Brief regering : Appreciatie Clingendael rapport ‘Grenzen verleggen’ en brede verkenning naar verdragen

32 317
JBZ-Raad

Nr. 3560
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ASIEL EN MIGRATIE, DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN
DE MINISTER VAN BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 mei 2026

1. Inleiding

Het kabinet streeft naar een effectief, humaan en toekomstbestendig asiel- en migratiesysteem.
Dat moet eraan bijdragen dat er meer grip komt op wie er naar Europa komt en op welke
wijze, zodat ook de meest kwetsbare mensen bescherming vinden en het verdienmodel
van mensensmokkelaars doorbroken wordt. Tegelijkertijd nemen om ons heen oorlog en
conflict juist toe. De wereld om ons heen verandert. Dit is terug te zien in het maatschappelijke
en politieke debat dat hierover gevoerd wordt, zowel Europees als nationaal. Ook vanuit
uw Kamer is op meerdere wijze aandacht voor dit onderwerp gevraagd. Het kabinet streeft
naar een modernisering van het internationaal vluchtelingenrecht, met als stip op
de horizon dat asielaanvragen buiten Europa kunnen worden ingediend en afgehandeld
en dat geen asielprocedures in Nederland meer hoeven worden doorlopen, zodat mensen
geen levensgevaarlijke reis meer hoeven te maken. Zo blijven we bijdragen aan toegankelijke
en menswaardige opvang van vluchtelingen in de regio en het beheersen van internationale
migratiestromen, waarbij erkende vluchtelingen via hervestiging verdeeld kunnen worden
over Europa, waar ze met een vluchtelingenstatus hun leven kunnen opbouwen. Dit is
een traject van lange adem, maar dit kabinet wil hiervoor de eerste stappen zetten.
Het kabinet is zich zeer bewust van de gevoeligheid van het onderwerp. Het thema raakt
aan essentiële waarden van de samenleving en de rechtstaat. Het kabinet biedt dan
ook geen eenvoudige oplossingen, maar streeft naar een zorgvuldige, realistische,
ambitieuze, en actiegerichte agenda met concrete stappen. Innovatieve oplossingen
zijn daarbij geen doel op zich, maar een middel om te komen tot een rechtvaardiger
asiel- en migratiesysteem waarbij de mensenrechten van migranten verankerd en geborgd
zijn en de noodzaak om gevaarlijke migratieroutes te nemen wordt weggenomen.

Het Nederlandse asielbeleid maakt deel uit van een breed stelsel van internationale
afspraken over vluchtelingenbescherming, vastgelegd in diverse verdragen, waarbij
Nederland partij is, en in EU-regelgeving. Dit stelsel bestaat o.a. uit internationale
verdragen, zoals het VN-Vluchtelingenverdrag en het Europees Verdrag voor de Rechten
van de Mens (EVRM), en het Unierecht, waaronder het EU Handvest van de Grondrechten
(Handvest) en secundaire EU wet- en regelgeving.1 De verhouding van deze verdragen en het Unierecht tot het Nederlandse asiel- en migratiebeleid
is al lange tijd onderdeel van discussie. Hierover zijn ook eerder rapporten verschenen.2 Het debat hierover gaat verder dan juridische regels en principes, maar behelst een
breed gesprek in de samenleving over rechtvaardigheid, spankracht van de samenleving
en economische ontwikkeling. Dit is een complex vraagstuk dat vraagt om een genuanceerd
debat dat zorgvuldig gevoerd moet worden. Ook de hedendaagse maatschappelijke en globaliserende
vraagstukken verlangen dat we dit debat voeren. Daarmee geeft het kabinet ook gehoor
aan de wens van de Kamer. Voor het hervormen en aanscherpen van ons internationale
asielstelsel zijn er geen short cuts, snelle resultaten of quick wins. Het idee dat er met korte termijnacties grote veranderingen tot stand gebracht worden
is geen realistische gedachte en daarom gaat het kabinet hier zorgvuldig mee om. Asielprocedures
aanpassen en afhandelen buiten de Europese Unie (EU) vraagt langdurige samenwerking
en inzet op diplomatiek niveau met gelijkgestemde lidstaten binnen de EU die hierin
met ons willen optrekken en derde landen. Hier zet het kabinet zich hard voor in.

Het kabinet wenst een helder beeld te geven van het handelingsperspectief binnen de
huidige wet- en regelgeving en in hoeverre aanpassing van internationale verdragen
en het Unierecht bij zou kunnen dragen aan mogelijke oplossingen voor deze uitdagingen.
Het onderzoeksinstituut Clingendael heeft daarom een onderzoek uitgevoerd naar de
mogelijkheden tot het opvangen van asielzoekers buiten de EU en het afhandelen van
asielverzoeken buiten het EU-grondgebied, en hoe dergelijke voorstellen zich verhouden
tot het EU- en internationaal recht. Daarnaast is er een ambtelijke analyse gemaakt
van de relevante verdragskaders en ontwikkeling van de jurisprudentie van het Europees
Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), het Hof van Justitie van de EU (HvJEU) en
de nationale rechtspraak op het gebied van asiel en migratie en de effecten daarvan
op de uitvoering van asiel- en migratiebeleid in de nationale praktijk.

Onderstaand vindt u de reactie van het kabinet op het Clingendael-rapport en een uiteenzetting
van de inzet op innovatieve oplossingen, alsook de uitkomsten van de ambtelijke en
diplomatieke verkenning op verdragen. Op basis van deze verkenning schetst het kabinet
vervolgens welke vervolgstappen uit deze verkenning voortvloeien.

Dit kabinet trekt nauw op met gelijkgezinde lidstaten en is betrokken bij de kopgroep
die zich inzet voor de aanscherping van asiel- en migratiebeleid, zowel op EU-niveau
als in de Raad van Europa. Hierover is uw Kamer regulier geïnformeerd via de geannoteerde
agenda’s en verslagen van de JBZ-Raad en Europese Raad.3 Deze brief gaat ook in op de diplomatieke inzet van het kabinet. Hiermee geeft het
kabinet uitvoering aan de motie Van Zanten/Boomsma4 en motie Van der Plas/Yesilgöz5.

2. Een modern en toekomstbestendig asiel- en migratiesysteem

Om te komen tot een modern, humaan en toekomstbestendig asiel- en migratiesysteem
met meer grip op migratie wil dit kabinet innovatieve oplossingen verkennen. Deze
oplossingen moeten altijd in lijn zijn met Europees en internationaal recht, waarbij
in het bijzonder aandacht is voor de borging van de mensenrechten. Het rapport van
Clingendael levert een waardevolle bijdrage aan de verkenning naar mogelijkheden om
het verdienmodel van mensensmokkaars te doorbreken. Het rapport beschrijft vijf verschillende
modellen voor externalisering van het migratiebeleid6 en geeft een indicatie van de kaders die meegenomen moeten worden in de verdere ontwikkeling
van deze modellen. Het gaat dan om:

1. De terugkeer-/transithub, waarbij personen met een terugkeerbesluit terugkeren naar
een derde land waarmee een regeling of overeenkomst is getroffen of via een transithub
verder reizen naar het land van terugkeer;

2. Veilig derde land, waarbij EU-lidstaten (onder voorwaarden) een asielaanvraag niet-ontvankelijk
verklaren als er een veilig verblijfsalternatief is in een land buiten de EU. De asielzoeker
zal in dat geval worden overgebracht naar het land buiten de EU om daar het asielproces
van dat land te doorlopen. Een van de voorwaarden voor een veilig verblijfsalternatief
is dat de asielzoeker daar internationale bescherming moet kunnen ontvangen en er
een adequate beschermingsprocedure beschikbaar moet zijn;

3. Het ontschepingsplatform of place of safety, waarbij personen na een Search and Rescue-ontscheping van open zee naar een vooraf vastgelegde locatie buiten de EU worden
gebracht voor opvang, ofwel onder de jurisdictie van een EU-lidstaat ofwel onder de
jurisdictie van het land buiten de EU;

4. Het model buitengrensprocedure, waarbij de asielverzoeken direct bij aankomst aan de EU-buitengrens worden beoordeeld,
voor er sprake is van toelating tot het EU-grondgebied. Daarmee kan een snelle terugkeer
van asielzoekers zonder recht op asielbescherming worden bewerkstelligd al dan niet
in combinatie met een terugkeerhub-samenwerking.

5. Screening langs de migratieroute, waarbij er buiten de EU een triage plaatsvindt en asielverzoeken die waarschijnlijk niet gegrond zijn extraterritoriaal
worden beoordeeld terwijl asielverzoeken die waarschijnlijk ingewilligd worden in
de EU worden beoordeeld. Bij afwijzing van het asielverzoek buiten de EU wordt de
terugkeer vanuit dat land georganiseerd.

Clingendael heeft ook getoetst of deze verschillende modellen van externaliseren passen
binnen de kaders van het Europees en internationaal recht, waaronder het VN-Vluchtelingenverdrag
(waarin o.a. het non-refoulement principe is geborgd), het EVRM, Handvest en de Europese
secundaire wetgeving, zoals de Asielprocedurerichtlijn7 en de Terugkeerrichtlijn. Het VN-Vluchtelingenverdrag, het EVRM en het Handvest geven
belangrijke kaders voor de borging van de mensenrechten binnen het asiel- en migratiebeleid.
Het Europese secundaire recht bevat concrete regelgeving, onder meer over hoe lidstaten
de asiel- en terugkeerprocedure moeten uitvoeren.

Het rapport van Clingendael concludeert dat er geen belemmeringen zijn in de Verdragen
(zoals het EVRM of VN-Vluchtelingenverdrag) voor de verdere ontwikkeling van de beschreven
modellen. Aanpassingen van de verdragen is hiervoor dus niet nodig. Wel kan volgens
Clingendael in sommige gevallen de huidige secundaire EU-wetgeving voor de operationalisering
van deze modellen beperkend zijn. Die beperkingen lijken in de toekomstige EU-wetgeving
(Asiel- en Migratiepact en Terugkeerverordening) ondervangen te worden.

De grootste uitdaging voor de ontwikkeling van innovatieve oplossingen ligt, zo volgt
uit het Clingendael-rapport, in de praktische implementatie. Dit betreft capaciteitsvraagstukken,
de samenwerking met derde landen inclusief het tot stand brengen van (brede) partnerschappen,
de benodigde financiële middelen, het in de praktijk waarborgen van mensenrechten
en het operationaliseren van deze afspraken. De implementatie van deze modellen is
ook grotendeels onontgonnen terrein. Daarbij is voorstelbaar dat, zodra afspraken
worden geïmplementeerd en door rechters worden getoetst, dit juridische uitdagingen
kan opleveren. In de relatie met derde landen benadrukt Clingendael dat het gesprek
over de werking van het mondiale migratiesysteem en de ontwikkeling van dergelijke
modellen in gezamenlijkheid moet met landen langs de routes. Ook is volgens Clingendael
het van groot belang toe te werken naar een situatie waar meer mensen dichter bij
huis effectieve bescherming kunnen krijgen. De nadruk moet volgens het rapport liggen
op «opvang in de regio» waarbij het ook oproept tot een integrale aanpak met migratiesamenwerking.
Dit voorkomt dat de aanpak geïnterpreteerd wordt als het afschuiven van verantwoordelijkheid.
Dit is extra van belang omdat 71% van de vluchtelingen in gastgemeenschappen in lage
en middelinkomens landen wordt opgevangen en het draagvlak hiervoor afneemt.

Kabinetsappreciatie

Het kabinet kijkt met open vizier naar de modellen die Clingendael heeft beschreven.
De eerste drie modellen komen nauw overeen met de innovatieve oplossingen, waarover
in EU-verband wordt gesproken en waarover uw Kamer meermaals is geïnformeerd8. Het vierde model is vergelijkbaar met de asielgrensprocedure van het Europese Asiel-
en Migratiepact (hierna: Pact). Het kabinet ziet het belang hiervan en wil inzetten
op de (door)ontwikkeling van deze modellen op de korte termijn. Ten aanzien van het
vijfde model overweegt het kabinet dat in de huidige context dit model niet onmiddellijk
zal bijdragen aan meer grip op migratie. Dit heeft, zoals Clingendael beschrijft,
ermee te maken dat er geen directe aanwijzingen zijn dat de aanvragers bij afwijzing
tijdens de screening niet meer zullen doorreizen naar de EU. Dit kan alleen worden
bereikt middels vergaande maatregelen, en in de praktijk door onder andere de geografie
van de EU uitdagend zijn, zoals het (bijna) volledig controleren van de toegang tot
de EU en het beperken van het recht op het aanvragen van asiel op EU-territorium inclusief
aan de buitengrens. Voor deze maatregelen is in de Europese context een institutionele
en juridische hervorming nodig.

Het kabinet onderschrijft de analyse van Clingendael dat er geen aanpassingen van
het internationaal en Europese recht nodig zijn voor het verder ontwikkelen en operationaliseren
van de in het onderzoek genoemde modellen. De afgelopen jaren zijn er op dit gebied,
met steun van Nederland, al belangrijke stappen gezet om ruimte te creëren in de Europese
secundaire wetgeving voor het (vaker) toepassen van innovatieve oplossingen. In de
aangenomen Raadspositie op de Terugkeerverordening is een bredere juridische basis
opgenomen voor transit-/terugkeerhubs, en in de Asielprocedureverordening zijn de
mogelijkheden voor toepassing van het «veilig derde land» concept aanzienlijk verruimd.
Bij de verdere ontwikkeling en implementatie van deze modellen kunnen nog niet voorziene
beperkingen in de secundaire EU-wetgeving aan het licht komen. Het kabinet blijft
dit nauw volgen, en zal wanneer dit nodig is, hier een verdere inzet op formuleren.
Ook erkent het kabinet de verscheidende uitdagingen en aandachtspunten die Clingendael
beschrijft ten aanzien van de operationalisering van innovatieve oplossingen waaronder
de bereidheid van derde landen om samen te werken, de benodigde capaciteit en middelen
en de adequate borging van mensenrechten. Het kabinet benadrukt, in lijn met de bevindingen
van Clingendael en de reflectie van andere instanties, waaronder de mensenrechtencommissaris
van de Raad van Europa9 en het EU Bureau voor de grondrechten10 dat de verdere ontwikkeling en implementatie van deze modellen zeer zorgvuldig moet
gebeuren om te verzekeren dat deze de mensenrechten die aan een ieder toekomen onder
de genoemde mensenrechtenverdragen respecteert en de Staat daarin handelt in lijn
met zijn mensenrechtenverplichtingen. Daarnaast is het kabinet het eens met Clingendael
dat de samenwerking met derde landen op innovatieve oplossingen duurzaam moet zijn
en op basis van wederkerige partnerschappen.

Het kabinet is het eens met Clingendael dat het van belang is dat mensen zoveel mogelijk
dichter bij huis bescherming en een toekomstperspectief moeten krijgen. Dit verkleint
de noodzaak om gevaarlijke migratieroutes te volgen. Het kabinet wil daarom onverminderd
inzetten op het versterken van opvang in de regio. Met name door internationaal sterk
afgenomen financiering staat opvang in de regio onder druk en Nederland moet daarom
gezamenlijk optrekken met andere landen en donoren om de opvanglanden te ondersteunen
en zo adequate en toegankelijke bescherming in de regio te kunnen (blijven) garanderen.
Het is ook cruciaal om met opvanglanden samen te werken aan sociale en economische
structuurversterking, waardoor vluchtelingen een langetermijnperspectief geboden kan
worden als alternatief van langdurige afhankelijkheid van humanitaire hulp. Daarnaast
is het van belang om vrijwillige terugkeer te ondersteunen uit opvanglanden als de
mogelijkheid zich voordoet, zoals nu het geval is in Syrië.

Nederlandse inzet en vervolg

Het kabinet continueert haar inzet om op korte termijn de innovatieve oplossingen
– veilig derde land, terugkeerhub, ontschepingsplatform – en de asielgrensprocedure
verder te ontwikkelen, implementeren en operationaliseren. Het vijfde model – screening
langs de migratieroute – neemt het kabinet mee in de langere termijn verkenning. Het
kabinet zet in op de verder ontwikkeling van innovatieve oplossingen in het EU-beleid
inclusief door de eerdergenoemde aanscherping van de EU-terugkeerwetgeving, het bilateraal
en met gelijkgezinden operationaliseren van innovatieve oplossingen en het nemen van
een leidende rol in het mondiale debat om bij te dragen aan het lange termijn doel
om asielprocedures buiten de EU te kunnen laten plaatsvinden11.

Nederland jaagt de verkenning en uitwerking van innovatieve oplossingen in de EU aan
en ziet hier een belangrijke rol voor de Europese Commissie (hierna: Commissie). Gezamenlijk
met gelijkgezinde lidstaten heeft Nederland op twee momenten, in mei 2024 en december
2025, hierover een brief aan de relevante Eurocommissarissen en vertegenwoordigers
van de Commissie12 gestuurd. Het kabinet blijft, in lijn met de oproep in de brieven, zich inzetten
voor het creëren van de randvoorwaarden voor innovatieve oplossingen waaronder financiering13 en ondersteuning van agentschappen. Daarnaast blijft het kabinet zich actief inzetten
op een snelle afronding van de onderhandelingen van de Terugkeerverordening en zal
het kabinet indien nodig nauw optrekken met gelijkgezinde lidstaten om de Europese
asiel- en migratiewetgeving verder aan te passen. Om innovatieve oplossingen te operationaliseren
werkt Nederland met Denemarken, Duitsland, Griekenland en Oostenrijk aan een gezamenlijke
terugkeer/transit hubs14. Op bilateraal niveau heeft Nederland gesprekken gevoerd met Oeganda over het opzetten
van een transithub; deze staan momenteel on hold. Nederland gebruikt deze ervaringen actief in de ontwikkeling van andere terugkeerhub-samenwerkingen.
Daarnaast verkent Nederland met Denemarken, Malta en Zweden het operationaliseren
van veilig derde land-partnerschappen. Bij de operationalisering van de genoemde modellen
heeft het kabinet oog voor de verscheidene uitdagingen en aandachtspunten die Clingendael
beschrijft. De brede en gelijkwaardige partnerschapsrelaties met derde landen en het
in de praktijk waarborgen van mensenrechten hebben – naast de meer praktische overwegingen
zoals operationele uitdagingen, capaciteitsvraagstukken en de benodigde middelen –
de aandacht van het kabinet. Dit vergt zorgvuldigheid, met afspraken die in lijn zijn
met mensenrechtenverdragen, met inbegrip van het VN-Vluchtelingenverdrag, het EVRM
en het Handvest. Daarom werkt het kabinet nauw samen met relevante internationale
organisaties zoals de VN-Vluchtelingenorganisatie (UNHCR) en de Internationale Organisatie
voor Migratie (IOM) en zal dit in de toekomst ook blijven doen.

Verder ziet het kabinet een belangrijke rol voor Nederland om een leidende rol te
nemen in het debat over en het concreet werken aan een toekomstbestendig mondiaal
migratiesysteem. Het kabinet onderschrijft daarbij de aanbeveling van Clingendael
om dit gesprek ook juist met landen buiten de EU – langs de migratieroutes – te voeren.
Nederland wenst daarvoor met zowel EU-lidstaten als met landen langs de migratieroutes
buiten Europa op te trekken. Een asieltop, zoals aangekondigd in het coalitieakkoord,
kan een belangrijke stap zijn in de bredere verkenning van de modernisering ven het
vluchtelingenrecht en internationale samenwerking aan innovatieve oplossingen. Onder
Europese partners is hier reeds veel belangstelling voor getoond. Het kabinet gaat
de aankomende tijd hierover in gesprek met relevante landen in de EU en langs de migratieroutes.
Ook zette Nederland tijdens het International Migration Review Forum, de VN-bijeenkomst
over de voortgang van de implementatie en werking van het Global Compact on Safe, Orderly and Regular Migration
die begin mei plaatsvond, in op een toekomstbestendig migratiesysteem. Daarnaast biedt
het 75-jarig bestaan van het VN-Vluchtelingenverdrag een kans voor een voortzetting
van het gesprek over effectieve implementatie van het vluchtelingenrecht.

3. Een uitvoerbaar nationaal asielsysteem

Het kabinet heeft de ambitie om meer rust creëren in het nationale asielsysteem. Dat
gebeurt naast de inzet op de modernisering van het internationaal vluchtelingenrecht,
en het verder ontwikkelen van innovatieve samenwerkingsmodellen met derde landen.
Onderdeel hiervan zijn het vereenvoudigen en efficiënter maken van procedures, het
beperken van de instroom en het bevorderen van terugkeer en overdrachten. Dit doet
het kabinet zowel op internationaal, Europees als nationaal niveau.

Internationaal is er de afgelopen periode veel aandacht voor de ontwikkeling van de
jurisprudentie over het EVRM in relatie tot de uitvoering van asiel- en migratiebeleid.
Zo publiceerden negen lidstaten op initiatief van Denemarken en Italië in mei 2025
een brief, waarin werd opgeroepen tot een dialoog over de interpretatie van het EVRM
door het EHRM. Zij stelden dat het EHRM onvoldoende rekening houdt met de belangen
van lidstaten, specifiek op het gebied van het uitzetten van strafrechtelijk veroordeelde
vreemdelingen, het toezicht kunnen houden op strafrechtelijk veroordeelde vreemdelingen
die niet uitgezet kunnen worden, en maatregelen om zogenoemde instrumentalisering
van migranten tegen te gaan.

Voor Nederland zien uitdagingen, waar deze verband houden met mensenrechtenverdragen,
vooral op de toenemende complexiteit in de (asiel)procedure en het niet kunnen uitvoeren
van Dublinoverdrachten. In algemene zin is de conclusie van het kabinet echter dat
uitdagingen veelal voortkomen uit uitvoeringsproblemen; secundaire EU- wetgeving die
soms voor meer interpretaties vatbaar is; rechtspraak daarover; en de manier waarop
nationaal invulling wordt gegeven aan internationale verplichtingen. In onderstaande
analyse wordt ingegaan op de belangrijkste uitdagingen, alsook de invloed van het
EVRM en jurisprudentie van het EHRM en HvJEU en nationale rechtspraak op het Nederlandse
asiel- en migratiebeleid.

Effect van het EVRM en Europese en nationale jurisprudentie op het asiel- en migratiebeleid

De normatieve basis van het Nederlandse asielrecht is meervoudig, maar is in belangrijke
mate gebaseerd op het Unierecht. Het Unierecht bevat gedetailleerde regels die de
nationale procedures structureren. Het totstandkomingsproces van Europese wetgeving
tussen 27 lidstaten en het Europees Parlement leidt onontkoombaar tot compromissen
en bepalingen die soms voor verschillende uitlegmogelijkheden vatbaar zijn. Deze bepalingen
kunnen aanleiding zijn voor nationale rechters om verduidelijkende (prejudiciële)
vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de EU (HvJEU), wiens taak het is om
het Unierecht uit te leggen met het oog op uniforme uitleg in de hele EU. Waar die
uitleg afwijkt van de nationale interpretatie, past Nederland beleid en uitvoering
aan. In de afgelopen 4,5 jaar zijn ongeveer 30 beleidswijzigingen doorgevoerd op het
gebied van asiel- en migratie na uitspraken van het HvJEU15.

Het EVRM bestaat uit algemene minimumnormen ten aanzien van de mensenrechten. Dit
vormt de ondergrens van hoe de overheid moet omgaan met personen onder haar rechtsmacht.
Voor asiel en migratie zijn artikel 3 EVRM (het verbod op foltering en onmenselijke
en vernederende behandeling) en artikel 8 EVRM (het recht op eerbiediging van privé,
familie- en gezinsleven) in het bijzonder relevant. In de EHRM-rechtspraak is uitgewerkt
hoe deze rechten in de context van asiel en migratie worden uitgelegd en toegepast.
Uitspraken van het EHRM die betrekking hebben op migratie hebben daarom effect op
de asiel- en migratiepraktijk van Nederland.16 In de afgelopen 25 jaar werd in navolging van uitspraken van het EHRM het Nederlandse
asiel- en migratiebeleid tussen de 10 en 15 keer aangepast.17 Ook nationale rechters passen deze normen toe, wat in de praktijk ook aanpassingen
in uitvoering en motivering kan vergen18. Binnen de ruimte die deze internationale en Europese kaders laten, geeft Nederland
nationaal invulling aan procedures.

Hieronder worden verschillende aspecten van het asiel en migratiebeleid besproken.
Specifiek ten aanzien van enkele uitdagingen in de Nederlandse uitvoeringspraktijk
wordt ingegaan op of en hoe die verband houden met de rechten en plichten die voortvloeien
uit internationale kaders.

Uitzetten van strafrechtelijk veroordeelde vreemdelingen

De uitdagingen waarmee andere lidstaten te maken hebben bij het uitzetten van strafrechtelijk
veroordeelde vreemdelingen spelen voor Nederland niet op dezelfde wijze. Daarbij speelt
mee dat Nederland, in tegenstelling tot bijvoorbeeld Denemarken en het Verenigd Koninkrijk,
ook gebonden is aan het Unierecht. Daarnaast is de ervaring in de Nederlandse rechtspraktijk
dat het EHRM-lidstaten voldoende ruimte biedt om strafrechtelijk veroordeelde vreemdelingen
te kunnen uitzetten.19 Zo werd Nederland in een recente zaak die hierover bij het EHRM diende in het gelijk
gesteld. De zaak betrof de uitzetting van een Marokkaanse vreemdeling die al dertig
jaar in Nederland verbleef en, hoewel hem geen lange gevangenisstraf werd opgelegd,
werd uitgezet omdat hij al meerdere malen was veroordeeld.20 Uitdagingen voor Nederland komen dus niet voort uit de jurisprudentie van het EHRM
of de tekst van het EVRM, maar liggen met name op nationaal en EU-niveau.

De belangrijkste uitdagingen voor Nederland zijn de achterblijvende samenwerking met
derde landen, waardoor bijvoorbeeld geen identificatie- en reisdocumenten kunnen worden
verkregen, alsook beperkte mogelijkheden voor bestuursrechtelijke detentie in EU-wetgeving,
zoals de Terugkeerrichtlijn. Er worden momenteel al stappen gezet om dit te adresseren.
Zo zet het kabinet in op het verbeteren van terugkeersamenwerking met derde landen,
zowel op nationaal als Europees niveau. Verder worden in het huidige voorstel voor
de Terugkeerverordening de detentiemogelijkheden verruimd. Het kabinet heeft conform
het BNC-Fiche hier ook oog voor tijdens de triloogfase. Hierin trekt het kabinet nauw
op met andere gelijkgezinde lidstaten. Er moet worden bezien of dit in de praktijk
voldoende ruimte biedt of dat verdere gerichte aanpassingen van EU-wetgeving nodig
blijken. Op nationaal vlak kan worden bekeken of er mogelijkheden zijn om bestaande
ruimte binnen bestaande wettelijke kaders te benutten.

Uitvoering van Dublinoverdrachten

Een belangrijke uitdaging in het domein van asiel- en migratie is het niet-werkende
Dublinsysteem. EHRM-jurisprudentie, jurisprudentie van het HvJEU en nationale jurisprudentie
hebben op dit punt een belangrijke impact gehad, omdat in deze rechtspraak is vastgesteld
dat de opvangstandaarden en asielprocedures in de lidstaten waarnaar de overdracht
zou plaatsvinden niet voldeden aan de standaarden voor een menswaardige behandeling
die de lidstaten hebben afgesproken. Nederland kan daarom geen Dublinoverdrachten
uitvoeren naar Griekenland, Italië, Hongarije en Malta, zolang lidstaten niet voldoen
aan deze standaarden. De standaarden volgen wat betreft het Unierecht uit secundaire
wetgeving (Opvangrichtlijn, Procedurerichtlijn) en het Handvest (met name het verbod
op foltering en van onmenselijke of vernederende behandelingen en bestraffingen, artikel
4), en wat betreft het EVRM uit artikel 321.

Het EHRM toetst per individueel geval of er sprake is van een schending van 3 EVRM.
In een uitspraak uit 2011 heeft het EHRM geoordeeld dat de overdracht van een asielzoeker
onder de Dublinverordening naar Griekenland in strijd was met de verplichtingen onder
artikel 3 EVRM22. Overdrachten naar Griekenland zijn sindsdien niet meer mogelijk, zolang de opvangomstandigheden
daar niet aan de minimale vereisten van het EVRM voldoen. In meer recente uitspraken
heeft het EHRM geoordeeld dat een Dublinoverdracht naar andere landen, zoals Italië,
wel toegestaan was, waarvan de laatste in 202123. In algemene zin vloeit uit de jurisprudentie van het EHRM over artikel 3 EVRM geen
verplichting voort om in huisvesting of financiële bijdrage te voorzien, noch om een
bepaalde levensstandaard aan asielzoekers te bieden24. Uit het EU-recht (de Opvangrichtlijn) volgt echter wel de plicht tot het bieden
van een specifieke levensstandaard. Ook moeten de asielprocedures in EU-lidstaten
voldoen aan de EU-wetgeving. In zijn rechtspraak over Dublinoverdrachten heeft het
EHRM de verplichtingen die lidstaten op grond van het Unierecht hebben tot het bieden
van een bepaalde opvangstandaard betrokken bij de beoordeling of de Staat in een bepaald
geval aan zijn verplichtingen onder artikel 3 EVRM heeft voldaan25.

De EU-wetgeving vereist dus dat EU-lidstaten een hoger beschermingsniveau aan asielzoekers
bieden dan het minimumbeschermingsniveau dat wordt vereist onder artikel 3 EVRM op
grond van de jurisprudentie van het EHRM. Het HvJEU en de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State (hierna: Afdeling) hebben op grond van het Unierecht geoordeeld
dat Dublinoverdrachten geen doorgang konden vinden, veelal omdat niet van het interstatelijk
vertrouwensbeginsel uit kon worden gegaan doordat de opvangsituatie niet aan de standaarden
voor een menswaardige behandeling voldeed26. De gebrekkige opvangsituatie in bepaalde lidstaten heeft tot het gevolg gehad dat
de Afdeling heeft geconcludeerd dat respectievelijk alleenstaande mannen niet aan
België27 en asielzoekers in zijn algemeenheid niet aan Italië28 mogen worden overgedragen. Door het gebrek aan opvangfaciliteiten bestaat er een
reëel risico bestaat dat zij niet kunnen voorzien in hun belangrijkste basisbehoeften,
zoals onderdak, eten en stromend water. Ook de feitelijke situatie in Griekenland
en Hongarije maken dat overdrachten op grond van de Dublinverordening op dit moment
niet plaatsvinden. Ook heeft de Afdeling geoordeeld dat Griekenland niet kan voorkomen
dat asielstatushouders aldaar in een mensonwaardige situatie terechtkomen29, waarbij niet wordt voorzien in de belangrijkste basisbehoeften, zoals onderdak,
eten en stromend water. Sindsdien kunnen statushouders die in Griekenland een asielvergunning
hebben gekregen en vervolgens naar Nederland zijn doorgereisd, in beginsel, niet worden
teruggestuurd naar Griekenland. Indien bij de beoordeling uit het individuele verhaal
van de asielzoeker blijkt dat hij of zij in Griekenland zelfredzaam was, dient men
wel terug te keren naar Griekenland.

Intussen lijkt er sprake van een verbetering in de opvangsituatie voor niet-kwetsbare
mannelijke asielzoekers in België. Het kabinet heeft daarom recent besloten om de
Dublinoverdrachten van deze groep naar België te hervatten30. Ook de situatie in Griekenland is verbeterd, zoals blijkt uit een Mededeling van
de Commissie31. Met Griekenland zijn er afspraken gemaakt over het hervatten van Dublinoverdrachten
bij de inwerkingtreding van het Pact. Het kabinet gaat daarnaast met Griekenland in
gesprek om ook afspraken te maken over statushouders. In de tussentijd zullen lopende
aanvragen van Griekse statushouders niet inhoudelijk worden behandeld. Het kabinet
staat ook in nauw contact met Italië om Dublinoverdrachten te hervatten. In aanloop
naar de inwerkingtreding van het Pact monitort de Commissie, mede op aandringen van
Nederland, nauwgezet de stand van zaken van de implementatie, waaronder ook de opvangstandaarden,
die volgen uit de hernieuwde Opvangrichtlijn. De Commissie bracht over de stand van
zaken van de implementatie van het Pact op 8 mei een rapport uit.32 Hierover is uw Kamer separaat geïnformeerd.33 De inwerkingtreding van het Pact zou daarom ook gepaard moeten gaan met een verbetering
van de opvangomstandigheden in de relevante landen. Nederland zal de Commissie blijven
oproepen dit nauw te monitoren en implementatie te handhaven en blijft hierover in
gesprek met de desbetreffende landen.

Verder is door de 46 lidstaten van de Raad van Europa op 15 mei een politieke verklaring
aangenomen om de toepassing van het EVRM in het migratiedomein te verduidelijken.
Hier heeft het kabinet een actieve bijdrage aan geleverd. Hierin zijn verschillende
bepalingen opgenomen die relevant zijn voor de jurisprudentie over Dublinoverdrachten.34 Gezien de verklaring met consensus is aangenomen kan deze aangemerkt worden als een
interpretatieve verklaring van de verdragspartijen, in die zin dat zij onder het verdragenrecht
een «later tot stand gekomen overeenstemming» vormt over de uitleg of toepassing van
het EVRM. Met een dergelijke verklaring dient rekening te worden gehouden door eenieder
bij de interpretatie van het EVRM in het migratiedomein, en kan daarom ook doorwerken
in de nationale rechtspraktijk. Het is uiteindelijk aan de rechter om uitleg te geven
aan de bepalingen uit deze verklaring.35

Een andere uitdaging in relatie tot Dublin is de toenemende complexiteit in de uitvoering
van de Dublinprocedure. De Dublinverordening wordt op verschillende wijze geïnterpreteerd.
Dat heeft rechters van de EU-lidstaten aanleiding gegeven om prejudiciële vragen te
stellen aan het HvJEU over de uitleg van de Dublinverordening en aanverwante EU wet-
en regelgeving36. Een gevolg van de arresten van het HvJEU en de nationale rechtspraak is dat de IND
steeds meer elementen moet betrekken bij de toetsing van de toelaatbaarheid van de
Dublinoverdracht. Voorbeelden hiervan zijn 1) het feit dat de IND uitgebreid moet
motiveren waarom ten aanzien van bepaalde lidstaten uitgegaan kan worden van het interstatelijk
vertrouwensbeginsel, indien er in openbare rapporten gerapporteerd is over gebrekkige
opvangomstandigheden, in het bijzonder voor kwetsbare personen37; 2) hoe het belang van het kind naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak
beoordeeld moet worden in de Dublinprocedure, waardoor meer onderzoek uitgevoerd moet
worden naar de situatie in de andere lidstaat betreffende de opvang van het kind en
naar de familiesituatie38; 3) de situatie waarin de vreemdeling stelt dat er medische omstandigheden zijn die
maken dat hij niet aan de verantwoordelijke lidstaat kan worden overgedragen (veelal
vanwege psychische problemen en suïciderisico). Indien deze medische omstandigheden
voldoende zijn onderbouwd, zal door Bureau Medische Advisering moeten worden onderzocht
(voor het overdrachtsbesluit) of de vreemdeling kan reizen en welke reisvoorwaarden
daarbij noodzakelijk zijn39. Doordat meer elementen onderzocht moeten worden voordat een overdracht kan plaatsvinden,
lopen Dublinoverdrachten vertraging op en geeft dit extra belasting bij de IND.

Op basis van het bovenstaande constateert het kabinet dat de uitvoering van de Dublinverordening
spaak loopt. Enerzijds doordat opvangstandaarden en asielprocedures in bepaalde EU-lidstaten
niet voldoen aan de standaarden in het Unierecht en anderzijds door de toenemende
complexiteit in de beoordeling die de IND moet verrichten. De primaire inzet van het
kabinet is er daarom op gericht ervoor te zorgen dat het Dublinsysteem weer gaat werken.
Hierover staat het kabinet in nauw gesprek met onder andere Griekenland en Italië.
Ook treedt op 12 juni 2026 het Pact in werking. Daarmee zal de Dublinverordening vervangen
worden door de Asiel- en migratiebeheerverordening. De volledige implementatie en
naleving van het Pact wordt, mede op aandringen van Nederland, nauw gemonitord door
de Commissie. Onderdeel hiervan is de uitvoering van Dublinoverdrachten aan Italië
en Griekenland. Het kabinet zal, in aanloop naar de Commissie aangekondigde evaluatie
van het Pact in 2028, bezien of aanpassing of verdere aanscherping van de EU-wetgeving
nodig is.

Complexiteit van de procedure

In algemene zin worden procedures steeds complexer, omdat een groeiend aantal factoren
betrokken moet worden bij de asielbeoordeling en uitgebreidere motivering vereist
is bij afwijzing, zowel bij asielaanvragen, terugkeerprocedures, als bij gezinshereniging.
Hieronder gaat het kabinet in op de relevante rechtspraak op dit punt.

Gezinshereniging

De IND behandelt momenteel meer zaken onder artikel 8 EVRM dan voorheen. Dit komt
door meerdere factoren. In de loop der jaren zijn verschillende aanpassingen gedaan
in het migratiebeleid. Het past bij de aard van het migratiebeleid dat dit niet statisch
is, maar evolueert al naar gelang veranderingen in de geopolitieke situatie, de doelstellingen
van kabinet of Kamer, of actuele inzichten. Zo is bijvoorbeeld het verruimde gezinsherenigingsbeleid
afgeschaft, en wordt bij een eerste asielafwijzing ambtshalve aan artikel 8 EVRM getoetst.

De artikel 8 EVRM toets is per definitie een ingewikkeldere toets, vanwege de belangenafweging
die moet worden gemaakt tussen de rechten van het individu en de belangen van de staat.
Rechtspraak van het EHRM vormt het uitgangspunt voor de beoordeling ten aanzien van
artikel 8 EVRM. Uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat Verdragsstaten de ruimte
hebben om de toegang van vreemdelingen tot hun grondgebied en hun verblijf aldaar
te controleren. Het EVRM garandeert niet aan een vreemdeling het recht om een land
in te reizen en daar te verblijven, ook niet wanneer er familie- of gezinsleden in
dat land verblijven.40 In dit verband kunnen er echter omstandigheden zijn waaronder de Staat een positieve
verplichting heeft onder artikel 8 EVRM om gezinshereniging toe te staan, zodat dit
gezinsleven effectief kan worden uitgeoefend.

Het EHRM heeft in zijn rechtspraak vaste kaders ontwikkeld voor deze toetsing, die
richting geven welke elementen betrokken moeten worden in de beoordeling. De toets
onder artikel 8 EVRM is casuïstisch. Per geval dienen de specifieke relevante feiten
en omstandigheden te worden betrokken en een passend gewicht te worden toegekend binnen
de kaders van de rechtspraak van het EHRM. Het EHRM heeft in zijn jurisprudentie uiteengezet
hoe familieleven in de zin van artikel 8 EVRM wordt vastgesteld, zoals onder welke
omstandigheden sprake is van beschermingswaardig familieleven tussen meerderjarige
familieleden.41 Ook heeft het EHRM in zijn rechtspraak richting gegeven ten aanzien van het gewicht
dat aan bepaalde belangen van de Staat of van de vreemdeling kan worden toegekend.42 Dat geeft richting aan de IND43 en de nationale rechter welke elementen in dit verband betrokken moeten worden.44 Hoewel het EHRM in zijn rechtspraak algemene beginselen heeft uiteengezet45, blijft de afweging afhankelijk van de specifieke feiten en omstandigheden van de
zaak.

Zowel de vaststelling van het gezinsleven als de daaropvolgende belangenafweging indien
gezinsleven is vastgesteld, zijn niet gemakkelijk. Zo is bijvoorbeeld het vaststellen
van familieleven tussen meerderjarige familieleden in de zin van artikel 8 EVRM een
uitgebreide, juridische toets. Tegelijkertijd stelt het EHRM een hoge lat voor het
vaststellen van familieleven. Zo heeft het EHRM recentelijk in meerdere beslissingen
vastgesteld dat de IND en nationale rechter terecht tot de conclusie zijn gekomen
dat in die zaken geen sprake was van familieleven in de zin van artikel 8 EVRM46. Ook de belangenafweging verschilt van geval tot geval. De in de belangenafweging
mee te wegen elementen, wegen niet altijd even zwaar, dat hangt af van de zaak. Dit
biedt de Staat in het algemeen veel beoordelingsruimte47. Tegelijk maakt dit behandeling van een zaak complex. Dit is ook terug te zien in
nationale jurisprudentie.

Doordat de IND vaker toetst aan artikel 8 EVRM, worden er ook meer zaken aan de rechtbank
voorgelegd. Met name wanneer er sprake is van een afwijzing, ziet het kabinet dat
onder invloed van de rechtspraak om een steeds uitgebreidere motivering wordt gevraagd,
die extra capaciteit vraagt van de IND48. Het kabinet zal bezien waar het proces vergemakkelijkt zou kunnen worden.

Terugkeer

Ook op terugkeer ziet het kabinet dat de complexiteit in de procedure voor de uitvoering
toeneemt. De (recente) rechtspraak van het HvJEU vereist een actuele beoordeling van
het risico op refoulement in een reguliere procedure ook indien dit risico in het
eerdere genomen terugkeerbesluit reeds getoetst is49. Dit geldt ook bij inbewaringstelling50. De vreemdeling zal hierop actief moeten worden bevraagd, ondanks dat eerder in de
asielprocedure en in het daarin opgenomen terugkeerbesluit al is vastgesteld dat dit
risico er voor de betreffende persoon niet is. Het indienen van een nieuwe asielaanvraag
mag daarbij niet worden verlangd. Dat betekent in de praktijk dat het refoulementrisico
vaker moet worden beoordeeld. Dit behelst een complexe beoordeling die de IND en DT&V
veel capaciteit kost. Daarnaast vereist het HvJEU51 dat, alle afzonderlijke perioden van terugkeerbewaring op basis van een en hetzelfde
terugkeerbesluit, bij elkaar moeten worden opgeteld. Zoals uw Kamer bekend, maakt
ook dit het bewarings- en terugkeerproces complexer.52

Asiel

In een andere context heeft het HvJEU geoordeeld dat lidstaten niet verplicht zijn
asiel te verlenen, wanneer een andere lidstaat asiel heeft toegekend maar de persoon
niet naar die lidstaat kan worden overgedragen53. Wel moet het asieldossier uit de andere lidstaat worden betrokken bij de asielbeoordeling.
Het opvragen en vertalen van dat asieldossier kost veel tijd. Bovendien moet worden
gemotiveerd waarom het oordeel van de andere lidstaat niet wordt overgenomen.

Wat betreft de asielprocedure is een ander belangrijk voorbeeld van de complexiteit
het feit dat niet langer kan worden volstaan met het beoordelen van de algemene veiligheidssituatie
in een bepaald land of bepaald gebied binnen dit land onder artikel 15, onder c, van
de Kwalificatierichtlijn. Deze extra motiveringseisen volgen uit een arrest over het
beoordelen van de veiligheidssituatie in een land van herkomst54. Daarin overweegt het HvJEU dat ook de individuele en persoonlijke omstandigheden
van de persoon moeten worden betrokken bij de beoordeling of hij kan terugkeren. Op
nationaal niveau heeft de Afdeling geoordeeld dat er geen «drempel» is om individuele
en persoonlijke omstandigheden in het kader van 15, onder c, van de Kwalificatierichtlijn
te betrekken55. Dit betekent concreet dat de IND moet bezien of in een situatie van willekeurig
geweld, ook wanneer er een zeer beperkt aantal burgerslachtoffers te betreuren zijn,
individuele omstandigheden aanleiding geven om een reëel risico op ernstige schade
in de zin van artikel 15, onder c, van de Kwalificatierichtlijn aan te nemen. In de
ervaring van de IND leidt deze eis niet vaker tot inwilliging, wat betekent dat er
op basis van de individuele omstandigheden dus geen reëel risico op ernstige schade
wordt vastgesteld. Wel legt deze eis extra motiveringslasten op, die bijdragen aan
de complexiteit van de procedure en de werkdruk van de IND.

Conclusie complexiteit procedures

De conclusie van het kabinet met betrekking tot de complexiteit van de procedure en
de extra werklast die dit meebrengt voor de uitvoering is dat dit met name voortkomt
uit secundaire EU-wetgeving (Terugkeerrichtlijn, Procedurerichtlijn, Kwalificatierichtlijn,
Dublinverordening), de daaropvolgende jurisprudentie (zowel van HvJEU als nationaal)
alsook de wijze waarop nationaal invulling wordt gegeven aan internationale verplichtingen.
In de praktijk leidt dit ertoe dat meer factoren bij de asielbeoordeling en terugkeerbesluit
moeten worden betrokken, er een grotere motiveringslast bij afwijzingen van asiel-
en gezinsherenigingsaanvragen is, en er belemmeringen ontstaan bij het uitvoeren van
afwijzingen en overdrachten.

Nationaal kan gerichter worden gehandeld binnen de bestaande kaders. Ten aanzien van
artikel 8 EVRM vergt dit een individuele beoordeling die kenbaar in de beschikking
moet zijn opgenomen. Dat kan worden geborgd door strikte toepassing en periodieke
actualisering van de bestaande werkinstructie van de IND. Daarbij wordt ook gekeken
of nationale kaders behulpzaam kunnen zijn om de toepassing in de praktijk te vereenvoudigen;
er wordt in dit kader een verkenning uitgevoerd naar de inzet van beleidskaders door
andere Europese lidstaten. Tegelijkertijd is van belang te benadrukken dat, bij ieder
nationaal (beleids)kader, altijd geldt dat er een resttoets volgt waarbij de Europese
reikwijdte bepalend is. Het nationale beleid is een toevoeging, maar kan niet beperkend
zijn en leidt in de praktijk niet zelden tot een versoepeling in plaats van een verstrenging.

Recente uitspraken van het EHRM hebben verduidelijkt dat het jongvolwassenenbeleid,
zoals dat in Nederland in het kader van artikel 8 EVRM in het vreemdelingenrecht bij
gezinshereniging wordt toegepast, kan worden geschrapt. Dit draagt naar verwachting
bij aan het minder complex maken van de beoordeling.56 Deze wijziging zal per 1 juni in de Vreemdelingencirculaire worden doorgevoerd. Daarnaast
ondersteunt dit de net aangenomen nationale wetgeving, de wet Invoering tweestatusstelsel,
waarin is opgenomen dat de kring van vreemdelingen die in aanmerking komen voor gezinshereniging
via nareis, wordt teruggebracht tot die gezinsleden die behoren tot het kerngezin.

Internationaal heeft het kabinet in Raad van Europa gewerkt naar een politieke verklaring,
die aangemerkt kan worden als een interpretatieve verklaring, om de toepassing van
artikel 3 en 8 EVRM in het migratiedomein te verduidelijken. Hierbij heeft het kabinet
oog gehouden voor het waarborgen van de integriteit van het EVRM en het EHRM. Deze
verklaring is inmiddels met consensus aangenomen. Ook kan Nederland interveniëren
in zaken over de toepassing van artikel 3 en 8 EVRM in het migratiedomein of andere
staten vragen dit te doen in Nederlandse zaken (zogenaamde third party interventions). Bij het HvJEU kan Nederland waar passend, deelnemen aan prejudiciële procedures
van nationale rechters bij het Hof om onduidelijke Unierechtelijke begrippen te verhelderen.

Ten aanzien van de secundaire EU-wetgeving heeft het kabinet al stappen gezet. In
de Raadspositie op de Terugkeerverordening, die de Terugkeerrichtlijn moet vervangen,
wordt, cf. het BNC-Fiche, de dubbele toets op non-refoulement ondervangen. Ook wordt
hierin de complexiteit ten aanzien van bewaringstermijnen gedeeltelijk ondervangen.
Het kabinet hecht eraan dat dit ook in de triloog behouden blijft. Ten aanzien van
complexiteit in de asielprocedure zal het kabinet bij de door de Commissie aangekondigde
evaluatie bezien of gerichte aanpassing van de Kwalificatieverordening of Procedureverordening
voor de hand ligt.

Inzet van het kabinet en vervolgstappen

Op basis van deze analyse is de conclusie van het kabinet dat de ervaren uitdagingen
in de uitvoeringspraktijk niet zozeer hun oorsprong vinden in de internationale verdragen.
Op punten komen deze uitdagingen voort uit het Unierecht, die zijn weerslag vindt
in HvJEU jurisprudentie, en uit de vereisten die uit de nationale jurisprudentie volgen
ten aanzien van artikel 3 en 8 EVRM en het Unierecht.

Het kabinet zet er daarom op in dat EU wet- en regelgeving verder verduidelijkt en
aangescherpt wordt, waar nodig. Dit is reeds onderdeel van de inzet van het kabinet.
In de afgelopen periode zijn hier ook belangrijke stappen gezet, waarbij er bijvoorbeeld
in het geval van het veilig derde land-concept gerichte aanpassingen zijn gedaan aan
overeengekomen wetgeving. Het kabinet zet zich ervoor in dat er snel voortgang wordt
gemaakt met de onderhandelingen op de Terugkeerverordening als sluitstuk van het Pact.
Ook verwelkomt het kabinet de door de Commissie aangekondigde evaluatie van het Asiel-
en Migratiepact in 2028. Dit moment zal het kabinet aangrijpen om voorstellen te doen
om het Pact waar nodig verder aan te scherpen en de uitvoering te versimpelen. Hierbij
kijkt het kabinet naar de nieuwe Opvangrichtlijn, de Procedureverordening, de Asiel-
en migratiebeheerverordening en de Kwalificatieverordening. Om de belangrijkste knelpunten
te identificeren, alsook zo gericht mogelijk aanpassingen te doen, zal het kabinet
haar inzet ten aanzien van de herziening bepalen op het moment dat het Pact in werking
is getreden en de effecten op de uitvoeringspraktijk duidelijk zijn. Ook verkent het
kabinet, samen met gelijkgezinde lidstaten, waar de belangrijkste noden liggen om
de uitvoering te vereenvoudigen.

In het kader van Dublin blijft de algemene inzet van het kabinet op een werkend Dublinsysteem
prioriteit. Onderdeel hiervan zijn ook bilaterale afspraken met de desbetreffende
EU-lidstaten. Daarover maakte het kabinet al afspraken met Griekenland. Het kabinet
voert hierover ook gesprekken met Italië, de Commissie en andere gelijkgezinde lidstaten.

Daarnaast bekijkt het kabinet of meer deelname aan en interventies in Hofzaken met
gelijkgestemde lidstaten in relevante procedures, zowel bij het HvJEU, als bij het
EHRM via third party interventions57, gewenst is. Denk hierbij bijvoorbeeld aan zaken die gaan over Dublin of die raken
aan innovatieve oplossingen. Hiermee wordt het Nederlandse standpunt over de betreffende
materie overgebracht bij het bevoegde Hof. Bovendien kan Nederland zo laten zien gelijkgezinde
lidstaten te steunen, zodat aan het door die lidstaten gedeelde standpunt bij het
bevoegde Hof meer kracht kan worden gegeven. Ook kan Nederland gelijkgestemde lidstaten
verzoeken te interveniëren in tegen Nederland aangespannen procedures of mee te doen
in prejudiciële zaken die uit Nederland afkomstig zijn.

Op nationaal niveau blijft het kabinet zich doelgericht inzetten voor het terugbrengen
van de complexiteit van de procedure binnen de bestaande kaders. Het kabinet zet daarom
in op een strikte toepassing en periodieke actualisering van de bestaande werkinstructie.
Een eerste herziening van de werkinstructie inzake artikel 8 EVRM heeft recent plaatsgevonden.58 Ook voert het kabinet een verkenning uit naar de inzet van beleidskaders door andere
Europese lidstaten. Verder zal het kabinet waar er binnen het Unierecht ruimte ligt
om nationaal keuzes te maken, kiezen voor een aansluiting bij de minimumnormen hetzij
een invulling die zorgt voor een efficiëntere asielprocedure. Voorbeelden hiervan
zijn het voorstel tot het schrappen van de voornemenprocedure, de invoering van het
tweestatusstelsel en het strenger maken van de voorwaarden voor gezinshereniging van
subsidiair beschermden.

Dergelijke nationale maatregelen, als ook de inzet op een beter functionerende Dublinsamenwerking
tussen de lidstaten, hebben mede tot doel om de uitvoerende diensten te ontlasten,
waardoor deze ook in staat zijn om de ruimte die de secundaire EU-wetgeving biedt,
bijvoorbeeld voor het sneller afhandelen van asielverzoeken en opleggen van vrijheidsontnemende
maatregelen (wanneer nodig), beter kan worden benut. Ook wordt gewerkt aan een onderzoek
naar de nut en noodzaak van een verdere aanscherping van de zogeheten glijdende schaal
met oog op uitzetting van vreemdelingen die strafrechtelijk veroordeeld zijn. Hierover
zal de Kamer op korte termijn geïnformeerd worden.

Met betrekking tot het EVRM heeft het kabinet de afgelopen periode nauw opgetrokken
met gelijkgezinde lidstaten, waaronder Denemarken, Italië en België voor het voeren
van een dialoog in de Raad van Europa over de uitleg van artikelen 3 EVRM en 8 EVRM
in het migratiedomein. In navolging daarvan is er in Raad van Europa-verband gewerkt
aan het tot stand brengen van een breed gedeelde politieke verklaring. Deze verklaring
is aangenomen tijdens de bijeenkomst van het Comité van Ministers in Chisinau in mei
2026 met consensus van alle EVRM-partijen. Daarmee kan de verklaring worden aangemerkt
als een interpretatieve verklaring van de verdragspartijen, in die zin dat zij onder
het verdragenrecht een «later tot stand gekomen overeenstemming» vormt over de uitleg
of toepassing van het EVRM. Met een dergelijke verklaring dient rekening te worden
gehouden door eenieder bij de interpretatie van het EVRM in het migratiedomein, en
kan daarom ook doorwerken in de nationale rechtspraktijk. Hiermee ziet het kabinet
de moties Van Zanten59, Van der Plas/Yesilgöz60, alsook de toezegging gedaan in de Algemene Politieke Beschouwingen op 26 september
2025 om in Europees verband verder te spreken over een interpretatieprotocol bij het
EVRM als afgedaan.

Andere instrumenten, waaronder aanpassing van het EVRM, dan wel het opstellen van
een aanvullend Protocol bij het EVRM, zoals ook voorgesteld door het lid Eerdmans,
hebben niet het gewenste effect. Dit beeld wordt internationaal breed gedeeld, inclusief
door gelijkgezinde lidstaten. Dit heeft er mee te maken dat zowel aanpassing van het
EVRM als het opstellen van een nieuw Protocol bij het EVRM instrumenten zijn om de
tekst van het EVRM verder in te kaderen. Uitdagingen zien echter op specifieke casuïstiek
of problematiek. Vanwege de aard van het EVRM en het feit dat EVRM-artikelen als artikel
3 EVRM brede algemene normen bevatten, biedt een dergelijke inkadering geen geschikte
en passende oplossing voor deze casuïstiek en problematiek. Bovendien kan een dergelijke
inkadering ook negatieve gevolgen hebben voor andere rechtsgebieden waarop het EVRM
betrekking heeft, zoals de economie of rechtshandhaving.

Tot slot

Met oog op bovenstaande zet het kabinet de volgende stappen op de korte termijn: ten
aanzien van innovatieve oplossingen intensifieert Nederland de diplomatieke inzet
om te komen tot concrete afspraken op het gebied van transithubs en het veilig derde
land-concept. Het kabinet streeft ernaar voor het einde van het jaar met een concreet
voorstel te komen. Nederland heeft hier ook in mei tijdens het International Migration
Review Forum aandacht voor gevraagd.

Verder heeft het kabinet er richting de ministeriële conferentie van de Raad van Europa
van 14 en 15 mei op ingezet dat de politieke verklaring inzake de toepassing van het
EVRM op het gebied van migratie met consensus wordt aangenomen. Dit heeft tot een
succesvol resultaat geleid. Op Europees niveau blijft het kabinet zich op korte termijn
hard maken voor de snelle afronding van de onderhandelingen over de Terugkeerverordening
en geeft het kabinet prioriteit aan een werkend Dublinsysteem. Het kabinet blijft
daarover in nauw contact met Griekenland, Italië en de Commissie. Daarnaast zal het
kabinet met gelijkgezinde lidstaten het gesprek over aanscherping van Europese asielwetgeving
voeren.

Het Nederlandse asiel- en migratiebeleid bestaat niet in een vacuüm, maar is sterk
afhankelijk van internationale ontwikkelingen, Uniewetgeving en internationaal recht.
De aanpassing van het internationaal asiel- en migratiesysteem vraagt daarom een sterke
internationale inzet. Een dergelijke ontwikkeling vergt tijd, aandacht en doorzettingsvermogen.
Dit is geen simpele taak en het kabinet biedt ook geen eenvoudige of snelle oplossingen.
Zorgvuldigheid is geboden. Het kabinet zal zich blijven inspannen om deze discussie
internationaal aan te wakkeren en samen met gelijkgezinde lidstaten te werken aan
de modernisering van het internationale asiel- en migratiesysteem en waar dit nodig
blijkt de internationale kaders en hun toepassing te moderniseren, alsook EU en nationale
wetgeving aan te scherpen. Met deze brief hoopt het kabinet uw Kamer een duidelijk
beeld te hebben gegeven van hoe dit de komende periode vorm zal krijgen.

De Minister van Asiel en Migratie,
G. van den Brink

De Minister van Buitenlandse Zaken,
T.B.W. Berendsen

De Minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
S.W. Sjoerdsma