Brief regering : Aanpak civiele invordering

Nr. 822
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 juni 2026

In het coalitieakkoord heeft het kabinet de ambitie uitgesproken om te investeren
in een effectieve aanpak en preventie van schulden. Het verbeteren van het stelsel
van civiele invordering is een van de manieren waarop het kabinet invulling geeft
aan die ambitie. Het stelsel van civiele invordering wordt verbeterd door voldoende
ruimte te bieden voor coördinatie en een juiste balans te vinden tussen escalatie
en de-escalatie. Hierbij heb ik aandacht voor de balans tussen het beschermen van
de debiteur tegen oplopende kosten waar deze niet betaald kunnen worden, maar ook
het waarborgen dat de schuldeiser niet onevenredig zwaar wordt getroffen. Concreet
werkt het kabinet aan twee maatregelen die hierop gericht zijn: het collectief afbetalingsplan
en een zorgplicht voor gerechtsdeurwaarders. Naar verwachting leveren deze twee maatregelen
een belangrijke bijdrage aan het beperken van de kostenoploop bij de invordering van
(kleine) schulden. Hierdoor groeien schulden minder snel uit naar problematische schulden
en wanneer er alsnog problematische schulden zijn ontstaan, moet hiermee sneller een
duurzame oplossing voor de problematiek gevonden worden. Deze maatregelen kunnen zowel
de burger met schulden als de schuldeiser ten goede komen en zijn daarmee ook in het
belang van de samenleving als geheel.

Uw Kamer is in mei 2025 door mijn voorganger, de Staatssecretaris Rechtsbescherming,
mede namens de Staatssecretaris Participatie en Integratie, geïnformeerd over de uitwerking
van de aanpak civiele invordering.1 Het afgelopen jaar is, in overleg met de betrokken stakeholders, gewerkt aan de nadere
uitwerking van de voorgestelde maatregelen.2 In lijn met mijn toezegging tijdens het Commissiedebat Armoede- en schuldenbeleid
van 26 maart jl., informeer ik uw Kamer met deze brief over de stand van zaken van
deze aanpak en het beoogde vervolgtraject. Dat doe ik mede namens de Minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Daarmee kom ik ook tegemoet aan de motie van het
lid Ceder (CU) die het kabinet oproept om de uitwerking van het collectief afbetalingsplan
en de zorgplicht voor deurwaarders met urgentie voort te zetten.3

Tijdens de recente begrotingsbehandeling SZW heeft het lid Ceder eveneens een initiatiefnota
ingediend over het effectiever oplossen en duurzaam voorkomen van problematische schulden.4 Ik wil mijn dank hierover uitspreken aan het lid Ceder. Het kabinet heeft een verzoek
gehad van de vaste commissie voor SZW om een reactie te geven op deze initiatiefnota.5 Aangezien de initiatiefnota veel breder is dan alleen civiele invordering, zal het
kabinet in een separate brief reageren op deze initiatiefnota. Wel zal in de voorliggende
brief bij de uitwerking van de eerdergenoemde maatregelen waar relevant een koppeling
met de initiatiefnota worden gelegd.

Allereerst herhaal ik in deze brief kort de uitgangspunten die centraal staan bij
de aanpak civiele invordering en de knelpunten van het huidige stelsel. Vervolgens neem ik u mee in de uitwerking
van het collectief afbetalingsplan en de zorgplicht gerechtsdeurwaarders en de keuzes
die daar nu in gemaakt zijn. Hierbij licht ik ook toe welke uitwerkingsvragen nog
open staan en de dilemma’s waar ik voor sta. In het kader van de zorgplicht gerechtsdeurwaarders
wordt daarbij ook ingegaan op de resultaten van de Pilot Ketenverwijzing. Tot slot
informeer ik u over een aantal lopende en afgeronde onderzoeken in het kader van deze
aanpak.

Uitgangspunten

In de Kamerbrief aanpak civiele invordering van mei 2025 zijn drie centrale uitgangspunten voor een goed functionerend stelsel
van civiele invordering beschreven die worden gehanteerd bij de uitwerking van de
maatregelen. Deze uitgangspunten worden hier kort samengevat.

Een vordering moet geïncasseerd kunnen worden wanneer deze niet wordt betaald.

Het staat iedereen in beginsel vrij naar eigen inzicht verplichtingen aan te gaan.
Dat is onontbeerlijk in het economisch en juridisch verkeer. Dat brengt mee dat anderen
erop moeten kunnen vertrouwen dat die verplichtingen worden nagekomen. Indien iemand
niet aan zijn verplichtingen voldoet, heeft de schuldeiser verschillende mogelijkheden
om een debiteur te stimuleren om tot betaling over te gaan of – indien dat niet tot
resultaat leidt – om betaling af te dwingen. Het stelsel van civiele invordering ziet
op het geheel van privaatrechtelijke regels en procedures dat een schuldeiser kan
inzetten om zijn vordering tot betaling van een geldsom te innen, zowel buitengerechtelijk
als bij de rechter. De schuldeiser heeft daarbij recht op een redelijke vergoeding
van de debiteur voor de kosten die hij maakt om zijn vordering voldaan te krijgen.

Kleine vorderingen moeten klein blijven door inzet van passend instrumentarium.

Idealiter wordt een vordering in een goed functionerende invorderingsketen, gegeven
de omstandigheden, steeds op de meest passende en effectieve wijze geïnd. Dat is in
belang van zowel de debiteur als de schuldeiser. Wat passend is, hangt ook af van
de mate waarin de debiteur bereid en in staat is om mee te werken. Als een debiteur
zelf niet in beweging komt, kan een schuldeiser zwaardere maatregelen inzetten, zoals
naar de rechter stappen en beslag leggen op het inkomen of andere vermogensbestanddelen
van de debiteur.

Wanneer een situatie uitzichtloos is, moet een vordering niet onnodig lang in het
invorderingsproces blijven.

Uitzichtloze situaties waarbij debiteuren alleen nog maar betalen aan de (alsmaar
toenemende) rente en kosten zonder dat er vanwege de beperkte afloscapaciteit zicht
is op aflossing van de oorspronkelijke hoofdsom zijn onwenselijk. Verdere invorderingsmaatregelen
dragen er dan niet meer aan bij om te komen tot betaling van de hoofdsom en kunnen
leiden tot een ongewenst verdienmodel. Als blijkt dat iemand problematische schulden
heeft of zich in een uitzichtloze situatie bevindt, zijn invorderingsmaatregelen niet
(altijd) meer zinvol. De maatregelen moeten er dan op gericht zijn de schulden op
te lossen.6 Daarom dient er vanuit alle stappen in het invorderingsproces een goede doorgeleiding
naar (schuld)hulpverlening te zijn.

Knelpunten

Op dit moment zijn er verschillende knelpunten in het stelsel van civiele invordering.

Focus op individuele vordering leidt tot kostenoploop.

Elke schuldeiser heeft zelf middelen en bevoegdheden om een niet voldane vordering
te innen. Wanneer een debiteur meerdere schulden heeft, is er geen sprake van coördinatie
tussen de verschillende schuldeisers. Het gevolg is dat schuldeisers met elkaar concurreren
om de afloscapaciteit van de debiteur. Indien de debiteur niet alle schuldeisers in
een keer kan voldoen, lopen de kosten veelal op en duurt het langer voordat alle vorderingen
betaald zijn, in het bijzonder als een schuldeiser ervoor kiest om een gerechtelijke
procedure te starten.

Bekostiging van invordering vooral gericht op escalerende handelingen.

De incassodienstverleners die in opdracht van schuldeiser een vordering proberen te
innen, worden (vooral) gefinancierd voor escalerende stappen en niet of beperkt voor
handelingen die leiden tot de-escalatie. Dit terwijl in sommige situaties de-escalatie
juist wenselijk is in plaats van verdere invorderingshandelingen die alleen maar leiden
tot aanvullende kosten, terwijl de kans op betaling nihil is.

Overschatting van het vermogen van mensen om in actie te komen.

Het huidige systeem vraagt om actief handelen van een debiteur, terwijl deze bij stress
en meerdere schulden vaak niet het (doen)vermogen heeft om met alle afzonderlijke
schuldeisers realistische afspraken te maken. Professionele ondersteuning vindt veelal
pas plaats als mensen zich melden bij schuldhulpverlening, waarbij veel mensen een
drempel ervaren om de stap naar schuldhulpverlening te zetten.7

Maximale afloscapaciteit niet in de gehele invorderingsketen geborgd.

Er is geen expliciete wettelijke verplichting voor private schuldeisers om in de minnelijke
fase rekening te houden met de afloscapaciteit van de debiteur. Daar komt bij dat
invorderaars vaak ook niet beschikken over de benodigde informatie om rekening te
kunnen houden met de afloscapaciteit. Hierdoor is het risico groot dat een debiteur
bij verschillende betalingsregelingen meer aflost dan gezien zijn budget verantwoord
is, waardoor mogelijk weer nieuwe schulden ontstaan of betalingsregelingen niet nagekomen
kunnen worden.

Voorgestelde maatregelen aanpak knelpunten

Het doel van de aanpak civiele invordering is om deze knelpunten aan te pakken en te komen tot een stelsel waarin (kleine) schulden
minder snel en minder vaak uitgroeien tot problematische schulden. Het collectief
afbetalingsplan en de zorgplicht gerechtsdeurwaarders kunnen eraan bijdragen de kostenoploop
te beperken. Met de maatregelen wordt beoogd dat:

• schuldeisers minder vaak in een onwenselijke concurrentiepositie terecht komen doordat
er eerder in het invorderingsproces coördinatie plaatsvindt;

• er meer rekening wordt gehouden met de beschikbare afloscapaciteit van de debiteur;

• er meer oog is voor de omstandigheden van de debiteur en deze sneller wordt doorgeleid
naar (schuld)hulpverlening wanneer er sprake is van problematische schulden.

De afgelopen periode heeft een nauwkeurige analyse plaatsgevonden van de problematiek
en zijn de voor- en nadelen van de beleidskeuzes uitgewerkt. Hierna zal ik toelichten
welke keuzes er op basis van deze analyses zijn gemaakt en hoe dit in wetgeving vormgegeven
zal worden.

Collectief afbetalingsplan

Het collectief afbetalingsplan is een gecoördineerde betalingsregeling voor een debiteur
met meerdere schuldeisers, gericht op volledige betaling van de schulden. Het stelsel
van civiele invordering is nu gericht op individuele vorderingen en individuele betalingsregelingen.
Een invorderaar weet veelal niet welke andere schulden er zijn en of daar reeds betaalafspraken
zijn gemaakt. Hoewel er in de wet geen belemmeringen zijn om een gecoördineerde betalingsregeling
te treffen, werkt het stelsel coördinatie nu onvoldoende in de hand. Dit komt mede
doordat er geen financiële vergoeding tegenover een gecoördineerde betalingsregeling
staat, terwijl er wel veel werk gaat zitten in het inventariseren van andere schulden.
Het is daarom van belang dat er duidelijkheid komt over wie de uitvoerende partijen
kunnen zijn, de wijze waarop uitvoerende partijen worden gefinancierd voor het opstellen
en uitvoeren van een collectief afbetalingsplan en er duidelijke kaders komen waar
een gecoördineerde betalingsregeling aan moet voldoen, zodat dit zowel voor debiteuren
als schuldeisers een aantrekkelijk instrument wordt.

Het is daarbij belangrijk dat een debiteur beschermd wordt tegen onrealistische betaalafspraken
en dat de schuldeiser erop kan vertrouwen dat de maximale afloscapaciteit eerlijk
wordt verdeeld. Hiervoor is het wenselijk dat debiteur bij het opstellen van dit afbetalingsplan
wordt ondersteund door een onafhankelijke professionele partij. Door de focus op de
totale schuldenlast, voorkomt een collectief afbetalingsplan dat schuldeisers met
elkaar concurreren om de afloscapaciteit van de burger en overgaan tot beslaglegging,
waardoor de kosten van invordering snel oplopen en(kleine) schulden sneller problematisch
kunnen worden. Een collectief afbetalingsplan biedt daarmee een oplossing voor de
verschillende knelpunten die nu bestaan.

Een collectief afbetalingsplan is gericht op de minnelijke incassofase, maar is eveneens
mogelijk zolang er nog geen loonbeslag is gelegd door één van de schuldeisers. Het
collectief afbetalingsplan is een incasso-instrument, gericht op het innen en verdelen
van de afloscapaciteit, met als doel volledige betaling van alle schuldeisers, inclusief
rente en de reeds gemaakte invorderingskosten. Ook is de bedoeling dat meteen gestart
kan worden met afbetaling van bekende schulden en dat later nog schulden kunnen worden
toegevoegd. Daarmee onderscheidt het zich van de instrumenten die gericht zijn op
het oplossen en saneren van schulden zoals die worden toegepast in de minnelijke en
wettelijke schuldsanering. Die zijn niet meer gericht op volledige betaling. Een collectief
afbetalingsplan kent geen maximale looptijd. Wel is het wenselijk dat de debiteur
gewezen wordt op de mogelijkheid van schuldhulpverlening wanneer er (vermoedelijk)
sprake is van problematische schulden. In die situatie kan een schuldregeling mogelijk
passender zijn.8 Echter, ook dan kan in overleg met de schuldeisers worden besloten om te starten
met een collectief afbetalingsplan om zo de verdere schuldenoploop tegen te gaan.
Uiteindelijk bepalen de uitvoerder en de debiteur gezamenlijk of een collectief afbetalingsplan
gegeven de specifieke situatie geschikt is.

Uitvoering door professionele partijen

Het is van belang dat een collectief afbetalingsplan wordt opgesteld door een professionele
partij die de belangen van zowel schuldeiser als de debiteur goed weegt om tot een
duurzame oplossing te komen. Hiervoor wil ik in eerste instantie aansluiten bij de
partijen die nu al wettelijk bevoegd zijn om tegen betaling schuldbemiddeling aan
te bieden, ook wel de «artikel 48 Wck-partijen» genoemd.9 Dit zijn partijen die gereguleerd zijn en onder toezicht staan. Door de begeleiding
van een professionele partij, kan de schuldeiser erop vertrouwen dat er een passende
betalingsregeling wordt afgesproken, waarbij ook recht wordt gedaan aan de belangen
van alle schuldeisers. Omdat het instrument zich richt op de minnelijke incassofase
waarin juist ook incassobureaus hun werkzaamheden uitvoeren wil ik ook bezien in hoeverre
onder aanvullende voorwaarden incassobureaus één van de uitvoerende partijen van een
collectief afbetalingsplan kunnen zijn. Dit kan bijdragen aan een gelijker speelveld
tussen incassobureaus en gerechtsdeurwaarders die beide in de minnelijke fase werkzaamheden
verrichten. Met de invoering van de Wet kwaliteit incassodienstverlening (Wki) is
al toezicht ingevoerd op onder andere deze partijen, maar voor het zijn van uitvoerder
van een collectief afbetalingsplan volstaat dit niet. Bij het opstellen van het wetsvoorstel
zal ik nader uitwerken onder welke voorwaarden incassobureaus deze rol kunnen vervullen.10 Hierbij betrek ik eveneens de resultaten van de invoeringstoets Wki en de beleidsreactie
hierop die voor het zomerreces separaat aan uw Kamer wordt toegezonden.

Beslagvrije voet als absolute ondergrens bij bepalen afloscapaciteit

Bij de berekening van de (periodieke) afloscapaciteit is van belang dat de debiteur
niet meer aflost dan mogelijk is op basis van de financiële positie (zijn maximale
afloscapaciteit). De afloscapaciteit wordt vervolgens in principe naar rato van de
hoogte van de vorderingen verdeeld tussen de verschillende schuldeisers. In de minnelijke
fase gelden nu geen kaders voor het bepalen van de afloscapaciteit. Met het oog op
bescherming van de burger is het wenselijk om (wettelijk) vast te leggen hoe de afloscapaciteit
van de debiteur bij toepassing van een collectief afbetalingsplan moet worden bepaald.
In de schuldenketen worden nu twee methoden gehanteerd waarmee de afloscapaciteit
wordt vastgesteld: in de beslagfase is dat de beslagvrije voet en bij schuldhulpverlening
is dat het vrij te laten bedrag (Vtlb). Omdat het afbetalingsplan een incasso-instrument
is en om te voorkomen dat het voor een schuldeiser aantrekkelijk blijft om toch beslag
te leggen, zal de beslagvrije voet de absolute ondergrens zijn bij het opstellen van
een collectief afbetalingsplan. Het moet voor partijen mogelijk blijven om ten gunste
van de debiteur rekening te houden met bijzondere omstandigheden en afspraken te maken
waardoor zijn besteedbaar bedrag boven de beslagvrije voet ligt. Dit is in lijn met
het voorstel van het lid Ceder in zijn initiatiefnota.

Stimuleren deelname schuldeisers aan collectief afbetalingsplan

Het is wenselijk dat een collectief afbetalingsplan gericht is op alle openstaande
schulden die iemand heeft, zowel bij private als bij publieke schuldeisers. Alleen
als de inning gericht is op de totale schuldenlast, kan de afloscapaciteit van de
debiteur worden geborgd en eerlijk worden verdeeld over de schuldeisers. Tegelijkertijd
is een collectief afbetalingsplan een vrijwillig instrument. Een schuldeiser is niet
verplicht om mee te doen. Wel is het wenselijk dat een schuldeiser een stimulans ervaart
om zich aan te sluiten bij een collectief afbetalingsplan en niet zelfstandig tot
invorderingsactiviteiten overgaat. Een debiteur moet in dat geval de schuldeiser wijzen
op de mogelijkheid om aansluiting te zoeken bij het afbetalingsplan. Als een schuldeiser
weigert deel te nemen aan een collectief afbetalingsplan, terwijl hij die mogelijkheid
wel heeft, en in plaats daarvan naar de rechter stapt om vonnis te halen met als doel
om beslag te kunnen leggen, dan kan dat een reden zijn voor de rechter om de schuldeiser
te veroordelen in de proceskosten.11

Preferente vorderingen mogen geen belemmering vormen

Sommige vorderingen hebben volgens de wet voorrang op andere vorderingen (preferentie).
Dit speelt in de beslagfase of bij faillissement. Een collectief afbetalingsplan is
gericht op volledige betaling van alle schuldeisers in de minnelijke incassofase.
Hierbij geldt dat schuldeisers die een preferente positie kunnen hebben erg verschillend
kunnen zijn. Het kan gaan om de Belastingdienst, maar ook om kinderalimentatie. Deze
verschillende soorten preferente schuldeisers vragen om een andere benadering. Ik
richt me in eerste instantie op de preferentie bij overheidsschuldeisers. Om hierover
een goed besluit te kunnen nemen ben ik hierover ook in gesprek met publieke schuldeisers
die preferente vorderingen hebben en zal dit te zijner tijd meegenomen worden in de
vormgeving van de maatregel. Bij de uitwerking zal dit meegenomen worden.

De reden dat ik aandacht heb voor preferentie is dat het risico bestaat dat schuldeisers
met een preferente vordering niet willen deelnemen aan een collectief afbetalingsplan,
omdat zij graag zien dat hun vordering in een keer wordt voldaan. Zij kunnen, als
zij naar de rechter zijn gestapt of zelf bijzondere invorderingsbevoegdheden hebben,
beslag leggen en zo de volledige afloscapaciteit van de debiteur opeisen. Die situatie
is niet wenselijk, zeker wanneer het een publieke schuldeiser betreft, en staat een
collectieve oplossing in de weg. Eerder heeft uw Kamer in een motie daarom ertoe opgeroepen
dat preferentie van publieke schuldeisers moet worden meegenomen bij de vormgeving
van het collectief afbetalingsplan.12 Ik zie twee mogelijkheden om aansluiting van schuldeisers met een preferente vordering
bij een collectief afbetalingsplan te stimuleren. Eén optie is om wettelijk vast te
leggen dat preferente schuldeisers een groter deel van de maandelijkse afloscapaciteit
krijgen, waardoor hun schulden sneller worden afgelost. Deze methode wordt ook gehanteerd
onder de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp).13 Ook het lid Ceder stelt deze optie voor in zijn initiatiefnota.14 Een verschil met de schuldsaneringsregeling is dat de schuldeisers bij een collectief
afbetalingsplan uiteindelijk allemaal volledige betaling ontvangen. Een andere optie
is dat de afweging hierover wordt overgelaten aan de professionele partij die het
collectief afbetalingsplan opstelt. Deze tweede optie biedt meer ruimte voor maatwerk.
Beide opties worden meegenomen in het hiervoor benoemde gesprek met de publieke schuldeisers.

Gecoördineerde aflossing ook wenselijk in de beslagsituatie

In de praktijk hebben debiteuren veelal verschillende vorderingen van verschillende
schuldeisers in verschillende fasen. Het collectief afbetalingsplan ziet op de situatie
wanneer er nog geen beslag is gelegd. Wanneer er reeds door één van de schuldeisers
beslag is gelegd, is een collectief afbetalingsplan niet meer mogelijk. Ook in die
situatie is het echter wenselijk dat er meer ruimte komt voor gecoördineerde aflossing.
Tegelijkertijd gelden er in het beslagrecht verdergaande eisen en verplichtingen.
Ook zijn er reeds kosten gemaakt die schuldeisers in een minnelijke fase niet hebben
gemaakt. Dit onderwerp roept daarom aanvullende uitvoeringsvragen op en zal de komende
periode nader worden uitgewerkt.

Zorgplicht gerechtsdeurwaarders

De tweede belangrijke maatregel die bijdraagt aan het beperken van de kostenoploop
bij invordering is de zorgplicht voor gerechtsdeurwaarders. De gerechtsdeurwaarder
heeft een belangrijke positie in het civiele invorderingsstelsel en in de effectuering
van het recht: hij waarborgt dat juridische afspraken worden nagekomen en gerechtelijke
uitspraken worden uitgevoerd. In de wet is opgenomen dat de gerechtsdeurwaarder zijn
ambt in onafhankelijkheid uitvoert.15 Naast de belangen van de schuldeiser die hem opdracht heeft gegeven om een vordering
te innen (hierna: de opdrachtgever), betrekt de gerechtsdeurwaarder hierbij ook de
belangen van de debiteur. De gerechtsdeurwaarder heeft reeds verschillende specifieke
verplichtingen die gericht zijn op het borgen van deze verschillende belangen en het
tegengaan van een nodeloze kostenoploop. Zo dient een gerechtsdeurwaarder voordat
hij overgaat tot ambtshandelingen het Digitaal Beslagregister (DBR) te raadplegen.
Het DBR geeft inzage in lopende beslagen die zijn gelegd door (andere) gerechtsdeurwaarders.
Op basis van die informatie moet de gerechtsdeurwaarder de opdrachtgever informeren
over de kans dat de vordering en de voor een ambtshandeling gemaakte of te maken kosten
niet verhaalbaar blijken. Dit wordt de opportuniteitstoets genoemd. Wel is het formeel
de opdrachtgever die bepaalt of een handeling wordt doorgezet. Ook dienen gerechtsdeurwaarders
de Basisregistratie Personen (BRP) te raadplegen en kunnen zij op basis van de koppeling
met de Verwijsindex schuldhulpverlening zien of de debiteur reeds bekend is bij schuldhulpverlening.

Hoewel de gerechtsdeurwaarder zijn ambt onafhankelijk uitvoert, opereert hij binnen
een systeem waarin hij voor zijn financiering onder andere afhankelijk is van de ambtshandelingen
die hij verricht. Dit hangt samen met de opdrachten van een opdrachtgever en de financiering
die hierbij is afgesproken. Dat maakt dat de gerechtsdeurwaarder veelal ook zelf een
financiële prikkel kan ervaren om een ambtshandeling door te zetten. Bovendien heeft
een gerechtsdeurwaarder een ministerieplicht, die stelt dat de gerechtsdeurwaarder
te allen tijde, binnen het arrondissement waarin hij gevestigd is, verplicht is aan
hem opgedragen ambtshandelingen te verrichten.16 Het bestaand instrumentarium en de financieringssystematiek bieden in veel gevallen
dan ook onvoldoende ruimte om, naast de belangen van de schuldeiser, ook rekening
te houden met de (maatschappelijke) belangen van de debiteur. Het is daarom wenselijk
om de onafhankelijke positie van de gerechtsdeurwaarder te versterken en te zorgen
dat de gerechtsdeurwaarder meer ruimte en mogelijkheden krijgt voor de-escalatie.
Hiertoe is het afgelopen jaar gewerkt aan twee concrete maatregelen: de bevoegdheid
voor gerechtsdeurwaarders om debiteuren door te verwijzen naar gemeentelijke schuldhulpverlening
en – als ultimum remedium – de bevoegdheid voor gerechtsdeurwaarders om een ambtshandeling niet te uit voeren
als dit leidt tot een nodeloze kostenoploop van schulden, ook als de opdrachtgever
erop staat dat de handeling wel wordt uitgevoerd. Deze beide maatregelen sluiten aan
bij hoofdstuk 4.2 van de initiatiefnota van het lid Ceder.

Zorgplicht wettelijk verankeren

In de toelichting bij de Gerechtsdeurwaardersverordening is opgenomen dat een gerechtsdeurwaarder,
naast de belangen van de schuldeiser, ook de belangen van de debiteur moet meewegen.17 Om de onafhankelijke positie te onderstrepen, zal ik in de Gerechtsdeurwaarderswet
expliciteren dat een gerechtsdeurwaarder op onpartijdige wijze de belangen van beide
partijen dient te behartigen.

Verwijsfunctie gerechtsdeurwaarders

De gerechtsdeurwaarder krijgt de mogelijkheid om te de-escaleren door debiteuren met
mogelijk problematische schulden door te verwijzen naar schuldhulpverlening. Dit is
wenselijk indien, gegeven de (ogenschijnlijke) uitzichtloosheid van de situatie, invordering
niet meer gaat bijdragen aan een oplossing ten aanzien van de oorspronkelijke schuld
en er andere instrumenten nodig lijken te zijn. Ook het hebben van inkomen onder de
Participatiewet-norm en/of onvoldoende of geen toeslagen kan een reden zijn om iemand
door te verwijzen naar de gemeente.

Op dit moment kunnen gerechtsdeurwaarders debiteuren met mogelijk problematische schulden
wel wijzen op de mogelijkheid van schuldhulpverlening, maar hebben zij niet de bevoegdheid
om mensen ook werkelijk door te verwijzen en de gegevens van deze personen te delen
met de gemeente ten behoeve van schuldhulpverlening. Door het creëren van deze bevoegdheid
krijgen gerechtsdeurwaarders een aanvullend instrument gericht op de-escalatie en
wordt de drempel om hulp te aanvaarden voor mensen verlaagd.

Pilot Ketenverwijzing toont meerwaarde aan

In mei 2025 is naar aanleiding van de motie Palland de Pilot Ketenverwijzing gestart18, waarbij in zes gemeenten inwoners met een hulpvraag door de gerechtsdeurwaarder
worden doorverwezen naar gemeentelijke schuldhulpverlening. De pilot liep tot mei
2026. Voor de periode tot december 2025 zijn de resultaten van de pilot gemonitord
en geanalyseerd door de Hogeschool Utrecht. Uit de pilot ontstaat het beeld dat doorverwijzing
door de gerechtsdeurwaarder een succesvolle manier is om mensen met problematische
schulden in contact te brengen met schuldhulpverlening. De betrokken gerechtsdeurwaarders
voerden in deze periode 378 gesprekken, waarbij in de helft van deze gesprekken de
gerechtsdeurwaarder het vermoeden had dat het zinvol was de debiteur te verwijzen.
In de helft van de gevallen waarbij een gerechtsdeurwaarder inschat dat een doorverwijzing
wenselijk is, staat de burger daar ook voor open. Hiervan meldt circa de helft zich
ook daadwerkelijk bij de gemeentelijke schuldhulpverlening. In circa een kwart van
de gevallen waarin een doorverwijzing zinvol wordt geacht, leidt het tot een eerste
gesprek bij de gemeentelijke schuldhulpverlening. Daarnaast blijkt dat bijna de helft
van de debiteuren die zich in het kader van deze pilot bij de gemeente heeft gemeld,
vooraf niet bekend was bij schuldhulpverlening of vroegsignalering. Deze aanpak brengt
dus een nieuwe doelgroep in beeld. De evaluatie van de Hogeschool Utrecht is als bijlage
meegestuurd met deze Kamerbrief. In de evaluatie worden verschillende aanbevelingen
gedaan die ik samen met de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders
(hierna: KBvG) zal betrekken bij de implementatie van de maatregel.

Wettelijke grondslag voor gegevensdeling met schuldhulpverlening noodzakelijk

In de Pilot Ketenverwijzing hebben de gerechtsdeurwaarders de gegevens van de debiteur
verstrekt aan de gemeente op grond van toestemming van de debiteur. Hier is voor gekozen,
omdat er momenteel een expliciete wettelijke basis voor structurele gegevensdeling
ontbreekt. Toestemming als grondslag is echter, gelet op de Algemene Verordening Gegevensbescherming
(AVG), voor structurele borging niet afdoende, omdat er sprake is van een zekere machtsverhouding
tussen de gerechtsdeurwaarder en de debiteur en partijen dus niet gelijkwaardig zijn.
Ik ga daarom – in lijn met een van de aanbevelingen vanuit de pilot – een wettelijke
grondslag voor gegevensdeling creëren. Momenteel wordt gewerkt aan een Data Protection
Impact Assessment (DPIA), wat een verplichte kwaliteitseis is voor regelgeving waaruit
verwerkingen van persoonsgegevens voortvloeien. Bij het wetgevingstraject zal de Autoriteit
Persoonsgegevens om advies worden gevraagd.

Het uitgangspunt bij doorverwijzing is dat de debiteur hiermee instemt. Indien een
debiteur zelf al aangeeft niet open te staan voor hulp, dan lijkt een doorverwijzing
bij voorbaat kansloos en werkt het veelal alleen maar averechts als er toch gegevens
worden gedeeld en de gemeente contact opneemt met de betreffende debiteur. Desalniettemin
is het wenselijk dat de wettelijke grondslag ook ruimte biedt om gegevens te mogen
delen met gemeenten zonder instemming van de debiteur. Dit kan bijvoorbeeld het geval
zijn als de gerechtsdeurwaarder geen contact krijgt met de debiteur, maar op basis
van het dossier nadrukkelijk blijkt dat er sprake is van een problematische schuldensituatie.
Ook in de situatie dat er sprake is van samenloop met de inzet van de sociale ministerieplicht
kan dit het geval zijn, omdat de situatie dan dusdanig ernstig is dat een schuldeiser
(tijdelijk) het absoluut recht om een vordering te laten incasseren zal moeten stopzetten.
Het college van burgemeesters en wethouders heeft vervolgens de mogelijkheid om te
beoordelen of een aanvraag tot schuldenbewind wenselijk is.19

Uit de pilot komt naar voren dat de focus op het primair innen van de vordering bij
de gesprekken die de gerechtsdeurwaarders gedurende de pilot voerden, verschoof naar
een bredere beoordeling van de totale schuldsituatie. Ook blijkt uit de pilot dat
wanneer de gerechtsdeurwaarder tot de conclusie komt dat schuldhulpverlening zinvol
kan zijn, het van belang is dat de gerechtsdeurwaarder de debiteur ook weet te motiveren
om daar daadwerkelijk mee aan de slag te gaan. Dit vraagt om de juiste vaardigheden
en kennis bij gerechtsdeurwaarders, zoals gespreksvaardigheden en voldoende kennis
over schuldhulpverlening om debiteuren goed voor te lichten over de voor- en nadelen
en regels waar ze mee te maken krijgen als ze de stap naar hulp zetten. Ik zal in
samenspraak met de KBvG bezien wat er nodig is om deze vaardigheden en kennis in de
beroepsgroep verder te ontwikkelen.

Naast gegevensdeling met gemeenten ook wijzen op alternatieve mogelijkheden

De gerechtsdeurwaarder krijgt enkel de bevoegdheid om gegevens te delen met, en dus
actief door te verwijzen naar, de gemeenten. In de Kamerbrief aanpak civiele invordering van vorig jaar was benoemd dat ook de verwijzing naar Wsnp-bewindvoerders zou worden
onderzocht, omdat zij ook schuldhulpverlening mogen aanbieden. Uit de pilot komt naar
voren dat een deel van de mensen (nog) niet openstaat voor hulp van de gemeente, maar
wel behoefte heeft aan ondersteuning. Om die reden is het wenselijk dat gerechtsdeurwaarders
in die situaties ook kunnen wijzen op andere mogelijkheden van hulp, bijvoorbeeld
via Wsnp-bewindvoerders20, Geldfit of vrijwilligersorganisaties. Op dit moment wordt echter geen bevoegdheid
gecreëerd voor de gerechtsdeurwaarder om ook met die organisaties de gegevens van
de debiteur te delen.

Praktische vraagstukken

Bij de implementatie van de verwijsfunctie spelen diverse praktische vraagstukken.
Allereerst is dat de vraag welke gegevens er gedeeld zouden moeten worden. Hierbij
geldt dat schuldhulpverlening de gegevens moet krijgen om over te kunnen gaan tot
het aanbieden van schuldhulp, terwijl het aantal gegevens tegelijkertijd wordt geminimaliseerd.
Schuldhulpverlening heeft minimaal de contactgegevens van de debiteur en de gerechtsdeurwaarder
en de aard en de hoogte van de vordering nodig.

Een tweede vraagstuk ziet op de wijze waarop de digitale gegevensdeling wordt ingericht.
Binnen de pilot vindt gegevensdeling per gemeente plaats via een (beveiligd) mailadres.
Bij een landelijke implementatie is dat niet werkbaar, aangezien gerechtsdeurwaarders
op een dag vaak in meerdere gemeenten actief zijn. Daarom is het wenselijk dat er
een landelijk digitaal meldpunt komt waar gerechtsdeurwaarders gegevens kunnen invoeren.
Idealiter wordt hierbij aangesloten op bestaande (of in ontwikkeling zijnde) initiatieven,
zoals een koppeling via het schuldenknooppunt of aansluiting bij het in ontwikkeling
zijnde schuldenoverzicht gerechtsdeurwaarders.

Tot slot is wenselijk dat schuldhulpverlening snel contact legt met debiteuren die
worden doorverwezen. In de pilot is afgesproken dat de gemeente bij een doorverwijzing
binnen drie werkdagen contact opneemt met de debiteur. Wettelijk geldt nu dat een
eerste gesprek moet hebben plaatsgevonden binnen vier weken nadat een inwoner zich
heeft gemeld voor schuldhulpverlening. Bij een bedreigende situatie moet dat binnen
drie werkdagen gebeuren.21 Het ligt voor de hand om aan te sluiten bij deze wettelijke termijnen en geen aparte
wettelijke termijn op te nemen voor doorverwijzingen vanuit gerechtsdeurwaarders.
Omdat de sleutel tot succes wel is gelegen in de snelheid waarmee contact wordt gelegd,
kunnen hierover mogelijk in een convenant met schuldhulpverlening nadere afspraken
worden gemaakt.

Aanvullende weigeringsgrond bij de ministerieplicht

In de Gerechtsdeurwaarderswet is opgenomen dat een gerechtsdeurwaarder te allen tijde
verplicht is binnen het arrondissement waar hij werkzaam is een ambtshandeling te
verrichten indien een schuldeiser daarom vraagt (de ministerieplicht).22 Om invulling te kunnen geven aan de zorgplicht moet de gerechtsdeurwaarder ruimte
krijgen om in uitzonderlijke gevallen zijn ministerieplicht te kunnen weigeren. Wanneer
het een ambtshandeling betreft waarvan verplicht is dat deze binnen een bepaalde termijn
moet worden uitgebracht, zoals een hoger beroep dagvaarding, dan kan de ministerieplicht
niet geweigerd worden. Dit geeft de gerechtsdeurwaarder als ultimum remedium de mogelijkheid om (zonder toestemming van de schuldeiser) een ambtshandeling niet
uit te voeren indien dit zou leiden tot een nodeloze oploop van schulden. Dit is in
eerdere Kamerstukken de «sociale ministerieplicht» genoemd. Om dit wettelijk mogelijk
te maken ben ik voornemens om een aanvullende weigeringsgrond op te nemen in artikel
11 van de Gerechtsdeurwaarderswet.

Indien een gerechtsdeurwaarder met een beroep op deze weigeringsgrond een ambtshandeling
niet uitvoert, zal dat veelal gepaard gaan met een verplichte doorverwijzing naar
de gemeentelijke (schuld)hulpverlening. Het is in dit kader ook van belang dat de
gerechtsdeurwaarder wordt teruggekoppeld over de voortgang hiervan.

Kader met handreikingen biedt gerechtsdeurwaarder ondersteuning

Een belangrijke vraag is in welke situaties gerechtsdeurwaarders zich kunnen beroepen
op deze weigeringsgrond. Dit is het geval wanneer de gerechtsdeurwaarder op basis
van zijn professionele oordeel inschat dat de uit te voeren ambtshandeling niet in
verhouding staat tot de te dienen belangen. Wanneer daarvan sprake is, zal verschillen
per type ambtshandeling en per situatie. Samen met de sector zal de komende periode
worden gewerkt aan een kader met handreikingen, dat de gerechtsdeurwaarders ondersteuning
kan bieden om te komen tot een goede afweging. In lagere regelgeving of op het niveau
van de Gerechtsdeurwaardersverordening kunnen hierover nadere regels worden vastgesteld.
Er zijn ambtshandelingen waarbij het niet wenselijk is dat een gerechtsdeurwaarder
deze niet uitvoert zonder dat de schuldeiser daarvoor toestemming heeft gegeven, zoals
het uitbrengen van een dagvaarding. Dit zou de toegang tot het recht belemmeren.

Rechtsbescherming schuldeiser en gerechtsdeurwaarder

Het is belangrijk dat een schuldeiser, die het oneens is met de afweging van de gerechtsdeurwaarder,
en de gerechtsdeurwaarder, die twijfelt over inzet van het instrument, naar een onafhankelijke
rechter kan gaan. Hiervoor bieden het deurwaardersrenvooi en het executiegeschil mogelijkheden.

Termijn dat de ambtshandeling niet moet worden uitgevoerd

Het niet-uitvoeren van een ambtshandeling kan ingrijpend zijn voor een schuldeiser,
die wacht op betaling van zijn vordering. Er is daarom bekeken of een ambtshandeling,
als een gerechtsdeurwaarder zich beroept op de weigeringsgrond, na een bepaalde periode
alsnog moet worden uitgevoerd. Omdat ik ervoor kies de gerechtsdeurwaarder een bevoegdheid
te geven zodat hij op basis van zijn eigen professionele afweging kan besluiten een
ambtshandeling niet uit te oefenen, en omdat dit naar verwachting slechts in uitzonderlijke
gevallen aan de orde zal zijn, wordt dit niet geregeld. De gerechtsdeurwaarder is
het beste in staat alle omstandigheden die van belang zijn te wegen en te besluiten
wanneer een ambtshandeling wel weer kan worden uitgeoefend.

Inzicht in schulden en vermogen belangrijke randvoorwaarden

Een gerechtsdeurwaarder kan pas werkelijk op een onafhankelijke wijze de belangen
van zowel de schuldeiser als de debiteur behartigen, als hij een totaalbeeld heeft
van de omstandigheden van de debiteur. Transparantie van inkomen, vermogen en andere
schulden is cruciaal om te kunnen bepalen welke maatregelen passend zijn. In dit kader
lopen verschillende beleidsinitiatieven die deze inzichten zullen versterken. Op korte
termijn zal de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid uw Kamer informeren over
de nadere uitwerking van de ambitie om te komen tot meer inzicht in schulden. Een
ander belangrijk spoor is het wetsvoorstel Bescherming inkomen bij beslagleggingen
waarmee de gerechtsdeurwaarder op termijn inzicht krijgt in alle lopende beslagen
en verrekeningen.23

Hiernaast is van belang dat een gerechtsdeurwaarder in de executiefase beter inzicht
krijgt in de vermogenspositie van de debiteur. De debiteur heeft de afgelopen jaren
steeds meer bescherming gekregen door middel van beslagverboden en een vernieuwde
beslagvrije voet. Dit is een wenselijke ontwikkeling. Consequentie hiervan is evenwel
dat het steeds lastiger wordt om een vordering te innen. Hier speelt mee dat een gerechtsdeurwaarder
beperkte informatie heeft over de vermogenspositie van de debiteur, waardoor een gerechtsdeurwaarder
op voorhand niet weet of een (bank)beslag zinvol is. Door beter inzicht vooraf kunnen
gerechtsdeurwaarders gerichter handelen en sneller de schuldeiser informeren over
de inbaarheid van de vordering. Het lid Ellian (VVD) heeft onlangs aandacht gevraagd
voor de oninbare vorderingen.24 Een belangrijke ontwikkeling hierbij is inzicht in schulden, waarover de Minister
Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Kamer binnenkort informeert. Tegelijkertijd is
dit niet voldoende. Daarom zal ik de komende periode verder uitwerken of en op welke
wijze gerechtsdeurwaarders aanvullende informatie kunnen krijgen over de vermogenspositie
van de debiteur ten behoeve van het innen van vorderingen. Tenslotte is het wenselijk
dat een gerechtsdeurwaarder weet of een debiteur reeds bekend is bij schuldhulpverlening.
In dat kader bestaat er al sinds lange tijd de eerdergenoemde verwijsindex schuldhulpverlening.
Op basis hiervan kunnen gerechtsdeurwaarders in de gerechtelijke fase achterhalen
of iemand bekend is bij schuldhulpverlening. Het is van belang dat alle gemeenten
hierop aangesloten zijn.25

Financiering

Uitgangspunt bij het stelsel van civiele invordering is dat een debiteur bijdraagt
in de kosten die een schuldeiser moet maken om een vordering te innen. De kosten die
bij de debiteur in rekening mogen worden gebracht zijn wettelijk begrensd.26 Bij de verschillende voorgestelde beleidsmaatregelen is een belangrijke vraag op
welke wijze de invorderende partij wordt gefinancierd voor de werkzaamheden en hoe
dit past binnen de bestaande financieringsstructuren. Het functioneren van deze maatregelen
zal mede afhankelijk zijn van de wijze waarop deze gefinancierd worden. Zo geldt dat
het opstellen van een collectief afbetalingsplan door een onafhankelijke professional
tijd kost en dat kan niet zonder een vergoeding. Met betrekking tot de zorgplicht
voor de gerechtsdeurwaarder geldt dat de gerechtsdeurwaarder bij het verrichten van
ambtshandelingen namens de schuldeiser kosten in rekening mag brengen bij de debiteur.
Welke vergoeding een gerechtsdeurwaarder ontvangt indien een debiteur geen betaalmogelijkheden
heeft en de vordering niet kan worden geïnd, is afhankelijk van de afspraken die een
schuldeiser en een gerechtsdeurwaarder daarover maken. Hierbij geldt nu het uitgangspunt
van marktwerking. In de praktijk leidt deze systematiek ertoe dat er vooral een financiële
prikkel bestaat om handelingen uit te voeren omdat gerechtsdeurwaarders veelal niet
worden vergoed op basis van het bereiken van een duurzame oplossing of op het voorkomen
van onnodige kosten. Het systeem stimuleert daarmee niet het voorkomen van escalatie.

Op dit moment wordt door een extern onderzoeksbureau voor de hierboven beschreven
maatregelen onderzocht hoe de financiering van deze maatregelen kan worden vormgegeven.
Hierbij worden voor verschillende ontwerpkeuzes varianten in beeld gebracht. Daarbij
spelen onder meer de vraagstukken wie er moet betalen voor de betreffende handelingen
en wat de hoogte van de financiering bepaalt. De verschillende varianten worden beoordeeld
aan de hand van criteria zoals effectiviteit, bereik, juridische en praktische uitvoerbaarheid,
en mogelijke ongewenste neveneffecten. Dit onderzoek wordt naar verwachting rond de
zomer afgerond en de uitkomsten hiervan zullen worden gebruikt om te komen tot een
goed werkend financieringsmodel. Hierover wordt uw Kamer te zijner tijd geïnformeerd.

Onderzoeken gerelateerde aan de aanpak civiele invordering

Het afgelopen jaar zijn verschillende onderzoeken uitgevoerd en in gang gezet die
verband houden met de aanpak civiele invordering.

Verkennend onderzoek buitengerechtelijke incasso

Door onderzoeksbureau Berenschot is in opdracht van het Ministerie van SZW een verkennend
onderzoek uitgevoerd naar de praktijk van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden.
Dit onderzoek is inmiddels afgerond en het onderzoeksrapport bied ik u, mede namens
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, hierbij aan. Het rapport gaat onder
meer in op de vraag hoe door schuldeisers en incassodienstverleners invulling wordt
gegeven aan de buitengerechtelijke incasso en hoe de opdrachtverlening en de bijbehorende
(prijs)afspraken tot stand komen. De inzichten die dit onderzoek hebben opgeleverd
worden betrokken bij de verdere uitwerking van de maatregelen die in deze brief zijn
beschreven.

Onderzoek toekomstbestendigheid gerechtsdeurwaarders

Het WODC heeft het afgelopen jaar onderzoek laten uitvoeren naar de toekomstbestendigheid
van gerechtsdeurwaarders met daarbij de huidige tariefstructuur. Dit onderzoek zal
naar verwachting op korte termijn worden afgerond en worden aangeboden aan uw Kamer.

Wetsevaluatie maximale buitengerechtelijke incassokosten

In opdracht van het WODC wordt op dit moment gewerkt aan een wetsevaluatie van de
Wet normering buitengerechtelijke incassokosten (WIK).27 Deze evaluatie is toegezegd aan het Kamerlid Lahlah (GroenLinks-PvdA) tijdens het
plenaire debat van 6 februari 2025. In deze evaluatie wordt onderzocht in hoeverre
de huidige systematiek van de maximale buitengerechtelijke incassokosten nog steeds
passend is gegeven de ontwikkelingen die er sinds de inwerkingtreding van de WIK in
2012 zijn geweest. Hierbij zal ook een internationale vergelijking worden uitgevoerd.
Deze evaluatie zal dit najaar worden afgerond. Op basis van deze inzichten kan worden
bezien of en in hoeverre het wettelijk kader voor buitengerechtelijke incassokosten
aanpassingen behoeft.

Vervolgproces

Het kabinet heeft de ambitie om het stelsel van civiele invordering te verbeteren,
met nieuwe maatregelen die zowel de schuldeiser als de burger met schulden helpen.
In de debatten met uw Kamer blijkt keer op keer dat er breed steun is om hier een
verandering in gang te zetten. Dit blijkt ook uit de verschillende gesprekken die
zijn gevoerd met alle betrokken stakeholders en ervaringsdeskundigen. Ook de verschillende
burgerinitiatieven van onder meer de Consumentenbond en Humanitas sterken mij in het
besef dat het van belang is het stelsel van civiele invordering te veranderen.28

In de eerdergenoemde motie van het lid Ceder werd de regering tevens verzocht om een
tijdpad met de Kamer te delen voor wanneer behandeling en inwerkingtreding van wet-
en regelgeving verwacht wordt.29 Het afgelopen jaar zijn er goede stappen gezet in de uitwerking. In deze brief is
op hoofdlijnen aangegeven op welke punten ik voornemens ben om met wetgeving te komen
om de voorgestelde maatregelen goed te laten functioneren. Tevens is duidelijk gemaakt
dat er ook nog belangrijke uitwerkingsvragen zijn. Met deze uitwerking ga ik de komende
maanden – in nauwe samenwerking met de stakeholders – onverminderd door, zodat ik
dit jaar kan starten met het voorbereiden van de benodigde wetgeving. Ik streef ernaar
uiterlijk in het voorjaar van 2027 een voorstel in internetconsultatie te brengen.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
K.T. van Bruggen