Brief regering : Grondwetsagenda 2026

Nr. 40
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 juni 2026

Het voortbestaan van onze vrijheid en democratie is niet vanzelfsprekend. We moeten
de democratie niet alleen tegen dreigingen van buitenaf beschermen, maar ook weerbaarder
en levendiger maken. Daarom is in het Coalitieakkoord opgenomen dat we het democratisch
ethos in de hele samenleving versterken, met de Grondwet als fundament.

Nederland heeft een van de oudste grondwetten ter wereld. Al meer dan twee eeuwen
vormt ze de basis voor ons staatsbestel. Ze regelt procedures en structuren die noodzakelijk
zijn voor de werking onze democratie, met checks and balances tussen en binnen de verschillende staatsmachten en formuleert de grondrechten van
de inwoners van Nederland. De inhoud van de Grondwet geeft op deze manier uitdrukking
aan een aantal waarden en grondslagen die we in Nederland in de loop der tijd essentieel
zijn gaan vinden.

De algemene bepaling waarmee de Grondwet sinds 2022 opent, formuleert dan ook de volgende
opdracht: «De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat».
Om deze opdracht beter te kunnen waarmaken, stelt het kabinet voor om rechters de
bevoegdheid te geven om wetten aan de Grondwet te toetsen. Daarmee wordt de rechtsbescherming
van burgers in Nederland verbeterd en een grondwettelijke cultuur bevorderd.

In deze brief schets ik, mede namens de Minister en Staatssecretaris van Justitie
en Veiligheid1, kort mijn visie op de betekenis van de Grondwet. Deze biedt een waarborg voor grondrechten
en een weerbare democratische rechtsstaat. Tegelijkertijd is het belangrijk om nieuwe
ontwikkelingen en gewijzigde inzichten een plaats in de tekst te kunnen geven. Vervolgens
geef ik een overzicht van de stand van zaken bij de regeringsvoorstellen die op dit
moment in procedure zijn, mede naar aanleiding van een toezegging die ik bij mijn
kennismaking met de commissie Binnenlandse Zaken van de Eerste Kamer heb gedaan. Tot
slot zal ik u informeren over twee onderwerpen die het kabinet onderzoekt die mogelijk
tot wijziging van de Grondwet aanleiding zullen geven.

De Grondwet: een stevig fundament voor de democratische samenleving

Het bieden van stabiliteit is een belangrijke functie van de Grondwet. Een oude en
onveranderlijke Grondwet draagt bij aan het vertrouwen dat fundamentele waarden en
instituties stevig verankerd zijn en is een belangrijk element in de weerbaarheid
van de democratische rechtsstaat. Een onveranderlijke Grondwet creëert echter wel
het risico dat zij steeds verder af komt te staan van de maatschappelijke, politieke
en juridische werkelijkheid. Het Koninkrijk waar de Grondwet van 1814 voor werd geschreven,
is in veel opzichten fundamenteel veranderd. Doordat wijziging van de Grondwet mogelijk
is, heeft zij de afgelopen eeuwen kunnen meebewegen met de gewijzigde omstandigheden
en nieuwe inzichten.

In de herzieningsprocedure van de Grondwet is een balans gezocht tussen het waarborgkarakter
en het belang van stabiliteit enerzijds, en anderzijds het belang dat wijziging mogelijk
moet zijn. Het belangrijkste verschil met de gewone wetsprocedure is dat een grondwetswijziging
twee lezingen vergt met een tussenliggende Tweede Kamerverkiezing. In de eerste lezing
wordt een zogeheten «verklaringswet» behandeld, waarmee de wetgever verklaart dat
er grond is om een (in die wet opgenomen) wijziging van de Grondwet in overweging
te nemen. Als de verklaringswet met een gewone meerderheid wordt aangenomen, moet
na de eerstvolgende Tweede Kamerverkiezing een tweede lezing plaatsvinden. Tijdens
die lezing kan het voorstel niet meer worden gewijzigd en is in beide Kamers een twee
derde meerderheid van het aantal uitgebrachte stemmen vereist.

Ondanks deze zware procedure komen wijzigingen van de Grondwet vaker voor dan weleens
wordt gedacht. In 2022 stemde de Eerste Kamer bijvoorbeeld in met zes voorstellen
tot wijziging van de Grondwet, waarmee een algemene bepaling aan de Grondwet werd
toegevoegd2 en een aantal andere bepalingen werd aangepast.3 Ook werden in 2023 door middel van een initiatiefwet de gronden handicap en seksuele
gerichtheid toegevoegd aan artikel 1 van de Grondwet.4 Wetenschappelijk onderzoek wijst erop dat het beeld van de rigide Nederlandse Grondwet
nuancering behoeft, ook in vergelijking met andere landen.5 Als randvoorwaarde voor wijzigingen geldt echter wel dat zij niet zover mogen gaan
dat de Grondwet de grondrechten en de democratische rechtsstaat niet meer waarborgt.

Wijzigingen zijn niet altijd groots en meeslepend. Soms gaat het slechts om het bij
de tijd houden van de tekst, het codificeren van bestaande regels of het doorvoeren
van kleine verbeteringen op basis van ervaringen uit de praktijk, net als bij gewone
wetten. Geregeld gaat het echter ook om grotere, modificerende voorstellen, die tot
doel hebben om min of meer ingrijpende inhoudelijke veranderingen te realiseren. Denk
aan het invoeren van nieuwe grondrechten of het wijzigen van de positie van grondwettelijk
geregelde instituten.

Zoals hiervoor beschreven zijn de hoge drempels die herzieningsprocedure opwerpt niet
bedoeld om wijzigingen onmogelijk te maken. Wel vragen deze drempels om een extra
sterke onderbouwing van voorstellen.6 Daarnaast is het goed om zich ervan bewust te zijn dat er na de eerste behandeling
in de Tweede Kamer nog drie Kamerbehandelingen volgen waarin het voorstel niet meer
gewijzigd kan worden (afgezien van de mogelijkheid van splitsing en van een novelle
tijdens de eerste lezing). Dit betekent dat een amendement dat met een kleine meerderheid
tijdens die eerste lezing wordt aangenomen, er toe kan leiden dat het voorstel verderop
in de procedure sneuvelt.

Wat staat er voor 2026 op de agenda?

Er is een aantal grondwetswijzigingen aanhangig op initiatief van Tweede Kamerleden.
In dit overzicht beperk ik mij tot de voorstellen waar het kabinet aan werkt. Als
eerste ga ik in op de voorstellen die al het verst in procedure zijn en aan het eind
van deze brief zal ik twee thema’s behandelen die op termijn kunnen uitmonden in een
voorstel om de Grondwet te wijzigen.

1. Heldere rolverdeling binnen het tweekamerstelsel

Naar aanleiding van de aanbevelingen van de Staatscommissie parlementair stelsel (Staatscommissie-Remkes)
en de kabinetsreactie daarop7 zijn drie grondwetsvoorstellen ingediend die tot doel hebben om bij te dragen aan
een heldere rolverdeling tussen de Kamers.

Het gaat in de eerste plaats om een voorstel dat regelt dat de Eerste Kamer de bevoegdheid
krijgt om wetsvoorstellen te wijzigen en terug te zenden naar de Tweede Kamer (Kamerstuk
36 374 (R2187). Dit voorstel is in 2023 bij de Tweede Kamer ingediend. Het is na de
val van het kabinet-Rutte IV en opnieuw na de val van het kabinet-Schoof controversieel
verklaard, maar de behandeling kan nu hervat worden. Ik ben voornemens om in het najaar
de nota naar aanleiding van het verslag over dit voorstel uit te brengen.

Het tweede grondwetsvoorstel betreft een wijziging van de manier waarop de Eerste
Kamer wordt gekozen (Kamerstuk 35 532). Het voorstel is dat de provinciale staten de Eerste Kamer weer in helften gaan
kiezen. Iedere drie jaar worden dan 37 of 38 senatoren gekozen voor een termijn van
zes jaar. Dit wetvoorstel is in 2020 in eerste lezing door de Tweede Kamer aangenomen
en is nu aanhangig bij de Eerste Kamer. Hetzelfde geldt voor het derde grondwetsvoorstel,
dat een wijziging aanbrengt in de grondwetsherzieningsprocedure (Kamerstuk 35 533). Voorgesteld wordt om de tweede lezing van een grondwetswijziging voortaan te behandelen
in de verenigde vergadering. Het vereiste van een twee derde meerderheid blijft daarbij
van kracht. Dit voorstel is in 2020 door de Tweede Kamer in eerste lezing aangenomen
en is nu bij de Eerste Kamer in behandeling.

Bij mijn kennismaking met de commissie Binnenlandse Zaken van de Eerste Kamer op 14 april
jl. heb ik aangekondigd dat ik de Kamer zou informeren over de vervolgstappen die
ik bij deze grondwetsvoorstellen voor ogen heb. Een belangrijke overweging hierbij
is dat deze drie voorstellen bedoeld zijn als een pakket maatregelen dat de werking
van het tweekamerstelsel moet ondersteunen en versterken. Omdat er binnen het toenmalige
kabinet meer tijd nodig was voordat het voorstel over het terugzendrecht van de Eerste
Kamer kon worden ingediend bij de Tweede Kamer, zijn de andere twee voorstellen echter
procedureel gaan voorlopen op het voorstel over het terugzendrecht.

Daarom stel ik voor om te beginnen met de verdere behandeling in de Tweede Kamer van
het terugzendrecht van de Eerste Kamer. Indien uw Kamer het wetsvoorstel aanneemt,
en de Eerste Kamer daarover verslag heeft uitgebracht, zal ik vervolgens de memories
van antwoord uitbrengen over de twee andere voorstellen (die al bij de Eerste Kamer
in behandeling zijn) en de nota naar aanleiding van het verslag over het eerstgenoemd
voorstel. Op deze manier hoop ik eraan te kunnen bijdragen dat de drie grondwetsvoorstellen
in het verdere proces weer in hun onderlinge samenhang behandeld kunnen worden.

2. Wijziging van de regels over de opsporing, vervolging en berechting van ambtsdelicten
van Kamerleden en bewindspersonen

Samen met de Minister van Justitie en Veiligheid werk ik aan de modernisering van
de procedure voor de vervolging van ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen.
Naar aanleiding van de aanbevelingen van de commissie-Fokkens wordt gewerkt aan twee
wetsvoorstellen, waarvan één strekt tot wijziging van de Grondwet. Beide voorstellen
zijn op 26 mei jl. bij de Tweede Kamer ingediend.8

3. Invoering van rechterlijke toetsing van wetten aan klassieke grondrechten

Een sterke rechtsstaat vraagt om een stelsel waarin de rechter goede rechtsbescherming
kan bieden. Samen met de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid werk ik daarom
aan de wijziging van artikel 120 van de Grondwet, zodat rechters wetten kunnen toetsen
aan klassieke grondrechten in de Grondwet. In de uitwerking kiezen wij voor de variant
waarin het voor alle rechters mogelijk zal worden om wetten aan klassieke grondrechten in hoofdstuk 1
van de Grondwet te toetsen. Net als de rechterlijke instanties, is het kabinet geen
voorstander van de instelling van een grondwettelijk hof.

De verwerking van consultatiereacties op het grondwetsvoorstel bevindt zich in een
afrondende fase. Na besluitvorming hierover is de volgende stap dat het grondwetsvoorstel
voor advies wordt voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State van
het Koninkrijk. We verwachten deze stap voor de zomer te kunnen zetten.

4. Nadere regeling van de verenigbaarheid van de ambten van Kamerlid en bewindspersoon
tijdens demissionaire periodes

Naar aanleiding van het debat in uw Kamer over de benoeming van drie Kamerleden tot
bewindspersoon in het demissionaire kabinet-Rutte III is op verzoek van uw Kamer een
onafhankelijke commissie ingesteld die in 2024 heeft geadviseerd om de Grondwet op
dit punt te wijzigen. Deze aanbeveling heeft het kabinet in 2025 ter harte genomen.9 Tot begin 2026 zijn twee voorstellen tot wijziging van de Grondwet in consultatie
geweest. Het kabinet heeft op 19 juni jl. besloten de grondwetsvoorstellen aan te
bieden bij de afdeling Advisering van de Raad van State.

5. Geschilbeslechting bij verkiezingen

Verder werk ik aan het verder versterken van de geschilbeslechting in het verkiezingsproces.
Ook bij de evaluatie van de Tweede Kamerverkiezing van 2025 en de gemeenteraadsverkiezingen
van 2026 zal dit onderwerp worden meegenomen. Het streven is om uw Kamer aan het eind
van 2026 nader te informeren over de hoofdlijnen van een verbeterde geschilbeslechting,
die naar verwachting onder meer een wijziging van de Grondwet zal vergen.10

6. Digitale tijdperk

De ontwikkelingen van digitale technologie veranderen onze samenleving en de verhouding
tussen overheid en burgers. Daarom heeft mijn ambtsvoorganger aan uw Kamer toegezegd
om hiernaar onderzoek te doen.11 Inmiddels is gestart met een verkenning naar de vraag hoe nieuwe technologie invloed
heeft op de grondrechten en de grondwettelijke waarborgen op het institutionele vlak.
In september 2024 verscheen daarom de essaybundel «De Grondwet en nieuwe technologie:
klaar voor de toekomst?».12 In 2026 wordt naar verwachting een aantal vervolgonderzoeken13 afgerond, ik zal u daarover informeren. Daarbij zal ik bezien of de uitkomsten van
deze onderzoeken aanleiding geven tot voorstellen om de Grondwet te wijzigen, zodat
deze de bescherming biedt die past bij de huidige tijd.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
P.E. Heerma