Brief regering : Kabinetsreactie periodieke rapportage arbeidsmarkt- en opleidingsbeleid zorg en welzijn

Nr. 629
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANGDURIGE ZORG, JEUGD EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 mei 2026

Op 5 december 2025 werd de periodieke rapportage «Arbeidsmarkt en opleidingen zorg
en welzijn» (bijlage 1 – hierna: de rapportage) aan de Kamer aangeboden1. De Kamer is eerder over de opzet en vraagstelling van de rapportage geïnformeerd
in de brieven van 9 september 2024 en 2 december 20242. Op 19 februari 2026 zijn door de Kamer gestelde schriftelijke vragen over de rapportage
beantwoord3. In deze voorliggende brief ga ik nader in op de conclusies en aanbevelingen die
in de rapportage worden gedaan en mijn beleidsreactie hierop.

De rapportage maakt onderdeel uit van de Strategische Evaluatie Agenda (SEA) van het
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Het thema «Arbeidsmarkt en
opleidingen zorg en welzijn» is onderdeel van artikel 4.2 van de begroting van VWS.
Binnen dit thema is het beleid van VWS erop gericht de juiste randvoorwaarden te creëren
voor werkgevers om voldoende, kwalitatief goed personeel aan te trekken en te behouden.
Ten behoeve van de rapportage is aan onderzoeksbureau SEO gevraagd om door middel
van syntheseonderzoek te komen tot beantwoording van de centrale vraag: «Op welke wijze kan de doeltreffendheid en doelmatigheid van het arbeidsmarkt- en
opleidingsbeleid worden vergroot, rekening houdend met de rol die het Ministerie van
VWS hierin kan en hoort te spelen?» SEO is hierbij gevraagd om met name te reflecteren op de rol van de Minister van
VWS binnen het samenspel met werkgevers, werknemers, andere departementen en overige
partijen op de arbeidsmarkt.

Gedurende het onderzoek heeft SEO een begeleidingscommissie geconsulteerd met hierin
vertegenwoordigers van de Ministeries van SZW, OCW en Financiën, DUS-I, het Capaciteitsorgaan,
RegioPlus en de Chief Nursing Officer van VWS. De begeleidingscommissie werd voorgezeten
door een onafhankelijk voorzitter. Deze onafhankelijk voorzitter heeft ook, conform
de vereisten in de Regeling periodiek evaluatieonderzoek 2022 (hierna: RPE), in de
rol van onafhankelijk deskundige een beoordeling van de rapportage geschreven. Deze
beoordeling is met de rapportage aan de Kamer aangeboden4 en is meegenomen in de opvolging van de aanbevelingen uit het onderzoeksrapport.

Conclusies uit de periodieke rapportage

De beleidstheorie achter het arbeidsmarkt- en opleidingsbeleid van het Ministerie
van VWS is gestoeld op het idee dat de zorgsector te maken heeft met structurele vormen
van marktfalen, gedragsfalen en systeemfalen die een optimale werking van de arbeids-
en opleidingenmarkt verhinderen. Er is een risico dat werkgevers te weinig investeren
in opleiden en scholing, met mogelijk personeelstekorten als gevolg. Het arbeidsmarktbeleid
van het Ministerie van VWS is in de periode 2016–2024 verschoven van aanbodvergroting
(hogere instroom en verhoging aantal gewerkte uren per zorgprofessional) naar het
terugdringen van de vraag, met een nadruk op het verhelpen van systeemfalen in de
vorm van gebrekkige coördinatie tussen verschillende sectorpartijen.

SEO concludeert dat opleidingsregelingen vaak mogelijk doeltreffend zijn, maar dat
in vrijwel alle gevallen een «harde» effectmeting ontbreekt waardoor geen vergaande
conclusies getrokken kunnen worden. Voor het Stagefonds en de Instellingssubsidie
Capaciteitsorgaan is wel een effectevaluatie beschikbaar. Op basis hiervan concludeert
SEO dat het Stagefonds zeer waarschijnlijk niet doeltreffend is (deze regeling heeft
vermoedelijk niet geleid tot het bieden van meer stages dan het geval was geweest
zonder de subsidie) en dat de Instellingssubsidie Capaciteitsorgaan zeer waarschijnlijk
wel doeltreffend is. De meeste subsidieregelingen voor het opleiden worden beoordeeld
als potentieel dan wel waarschijnlijk niet of matig doelmatig door het risico van
overcompensatie en verdringing van private investeringen. De doelmatigheid van deze
instrumenten wordt verder beperkt door hoge administratieve lasten.

Wat betreft het arbeidsmarktbeleid is er door het ontbreken van meetbare doelstellingen
bij de diverse regelingen, en het ontbreken van systematische effectevaluaties geen
oordeel mogelijk over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de afzonderlijke regelingen.

Gezien bovenstaande, geldt voor zowel de opleidings- als arbeidsmarktregelingen dat
geen uitspraken gedaan kunnen worden over de doeltreffendheid en doelmatigheid van
het instrumentarium als geheel.

Aanbevelingen uit de periodieke rapportage

SEO concludeert over de gewenste rol van het Ministerie van VWS dat, gegeven de beperkte
doeltreffendheid en doelmatigheid van een groot deel van de subsidieregelingen, het
in de rede ligt om de verantwoordelijkheid voor het opleiden en goed werkgeverschap
meer terug te leggen bij de werkgever. Werkgevers zijn beter dan de overheid op de
hoogte van veranderende behoefte aan vaardigheden en kunnen hier sneller en gerichter
op inspelen. Voor het Ministerie van VWS is primair een coördinerende rol weggelegd,
om de juiste randvoorwaarden te scheppen om opleiden en goed werkgeverschap te faciliteren
en de prikkel om te investeren in personeel te versterken. In het geval van overduidelijk
marktfalen blijft sturing door middel van specifieke subsidieregelingen een optie.

Aanbeveling 1: Overweeg alternatieve instrumenten naast subsidies om de verantwoordelijkheid van
het opleiden en goed werkgeverschap (deels) bij het veld zelf neer te leggen.

Ik neem deze aanbeveling over. Gegeven de huidige arbeidsmarktkrapte schrijft SEO
het verstandig te vinden om terughoudend te zijn met het al te drastisch en plotsklaps
snoeien in de subsidieregelingen gericht op het opleiden tot het moment dat kansrijke
alternatieven zijn uitgewerkt. Ook de onafhankelijk deskundige noemt in zijn beoordeling
in de aanbevelingen voornamelijk een aanpak voor de langere termijn te zien. Ik ben
het hiermee eens en zal stapsgewijs het instrumentarium voor opleiden heroverwegen,
te beginnen bij de middelen waar in het Aanvullend Zorg en Welzijnakkoord5 (AZWA) afspraken over zijn gemaakt: de middelen voor scholing en opleiden in de medisch-specialistische
sector (MSZ) en in de wijkverpleging en de aanvullende middelen die beschikbaar worden
gesteld voor opleiding en scholing daar waar de tekorten het grootst zijn (buiten
het ziekenhuis). Samen met de betrokken partijen (her)overweeg ik momenteel het instrumentarium
voor deze middelen in lijn met deze aanbeveling. Het uitgangspunt is dat de verantwoordelijkheid
voor de reguliere bij- en nascholingsactiviteiten geheel (terug) bij de werkgevers
wordt gelegd en dat deze activiteiten bekostigd moeten worden vanuit de eigen middelen
van zorginstellingen. Voor wat betreft de strategische opleidingsactiviteiten, zoals
de middelen voor tekort-sectoren, overweeg ik een instrumentarium dat past bij een
zorgbrede aanpak waarbij de uitvoering komt te liggen bij de gezamenlijke werkgevers.
Ik informeer de Kamer na de zomer nader over de uitkomsten van dit traject.

Met dit traject wordt beoogd om weer een deel van de verantwoordelijkheid voor opleiden
en scholing terug te leggen bij de werkgevers. SEO geeft in de rapportage aan dat
in sommige gevallen subsidies nog wel steeds het meest geëigende instrument kunnen
zijn om knelpunten op de opleidingenmarkt aan te pakken. Bijvoorbeeld als flexibel
en gericht gereageerd moet worden op een steeds veranderende behoefte en vraag uit
het veld. En als scholing en opleiden niet voldoende van de grond komt via alternatieve
instrumenten die de verantwoordelijkheid primair bij het veld zelf leggen, of deze
alternatieve instrumenten nog niet beschikbaar zijn. In de opvolging van de aanbevelingen
2,3 en 4 maak ik derhalve wel gebruik van het instrument subsidie.

Aanbeveling 2: Richt het beleid primair op het scheppen van de juiste randvoorwaarden om de arbeidsmarkt
en het opleidingsstelsel binnen de zorg goed te laten functioneren.

Deze aanbeveling neem ik over. In het AZWA zet ik samen met de veldpartijen stevig
in op de randvoorwaarden voor het verstevigen van de lerende omgeving in de sector
zorg en welzijn. Onderdeel hiervan is de hierboven genoemde afspraak over bekostiging
van opleiden en scholing binnen en buiten het ziekenhuis. Hiernaast maken wij landelijke
en regionale afspraken over het verstevigen van de instroom en het voorkomen van vroege
uitval, onder andere door vernieuwend en flexibel op te leiden. Dit is primair een
verantwoordelijkheid van de onderwijs- en zorginstellingen gezamenlijk. In het AZWA
is afgesproken om de samenwerking tussen zorg en welzijn en onderwijs te verstevigen.
De subsidieregeling Inrichten opleidingsstructuur helpenden, verzorgenden en verpleegkundigen
(IOHVV) is hier een goed voorbeeld van. Een ander voorbeeld is de meerjarige subsidie
voor de activiteiten van het College Zorgopleidingen (CZO). Het CZO heeft in nauwe
afstemming met opleiders en werkgevers zo’n 35 zorgopleidingen flexibel en modulair
ingericht. Dit maakt het mogelijk om naast volledige opleidingen, ook delen van opleidingen
te volgen die relevant zijn voor de werksituatie, en om eenvoudiger over te stappen
naar (aanverwante) specialisaties. Zoals in het coalitieakkoord beschreven, moeten
professionals opgeleid worden voor het leveren van zorg waar ze het hardste nodig
zijn en moet het overstappen van werk in het ene zorgdomein naar het andere makkelijker
worden gemaakt.

SEO suggereert een investering in het vergroten van de begeleidingscapaciteit voor
leerlingen, stagiaires en studenten. Ik acht verdere samenwerking tussen zorg en welzijn
en onderwijs essentieel om te komen tot voldoende begeleidingscapaciteit. De hierboven
genoemde afspraken over samenwerking zien dus ook op begeleiding. Met de subsidieregelingen
IOHVV, CZO en ook de Nationaal Groeifonds subsidie aan Digital United Training Concepts
for Healthcare (DUTCH) wordt geïnvesteerd in innoverende manieren van begeleiding,
zodat er minder begeleidingscapaciteit in de sector nodig is.

Andere cruciale randvoorwaarden zijn inzicht in regionale verschillen en toekomstige
capaciteitsbehoeften. In het onderzoeksprogramma Arbeidsmarkt Zorg en Welzijn (AZW)
werken arbeidsmarktfondsen in zorg en welzijn en het Ministerie van VWS samen met
als doel om betrouwbare, onafhankelijke informatie te bieden over de arbeidsmarkt.
Via de AZW StatLine ontsluit het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) actuele
data over de arbeidsmarkt in zorg en welzijn. Ook worden jaarlijks arbeidsmarktprognoses
gemaakt. De huidige programmaperiode loopt tot en met 2027. De komende tijd ga ik
met de arbeidsmarktfondsen in gesprek over een vervolg.

Aanbeveling 3: Bestendig de faciliterende rol die het ministerie de laatste jaren ten aanzien van
de arbeidsmarkt heeft aangenomen.

Deze aanbeveling neem ik over. Het Ministerie van VWS zal de faciliterende rol voortzetten
en blijft werkgevers stimuleren om het werkplezier van hun medewerkers te borgen door
middel van meer autonomie en vertrouwen, het voorkomen van verzuim en verloop, het
tegengaan van agressie en het verminderen van administratieve lasten. Zo ondersteunt
het Ministerie van VWS bijvoorbeeld het Preventieplan Zorg en Welzijn, dat werkgevers
concrete handvatten biedt om verzuim en uitstroom terug te dringen.

In deze lijn ligt ook de rol die het Ministerie van VWS pakt om het werken in zorg
en welzijn positief onder de aandacht te brengen bij verschillende doelgroepen, waaronder
studiekiezers, werkenden en zij-instromers. Hiervoor worden, in navolging van de afspraken
die hierover in het AZWA zijn gemaakt, middelen beschikbaar gesteld waarmee sociale
partners in zorg en welzijn werken aan de integratie van de landelijke studiekeuze-
en loopbaaninstrumenten Zorginspirator, YouChooz en Sterk in je Werk tot één nieuw
loopbaanplatform met de naam «Zowi».

SEO adviseert het Ministerie van VWS om samenwerking in de regio te faciliteren en
regio’s te verbinden. Dit doet het ministerie door Regioplus, het samenwerkingsverband
van regionale werkgeversorganisaties, te ondersteunen met een subsidie voor het meerjarenprogramma
Samenwerken en Innoveren in de Regio. Het versterken van veranderkracht, inzetten
op regionaal werkgeverschap en het verbinden van informele en formele zorg zijn hierin
de belangrijkste speerpunten die zullen bijdragen aan de transitie die nodig is op
de arbeidsmarkt.

Aanbeveling 4: Ondersteun voorlopers bij de toepassing van technologie en nieuwe werkvormen om zo
een cultuuromslag richting meer innovatie binnen de sector te realiseren.

Deze aanbeveling neem ik over. Op dit moment worden koplopers al op meerdere manieren
ondersteund door het Ministerie van VWS. Zo richten de IZA- en AZWA-partners zich
via de Intensiveringsagenda digitale en hybride zorg op het breed opschalen en adopteren
van digitale en hybride (zorg)processen, waarvan we weten dat ze écht bijdragen aan
de geformuleerde doelen van IZA-AZWA.6 Ook werken zij aan het bevorderen van de inzet van arbeidsbesparende medische technologie,
via het loket van Zorg Voor Innoveren.7 De regioadviseurs van het Regioteam Arbeidsmarkt van VWS ondersteunen regionale partijen
bij het benutten van arbeidsbesparende innovaties. Zij versterken de samenwerking
tussen zorg- en welzijnsorganisaties, het onderwijs, bedrijven en kennisinstellingen
en signaleren welke belemmeringen in de uitvoering bestaan en hoe deze kunnen worden
weggenomen. Via het ActieLeerNetwerk (ALN)8 laten branche-, domein- en regio-overstijgend koplopers op een inspirerende wijze
zien «hoe» je vormgeeft aan het aanjagen van verandering van de arbeidsmarkt. Via
de Stimuleringsregeling Technologie in Ondersteuning en Zorg (STOZ) wordt bovendien
financiële ondersteuning geboden bij het gebruik van digitale en hybride processen
om zorg- en ondersteuningsmedewerkers substantieel minder in te zetten (arbeidsverlichting),
of mensen langer thuis te laten wonen.

In de Kamerbrief van 9 december 2025 wordt nader ingegaan op wat nodig is om het gebruik
van deze innovaties te laten slagen. De brief benoemt daarbij ook concrete maatregelen
die gericht zijn op de door SEO benoemde ondersteuning en cultuuromslag.9 Daarnaast is het van belang dat professionals structureel worden betrokken bij en
zeggenschap hebben over (de implementatie en inbedding in werkprocessen van) innovaties.
In de Kamerbrief over zeggenschap van 26 januari 2026 is toegelicht hoe VWS het versterken
van zeggenschap ondersteunt10.

Aanbeveling 5: Formuleer bij toekomstig te ontwikkelen beleid concrete, meetbare doelstellingen
die voortkomen uit een expliciete beleidstheorie. Maak aan de voorkant helder hoe
het nieuwe beleid wordt geëvalueerd.

Ik neem deze aanbeveling over. Het Ministerie van VWS werkt hard aan de implementatie
van de Comptabiliteitswet 3.1. Dit houdt in dat wanneer bestaande regelingen worden
herzien of nieuwe regelingen worden opgezet, er meetbare doelstellingen geformuleerd
worden met behulp van het Beleidskompas en het kader «Beleidskeuzes uitgelegd». Dit
kader is bedoeld om de Kamer goed te informeren over de doelen, instrumenten, financiële
gevolgen en de verwachte doeltreffendheid en doelmatigheid van een voorstel.

De SEA is een meerjarige agenda die ex ante, ex durante en ex post evaluaties omspant
op alle belangrijke (beleids)thema’s en bijbehorende begrotingsartikelen van VWS.
Het thema «Arbeidsmarkt en opleidingen zorg en welzijn» is één van de hoofdonderwerpen
van deze agenda. De voortgang en resultaten van de SEA worden toegelicht in zowel
de VWS-begroting, als het jaarverslag. Een eerstvolgende actualisatie van de planning
van deze evaluaties maakt onderdeel uit van de SEA in de begroting 2027. Deze planning
wordt mede opgesteld op basis van de eisen zoals hierover gesteld in de uitgewerkte
richtlijnen voor evaluaties in de RPE.

Aanbeveling 6: Laat daar waar beleidsresultaten te vatten zijn in eenduidige indicatoren, het instrument
(of samenhang van instrumenten) door een onafhankelijke partij evalueren d.m.v. een
(quasi-experimenteel) effectonderzoek (zoals een verschil-in-verschilanalyse) in plaats
van alleen op basis van kwalitatieve percepties van partijen die baat hebben bij de
betreffende regeling.

Ik ondersteun deze aanbeveling. Zoals aangegeven, werkt het Ministerie van VWS hard
aan de verbetering van de huidige werkwijze als onderdeel van de Comptabiliteitswet.
Onderdeel hiervan zijn het stellen van meetbare doelen bij het herzien of maken van
een regeling en het aan de voorkant nadenken over de evaluatiemethode. Hierbij zet
ik wat betreft het arbeidsmarkt- en opleidingenbeleid in op meer effectgerichte evaluaties
in plaats van de procesgerichte evaluaties. Een quasi-experimenteel effectenonderzoek
is een goede manier om effectgericht te evalueren. Dit onderzoek vraagt om herhaaldelijke
metingen op individueel of instellingsniveau. De extra administratieve lasten en kosten
die dit soort effectonderzoek met zich meebrengen, moeten wel in verhouding staan
tot de grootte van het instrument.

Mogelijke besparingsvariant

Conform de vereisten van de RPE, doet SEO ook een suggestie voor een mogelijke besparingsvariant.
Zowel SEO als de onafhankelijk expert geven hierbij aan dat van het te evalueren instrumentarium
al verschillende regelingen stop zijn gezet of in de nabije toekomst worden stopgezet,
zoals het Stagefonds en het programma Toekomstige Arbeidsmarkt Zorg, inclusief SectorplanPlus.
In die zin is er ten opzichte van 2024 en de jaren ervoor al een besparing ingeboekt.
SEO heeft zich daarom gericht op verbeteringen van de doelmatigheid op langere termijn.

De voorgestelde mogelijke besparingsvariant richt zich op een verdere terugdringing
van de uitgaven via een korting op de beschikbaarheidbijdrage voor medische vervolgopleidingen.
Zoals ook geconcludeerd in de recente evaluatie van het instrument beschikbaarheidbijdrage11 is op dit moment een apart regime voor medische vervolgopleidingen in de vorm van
een beschikbaarheidbijdrage, gerechtvaardigd. De kosten van medische vervolgopleidingen
zijn hoog en het risico op het «freerider-effect» en een varkenscyclus is aanwezig.
SEO concludeert dat het aannemelijk is dat medische vervolgopleidingen zonder aanvullende
bekostiging niet of onvoldoende tot stand komen. Bovendien is er op dit moment geen
evident bekostigingsalternatief. Echter constateert SEO dat de doelmatigheid van de
beschikbaarheidbijdrage potentieel/waarschijnlijk matig is. Een belangrijke reden
hiervoor is dat de bijdrage gelijk is voor elk medisch specialisme met een beperkte
differentiatie naar de omvang van instellingen, terwijl er grote variatie is in de
kosten en baten van het opleiden tussen de verschillende specialismen. Daar komt bij
dat de huidige bedragen gemiddeld genomen gericht zijn op volledige kostendekkendheid.
SEO geeft twee mogelijke opties om de doelmatigheid van de beschikbaarheidbijdrage
op termijn te verbeteren:

1. Verlaging van de beschikbaarheidbijdrage door alleen de gemiddelde, directe kosten
van het opleiden uniform te vergoeden. De kosten van het praktijkonderwijs, met grote
variatie in de hoogte van deze kosten tussen specialismen, komen dan voor rekening
voor de opleidende werkgever.

2. Aanpassen van de hoogte van de beschikbaarheidbijdrage aan de totale opleidingskosten
van een specialisme. Deze vorm van differentiatie lijkt vooralsnog niet kansrijk,
omdat er momenteel geen goed zicht is op de variatie tussen de specialismen in de
kosten (en opbrengsten) van de vervolgopleiding.

In het coalitieakkoord is afgesproken om de beschikbaarheidbijdrage medisch specialistische
vervolgopleidingen te verlagen met 110 miljoen euro per jaar met ingang van 2029.
De opties uit deze rapportage zullen betrokken worden bij de uitwerking van deze korting.

Tot slot ziet SEO een overkoepelende besparing in de overheidsuitgaven op lange termijn
als conform de eerste aanbeveling de opleidingsverantwoordelijkheid meer bij de werkgevers
wordt (terug)gelegd. Ik informeer u op korte termijn over de eerste stappen in het
traject om het financieringsinstrumentarium voor opleiden in zorg en welzijn te herzien.

De Minister van Langdurige Zorg, Jeugd en Sport, W.R.C. Sterk