Brief regering : Onderzoeken op het gebied van wegwerpbekers en -bakjes die plastic bevatten

32 852
Grondstoffenvoorzieningszekerheid

Nr. 327
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 juni 2026

Op basis van de Europese Single-Use Plastics (SUP) Richtlijn geldt in Nederland regelgeving
voor bepaalde kunststofproducten voor eenmalig gebruik. Eén van de doelen van die
regelgeving is om het gebruik van wegwerpbekers en -bakjes te verminderen. Dat moet
ertoe leiden dat deze wegwerpproducten minder in het zwerfafval terecht komen. Daarnaast
past het in een circulaire economie om herbruikbare bekers en bakjes te gebruiken
en hier efficiënt en lang gebruik van te maken, zodat de grondstoffen lang blijven
behouden.

Op grond van de Regeling kunststofproducten voor eenmalig gebruik gelden maatregelen
voor het gebruik van wegwerpbekers en -bakjes die plastic bevatten. Hiermee wordt
gewerkt aan de Europese verplichting tot een ambitieuze en aanhoudende vermindering
van het gebruik van deze bekers en bakjes. Nederland streeft naar 40% minder gebruik
in 2026 ten opzichte van 2022. Voor een nadere toelichting op deze regelgeving, de
maatregelen die van kracht zijn en de Europese context verwijs ik naar de eerdere
Kamerbrief Wijziging regelgeving voor plastic wegwerpbekers en -bakjes en stand van
zaken moties en toezeggingen d.d. 19 december 20251.

In deze Kamerbrief wordt ingegaan op de communicatie over deze regelgeving richting
consumenten. Tevens worden twee onderzoeken aangeboden op het gebied van wegwerpbekers
en -bakjes die plastic bevatten en wordt aangegeven hoe het kabinet naar deze onderzoeken
kijkt.

Communicatie richting consumenten over regelgeving plastic wegwerpbekers en -bakjes

Het kabinet heeft in de Kamerbrief over evaluatie en moties Regeling kunststofproducten
voor eenmalig gebruik d.d. 13 december 20242 aangegeven te kijken of er ruimte is om de communicatie richting consumenten over
de regelgeving omtrent wegwerpbekers en -bakjes die plastic bevatten te versterken.
Denk hierbij bijvoorbeeld aan een (grootschalige) consumentencampagne. Gezien de forse
teruggang in het budget dat beschikbaar is voor het thema circulaire economie, is
een versterking van de communicatie in de vorm van een campagne richting consumenten
niet mogelijk. Wel blijft het kabinet communiceren over deze regelgeving richting
ondernemers, als belangrijkste doelgroep waar de regelgeving op gericht is, bijvoorbeeld
via de website www.minderwegwerpplastic.nl. Ook zijn via deze website posters beschikbaar die ondernemers kunnen gebruiken voor
communicatie richting consumenten.

Vergelijking van de milieu-impact van eenmalige en herbruikbare bekers op kantoor

Sinds 2024 geldt een verbod op het gebruik van wegwerpbekers en -bakjes die plastic
bevatten bij consumptie op kantoren. De motie Boutkan verzocht het kabinet een onafhankelijk
onderzoek te doen naar de daadwerkelijke duurzaamheid van bekers met een plastic coating
(van maximaal 5%) voor eenmalige gebruik ten opzichte van herbruikbare bekers3. Als bijlage bij deze Kamerbrief treft u het rapport «Vergelijking van de milieu-impact
van eenmalige en herbruikbare bekers op kantoor» aan, uitgevoerd door onderzoeksbureaus
Rebel en TAUW. Met dit onderzoek is invulling gegeven aan de genoemde motie.

Het onderzoeksrapport biedt inzicht in de milieu-impact van eenmalige en herbruikbare
bekers. Er is gekeken naar de milieu-impact van het gebruik van drinkbekers op kantoor,
voor de duur van één jaar. Er is hierbij onderscheid gemaakt tussen de milieu-impact
van één type eenmalige papieren beker met 5% plastic coating, en drie verschillende
herbruikbare bekers: van kunststof (bijvoorbeeld hardcup), van glas (bijvoorbeeld
een theemok), en een keramische beker (bijvoorbeeld een koffiemok).

Het onderzoek kijkt naar de milieu-impact in de volledige levenscyclus van deze bekers.
Dat begint bij de productie van grondstoffen en materialen, vervolgens het gebruik
en (in het geval van herbruikbare varianten) het wasproces, en ten slotte de afdankingsroutes
(zoals recycling of verbranding). Er is gekeken naar een breed spectrum aan milieu-impactcategorieën,
waaronder broeikasgasemissies, materiaal- en grondstoffengebruik, waterverbruik, toxische
emissies en effecten op landgebruik en biodiversiteit. In het rapport is toegelicht
met welke data en aannames is gewerkt.

In het rapport wordt zorgvuldig toegelicht hoe de vergelijking tussen verschillende
bekers is uitgevoerd en wat dit wel en niet zegt. Daarbij hebben de onderzoekers een
uitgebreide literatuurstudie gedaan en zelf een Levenscyclusanalyse (LCA) toegepast
naar de praktijk op kantoren in Nederland.

Uit de analyse blijkt dat de milieuvoordelen van het gebruik van herbruikbare bekers
in een kantoorsetting aanzienlijk zijn ten opzichte van eenmalige papieren bekers
in een kantoorsetting bij een «steady-state situatie». Dit houdt in dat in het onderzoek wordt uitgegaan van een kantoor waar
een systeem met herbruikbare bekers al is georganiseerd, dat door de medewerkers op
het kantoor wordt gebruikt. Voor de belangrijkste indicatoren die in het rapport zijn
uitgewerkt (klimaatverandering, watergebruik, landgebruik en menselijke gezondheid)
is de milieu-impact van herbruikbare bekers lager dan van eenmalige papieren bekers.
De onderzoekers hebben ook «wat als»-scenario’s doorgerekend, waarbij ze hun eigen
data en aannames uitgedaagd hebben. Denk aan een scenario waar herbruikbare bekers
vaker afgewassen worden, of een hoog percentage papieren bekers ingezameld wordt voor
recycling. Ook in die scenario’s hebben herbruikbare bekers consistent een lagere
milieu-impact dan bekers voor eenmalig gebruik. Belangrijk om daarbij op te merken,
is dat het bekersysteem goed moet worden ingericht en gebruikt. Dit betekent dat herbruikbare
bekers veel gebruikscycli (kunnen) maken en er efficiënt wordt gewassen.

De onderzoeksbureaus hebben veel aandacht besteed aan de uitleg hoe een vergelijking
tussen verschillende bekers uitgevoerd kan worden en wat dit wel en niet zegt. De
gekozen data zijn gebaseerd op een uitgebreide literatuurstudie en sluiten aan bij
de praktijk op kantoren in Nederland. Dit leidt tot een inzichtelijk rapport, waarin
wordt geconcludeerd dat herbruikbare bekers in een kantoorsetting consistent een lagere
milieu-impact hebben dan papieren bekers met een plastic coating voor eenmalig gebruik.

Onderzoek naar marktontwikkeling plastic wegwerpbekers en -bakjes

In de Kamerbrief over evaluatie en moties Regeling kunststofproducten voor eenmalig
gebruik d.d. 13 december 20244 is aangegeven dat een analyse wordt gedaan van de reductie van eenmalige bekers en
bakjes die plastic bevatten in de periode 2022 t/m 2024. Als bijlage bij deze Kamerbrief
vindt u het rapport «Marktontwikkeling plastic wegwerpbekers en -bakjes», opgesteld
door CE Delft. Met dit onderzoek is invulling gegeven aan genoemde toezegging.

Sinds de invoering van de reductiemaatregelen voor wegwerpbekers en -bakjes die plastic
bevatten, is het gebruik hiervan en de markt hiervoor veranderd. Het onderzoek geeft
inzicht in de ontwikkeling van deze markt. Daarbij is gebruik gemaakt van een inschatting
van de markt in een eerder onderzoek uit 20215. Ook is gebruik gemaakt van rapportages van producentenorganisatie Verpact, die zicht
geven op het totaalaantal wegwerpbekers en -bakjes dat plastic bevat dat op de markt
wordt gebracht.6 CE Delft heeft op basis hiervan onderzocht hoe de markt eruitziet, in welke sectoren
wegwerpbekers en -bakjes die plastic bevatten gebruikt worden en of er een verandering
is sinds 2021.

Onderstaande figuur toont een overzicht van de markt in 2021 en 2024 in miljoenen
stuks. De onderzoekers concluderen dat het aantal plastic wegwerpbekers dat op de
markt gebracht is in 2024 grofweg gehalveerd is ten opzichte van 2021. Het ging in
2024 om ruim 2 tot bijna 3 miljard bekers, ten opzichte van meer dan 4,4 miljard in
2021. Voor bakjes komen de onderzoekers op een grove schatting van bijna 2 miljard
in 2024. Hier heeft volgens hen slechts een beperkte reductie opgetreden.

De grootste reductie vond plaats bij bekers voor warme dranken bij consumptie ter plaatse. De onderzoekers verklaren dit door het verbod op koffiebekers op onder meer kantoren
en onderwijsinstellingen. Bij gesloten evenementen, zoals festivals, worden nog vaak
wegwerpbekers gebruikt. Deze worden ingezameld en gerecycled. Bij de bakjes is volgens
de onderzoekers nauwelijks sprake van een verschuiving naar hergebruik; wel is hier
de trend richting papieren, plasticvrije verpakkingen doorgezet.

Bij bekers voor consumptie onderweg zien de onderzoekers een beperkte verschuiving naar herbruikbaar. Het aantal bakjes
voor consumptie voor onderweg en maaltijdbezorging aan huis is voor de onderzoekers
lastig in te schatten. Als het gaat om bakjes, is hier (net als bij consumptie ter
plaatse) nauwelijks sprake van een verschuiving richting herbruikbare verpakkingen.

Naast dit onderzoek door CE Delft, had het kabinet ook toegezegd om cijfers uit de
Landelijke Monitor Zwerfafval van Rijkswaterstaat te betrekken bij het bepalen van
het effect van de reductiemaatregelen. De Landelijke Monitor Zwerfval 2025 treft u
als bijlage bij deze Kamerbrief.

Uit deze monitor blijkt dat het aantal bekers en bakjes in het zwerfafval tussen 2021
en 2023 een stijgende trend vertoonde. In 2024 is een afname zichtbaar die zich niet
voortzet in 2025. In 2025 is bij de bekers een lichte stijging in het zwerfafval waar
te nemen, terwijl het aantal bakjes vrijwel gelijk blijft. Meerjarige monitoring zal
moeten uitwijzen hoe de aanwezigheid van bekers en bakjes in het zwerfafval zich ontwikkelt.

Reactie op deze twee onderzoeken

De uitkomst van het onderzoek van Rebel, dat herbruikbare bekers in een kantoorsetting
consistent een lagere milieu-impact hebben dan papieren bekers met een plastic coating
voor eenmalig gebruik, ondersteunt de beleidslijn ten aanzien van eenmalige bekers
en bakjes die uiteen is gezet in de Kamerbrief over wijziging regelgeving voor plastic
wegwerpbekers en -bakjes en stand van zaken moties en toezeggingen van 19 december
20257, in het bijzonder waar het de regelgeving voor het gebruik van eenmalige koffiebekers
op kantoren betreft. Het kabinet ziet de uitkomsten van dit onderzoek als een bevestiging
dat afgelopen jaren een goede koers is ingezet.

Uit het onderzoek van CE Delft blijkt dat de maatregelen die van kracht zijn effect
hebben. Met name op kantoren is een grote vermindering van het gebruik van wegwerpbekers
te zien. Hiermee wordt een grote stap gezet richting de aanhoudende en ambitieuze
reductie die Nederland wil realiseren. Het kabinet ziet ook in dit onderzoek onderbouwing
voor de beleidslijn dat er bij kantoren, bedrijven en (onderwijs)instellingen een
verbod geldt op wegwerpbekers en -bakjes die plastic bevatten en dat daarop geen uitzonderingen
gelden. Deze beleidslijn is uiteengezet in de Kamerbrief met reactie op moties over
wijziging regelgeving voor plastic wegwerpbekers en wegwerpbakjes van 19 december
20258.

Tegelijkertijd laat de Landelijke Monitor Zwerfafval nog geen scherpe en meerjarige
afname van bekers en bakjes in het zwerfafval zien. Een verklaring hiervoor kan zijn
dat de maatregel die geldt voor consumptie voor onderweg stimulerend van aard is.
De beprijzende maatregel die was genomen voor consumptie voor onderweg wordt immers
op verzoek van de Kamer afgeschaft en hier wordt in de tussentijd (sinds 1 januari
2024) ook niet op gehandhaafd door de Inspectie Leefomgeving en Transport.9 Dit lijkt ook het effect van de maatregelen voor consumptie voor onderweg te verminderen.
Dat heeft een meer directe relatie met de samenstelling van het zwerfafval dan bekers
en bakjes die gebruikt worden voor consumptie ter plaatse, waar met name een reductie
te zien is sinds 2022. Ook blijkt uit het onderzoek van CE Delft dat de 40% reductie
in het gebruik van wegwerpbekers en -bakjes die plastic bevatten in 2024 nog niet
was behaald.

Dat roept de vraag op of deze regelgeving voldoende effectief is, of dat er aanvullende
maatregelen nodig zijn. Het kabinet heeft er vertrouwen in dat de ingezette ontwikkeling
verder uitkristalliseert en dat steeds meer bedrijven en organisaties overstappen
van wegwerp naar hergebruik.

Het kabinet zal in het najaar van 2027 bezien of dat inderdaad het geval is, of dat
er aanvullende inzet nodig is. Die afweging maakt het kabinet mede op basis van onderstaande
zaken.

– De uitkomst van de evaluatie van de Europese SUP Richtlijn door de Europese Commissie,
die uiterlijk in juli 2027 wordt afgerond;

– De reductiecijfers van wegwerpbekers en -bakjes die plastic bevatten in 2026 t.o.v.
2022, die het Ministerie van EZK in juli 2027 ontvangt van Verpact;

– De afweging of aanvullende maatregelen nodig zijn in het kader van de uitvoering van
de Europese Verpakkingenverordening, met name voor het bereiken van het afvalreductiedoel
en de hergebruikdoelstellingen. Hier wordt het komend jaar nader onderzoek voor gedaan.

Sowieso geldt vanuit de Europese Verpakkingenverordening vanaf 2027 en 2028 strengere
regelgeving voor ondernemers die afhaalverpakkingen voor eten en drinken aanbieden.10 De bedoeling is dat dit leidt tot minder gebruik van wegwerpverpakkingen voor consumptie
voor onderweg, en dus ook minder wegwerpverpakkingen in het zwerfafval.

De Minister van Klimaat en Groene Groei,
S. van Veldhoven-van der Meer