Brief regering : Kabinetsreactie evaluatie werkkostenregeling

Nr. 129
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 juni 2026

Met deze kabinetsreactie informeer ik u over de uitkomsten van de door SEO Economisch
Onderzoek (SEO) uitgevoerde evaluatie van de werkkostenregeling (WKR)1 en het voorgestelde vervolg. De evaluatie is afgerond in juni 2025. Hierin worden
de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de WKR als systeem en de vrijstellingen2 binnen de WKR onderzocht. Als systeem is de WKR doeltreffend en deels doelmatig,
maar dat geldt niet voor elke vrijstelling binnen de WKR. De aanbevelingen van SEO
hebben als doel om de doelmatigheid van de WKR te verbeteren door de WKR met name
minder complex te maken en de administratieve lasten te verlichten. Daarmee sluit
een groot deel van de aanbevelingen aan op het doel van het kabinet om de WKR te vereenvoudigen,
zoals ook is opgenomen in het coalitieakkoord.

Het kabinet is zich ervan bewust dat de WKR in de praktijk als complex wordt ervaren
en ziet de evaluatie, met haar concrete aanbevelingen, als een goede bijdrage richting
een toekomstbestendig en werkbaarder systeem voor werkgevers en werknemers. Hierbij
staan het terugdringen van onnodige regels, het verhogen van de helderheid en het
voorkomen van overmatige uitzonderingen centraal.

In deze reactie zet ik uiteen hoe het kabinet, binnen de kaders van het coalitieakkoord
en rekening houdend met de financiële consequenties en praktische uitvoerbaarheid,
de aanbevelingen van SEO waardeert en welke aanpassingen ik concreet voor ogen heb.
Ook doe ik een beroep op uw Kamer om gezamenlijk vereenvoudiging daadwerkelijk te
bereiken.

Algemeen

Het vereenvoudigen, ofwel verbeteren, van de WKR is een uitdagende opgave, vooral
vanwege het grote aantal mogelijkheden dat werkgevers en werknemers hebben om hun
secundaire arbeidsvoorwaarden naar eigen inzicht vorm te geven. De meest eenvoudige
regel zou zijn om één gemaximeerde algemene vrijstelling toe te passen voor alle vergoedingen,
verstrekkingen en terbeschikkingstellingen. Deze variant bleek in het verleden niet
wenselijk. Werkgevers hadden behoefte aan meer gerichte regels, zodat de fiscale regels
in voldoende mate aansluiten bij wat als loon wordt ervaren. In een alternatieve regeling
zouden verschillende type vergoedingen, verstrekkingen en terbeschikkingstellingen
specifieker kunnen worden afgebakend, wat echter wel tot gevolg heeft dat de regeling
complexer wordt.

Met de invoering van de WKR is gekozen voor een middenweg. Voor overwegend zakelijke
kosten is een specifieke vrijstelling opgenomen3 en voor overige vergoedingen, verstrekkingen en terbeschikkingstellingen met een
meer gemengd karakter, geldt een gemaximeerde algemene vrijstelling (de zogenoemde
vrije ruimte). Deze keuze heeft als gevolg dat een bepaalde mate van complexiteit
onvermijdelijk is.

Uitkomst evaluatie

SEO concludeert dat de WKR als systeem doeltreffend is en deels doelmatig. Door de
WKR kunnen werkgevers bepaalde vergoedingen, verstrekkingen en terbeschikkingstellingen
vrijstellen van loonheffingen en dat draagt bij aan het beleidsdoel. De WKR regelt
wat het dient te regelen en dat is doeltreffend. De WKR wordt echter ook als complex
ervaren, waardoor het doelbereik minder dan optimaal is. De complexiteit en de daarbij
behorende administratieve lasten maakt de WKR deels doelmatig. SEO doet een aantal
aanbevelingen om de doelmatigheid van de WKR te verbeteren, waardoor de WKR minder
complex wordt en de administratieve lasten beperkt worden.

Aanbevelingen en opvolging hiervan

De aanbevelingen van SEO worden hierna puntsgewijs toegelicht en voorzien van een
kabinetsreactie en vervolgacties. Aanbevelingen met budgettaire consequenties die
positief of neutraal geapprecieerd zijn worden dit jaar betrokken bij de augustusbesluitvorming.
Dit betreft aanbeveling 1, 5, 8 en 11. In het verleden is het uitgangspunt vaak toegepast
om aanpassingen binnen de WKR neutraal vorm te geven binnen de WKR als geheel. Het
kabinet zal tegen de achtergrond van dit uitgangspunt in augustus wegen hoe het hierin
wil handelen. Over de uitkomsten hiervan wordt u na afloop van de augustusbesluitvorming
nader geïnformeerd. Het kabinet kiest ervoor, in opvolging van de motie Flach c.s.4, om aanbeveling 2 op te volgen door voor te stellen de gerichte vrijstelling voor
personeelskorting op branche-eigen producten af te schaffen per 2027.

Aanbeveling

Appreciatie

Vereenvoudiging voor:

Werkgever?

Uitvoering?

1

Afschaffen eerste schijf vrije ruimte.

Neutraal

Ja

Neutraal

2

Afschaffen vrijstelling korting op branche-eigen producten.

Positief

Ja

Ja

3

Verduidelijk de voorwaarden van de vrijstelling voor inschrijving in het beroepsregister
en pas de doelstelling aan.

Negatief

Neutraal

Neutraal

4

Overweeg een nieuwe gerichte vrijstelling voor beroepskosten zoals bestuurdersaansprakelijkheidsverzekeringen.

Neutraal/

Negatief

Deels

Ja

5

Schaf de diensttijdvrijstelling in artikel 11 Wet LB 1964 af (uitkering bij jubileum
van 25 en 40 jaar).

Positief

Ja

Ja

6

Geef een aantal voorbeelden over hoe «aanwijzen» geregeld kan worden.

Positief

Ja

Ja

7

Pas inflatie-indexatie toe op de doelmatigheidsgrens van € 2.400 in het gebruikelijkheidscriterium.

Negatief, wel

een alternatief voorstel

Neutraal

Neutraal

8

Sta samenloop tussen gerichte vrijstelling thuiswerkkosten- en reiskostenvergoeding
toe.

Positief, wel beperkte neveneffecten

Neutraal

Nee

9

Verhoog maximum thuiswerkkostenvergoeding (sluit aan bij NIBUD)

Niet nodig

Nee

Neutraal

10

WKR zeer terughoudend inzetten voor aanvullende beleidsdoelstellingen.

Positief

Ja

Ja

11

Onderbouw het eindheffingstarief duidelijker en pas aan indien nodig.

Positief

Neutraal

Ja

12

Verhoog de bekendheid met de WKR.

Positief

Ja

Ja

Aanbeveling 1: Afschaffen eerste schijf vrije ruimte

Een werkgever5 kan onder voorwaarden gebruikmaken van een generieke vrijstelling, de zogenoemde
vrije ruimte, om daarmee een werknemer een onbelaste vergoeding, verstrekking of terbeschikkingstelling
te geven. Om hiervan gebruik te kunnen maken moet de werkgever de vergoeding, verstrekking
of terbeschikkingstelling aanwijzen als eindheffingsloon. De werkgever is degene die
de belasting verschuldigd is als en voor zover de vrije ruimte wordt overschreden.6 De hoogte van de vrije ruimte is afhankelijk van de totale fiscale loonsom van de
werkgever. In 2026 bedraagt de vrije ruimte 2% over de eerste € 400.000, plus 1,18%
over de resterende fiscale loonsom. De eindheffing bedraagt 80% over de eventuele
overschrijding van de vrije ruimte.

De eerste schijf van de vrije ruimte binnen de WKR is bedoeld om met name mkb-ondernemingen
tegemoet te komen. Sinds 2020 is het tweeschijvenstelsel ingevoerd, waardoor een hoger
percentage vrije ruimte bij werkgevers met lage loonsommen terechtkomt. SEO constateert
dat de doelstelling niet goed is onderbouwd en dat deze verruiming ook bij niet-mkb
terechtkomt en daarmee minder doelmatig is dan beoogd. Het kabinet onderschrijft dit,
maar constateert daarnaast dat een andere vormgeving, waarbij een voordeel alleen
bij het mkb terechtkomt, snel zal kwalificeren als staatssteun. Het afschaffen van
de eerste schijf is een complexiteitsreductie, met name voor inhoudingsplichtigen
die het toepassen van de concernregeling overwegen.7 Daarom wil het kabinet deze aanbeveling betrekken in de augustusbesluitvorming.

Aanbeveling 2: Afschaffen gerichte vrijstelling korting op branche-eigen producten

SEO concludeert dat de bestaande gerichte vrijstelling voor personeelskorting op branche-eigen
producten (maximaal € 500 per jaar, maximaal 20% korting) geen actueel maatschappelijk
doel meer dient en kan worden afgeschaft. Deze gerichte vrijstelling is van toepassing
wanneer een werkgever zijn eigen product of dienst met korting aanbiedt aan werknemers.
Denk hierbij aan een kledingwinkel die werknemers korting geeft op kleding, een hypotheekadviseur
die werknemers korting geeft op een hypotheekadvies of een supermarkt die werknemers
korting verleent op het assortiment. De vrijstelling werd destijds ingevoerd om te
voorkomen dat werkgevers hun relatief kleine vrije ruimte vanwege relatief veel parttimers
met relatief lage lonen grotendeels moeten gebruiken voor het met korting verstrekken
van branche-eigen producten aan hun werknemers. SEO concludeert dat er geen sprake
is van zakelijke kosten waardoor de vrijstelling niet aansluit bij het overkoepelende
doel van de WKR. Daarnaast is de gerichte vrijstelling niet doelmatig. SEO adviseert
om deze vrijstelling af te schaffen, omdat er een alternatief is (de vrije ruimte)
en het maatschappelijke doel van deze vrijstelling ontbreekt.

Naar aanleiding van het debat over de maatregelen van het kabinet inzake de hoge energie-
en brandstofprijzen d.d. 22 april 2026, heeft uw Kamer een motie8 aangenomen waarin het kabinet wordt opgeroepen om, ter dekking van deze maatregelen,
een ondoelmatige regeling binnen de werkkostenregeling af te schaffen, zoals de gerichte
vrijstelling voor personeelskorting op branche-eigen producten. Het kabinet volgt
deze motie op door voor te stellen deze gerichte vrijstelling af te schaffen, zoals
ook in de brief nadere uitwerking maatregelenpakket energieschok is aangegeven.9 Dit betekent wel dat deze gerichte vrijstelling per 1 januari 2027 moet worden afgeschaft,
want daardoor is het budgettair mogelijk om de maatregelen rond de hoge energie- en
brandstofprijzen te dekken. Voor werkgevers die personeelskorting verstrekken en werknemers
die momenteel korting ontvangen kan een aanpassing per 1 januari 2027 onverwacht ingrijpend
zijn, ook omdat (collectieve) arbeidsvoorwaarden hierover eventueel moeten worden
aangepast. Na afschaffing van deze gerichte vrijstelling kunnen werkgevers wel nog
steeds belastingvrij korting geven op hun bedrijfseigen producten via de vrije ruimte.
Het is dan niet langer nodig om de maximumbedragen bij te houden die nu gelden voor
de gerichte vrijstelling en de werkgever hoeft het voordeel (voor de loonbelasting)
niet meer op werknemersniveau te registreren. Dat zorgt voor een administratieve vereenvoudiging.

Aanbeveling 3: Verduidelijken voorwaarden vrijstelling inschrijving beroepsregister

SEO stelt dat de voorwaarden voor de gerichte vrijstelling bij inschrijving in beroepsregisters
niet volledig duidelijk zijn en dat het niet gebruiken van de gerichte vrijstelling
tot een ongelijk speelveld kan leiden. De gerichte vrijstelling is van toepassing
als de inschrijving in een beroepsregister:

1. wettelijk verplicht is;

2. wordt opgelegd door een beroepsgroep; of

3. als doel heeft de kwaliteitsnormen van een beroepsgroep te bewaken.

Het kabinet acht het niet nodig de vrijstelling verder juridisch te specificeren,
maar zal de bestaande toelichting in het Handboek Loonheffingen extra onder de aandacht
brengen van werkgevers.10

Aanbeveling 4: Overweeg gerichte vrijstelling voor andere beroepskosten, zoals bestuurdersaansprakelijkheidsverzekering

SEO vraagt aandacht voor het ontbreken van een vrijstelling voor andere beroepskosten,
zoals de bestuurdersaansprakelijkheidsverzekering. Hoewel deze verzekering direct
samenhangt met de uitoefening van een functie, brengt een generieke vrijstelling voor
alle beroepskosten nieuwe afbakeningsvraagstukken met zich mee. Voor de meeste beroepskosten
bestaat daarnaast momenteel al een gerichte vrijstelling.

Het kabinet kiest er op dit moment voor om geen nieuwe gerichte vrijstelling voor
te stellen voor andere beroepskosten, omdat met het huidige systeem met de vrije ruimte
andere zakelijke kosten gerelateerd aan de dienstbetrekking reeds onbelast kunnen
worden vergoed. Wel zal nader onderzoek plaatsvinden naar een mogelijke gerichte vrijstelling
specifiek voor de premie van bestuurdersaansprakelijkheidsverzekeringen.

Aanbeveling 5: Afschaffen diensttijdvrijstelling (jubileumuitkering 25/40 jaar in
dienst)

De huidige diensttijdvrijstelling (maximaal één onbelast maandloon bij 25 en 40 jaar
in dienst) is als ondoelmatig beoordeeld, mede omdat het doel minder relevant is in
de huidige arbeidsmarkt met aandacht voor wendbaarheid. Het structurele voordeel komt
bij relatief welvarende werknemers terecht. Deze aanbeveling wordt gewogen in de augustusbesluitvorming.
Veel cao’s kennen een uitkering bij een diensttijd van 12½, 25, 40 en 50 jaar, waarbij
de uitkering bij 12½ en 50 jaar nu belast zijn, dan wel ten laste van de vrije ruimte
komen. De aanbeveling van SEO is dat dit dan ook zal gaan gelden voor de diensttijduitkering
bij 25 en 40 jaar.

Aanbeveling 6: Praktijkvoorbeelden aanwijzen eindheffingsloon (Handboek Loonheffingen)

SEO stelt dat werkgevers het administratieve proces van het «aanwijzen» van vergoedingen
als eindheffingsloon als complex ervaren. Ze zijn gebaat bij concrete voorbeelden
ter ondersteuning. SEO stelt daarom voor om in het Handboek Loonheffingen voorbeelden
op te nemen, hierdoor krijgen werkgevers meer houvast bij hun administratieve aanpak.
Het kabinet neemt deze aanbeveling graag over en heeft dit proces reeds in gang gezet
in samenwerking met de Belastingdienst. Daarnaast onderzoekt het kabinet ook de gevolgen
van een wettelijke wijziging, waarbij het voor gerichte vrijstellingen niet langer
nodig is om deze aan te wijzen.11

Aanbeveling 7: Inflatie-indexatie doelmatigheidsgrens (€ 2.400) gebruikelijkheidscriterium

De WKR kent een regel die als doel heeft om misbruik van het gebruiken van de vrije
ruimte te voorkomen, het zogenoemde gebruikelijkheidscriterium. Dit criterium is algemeen
geformuleerd en wordt als complex ervaren. De Belastingdienst hanteert een doelmatigheidsgrens
van € 2.400 per jaar per werknemer. Onder dit bedrag wordt aangenomen dat vergoedingen
gebruikelijk zijn. Deze doelmatigheidsgrens is sinds 2014 niet geïndexeerd. SEO stelt
voor deze grens te indexeren en stelt dat door het uitblijven van indexatie de doelmatigheidsgrens
gaandeweg strenger is geworden.

Het kabinet vindt algemene indexatie van de huidige doelmatigheidsgrens minder passend.
Dat komt omdat de doelmatigheidsgrens alleen geldt als niet duidelijk is of vergoedingen,
verstrekkingen en terbeschikkingstellingen voldoen aan het gebruikelijkheidscriterium.12 Toepassing van de doelmatigheidsgrens is niet aan de orde voor zover de aanwijzing
van een vergoeding op zichzelf voldoet aan het gebruikelijkheidscriterium. Dit maakt
dat de doelmatigheidsgrens op dit moment erg ruim is. Het kabinet ziet echter wel
dat een doelmatigheidsgrens een eenvoudigere toets is dan het gebruikelijkheidscriterium
zelf. Daarom wil het kabinet een doelmatigheidsgrens wettelijk vastleggen voor alle
vergoedingen, verstrekkingen en terbeschikkingstellingen die ten laste van de vrije
ruimte komen, gecombineerd met jaarlijkse indexatie. Dit voorstel wordt nog nader
uitgewerkt.

Aanbeveling 8: Samenloop thuiswerk- en reiskostenvergoeding toestaan

Momenteel is het niet mogelijk om voor dezelfde dag een gericht vrijgestelde thuiswerkkostenvergoeding
en reiskostenvergoeding te geven als een werknemer op die dag zowel thuiswerkt als
op diens vaste plaats van werkzaamheden. SEO adviseert om samenloop wel toe te staan.
Werkgevers hebben een regel minder waar rekening mee moet worden gehouden en hoeven
niet langer te controleren of een werknemer toevallig beide vergoedingen onbelast
op dezelfde dag ontvangt. Tegelijkertijd heeft de Belastingdienst bij het toestaan
van deze samenloop minder contra-informatie om te controleren of een werknemer die
dag thuis heeft gewerkt. Het kabinet onderzoekt daarbij opties die voorkomen dat het
loslaten van het verbod op samenloop als effect heeft dat sommige werkgevers iedere
werknemer die kan thuiswerken automatisch een thuiswerkkostenvergoeding geven met
als voorwaarde dat deze werknemer belast loon inlevert. Zoals een verbod op uitruil.
De effecten op de CO2-uitstoot en de bereikbaarheid van werklocaties (i.v.m. congestie) worden hierbij
ook meegenomen. Besluitvorming hierover vindt plaats in augustus.

Aanbeveling 9: Verhogen gericht vrijgestelde thuiswerkkostenvergoeding

SEO adviseert ook om het thuiswerkkostenforfait te verhogen zodat het aansluit bij
het daadwerkelijke bedrag aan kosten per thuiswerkdag. In 2025 was het forfait € 0,05
lager dan de werkelijke thuiswerkkosten volgens het Nibud. De daadwerkelijke thuiswerkkosten
volgens de berekening van het Nibud voor 2026 sluiten aan bij het huidige thuiswerkkostenforfait.13

Bij de introductie van de gerichte vrijstelling voor thuiswerkkosten is bewust gekozen
om voor de indexatie van het forfait aan te sluiten bij de tabelcorrectiefactor, die
in beginsel de inflatie volgt. Dit is de gebruikelijke systematiek voor het aanpassen
van parameters in het belastingstelsel aan de inflatie. Het kabinet ziet geen aanleiding
om dit aan te passen.

Aanbeveling 10: WKR zeer terughoudend inzetten voor aanvullende beleidsdoelstellingen

SEO benadrukt dat nieuwe gerichte vrijstellingen waarbij een bepaalde stimulans het
beleidsdoel is, in de regel minder doeltreffend zijn. Dergelijke regelingen zorgen
vooral voor complexiteit en ze zijn niet nodig, omdat de vrije ruimte hier voor kan
worden ingezet.14 Het kabinet neemt deze aanbeveling expliciet over en roept uw Kamer ook op terughoudend
te zijn bij het toevoegen van beleidsdoelstellingen aan de WKR. Dit draagt bij aan
blijvende vereenvoudiging en beperking van administratieve lasten voor ondernemers
en de Belastingdienst.

Aanbeveling 11: Onderbouw eindheffingstarief en pas aan indien nodig

SEO vraagt om een nieuwe cijfermatige onderbouwing van het eindheffingstarief (nu
80% bij overschrijding van de vrije ruimte) en raadt aan deze te actualiseren. Historisch
is het tarief gerelateerd aan de marginale belastingdruk inclusief werkgeversheffingen.
Een verhoging van het percentage naar de huidige gemiddelde marginale belastingdruk
wordt nader onderzocht en opvolgend gewogen in de augustusbesluitvorming. Een verhoging
van het eindheffingspercentage kan tariefarbitrage bestrijden en de complexiteit van
het gebruikelijkheidscriterium verminderen, omdat daarmee het verschil tussen het
eindheffingstarief en het bij individuele brutering geldende tarief wordt verkleind.

Aanbeveling 12: Verhoog bekendheid met de WKR

Ondanks bestaande informatievoorziening via de Belastingdienst, nieuwsbrieven en het
Ondernemersplein blijkt de bekendheid met en het juiste gebruik van de WKR bij werkgevers
nog voor verbetering vatbaar, aldus SEO. Het kabinet neemt de aanbeveling van SEO
over en zal via ondernemersplein.overheid.nl met meer regelmaat aandacht besteden
aan de WKR.

Overig

Het kabinet vindt het belangrijk dat werkgevers de ruimte krijgen om hun werknemers
te helpen met het sneller aflossen van hun studieschuld door gebruik van de werkkostenregeling.
In lijn met het coalitieakkoord wordt er gezocht naar manieren om werkgevers verder
te stimuleren hierin een rol te spelen. Kamerlid Dassen heeft daarbij de suggestie
gedaan om specifiek voor kleine werkgevers een gerichte vrijstelling te introduceren
voor het aflossen van de studieschuld.15 Tegelijkertijd wijst SEO op het belang van zorgvuldigheid bij het benutten van de
WKR voor aanvullende beleidsdoelstellingen. Het kabinet weegt deze aandachtspunten
zorgvuldig mee en onderzoekt de mogelijkheden om werkgevers te stimuleren hun werknemers
te ondersteunen bij het aflossen van de studieschuld, waarbij het gebruik van de vrije
ruimte een bestaand instrument is.

Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel Belastingplan 2021 heeft mijn voorganger
nog toegezegd om te onderzoeken of een horizonbepaling overwogen moet worden bij de
gerichte vrijstelling voor scholing en studie.16 De aanleiding hiervoor was dat een verruiming van de gerichte vrijstelling budgettair
werd gedekt via een verlaging van de vrije ruimte. De toenmalige Staatssecretaris
van Financiën heeft aangegeven dat de introductie van een horizonbepaling ook afhankelijk
is van actuele data over het gebruik van de gerichte vrijstelling voor scholing en
studie. Uit de enquête die SEO heeft uitgevoerd blijkt dat ongeveer 30% van de respondenten
de gerichte vrijstelling voor scholing en studie toepast. Vergeleken met de andere
gerichte vrijstellingen, ligt het gebruik van deze gerichte vrijstelling relatief
hoog. Mede gelet hierop heeft het kabinet besloten geen horizonbepaling voor te stellen
voor de gerichte vrijstelling voor scholing en studie, maar de vrijstelling wel beter
onder de aandacht te brengen (aanbeveling 12).

Afsluitend

Met het opvolgen van verschillende aanbevelingen zet het kabinet een stap richting
verdere vereenvoudiging van de WKR, maar het blijft van belang om de regeling in de
toekomst voortdurend te blijven toetsen op uitvoerbaarheid en begrijpelijkheid. Daarbij
doe ik ook een beroep op uw Kamer om gezamenlijke vereenvoudiging daadwerkelijk mogelijk
te maken door de WKR zeer terughoudend in te zetten voor aanvullende beleidsdoelen.
Naar aanleiding van de evaluatie zijn gesprekken gevoerd met verschillende stakeholders,
zoals ondernemers, fiscaal dienstverleners, werkgeversvertegenwoordigers en de Belastingdienst.
De inzichten die hieruit zijn verkregen heeft het kabinet meegenomen in haar reactie.

Deze gesprekken worden overigens nog voortgezet om nog meer duiding te krijgen met
het oog op verdere vereenvoudigingen en verbeteringen van de WKR.

De Staatssecretaris van Financiën,
E. Eerenberg