Brief regering : Verzamelbrief openstaande verzoeken inzake luchtvaart

29 665
Evaluatie Schipholbeleid

Nr. 1291
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 mei 2026

Conform het verzoek1 van de vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat, doe ik de Kamer hierbij
een reactie toekomen op een aantal openstaande verzoeken2 inzake luchtvaart, voorafgaand aan het commissiedebat Schiphol van 19 mei a.s.

1. Reactie brief Maatschappelijke Raad Schiphol inzake advies en proces over ontwerpwijziging
LVB Schiphol

De Maatschappelijke Raad Schiphol (hierna: MRS) heeft een advies uitgebracht over
de ontwerpwijziging Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (hierna: LVB) d.d. 20 maart
2026. Daarnaast heeft de MRS op 16 april 2026 een brief gestuurd inzake de procedure
van de LVB-wijziging. De commissie voor Infrastructuur en Waterstaat heeft een reactie
verzocht op beide brieven. Het ministerie heeft zowel op het advies als op de nagekomen
brief gereageerd richting de MRS middels een appreciatiebrief. Deze is bijgevoegd
als bijlage bij deze Kamerbrief.

2. Reactie SchipholWatch en zienswijze Bewonersvereniging Vlieghinder Nieuwkoop inzake
het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol

Op 4 februari 2026 heeft de Kamer verzocht een reactie te ontvangen op een brief van
SchipholWatch over de ontwerpwijziging van het luchthavenverkeerbesluit Schiphol (LVB).
Deze brief is in het kader van de zienswijzeprocedure op het LVB gestuurd. In deze
zienswijze geeft SchipholWatch aan dat het ontwerp-LVB volgens hen niet voldoet aan
onder andere de eisen van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM).
Daarnaast geeft SchipholWatch aan dat het voorgenomen besluit geen effectieve bescherming
biedt voor omwonenden, de bestaande overlast verankert en juridische risico’s creëert.

Daarnaast heeft de Kamer op 12 maart 2026 gevraagd om een reactie van IenW op de zienswijze
die door de bewonersvereniging Vlieghinder Nieuwkoop (hierna: Vlieghinder Nieuwkoop)
op het LVB heeft ingediend. De Vereniging Vlieghinder Nieuwkoop geeft aan dat het
positief is dat een einde wordt gemaakt aan de langdurige gedoogsituatie. Tegelijkertijd
wordt gesteld dat het voorliggende ontwerp-LVB onvoldoende deugdelijk is onderbouwd
en op meerdere punten tekortschiet. Ook zou belangrijke informatie ontbreken of niet
zijn gedeeld en adviezen en waarschuwingen van onder meer de Commissie mer, ILT en
andere partijen onvoldoende zijn meegenomen. Het ontwerp wordt in de context van eerdere
beleidskeuzes en gerechtelijke uitspraken geplaatst, waaronder de uitspraak van 20 maart
2024, waarin is geoordeeld dat de rechtsbescherming van omwonenden tekortschiet. Ook
worden er vraagtekens geplaatst bij de belangenafweging tussen de belangen van omwonenden
en die van de luchtvaartsector.

Hierbij ontvangt de Kamer een reactie op beide brieven.

Afweging belangen en relatie met het EVRM

In het RBV-vonnis oordeelt de rechter dat de Staat onrechtmatig handelt door de geldende
wettelijke regels voor geluidshinder rondom Schiphol al langere tijd niet te handhaven
(anticiperend handhaven). Daarnaast oordeelt de rechter dat de Staat in het verleden
geen goede belangenafweging heeft gemaakt tussen de belangen van de luchtvaart en
de belangen van hen die daarvan ernstige hinder en slaapverstoring ondervinden. SchipholWatch
geeft in haar brief aan dat de Staat volgens hen nog steeds artikel 8 van het EVRM
schendt omdat omwonenden onvoldoende worden beschermd. Ook Vlieghinder Nieuwkoop zet
vraagtekens bij de gemaakte belangenafweging in het licht van de rechtelijke uitspraken.

Reactie IenW

Het kabinet heeft in juni 2022 het Hoofdlijnenbesluit Schiphol genomen om de geluidhinder
in de omgeving van de luchthaven terug te dringen en de balans tussen de economische
belangen van de luchthaven en de luchtvaartsector aan de ene kant, en de belangen
van omwonenden aan de andere kant, te herstellen. Hiertoe is door het kabinet een
brede afweging van publieke belangen gemaakt, die in de Hoofdlijnenbrief Schiphol
nader is toegelicht.3 Als opvolging van het Hoofdlijnenbesluit Schiphol heeft het kabinet een geluidsdoel
gesteld van onder andere –20% ernstig gehinderden op het etmaal en –15% ernstig slaapverstoorden
in de nacht.4 Het gestelde geluidsdoel correspondeert met de nieuwe balans zoals vastgelegd in
het Hoofdlijnenbesluit. Om te komen tot een maatregelenpakket om het geluidsdoel te
behalen is de verplichte Europese balanced approach-procedure gevolgd. Deze procedure
is gericht op een belangenafweging tussen geluid en economische belangen. De Europese
Geluidverordening5 schrijft voor in welke volgorde maatregelen moeten worden overwogen om het gestelde
geluidsdoel te behalen. Een exploitatiebeperking is volgens de Verordening een maatregel
van «last resort»; als er geen andere maatregel kan worden genomen om het geluidsdoel
in te vullen kan in ultimo een capaciteitsbeperking worden doorgevoerd. Deze balanced
approach-procedure is in 2025 afgerond.

Het eindresultaat is een gefaseerde aanpak om het gestelde geluidsdoel te halen. Het
kabinet heeft er in dit kader voor gekozen om in fase 1 per november 2025 –15% op
het etmaal van het geluidsdoel te realiseren. Het maatregelenpakket is een resultante
van de in de procedure vereiste belangenafweging tussen het geluidsdoel en de meest
kosteneffectieve manier om dit doel te bereiken. Per 1 november 2025 zijn de maatregelen
(deels) ingevoerd.

Bij de gemaakte belangenafweging en daarmee het beschermingsniveau dat wordt vastgelegd
heeft het kabinet onder andere de afweging uit de balanced approach-procedure, de
milieu-informatie uit de Milieueffectrapportage (MER) en onderzoek naar het economisch
belang van Schiphol betrokken. Hiermee hebben zowel de belangen van de leefomgeving
als de economische belangen een plek in de afweging gekregen. Daarnaast zijn stakeholders
en maatschappelijke partijen zo goed mogelijk bij deze belangenafweging (procedurele
rechtvaardigheid in het kader van de fair balance) betrokken, om invulling te geven
aan de vereiste belangenafweging van artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten
van de Mens (EVRM).

Artikel 8 EVRM laat aan Lidstaten ruimte om alle betrokken belangen af te wegen en
daarin eigen (politieke) keuzes te maken. Volgens het kabinet voldoet dit LVB hiermee
aan de vereiste fair balance. Ten aanzien van de grenswaarden op bepaalde locaties
kan gezegd worden dat in de voorliggende wijziging van het LVB het maatregelenpakket
van de balanced approach-procedure als basis wordt genomen voor onder meer de vaststelling
van de geluidsgrenswaarden in de handhavingspunten. De geluidsreducerende maatregelen
werken door in de hoogte van het toegestane geluid op locaties rondom de luchthaven.
De basis voor de afwikkeling van het vliegverkeer op de verschillende start- en landingsbanen
is het strikt preferentieel baangebruik, waarbij in eerste instantie de banen worden
ingezet die voor de omgeving per saldo zo min mogelijk overlast veroorzaken. Hierbij
is uitgegaan van de in het LVB vastgelegde toegestane capaciteit van 478.000 vliegtuigbewegingen
handelsverkeer per gebruiksjaar, waarvan maximaal 27.000 vliegtuigbewegingen in de
nacht. De rechtsbescherming van omwonenden wordt geboden doordat de luchtvaartautoriteit
van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT-Luchtvaartautoriteit) dan kan handhaven
op de grenswaarden voor geluid. Omwonenden kunnen zich vervolgens beroepen op de grenswaarden
die in hun woonkern gelden.

Met de voorliggende wijziging van het LVB worden daarnaast extra handhavingspunten
voor geluid toegevoegd, in een ruimere omgeving rondom de luchthaven dan in het vigerende
LVB. Dit is in lijn met de uitspraak van de rechter in de zaak van de Stichting Recht
op Bescherming tegen Vliegtuighinder (RBV). Doordat het anticiperend handhaven met
de inwerkingtreding van de algehele LVB-wijziging kan worden beëindigd en daarmee
dus de gedoogsituatie van de geluidsgrenzen wordt beëindigd, kunnen omwonenden zich
na vaststelling van het LVB weer beroepen op grenswaarden voor geluid in handhavingspunten.
Hierdoor wordt de rechtsbescherming met deze LVB-wijziging hersteld. Tegen deze LVB-wijziging
kan beroep in eerste en enige aanleg worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State, waarmee tevens rechtsbescherming wordt geboden via de bestuursrechtelijke
weg.

Op 15 mei 2026 heeft de Kamer het advies van de Commissie voor de mer en een eerste
reactie hierop van het kabinet ontvangen. De uitvoeringstoetsen van de ILT zijn reeds
beschikbaar gesteld. Het beeld dat partijen onvoldoende zijn meegenomen wordt niet
herkend. De hernieuwde balans wordt vastgelegd in het LVB, waarmee na vele jaren van
gedogen (anticiperend handhaven) de juridische basis onder Schiphol en de rechtsbescherming
van omwonenden wordt hersteld.

Aantal vliegtuigbewegingen, baangebruik en gefaseerde terugkeer naar 500.000 vliegtuigbewegingen

In de brief van Vlieghinder Nieuwkoop wordt betwist dat sprake is van een daadwerkelijke
vermindering van het aantal vliegtuigbewegingen. Daarbij wordt er gewezen op het feit
dat eerdere hogere aantallen nooit formeel zijn gelegaliseerd en dat het huidige niveau
feitelijk wordt vastgelegd en passend gemaakt binnen het nieuwe stelsel. Daarbij wordt
aangegeven dat eerdere beleidsvoornemens, zoals het beperken van gebruik van secundaire
banen, in de uiteindelijke voorstellen zijn losgelaten. Ook spreekt Vlieghinder Nieuwkoop
zorgen uit over het opgenomen groeimodel en stelt dat dit model leidt tot een toename
van het aantal vluchten, terwijl de afname van geluid volgens Vlieghinder Nieuwkoop
beperkt is. Daarbij wijst Vlieghinder Nieuwkoop op het verschil tussen technische
geluidsreductie en de feitelijke hinderbeleving, onder meer door factoren zoals frequentie
en piekbelasting, die volgens Vlieghinder Nieuwkoop onvoldoende worden meegenomen.

SchipholWatch stelt eveneens vragen met betrekking tot de systematiek voor gefaseerde
terugkeer tot 500.000 vliegtuigbewegingen. SchipholWatch benoemt drie problemen met deze systematiek: 1) het Totaal Volume Geluid
(TVG) als indicator, 2) de Aldersparadox en 3) automatische groei.

Reactie IenW

In de afgelopen jaren is er geen sprake geweest van formele verankering in een LVB
van een maximumaantal van 500.000 vliegtuigbewegingen. Wel geldt dat dit de praktijk
was van het anticiperend handhaven. IenW herkent niet dat in de concept wijziging
van het LVB de huidige praktijk alsnog wordt vastgelegd. In de hierboven genoemde
Hoofdlijnenbrief van 2022 is een geluidsdoel gesteld van –20%. Daartoe is de verplichte
Balanced Approach procedure doorlopen. Uit die procedure volgt als last resort van
geluidsmaatregelen het aantal van 478.000 vliegtuigbewegingen, wat lager is dan de
praktijk onder het anticiperend handhaven. In de nu voorliggende LVB wijziging wordt
vastgelegd dat dit aantal conform de baangebruikregels van het NNHS moet worden gevlogen,
waarbij sprake is van het vliegen op de banen de die het minste overlast geven. Ook
de handhavingspunten in dit LVB zijn gedimensioneerd op de regels voor preferent baangebruik.
Dit stelsel van zogenaamd preferent baangebruik wordt dus met deze wijziging van het
LVB niet losgelaten; het wordt juist voor het eerst juridisch vastgelegd.

Met betrekking tot de gefaseerde terugkeer is door het kabinet in mei 2025 besloten
tot een invulling van de geluidswinst die behaald wordt na het behalen van het volledige
geluidsdoel. Een belangrijk uitgangspunt is daarbij dat de gerealiseerde geluidswinst
gelijk wordt verdeeld: 50% komt ten goede aan de omgeving en 50% wordt benut voor
de luchtvaart. Hiermee wordt gewaarborgd dat een substantieel deel van de verbetering
direct bij omwonenden terechtkomt.6 Deze systematiek is uitgewerkt in het voorliggende ontwerp-LVB. Bij het ontwikkelen
van de systematiek is in eerste instantie gekeken welke indicatoren als basis kunnen
worden gebruikt om een gefaseerde terugkeer naar maximaal 500.000 vliegtuigbewegingen
mogelijk te maken. Aangezien meerdere belanghebbenden hebben aangegeven een voorkeur
te hebben voor een eenvoudige en overzichtelijke systematiek, is het de logische keuze
om uit te gaan van het Totaal Volume Geluid (TVG) als norm. Het TVG betreft een eendimensionale
maat die, kort gezegd, het geluid van alle startende en landende vliegtuigen op Schiphol
bij elkaar optelt. Het TVG biedt een eenvoudig aangrijpingspunt om te sturen op de
totale omvang van het geluid. Tegelijkertijd was een aandachtspunt bij het uitwerken
de lokale en regionale impact van verdere geluidsreductie in combinatie met een stijgend
volume als gevolg van een generieke maat. Daarom is er een cross-check analyse uitgevoerd
om te onderzoeken hoe de TVG-methodiek uitpakt voor de hinderindicatoren (gelijkwaardigheidscriteria) die bijvoorbeeld
in de balanced approach-procedure zijn gebruikt (tellingen voor woningen, ernstig
gehinderden en ernstig slaapverstoorden binnen berekende geluidscontouren). Daarnaast
is onderzocht wat de verwachte lokale effecten van de methodiek zijn als gevolg van
de hogere verkeersvolumes. De onderzochte scenario’s zien dat in de eindsituatie (2030)
de geluidsbelasting in alle gemeenten rondom Schiphol lager is dan in de beginsituatie,
al zullen de effecten per locatie verschillen.

TVG gaat over het geluid. Sturen op een reductie van de TVG betekent dat objectief
gezien het geluid zal dalen. In de analyses is ook aangetoond dat dit ook lokaal leidt
tot een daling van geluidsbelasting. Echter hoe mensen een geluidsreductie en de resterende
hinder ervaren is ook (deels) subjectief, ondanks een dalende geluidsbelasting kunnen
mensen nog steeds hinder ervaren, bijvoorbeeld door een toegenomen frequentie. De
inzet is wel dat eenieder ook de daadwerkelijke daling van geluid in zijn of haar
omgeving als een beperking van hinder ervaart. Daarom wordt er ook voor gekozen om
slechts de helft in te zetten voor een toename van vliegtuigbewegingen en vloeit de
andere helft van de geluidswinst terug naar de omgeving. Daarbij moet opgemerkt worden
dat luchtvaart helaas, maar onvermijdelijk, altijd gepaard gaat met hinder. Met deze
systematiek wordt daadwerkelijk ingezet op een verdere reductie van geluid, er wordt
alleen niet gestuurd op andere hinderindicatoren zoals bijvoorbeeld piekgeluid. Voor
de introductie van andere geluids- en hinderindicatoren, zoals piekgeluid of frequentie,
is op dit moment geen grondslag voorhanden in de wet luchtvaart, dus het is niet mogelijk
om in dit LVB andere hinderindicatoren dan het TVG mee te nemen. Daarvoor zou een
wijziging noodzakelijk zijn, die voorbereid wordt in het kader van de stelselherziening
vliegtuiggeluid waarover de Kamer al eerder is geïnformeerd.7 Het stelsel kan in 2030 in werking treden. Dit is een bijkomende reden dat gekozen
is voor TVG als indicator. Tot die tijd wordt gewerkt met het huidige systeem, dat
aansluit bij internationale inzichten voor geluidsmeting. Hoewel aanvullende indicatoren
in de toekomst een waardevolle aanvulling kunnen zijn, betekent dit niet dat de huidige
normering onvoldoende basis biedt of onvoldoende bescherming geeft.

Het resultaat is dus dat de methode op basis van het TVG qua lokale effecten gunstiger
uitpakt voor de omgeving dan op basis van de hinderindicatoren. Oftewel, als gekozen
zou worden voor de hinderindicatoren, zouden de stappen terug naar 500.000 vliegtuigbewegingen
groter en sneller worden. Verder bleek dat voor de onderzochte scenario’s de lokale
geluidseffecten voor alle gemeenten rondom Schiphol positiever zijn in de toekomstige
eindsituatie (2030) met 500.000 vliegtuigbewegingen, dan in de beginsituatie (het
moment dat de reductie van –20% ernstig gehinderden is bereikt) met 478.000 vliegtuigbewegingen.
Op alle locaties rondom Schiphol is er sprake van een vermindering van de geluidbelasting.
Hierbij geldt wel dat dit niet op alle locaties in dezelfde mate is te verwachten.

Ook is bij de in het LVB opgenomen systematiek voor een gefaseerde terugkeer gekozen
voor een combinatie van controle op de beginstap en automatisme in de vervolgstappen.
Dit zorgt ervoor dat niet elk jaar een keuze hoeft te worden gemaakt over de volgende
trede van de gefaseerde terugkeer. Tegelijkertijd is wel zeker gesteld dat de eerste
TVG-waarde die benodigd is om de gefaseerde terugkeer in werking te laten treden,
ook echt is gehaald en de verlaging daarvan als gevolg van vlootverstilling doorzet.
Zoals tijdens het commissiedebat Luchtvaart op 21 april 2026 aan de Kamer toegezegd,
zal, voordat het LVB voor advies aan de Raad van State wordt gestuurd, in het ontwerp-LVB
de mogelijkheid worden opgenomen tot parlementaire voorhang met betrekking tot de
inwerkingtreding van de systematiek voor gefaseerde terugkeer. Los van deze systematiek
op basis van geluid, geldt dat de luchthaven ieder jaar binnen de andere milieunormen
en maatgevende kaders moet blijven, bijvoorbeeld die van de natuurvergunning.

Natuurvergunning Schiphol

In de ontvangen zienswijzen van SchipholWatch en Vlieghinder Nieuwkoop worden er zorgen
geuit over het ontbreken van een geldige natuurvergunning voor Schiphol, het voortzetten
van de huidige situatie van gedogen en de onmogelijkheid om als gevolg hiervan het
LVB vast te stellen. Er wordt aangegeven dat niet wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste
en dat gebruik wordt gemaakt van methoden zoals intern en extern salderen, waarvan
gesteld wordt dat deze juridisch ter discussie staan. Daarbij wordt gewezen naar de
kwetsbare staat van het Natura 2000-gebied Nieuwkoopse Plassen en De Haeck.

Reactie IenW

Het is het streven van het kabinet om, gelet op de uitspraak in de RBV-zaak, zo snel
mogelijk een gewijzigd LVB vast te stellen. Daarmee wordt de rechtsbescherming van
omwonenden hersteld omdat het anticiperend handhaven kan worden beëindigd. Omdat de
natuurvergunning door de rechtbank is vernietigd, is als onderdeel van het MER voor
de wijziging van het LVB een zelfstandige passende beoordeling opgesteld waarin de
effecten van de luchthaven op de natuur inzichtelijk zijn gemaakt. Onderdeel van het
MER bij de integrale LVB-wijziging is een passende beoordeling waarin de gevolgen
van de voorgenomen activiteit op de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden
in beeld zijn gebracht. In deze passende beoordeling zijn ook de effecten van mitigerende
maatregelen betrokken.

Op 4 juni 2025 heeft de rechtbank Den Haag de natuurvergunning voor de exploitatie
van luchthaven Schiphol die in 2023 door de toenmalige Minister voor Natuur en Stikstof
is verstrekt, vernietigd. De rechtbank oordeelde onder meer dat onvoldoende is gemotiveerd
dat aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan.

De onderbouwing dat aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan vereist meer onderzoek
en duidelijkheid over de maatregelen die het rijk en provincies gaan nemen om aan
de verplichtingen in de Habitatrichtlijn te voldoen. De ambities van het nieuwe kabinet
zoals beschreven in het coalitieakkoord worden daarbij ook betrokken.

De Minister van LVVN zal, als bevoegd gezag voor de natuurvergunning voor Schiphol,
een nieuw besluit op de vergunningaanvraag moeten nemen en in het kader hiervan moeten
motiveren dat voldaan wordt aan het additionaliteitsvereiste. Omdat op dit moment
nog niet kan worden gemotiveerd dat wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste
heeft het bevoegd gezag in december 2025 aangegeven dat het niet mogelijk is om op
korte termijn een nieuw besluit te nemen en besloten om, onder het stellen van voorschriften,
de situatie dat Schiphol zonder vereiste natuurvergunning in werking is, te gedogen
voor een periode van twee jaar.8

Naar verwachting zal Schiphol hiertoe, als initiatiefnemer, haar eerdere aanvraag
en passende beoordeling waar nodig moeten aanvullen en actualiseren. De passende beoordeling
die ten grondslag lag aan de natuurvergunning uit 2023 vormt wel de basis voor de
passende beoordeling in de MER. Bij het opstellen van de passende beoordeling in de
MER is uitgegaan van actuele inzichten en rekenmethoden, onder meer ten aanzien van
de aard en samenstelling van de vloot in de voorgenomen activiteit. De verschillen
ten opzichte van de passende beoordeling die ten grondslag lag aan de natuurvergunning
uit 2023 zijn benoemd in het MER-hoofdrapport.

Dat de rechtmatigheid en uitvoerbaarheid van een (wijzigings-) LVB los staat van de
natuurtoets in het kader van de omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit
(«natuurvergunning Schiphol»), maakt dat de discussie omtrent de natuurvergunning
van Schiphol het ontwerp-LVB niet raakt. Beide zijn gescheiden trajecten. De verplichting
tot het opstellen van passende beoordeling, inclusief de toets aan het additionaliteitsvereiste,
vindt plaats in het kader van de omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit
(«natuurvergunning Schiphol»). Deze verplichting niet geldt voor (een algehele wijziging
van) het LVB.

Referentiesituatie Milieueffectrapportage (MER)

Vlieghinder Nieuwkoop plaatst kritische kanttekeningen bij de opzet van de milieueffectrapportage.
In het bijzonder wordt gesteld dat wordt uitgegaan van een referentiesituatie die
niet overeenkomt met de feitelijk vergunde situatie (LVB 2008), maar mede gebaseerd
is op de huidige praktijk. Hierdoor zou het uitgangspunt van een evenwichtige belangenafweging
(«fair balance») onder druk komen te staan.

Reactie IenW

Voor de beoordeling van de milieueffecten is conform de mer-regelgeving uitgegaan
van een situatie waarin regelgeving niet wordt aangepast, rekening houdend met autonome
ontwikkelingen richting de toekomst (de LVB-referentie, of RefLVB). In het geval van
Schiphol ligt dat ingewikkeld, juist omdat de huidige regelgeving al lange tijd niet
wordt gehandhaafd. Voor het construeren van de LVB-referentie moeten dus allerlei
aannames worden gedaan over de theoretische situatie waarin de grenswaarden in de
handhavingspunten voor geluid (laatstelijk aangepast in 2010 en daarna niet meer geactualiseerd
vanwege het gedoogbeleid) wel worden gehandhaafd. Vanwege de gedoogsituatie zijn de
grenswaarden voor geluid in het LVB sinds 2010 niet meer geactualiseerd, terwijl dit
anders wel verwacht zou mogen worden. Dit blijkt ook uit de Nota van Toelichting op
de LVB-wijziging in 2008 waarin staat dat in principe ruimte is voor 480.000 vliegtuigbewegingen.
Het volume dat binnen de oude grenswaarden past is dus niet een realistische weergave
van de toegestane capaciteit.

Daarom is ook de praktijksituatie met anticiperend handhaven als referentiesituatie
gehanteerd (Refahh). Deze situatie geeft een realistisch beeld van de effecten die
in de praktijk zullen optreden ten opzichte van de gedoogsituatie van de afgelopen
jaren. Voor beide referentiesituaties is een effectvergelijking gemaakt in de MER.
Het bevoegd gezag voor de mer (DGMI) heeft hierover aangegeven dat een benadering
met twee referentiesituaties tegemoetkomt aan de juridische complexiteit als gevolg
van het anticiperend handhaven.9 Door beide situaties te hanteren wordt een volledig beeld van de impact geschetst.
Het feit dat de belangenafweging onder druk komt te staan wordt niet herkent.

Gezondheid en gelijkwaardigheidsprincipe

Het ontwerp-LVB voldoet volgens SchipholWatch formeel aan de gelijkwaardigheidseis,
maar niet aan het voorzorgsbeginsel en niet aan de zorgplicht voor gezondheid. Daarnaast
stipt Vlieghinder Nieuwkoop aan dat de grenswaarden voor geluid zouden worden aangepast
aan de operationele behoeften van Schiphol, in plaats van aan het verminderen van
hinder. Daarbij wordt aangegeven dat niet wordt voldaan aan het gelijkwaardigheidsprincipe
en dat in bepaalde gebieden de geluidsbelasting juist kan toenemen. Ook wordt gewezen
op de spanning tussen preferent baangebruik en handhaving op grenswaarden. Er wordt
aangegeven dat emissies van onder andere CO2 en stikstofoxiden onvoldoende worden begrensd en dat hiervoor geen afdwingbare normen
zijn opgenomen.

Reactie IenW

In de MER zijn de effecten van de voorgenomen activiteit op gezondheidseffecten die
nauw samenhangen met vliegverkeer bepaald door gebruik te maken van een methodiek
van het RIVM, de zogeheten MGR (MilieuGezondheidsRisico)-indicator. Met de MGR wordt
de cumulatieve invloed van milieubelasting op de gezondheid voor een uitgebreid gebied
rondom de luchthaven in beeld gebracht. Vanwege met name de afname van geluidbelasting
in de nacht en de afname van de concentratie stikstofdioxide, wordt er uitgegaan van
een gemiddelde afname van de gezondheidsrisico’s. Met het in beeld brengen van de
MGR in de MER zijn gezondheidseffecten onderdeel van de belangenafweging. In het vigerende
LVB zijn grenswaarden opgenomen voor de emissies van CO, NOx, VOS, SO2 en PM10. De normen in het ontwerp-LVB zijn niet verhoogd, maar geactualiseerd uitgaande
van nieuwe gegevens. De grenswaarde voor CO is geschrapt omdat deze een verwaarloosbare
bijdrage aan de luchtverontreiniging levert. Het besluit hiertoe is al in 2012 aangekondigd
door de toenmalige Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu.10 In dit ontwerp-LVB zijn de relatieve grenswaarden vooralsnog gehandhaafd, omdat er
op dit moment onvoldoende wetenschappelijke onderbouwing is om een absolute grenswaarde
voor de verschillende stoffen vast te stellen.

Op 25 april 2025 heeft het kabinet de Kamer geïnformeerd over vervolgonderzoek naar
luchtvaartemissies.11 Daarnaast heeft de Kamer op 12 mei 2026 een brief ontvangen over de conclusies van
dit onderzoek en over de vervolgstappen die worden voorzien om de luchtkwaliteit te
verbeteren, waaronder een aanvraag bij de Gezondheidsraad.12

In de ontwerpwijziging van het LVB zijn maatregelen vastgelegd die gericht zijn op
vermindering van luchtvaartemissies. Denk daarbij aan maatregelen zoals het taxiën
op minder motoren en het inregelen van voorzieningen zodat de Auxiliary Power Unit
(APU) aan de gate niet meer aan hoeft te staan. Deze maatregelen dragen bij aan een
verbetering van de luchtkwaliteit op het platform en in de omgeving van Schiphol.

Het maatregelenpakket afkomstig uit de balanced approach-procedure is leidend voor
het bepalen van de hoogte van de geluidnormen in het LVB. Het kabinet is in die zin
ook gebonden aan de uitkomsten van het de balanced approach-procedure; dat wil zeggen
dat de omvang van de operatie die volgt uit de balanced approach-procedure (en dus
uit het gestelde geluidsdoel) wel redelijkerwijs mogelijk moet zijn binnen de gestelde
normen. Bij de gemaakte belangenafweging heeft het kabinet onder andere de afweging
uit de balanced approach-procedure, de milieu-informatie uit het milieueffectrapport
(MER) en onderzoek naar het economisch belang van Schiphol betrokken. Hiermee hebben
zowel de belangen van de leefomgeving en de economische belangen een plek in de afweging
gekregen.

De nieuwe grenswaarden in de handhavingspunten zijn zo bepaald dat ze passen bij de
operatie en de situatie met 478.000 vliegtuigbewegingen op het etmaal waarvan maximaal
27.000 in de nacht, en bij toepassing van de overige afspraken uit de balanced approach-procedure
(zoals vlootvernieuwing), uitgaande van afwikkeling van de operatie volgens de regels
voor preferent baangebruik. De nieuwe grenswaarden voldoen (ruim) aan de criteria
voor gelijkwaardigheid. Volgens de Wet luchtvaart moet ieder besluit volgend op het
eerste Luchthavenverkeerbesluit (dat is het LVB uit 2003) een beschermingsniveau bieden
ten aanzien van externe veiligheid, geluidbelasting en lokale luchtverontreiniging
dat, gemiddeld op jaarbasis vastgesteld, per saldo gelijkwaardig of beter is aan het
beschermingsniveau van het eerste besluit. Met dit ontwerp-LVB neemt de geluidsbelasting
per saldo af ten opzichte van het eerste LVB uit 2003. Daarmee voldoet het aan de
gelijkwaardigheidscriteria, ook al worden de grenswaarden op enkele punten verhoogd.
Gelijkwaardigheid zegt daarmee iets over de bescherming van de omgeving als geheel,
en niet over lokale of individuele bescherming.

Bij het bepalen van de grenswaarden in de handhavingspunten is uitgegaan van vliegen
volgens de regels voor preferent baangebruik. Dat betekent dat de operatie onder normale
omstandigheden volgens de baangebruikregels afgehandeld kan (en moet) worden. Indien
toch een situatie ontstaat waarin overschrijding van een grenswaarde dreigt, moeten
mogelijk stuurmaatregelen genomen worden om die overschrijding te voorkomen. Dat kan
betekenen dat wordt afgeweken van de regels voor preferent baangebruik. De grenswaarden
zijn dus leidend. Dat is belangrijk met het oog op de rechtsbescherming die hiervan
uitgaat voor omwonenden.

Rechtsbescherming en handhavingssystematiek

Vlieghinder Nieuwkoop wordt gesteld dat het ontwerp-LVB de huidige situatie met overschrijdingen
legaliseert en geen adequate individuele rechtsbescherming biedt. Daarbij wordt gewezen
op de systematiek van handhavingspunten, waarbij weliswaar extra punten worden toegevoegd,
maar ook sprake is van aanpassing en verplaatsing van grenswaarden. Er wordt gevreesd
dat dit leidt tot een voortzetting van de zogenoemde saldobenadering, waarbij hinder
wordt verschoven tussen gebieden. Ook wordt aangegeven dat met name in buitengebieden,
zoals de lintbebouwing in de gemeente Nieuwkoop, onvoldoende bescherming wordt geboden.

Reactie IenW:

Met de voorgenomen wijziging van het LVB komen er meer handhavingspunten voor geluid,
in een ruimere omgeving rondom de luchthaven. Volgens het ministerie is dit noodzakelijk
gezien de uitspraak van de rechtbank Den Haag in de zaak van de Stichting Recht op
Bescherming tegen Vliegtuighinder (RBV) van 20 maart 2024. Daarin geeft de rechtbank
onder andere aan dat omwonenden nu te ver van de handhavingspunten af wonen.

Het huidige LVB kent 35 handhavingspunten voor het etmaal en 25 voor de nachtperiode
tussen 23.00 en 07.00 uur. Er is kritiek op de ligging van deze punten, onder andere
omdat ze alleen dicht bij de luchthaven liggen en omdat de locaties niet altijd logisch
zijn ten opzichte van de plekken waar mensen wonen (zoals bijvoorbeeld wanneer handhavingspunten
liggen in weilanden, waar geen mensen wonen). Het ministerie heeft daarom gewerkt
aan een nieuwe manier om de locaties voor de handhavingspunten te bepalen, die ervoor
zorgt dat de locatie van de handhavingspunten volgens transparante en navolgbare regels
wordt bepaald, en dat de handhavingspunten op logische plekken komen te liggen – dus
daar waar mensen wonen.

De nieuwe methode heeft daarom als uitgangspunt dat alle woonplaatsen binnen de 45 dB
Lden-contour (en de 40 dB Lnight-contour voor de nachtperiode tussen 23.00 en 07.00 uur)
in ieder geval 1 handhavingspunt krijgen in het zwaartepunt van de woonplaats (en
in sommige gevallen meer). Dat is een veel groter gebied dan in het vigerende LVB.
Door de ligging van de woonplaatsen als uitgangspunt te nemen voor het plaatsen van
de handhavingspunten wordt ervoor gezorgd dat er een duidelijke koppeling is tussen
omwonenden en de handhavingspunten en liggen de punten dichter bij waar mensen daadwerkelijk
wonen. Ook zijn er vaste regels bepaald waardoor grotere woonplaatsen met veel spreiding
in geluidbelasting binnen de woonplaats meer handhavingspunten toebedeeld krijgen
op basis van postcodegebieden met meer dan 1.000 woningen (of stadsdelen, in het geval
van Amsterdam). Als laatste stap is gekeken of met deze gestandaardiseerde regels
het geheel aan handhavingspunten een passende spreiding van de handhavingspunten oplevert.
Er zijn twee locaties waar gekozen is nog een extra handhavingspunt op te nemen; namelijk
Assendelft en Badhoevedorp. Voor allebei geldt dat de woonplaatsen uitgestrekt zijn
en dat één handhavingspunt geen recht doet aan de situatie binnen de gehele woonplaats.
Het ministerie vindt het van groot belang dat het bepalen van de locaties van de handhavingspunten
volgens vaste regels gebeurt. Dit maakt het transparant en navolgbaar waarom op sommige
locaties wel handhavingspunten liggen, en op andere locaties niet. Daarbij is gekeken
of de woonplaatsen-aanpak tot een set handhavingspunten leidt die overal voldoende
bescherming biedt aan omwonenden. Dit is volgens het ministerie het geval.

Handhaving ILT

Vlieghinder Nieuwkoop verwijst naar de reactie van de ILT, waaruit zou blijken dat
het stelsel tekortkomingen kent en dat toezicht en handhaving niet goed uitvoerbaar
zijn, mede met oog op het Totaal Volume Geluid (TVG). Volgens SchipholWatch is daarnaast
het voorgestelde handhavingsinstrumentarium te zwak om effectief te kunnen handhaven.
Bovendien is de handhaving afhankelijk van sectorsoftware die niet onafhankelijk is
gevalideerd.

Reactie IenW

Op 18 juli 2025 heeft het ministerie de ILT verzocht om een handhaafbaarheids-, uitvoerbaarheids-
en fraudebestendigheidstoets (HUF-toets) uit te voeren op de toenmalige versie van
de algehele LVB-wijziging. Op 29 september 2025 heeft de ILT de resultaten van haar
toets met het ministerie gedeeld. In overleg is afgesproken dat de ILT op een later
moment een HUF-toets zou uitvoeren op onderdelen die nog open stonden in de versie
van de algehele LVB-wijziging die de ILT op 18 juli had ontvangen. Dit ging over de
gefaseerde terugkeer, een maximum aantal vliegtuigbewegingen voor General Aviation,
groot baanonderhoud en grenswaarden voor de uitstoot van stoffen. Op 12 januari 2026
heeft de ILT de resultaten van deze aanvullende HUF-toets met het ministerie gedeeld.
De algehele LVB-wijziging is aangepast naar aanleiding van de bevindingen van de ILT
en LVNL. Dit is dus geen reactie op de algehele LVB-wijziging dat nu voorligt. Deze
bevindingen zijn al verwerkt in de algehele LVB-wijziging.

In het huidige stelsel is het in de praktijk niet mogelijk voor de ILT-luchtvaartautoriteit
om te handhaven als tijdens het gebruiksjaar een overschrijding van de grenswaarden
in een handhavingspunt dreigt. Handhaving vindt in het huidige stelsel alleen na afloop
van het gebruiksjaar plaats. Om dit te versterken is in de ontwerp-wijziging van het
LVB opgenomen dat de luchthaven gedurende het gebruiksjaar rapporteert over de «zich
ontwikkelende geluidbelasting» (ZOG). De ZOG maakt inzichtelijk hoeveel van de verwachte
geluidbelasting in een handhavingspunt op een bepaald moment in het gebruiksjaar al
is opgetreden. Op die manier kan een prognose gemaakt worden van de geluidbelasting
in een handhavingspunt aan het eind van het gebruiksjaar. Indien hieruit een mogelijke
overschrijding blijkt, geeft de exploitant van de luchthaven zo spoedig mogelijk aan
de ILT-Luchtvaartautoriteit de door hem in samenspraak met LVNL en de luchtvaartmaatschappijen
voorgenomen maatregelen aan om deze te voorkomen. Om overschrijding te voorkomen mag,
wanneer deze situatie zich voordoet, van de regels voor preferentieel baangebruik
worden afgeweken. Deze stuurmaatregel is enkel van toepassing als andere mogelijke
stuurmaatregelen t.a.v. handhavingspunten niet effectief blijken.

Als de ILT-Luchtvaartautoriteit na afloop van een gebruiksjaar constateert dat een
grenswaarde is overschreden, wordt een maatregel opgelegd die bijdraagt aan het terugdringen
van de belasting vanwege het luchthavenluchtverkeer binnen de grenswaarden. Dit volgt
uit artikel 8.22, eerste lid, van de Wet luchtvaart. Wanneer de maatregel niet wordt
nageleefd, is de ILT-Luchtvaartautoriteit bevoegd om een bestuurlijke boete op te
leggen. Dit volgt uit artikel 11.16, eerste lid, onderdeel d, van de Wet luchtvaart.
Bij overtreding van een regel kan de ILT-Luchtvaartautoriteit direct besluiten om
een bestuurlijke boete op te leggen. Het is voor de ILT-Luchtvaartautoriteit niet mogelijk direct een bestuurlijke boete op te leggen bij een overschrijding
van grenswaarden. Hiervoor biedt de Wet luchtvaart geen grondslag. Om de ILT-Luchtvaartautoriteit
de mogelijkheid te geven om dit te doen, of aanvullende handhavingsmogelijkheden te
geven, moet de Wet luchtvaart worden aangepast. Bij het ontwikkelen van een nieuw
stelsel voor vliegtuiggeluid, waarvoor een wijziging van de Wet luchtvaart is vereist,
wordt gekeken naar ruimere mogelijkheden voor de ILT-Luchtvaartautoriteit om direct
een bestuurlijke boete te kunnen opleggen. Met betrekking tot de softwaresystemen
geldt dat deze een belangrijke rol spelen bij de informatievoorziening, het toezicht
en de handhaving van het LVB. Daarom is het van belang dat deze systemen betrouwbaar
zijn en ook gevalideerd worden. De ILT-Luchtvaartautoriteit heeft in de HUF-toets
hier een aandachtspunt over opgenomen. De validatie van deze systemen wordt daarom
samen met ILTLuchtvaartautoriteit vormgegeven en uitgevoerd. Dit zal ook gedaan worden
om de fraudegevoeligheid door het gebruik van data van de sector zelf te mitigeren.
De gesprekken over de validatie tussen het ministerie, de ILT-Luchtvaartautoriteit
en de betrokken partijen uit de sector zijn reeds opgestart. Hoe deze validatie precies
vorm krijgt wordt in die gesprekken uitgewerkt. Deze gesprekken en de daadwerkelijke
validatie zullen, voor inwerkingtreding van de algehele LVB-wijziging worden afgerond.

De ILT vindt het belangrijk dat een onafhankelijke check wordt uitgevoerd of de computerapplicaties
en de daarin geïnstalleerde software, algoritmes en formules voldoen aan de bepalingen
van de Regeling milieu-informatie (RMI).

General Aviation

SchipholWatch noemt een plafond van 22.888 bewegingen voor General Aviation te hoog,
waarmee er onevenredig veel hinder op de Oostbaan terecht komt. Zij acht dit niet
in lijn met het gelijkheidsbeginsel en volgens haar draagt het niet bij aan de hinderreductie.

Reactie IenW

Om omwonenden van Schiphol beter tegen geluid van kleine luchtvaart (General Aviation, GA) te beschermen, wil het kabinet maximumaantallen opnemen voor GA-verkeer en maatschappelijk
verkeer. In het huidige LVB waren er geen maximum aantallen opgenomen. Omwonenden
rondom de Oostbaan hebben baat bij deze nieuwe situatie. Voor kleine luchtvaart geldt
een maximum van 16.624 vluchten. Onder kleine luchtvaart vallen activiteiten zoals
recreatief vliegen, sportvliegen, zakenreizen en medische vluchten. Dit maximum is
bepaald op grond van het feitelijke aantal bewegingen in gebruiksjaar 2023.

Voor maatschappelijk verkeer (politie en kustwacht) wordt apart een maximumaantal
van 7.000 vluchten opgenomen in het LVB. Het maximum aantal vliegbewegingen voor maatschappelijk
verkeer is een realistische aanname van het verwachte aantal vliegbewegingen, met
een marge van 10% daarbovenop.

Vrijblijvendheid en rol van de sector

Vlieghinder Nieuwkoop stelt dat afspraken met de luchtvaartsector in belangrijke mate
vrijblijvend zijn en dat uitvoering afhankelijk is van marktpartijen. Daarbij geeft
Vlieghinder Nieuwkoop aan twijfels te hebben over de haalbaarheid en afdwingbaarheid
van maatregelen, zoals vlootvernieuwing en verduurzaming.

Reactie IenW

In het kader van de balanced approach-procedure zijn maatregelen geïnventariseerd
om geluidsreductie te realiseren. In het uiteindelijke maatregelenpakket zit een tweetal
maatregelen waarbij KLM verantwoordelijk is voor de uitvoering ervan. Dit betreft
de inzet van de stilste toestellen in de nacht en de additionele vlootvernieuwing.
Na een intensief proces tussen het ministerie en KLM zijn beide partijen niet tot
een convenant gekomen. Wel heeft KLM toegezegd de maatregelen zoals afgesproken uit
te voeren. Momenteel wordt dit door het ministerie gemonitord. Uit de monitoring moet
blijken of de maatregelen conform afspraak zijn uitgevoerd en het beoogde effect hebben.
Indien dit niet het geval is, wordt met KLM het gesprek gevoerd over het treffen van
additionele compenserende maatregelen.

3. Reactie onderzoeksrapport CE Delft «Brede welvaart en de omvang van Schiphol en
het verzoek van Platform Vliegoverlast Amsterdam (PVA)

In de procedurevergadering van de vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat
van 11 maart 2026 is gesproken over het rapport van CE Delft «Brede welvaart en de
omvang van Schiphol». De commissie voor Infrastructuur en Waterstaat heeft verzocht
om een schriftelijke reactie op dit rapport en tevens om een reactie op de brief van
Platform Vliegoverlast Amsterdam over ditzelfde onderwerp.

Reactie IenW:

De ambitie van de Maatschappelijke Raad Schiphol (MRS) om de complexe discussie over
de toekomst van Schiphol te verrijken met een breder perspectief waarin het begrip
brede welvaart verder uitgediept wordt, wordt herkend en gewaardeerd. Het benadrukken
van aspecten van brede welvaart, zoals gezondheid, klimaat en leefomgeving, draagt
bij aan een zorgvuldige en evenwichtige beleidsvorming. Het streven naar een goede
balans tussen internationale bereikbaarheid, leefomgevingskwaliteit en klimaatdoelen
is een prioriteit die het kabinet deelt.

Het kabinet zet zich in om deze balans in de praktijk vorm te geven. Daarbij wordt
niet alleen gekeken naar de economische betekenis en netwerkkwaliteit van Schiphol,
maar ook nadrukkelijk naar de effecten op de leefomgeving en het klimaat. In de afgelopen
jaren zijn verschillende stappen gezet om de geluidshinder rond de luchthaven te verminderen
en tegelijkertijd de juridische basis onder het beleid te versterken. Zo zijn uitgebreide
milieueffectrapportages uitgevoerd, evenals maatschappelijke kosten-batenanalyses
en diverse impactanalyses. Deze onderzoeken hebben gezamenlijk een belangrijke rol
gespeeld in de besluitvorming. Het huidige beleid is gebaseerd op een integrale afweging,
waarbij verschillende maatregelen zijn ingevoerd waaronder een plafond voor het aantal
vliegtuigbewegingen. Voor het maatregelenpakket is zoals u weet een balanced approach-procedure
doorlopen. Voor het aantal vliegtuigbewegingen is het plafond vastgesteld op 478.000
vliegtuigbewegingen per jaar, waarvan 27.000 vliegtuigbewegingen in de nacht. Het
Luchthavenverkeerbesluit vormt het sluitstuk van deze beleidsaanpak en ligt thans
voor in de Kamer.

Het ministerie herkent de conclusies van het rapport van CE Delft niet. Zo wordt in
het rapport een zogenaamde steady-state-analyse gehanteerd, waardoor alleen eindsituaties
worden beschouwd en (negatieve) effecten van de transitie naar deze situaties buiten
beschouwing blijven. De vraag is hoe significant de transitie-effecten zouden zijn
en of daarmee de beschouwde eindsituaties wel realistisch zijn.

De stelling dat binnen de onderzochte bandbreedte geen structurele relatie bestaat
tussen de omvang van de luchthaven en de kracht van de Nederlandse economie behoeft
nuancering. Zo wordt bijvoorbeeld cargo buiten beschouwing gelaten, terwijl uit andere
studies blijkt dat hier significante effecten kunnen optreden. Ook geeft het onderzoek
geen reëel beeld van de woningbouwmogelijkheden bij de verschillende krimpscenario’s,
zo is er onder andere geen rekening gehouden met andere beperkende regelgeving voor
woningbouw.

Ook lijken aannames die zijn gedaan over de effecten op luchtkwaliteit niet congruent
met eerdere studies van RIVM. Het RIVM geeft aan dat op basis van de huidige stand
van het onderzoek het niet mogelijk is om nauwkeurig te bepalen hoe groot het effect
van de totale blootstelling op de gezondheid is. Het is dan ook de vraag hoeveel impact
bovenstaande keuzes in de onderzoeksaanpak hebben op de conclusies van het rapport.

Zoals gezegd, waardeert het ministerie het genomen initiatief tot een onderzoek naar
de brede welvaart en de positie van Schiphol. Dergelijke onderzoeken kunnen input
zijn voor gesprek over toekomstig beleid van de luchthaven Schiphol. Het ministerie
heeft echter nog veel vragen en opmerkingen bij het rapport. Daarover gaan we graag
verder in gesprek, maar het verandert niets voor het voorgenomen LVB.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
V.P.G. Karremans