbinding gezocht kan worden met sectorpartijen.

Met betrekking tot de conclusies die zien op doelmatigheid is het herkenbaar dat er
beperkte daadwerkelijke emissiereductie wordt bewerkstelligd binnen Integraal Aanpakken
en breder in de sector. Dit komt enerzijds omdat er nog beperkte fundamenteel wetenschappelijke
en praktijkkennis is met betrekking tot methaanemissie-reducerende maatregelen en
anderzijds er (nog) geen normerend en stimulerend beleid bestaat voor broeikasgasemissies.
Ik zet daar wel op in, mede via de inzet op afrekenbare bedrijfsspecifieke emissiedoelen
binnen de samenhangende aanpak voor Landbouw Stikstof en Natuur. Het programma Integraal
Aanpakken draagt hieraan bij middels het vullen van relevante kennislacunes waardoor
maatregelen beschikbaar worden voor implementatie in de praktijk.

De aanbeveling om naast de WUR meer onderzoeksinstellingen te betrekken is relevant
en wordt meegenomen in de toekomstige vormgeving van Integraal Aanpakken. Het is van
belang om zoveel mogelijk verschillende partijen bij het onderzoeksprogramma te betrekken.
Wel is het zo dat wetenschappelijke kennis rondom dier- en voeraanpassingen in relatie
tot (methaan)emissie voornamelijk bij WUR geclusterd zit in Nederland. Het ministerie
zal extra inpassingen doen om ook andere kennisinstellingen te laten participeren.
Kennisinstellingen zoals Louis Bolk, het (Vlaamse) ILVO, Aeres Hogeschool en CLM hebben
al een bijdrage geleverd in het programma de afgelopen jaren, deze rol zou kunnen
groeien.

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, J. van Essen

Toelichting onderzoek:

Noodsteun maatregelen:

Wat was de afbakening van het beleid en tijdsperiode waarover het onderzoek ging?

Noodsteunmaatregelen voor de dierentuinen en voor de landbouwsector (frietaardappeltelers,
sierteelt en onderdelen van de voedingstuinbouw) tijdens het begin van de coronapandemie
(2e kwartaal van 2020).

Hoe is de objectiviteit van het onderzoek gewaarborgd?

Het onderzoek is onafhankelijk uitgevoerd door SEO. De verantwoording over de ingezette
methoden is omschreven in het rapport.

Beschrijf de methode waar gebruik van werd gemaakt? En waarom is voor deze methode
gekozen?

Literatuuronderzoek, enquêtes, interviews, beschrijvende statistieken en difference-in
differences analyse. We hebben gekozen voor een mixed methods aanpak, omdat dit de kwaliteit van de bevindingen verhoogt.

Beschrijf waarom het onderzoek passend was bij de fase en context waarin het beleid
zich bevindt en sluit aan op de kenmerken van het beleid dat wordt onderzocht (RPE
Artikel 3.a)

Het was niet mogelijk om het onderzoek eerder uit te voeren wegens databeschikbaarheid.
Dit was het eerst mogelijke moment. De uitkomsten kunnen benut worden in de synthesestudie
van alle coronaevaluaties en de periodieke rapportage van het land- en tuinbouwbeleid.

Wat zijn de doelen die zijn geëvalueerd?

De doeltreffendheid en doelmatigheid van de COVID-noodsteunmaatregelen voor de dierentuinen
en voor de landbouwsector (frietaardappeltelers, sierteelt en onderdelen van de voedingstuinbouw)
op het gebied van liquiditeit, solvabiliteit en het voorkomen van faillissementen.

Hoe zag de beleidstheorie eruit? En was deze al aangeleverd door LVVN?

De beleidstheorie voor de landbouwsector is opgesteld door SEO Economisch Onderzoek.
De beleidstheorie voor de dierentuinen is opgesteld door het Ministerie van LVVN.

De beleidstheorie is terug te vinden in het rapport.

Welke financiële afbakening (rijksbegroting) had het geëvalueerde instrument?

De totale uitgaven waren 138 miljoen euro aan sierteelt en voedingstuinbouw ondernemers,
37 miljoen euro aan frietaardappeltelers en 90 miljoen euro aan dierentuinen.

Integraal Aanpakken:

Wat was de afbakening van het beleid en tijdsperiode waarover het onderzoek ging?

2020–2025

Hoe is de objectiviteit van het onderzoek gewaarborgd?

Het onderzoek is onafhankelijk uitgevoerd door Dialogic. De verantwoording over de
ingezette methoden is omschreven in het rapport.

Beschrijf de methode waar gebruik van werd gemaakt? En waarom is voor deze methode
gekozen?

De gekozen evaluatiemethode bestaat uit een combinatie van contribution analysis en
process tracing. Deze benadering maakt het mogelijk om inzicht te krijgen in de mate
waarin interventies hebben bijgedragen aan de beoogde resultaten, en om de onderliggende
causale mechanismen en processen te reconstrueren.

Voor de uitvoering van deze evaluatie wordt gebruikgemaakt van verschillende dataverzamelingsmethoden,
met name een deskstudie en het afnemen van interviews. De deskstudie richt zich op
het analyseren van bestaande documentatie en relevante bronnen, terwijl interviews
worden ingezet om aanvullende inzichten en perspectieven van betrokkenen te verzamelen.

Beschrijf waarom het onderzoek passend was bij de fase en context waarin het beleid
zich bevindt en sluit aan op de kenmerken van het beleid dat wordt onderzocht (RPE
Artikel 3.a)

Gezien de fase waarin het programma zich bevindt – halverwege de looptijd – en de
complexiteit van de opgave, is een tussentijdse beleidsevaluatie passend. Het beleid
richt zich op een combinatie van innovatie, kennisontwikkeling en gedragsverandering,
waarvan de effecten zich geleidelijk en in samenhang manifesteren. Dit vraagt om een
evaluatiebenadering die niet alleen kijkt naar directe resultaten, maar ook naar de
werking van onderliggende processen en de mate waarin het programma bijdraagt aan
het handelingsperspectief van veehouders. De evaluatie biedt inzicht in de efficiëntie
en effectiviteit van de ingezette instrumenten tot nu toe, en maakt zichtbaar op welke
punten bijsturing nodig is om de beoogde impact richting 2030 en 2050 te vergroten.
Daarmee sluit het onderzoek aan bij zowel de ontwikkelfase van het beleid als de kenmerken
van de beleidsopgave.

Wat zijn de doelen die zijn geëvalueerd?

Vermindering BKG-emissies in de melkveesector, en vermindering BKG-emissies in de
varkenssector.

Hoe zag de beleidstheorie eruit? En was deze al aangeleverd door LVVN?

De beleidstheorie is terug te vinden in het rapport. De beleidstheorie is door LVVN
aangeleverd.

Welke financiële afbakening (rijksbegroting) had het geëvalueerde instrument?

Een jaarlijks budget van 10 miljoen euro.