Brief regering : Beleidsreactie bij WODC-onderzoek 'De afweging van slachtoffer en daderbelangen bij langdurig toezicht'

Nr. 154
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 mei 2026

Hierbij bied ik uw Kamer het rapport «De afweging van slachtoffer- en daderbelangen
bij langdurig toezicht. Een juridische verkenning en ervaringen in de praktijk» en
bijbehorende beleidsreactie aan. Dit rapport is opgesteld door het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC).

1. Aanleiding en doel onderzoek

De Wet langdurig toezicht (Wlt) is in 2018 in werking getreden. Het doel van deze
wet is om effectiever en langduriger toezicht te houden op daders van zedendelicten
en zware geweldsmisdrijven wanneer zij re-integreren. Om zicht te krijgen op de manier
waarop de Wlt in de praktijk wordt toegepast, is het WODC gevraagd een onderzoeksprogramma
op te stellen voor de evaluatie van de wet.1 Het onderhavige onderzoek maakt deel uit van dit onderzoeksprogramma.

Daarnaast zijn tijdens het wetgevingstraject twee moties aangenomen betreffende slachtoffers
en nabestaanden2:

• De motie Van der Steur en Recourt3 verzoekt de regering, bij de uitwerking van het toezicht, ervoor te zorgen dat slachtoffers
als zij dat wensen door het Openbaar Ministerie (OM) over hun wensen voor de invulling
van het toezicht worden geraadpleegd. Aan deze motie wordt voldaan doordat intussen
de taakoverdracht van het OM naar het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) plaatsvindt
en grotendeels is afgerond. In deze brief ga ik nader in op deze taakoverdracht.

• De motie Van Oosten c.s.4 roept op bij de evaluatie van de Wlt grondig te bezien op welke wijze de belangenafweging
die ziet op het recht op een gezinsleven van de veroordeelde en de rechten en wensen
van slachtoffers, in de juridische praktijk vorm wordt gegeven. Middels dit onderzoek
is invulling gegeven aan deze motie.

Het overkoepelende doel van het onderzoek is om na te gaan wat de rechten, beschermingsbehoeften
en belangen van slachtoffers zijn tijdens de laatste fase van de tenuitvoerlegging
van de straf en hoe deze – binnen het kader van de Wlt-modaliteiten – worden afgewogen
tegen de rechten en belangen van de dader. Meer in het bijzonder is gekeken naar de
voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.), de voorwaardelijke beëindiging van de dwangverpleging
van de tbs-maatregel (VB) en de gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel (GVM). Aan deze drie modaliteiten kunnen
bijzondere voorwaarden worden verbonden waaraan de dader zich moet houden tijdens
de periode van toezicht. Bij de tenuitvoerlegging van deze drie Wlt-modaliteiten bestaat
de wettelijke verplichting om de belangen van slachtoffers, nabestaanden en dader
tegen elkaar af te wegen.

Er zijn drie onderzoeksdoelen geformuleerd:

• Het in kaart brengen en analyseren van de beschermingsbehoeften van slachtoffers en
nabestaanden bij de uitvoering van langdurig toezicht;

• Het in kaart brengen en analyseren van de rechten en belangen van slachtoffers, nabestaanden,
en daders bij de uitvoering van langdurig toezicht;

• Bepalen van de manier waarop de afweging van rechten, belangen en beschermingsbehoeften
van slachtoffers, nabestaanden en daders thans wordt vormgegeven in de juridische
praktijk bij de uitvoering van langdurig toezicht.

2. Beperkingen van het onderzoek

Ondanks de zorgvuldigheid bij de totstandkoming van dit rapport, is sprake van een
aantal beperkingen5 ten aanzien van de reikwijdte van de resultaten. Met de onderzoekers wijs ik erop
dat slechts een beperkt aantal VB-beslissingen beschikbaar was (in totaal 46 zaken),
zodat een aselecte steekproef niet mogelijk was. In VB-beslissingen is daarnaast beperkt
gemotiveerd hoe tegemoet wordt gekomen aan slachtofferrechten en -belangen. Ten aanzien
van de GVM is door de onderzoekers opgemerkt dat pas bij de beslissing tot tenuitvoerlegging
de oplegging van bijzondere voorwaarden aan de orde komt en dat er op dit moment nog
te weinig tenuitvoerleggingsbeslissingen beschikbaar zijn om conclusies te kunnen
trekken. Hoewel volgens de onderzoekers enige voorzichtigheid is geboden bij het interpreteren
van de analyse, kijk ik met interesse naar de resultaten.

Ten slotte, constateer ik zelf nog dat het onderzoek is uitgevoerd terwijl de taakoverdracht
van het informeren en raadplegen van slachtoffers in de tenuitvoerleggingsfase van
het OM naar het CJIB nog gaande is. Hoewel de onderzoekers deze taakoverdracht vermelden
in het rapport en concluderen dat een uitgebreide analyse van de huidige werkwijze
ten aanzien van het informeren van slachtoffers niet opportuun is, gaan de conclusies
en aanbevelingen uit van de oude situatie en geven daarmee een onvolledig beeld van
de huidige situatie. In mijn beleidsreactie zal ik daarop nader ingaan.

3. Conclusies en aanbevelingen

De onderzoekers trekken een aantal conclusies, waaronder het feitelijk vaststellen
welke rechten slachtoffers hebben tijdens de tenuitvoerleggingsfase, welke mensenrechten
van de dader een rol spelen en welke slachtoffer- en delictfactoren van invloed kunnen
zijn op beschermingsbehoeften in de tenuitvoerleggingsfase. Tevens stellen de onderzoekers
vast dat de belangen van slachtoffers, die achter beschermingsbehoeften kunnen zitten,
uiteenlopen en per persoon verschillend zijn en dat het maken van de belangenafweging
tussen rechten, belangen en beschermende maatregelen ten aanzien van slachtoffers,
nabestaanden en daders niet in een rechtsregel is te vatten. Er zijn wel enkele uitgangspunten,
te weten: proportionaliteit, subsidiariteit, en maatwerk.

Daarnaast wijzen de onderzoekers op de informatiebehoefte als voornaamste procedurele
behoefte van slachtoffers tijdens de tenuitvoerleggingsfase, het overbrengen van beschermingsbehoeften
door slachtoffers, de terugkoppeling over de opgelegde bijzondere voorwaarden, de
geringe afdwingbaarheid van slachtofferrechten en over rechtsbijstand in de tenuitvoerleggingsfase.
Deze conclusies vormen de basis voor de aanbevelingen van de onderzoekers en worden
verderop in deze beleidsreactie geadresseerd.

Hieronder geef ik eerst een korte algemene beleidsreactie, waarna ik in ga op de verschillende
aanbevelingen.

4. Beleidsreactie

De inzet vanuit de Meerjarenagenda Slachtofferbeleid 2025–20286 is dat slachtoffers van strafbare feiten vanuit de overheid erkenning en herstel
wordt geboden. Een betrouwbare overheid zorgt ervoor dat aan het slachtoffer toegekende
rechten in de praktijk worden nageleefd en dat gewekte verwachtingen niet worden beschaamd.
Daarbij is duidelijk en voorspelbaar voor slachtoffers over wat wel en niet kan en
wat onzeker is. De autonomie ligt bij het slachtoffer om – wanneer goed geïnformeerd
– zelf te beslissen welke rechten het wil uitoefenen en van welke voorzieningen het
in welke mate gebruik wil maken. Beleidsdoelen voor de komende jaren zijn onder andere
het vergroten van het slachtofferbewustzijn van professionals in de strafrechtketen,
een duidelijke rechtspositie in het strafproces en betere bescherming en ondersteuning
van slachtoffers waar nodig.

Zowel slachtoffers als verdachten en veroordeelden hebben rechten die moeten worden
gerespecteerd. Daar waar de rechten van slachtoffers en daders elkaar kruisen, moet
een belangenafweging worden gemaakt. Niet alleen moet voor slachtoffers duidelijk
zijn bij welke beslissingen hun belangen worden meegewogen en op welke wijze dat gebeurt,
tevens moet helder zijn dat dit niet altijd zal leiden tot het voor hen gewenste resultaat.
In de communicatie richting slachtoffers is het noodzakelijk hierover realistisch
te zijn om extra schade zoals secundaire victimisatie en herhaald slachtofferschap
te voorkomen. Met de onderzoekers wijs ik erop dat de oplegging van bijzondere voorwaarden
bij de drie Wlt-modaliteiten maatwerk vereist, om zo goed mogelijk tegemoet te komen
aan de behoeften van slachtoffers en aan de belangen van alle betrokken partijen.

Op basis van het verrichte onderzoek komen de onderzoekers tot een viertal aanbevelingen.
Deze aanbevelingen zien kort gezegd op de informatievoorziening naar slachtoffers
over hun rechten en eventuele beschermingsbehoeften, de belangenafweging bij het al
dan niet opleggen van door slachtoffers gewenste bijzondere voorwaarden en op een
uitbreiding van de financiële toevoeging voor rechtsbijstand door slachtofferadvocaten.
Hieronder geef ik mijn reactie op de aanbevelingen.

4.1 Informeren en raadplegen slachtoffers

De eerste en tweede aanbeveling zien op een betere informatievoorziening over de tenuitvoerlegging
van de sanctie. Slachtoffers hebben behoefte aan het ontvangen van begrijpelijke,
correcte, concrete en tijdige informatie. Het moet duidelijk zijn bij welke instantie slachtoffers terecht kunnen en welke beschermingsbehoeften zij kunnen doorgeven, maar ook
dat dit geen garantie is dat bijzondere voorwaarden zullen worden opgelegd. De mogelijkheid
tot een online portal – zoals mijnslachtofferzaak.nl – waarin slachtoffers op hun
eigen tempo hun beschermingsbehoeften kunnen doorgeven, zou volgens de onderzoekers
een optie kunnen zijn. De tweede aanbeveling raakt – naast het informeren – ook aan
het raadplegen van slachtoffers. De onderzoekers bevelen aan om proactief te informeren
bij slachtoffers naar hun eventuele beschermingsbehoeften.

Ik onderschrijf het belang van een goede informatievoorziening naar het slachtoffer,
ook in de fase van de tenuitvoerlegging. Slachtoffers hebben – wanneer zij dat wensen
– recht op informatie en op bescherming. Waar de beschermingsbelangen van slachtoffers
meewegen in beslissingen over het toekennen van vrijheden, moeten slachtoffers in
de gelegenheid worden gesteld deze beschermingsbehoeften aan te geven. De verantwoordelijkheid
voor het informeren van slachtoffers in de fase van de tenuitvoerlegging lag tot voor
kort bij het OM. Om ervoor te zorgen dat het slachtoffer in de tenuitvoerleggingsfase
zo veel mogelijk één organisatie als aanspreekpunt heeft, is besloten om de taken
van het OM over te dragen aan de Minister. Het CJIB geeft namens de Minister invulling
aan deze taken. Gezien de omvang van de veranderopgave worden de taken gefaseerd overgedragen.
Een groot deel van de taakoverdracht is afgerond, wat heeft geleid tot het grotendeels
invulling geven aan de aanbevelingen.

Het CJIB informeert slachtoffers sinds april 2024 schriftelijk over de onherroepelijke
uitspraak in de strafzaak. Afhankelijk van de sanctie die daarbij eventueel is opgelegd,
ontvangt het slachtoffer ook uitleg over de betreffende sanctie en op welke momenten
het slachtoffer informatie ontvangt in de tenuitvoerlegging. Hiermee wordt invulling
gegeven aan de aanbeveling, om de algemene informatievoorziening aan slachtoffers
te verbeteren.

Voor zowel de voorwaardelijke invrijheidstelling als de voorwaardelijke beëindiging
van de dwangverpleging geldt dat in de huidige situatie al invulling wordt gegeven
aan de aanbeveling om proactief naar de beschermingsbehoefte van het slachtoffer te
vragen. Het CJIB informeert slachtoffers per brief wanneer zij hebben aangegeven op
de hoogte gehouden te willen worden, waarbij wordt vermeld dat dit geen garantie is
voor oplegging van een bijzondere voorwaarde. Slachtoffers worden gewezen op verschillende
opties van beschermende voorwaarden die zij kunnen vragen en op de mogelijkheid van
ondersteuning door SHN. Aan de uitvraag voor beschermingsbehoeften is een reactietermijn
van twee weken verbonden. Eventueel buiten de termijn ontvangen beschermingsbehoeften
worden alsnog doorgegeven aan het OM zodat deze meegewogen kunnen worden, mits het
besluit op dat moment nog niet is genomen. De aanbeveling om duidelijk aan te geven
wat slachtoffers kunnen doen als zij een overtreding van de opgelegde bijzondere voorwaarde(n)
constateren, wordt op dit moment door het CJIB verwerkt in de brieven. Per 1 januari
2026 is de laatste tranche van de Wet straffen en beschermen geïmplementeerd, waarmee
ook bij beslissingen over re-integratieverlof de slachtofferbelangen worden meegewogen
op basis van actuele slachtofferinformatie.

Wanneer bij een tbs-verlengingszitting de voorwaardelijke beëindiging van de dwangverpleging
aan de orde is, raadpleegt het CJIB slachtoffers ook over het gebruik van het beperkte
spreekrecht. Na afloop van een tbs-verlengingszitting informeert het OM het slachtoffer
over de uitkomst en de eventueel opgelegde bijzondere voorwaarden.

Bij de voorwaardelijke invrijheidsstelling informeert het CJIB het slachtoffer vervolgens
over het besluit van het OM om wel of geen voorwaardelijke invrijheidstelling te verlenen
en over de eventuele bijzondere voorwaarden die zijn opgelegd. Tevens ontvangt het
slachtoffer een brief over het einde van de detentie waarin opnieuw de eventuele bijzondere
voorwaarden worden genoemd. Om een rauwelijkse confrontatie te voorkomen, vindt deze
communicatie plaats voorafgaand aan de daadwerkelijke invrijheidstelling. Mij zijn
geen signalen bekend dat dit in de praktijk structureel niet goed loopt.

Als bij de beslissing om de GVM ten uitvoer te leggen bijzondere voorwaarden worden
opgelegd, informeert het OM het slachtoffer daar nu over. Hoewel nog niet gerealiseerd,
zal ook het informeren en raadplegen van slachtoffers over de GVM in de taakoverdracht
worden meegenomen en worden belegd bij het CJIB.

Door de onderzoekers wordt MijnSlachtofferzaak (MSz) genoemd om de informatievoorziening
aan slachtoffers te verbeteren. MSz is een ketenbreed slachtofferportaal van de politie,
het OM, SHN, het Schadefonds Geweldsmisdrijven (SGM) en het CJIB. Het doel van MSz
is dat slachtoffers op ieder moment overzichtelijk via één digitale ingang informatie
kunnen vinden over de voortgang van hun zaak. Om de dienstverlening aan slachtoffers
via MSz verder te verbeteren wordt de komende jaren gewerkt aan de doorontwikkeling
van Msz. Daarbij staat het slachtoffer centraal. Doel is dat MSz een grotere rol gaat
spelen in het digitaal informeren van slachtoffers en het ontwikkelen van meer interactiemogelijkheden
voor slachtoffers, bijvoorbeeld om hun beschermingsbehoefte door te geven. Dit sluit
aan bij de aanbeveling om beschermingsbehoeften online door te kunnen geven. Het is
overigens al mogelijk om beschermingsbehoeften via de website van het CJIB door te
geven. De onderzoekers benoemen in hun aanbeveling dat door een online portaal slachtoffers
op hun eigen tempo hun beschermingsbehoeften kunnen doorgeven. Het proactief uitvragen
ervan is echter altijd gekoppeld aan de tijdlijn van een te nemen besluit over het
verlenen van vrijheden aan de veroordeelde.

4.2 Belangenafweging inzichtelijk maken

De derde aanbeveling ziet op het expliciet maken van de belangenafweging tussen rechten,
beschermingsbehoeften en belangen van slachtoffers en daders door een uitgebreide(r)
motivering door de rechter, bijvoorbeeld door redenen te geven voor het wel of niet
of in gewijzigde vorm opleggen van de door slachtoffers gewenste bijzondere voorwaarden.

Het recht op informatie is een fundamenteel slachtofferrecht. Het hebben van informatie
kan slachtoffers het gevoel geven meer grip te hebben op de situatie en op het proces.
Dit kan bijdragen aan procedurele rechtvaardigheid. Het belang van expliciet en begrijpelijk
motiveren voor slachtoffers wordt ook door de Rechtspraak onderschreven. Afgesproken
is dat intern aandacht wordt gevraagd voor de inhoud van het rapport en de voor de
Rechtspraak relevante conclusies. Na bestudering zal de Rechtspraak het rapport en
de daaruit vloeiende aanbeveling nader intern bespreken en bezien of verdere afstemming
nodig is. Ik houd hierover contact met de Rechtspraak en zal uw Kamer over de uitkomst
nader informeren.

In dit verband stellen de onderzoekers tevens voor om te overwegen of de beslissingen
van het Centrale Voorziening voorwaardelijke invrijheidsstelling (CVv.i.) over de
verlening van een voorwaardelijke invrijheidsstelling openbaar kunnen worden gemaakt.
Het doel van deze aanbeveling lijkt te zijn dat slachtoffers meer inzicht krijgen
in de motivering achter de beslissing over het al dan niet (deels) opleggen van beschermende
voorwaarden. Ik kan mij voorstellen dat bij slachtoffers een dergelijke behoefte bestaat
in situaties waarin gevraagde beschermingsbehoeften niet of gedeeltelijk zijn opgelegd.
De aanbeveling om v.i.-beslissingen openbaar te maken zal ik echter niet onverkort
overnemen, omdat in de taakoverdracht reeds is geregeld dat slachtoffers worden geïnformeerd
over de v.i.-beslissing en de opgelegde voorwaarden. Ik ga met betrokken partijen
in gesprek om te bezien of er mogelijkheden zijn om ervoor te zorgen dat slachtoffers
– indien gewenst – meer inzicht in de gemaakte belangenafweging kunnen krijgen wanneer
een voorwaardelijke invrijheidsstelling is verleend. Uw Kamer wordt over de uitkomst
geïnformeerd.

4.3 Uitbreiding financiële toevoeging

In de vierde en laatste aanbeveling wordt door de onderzoekers aandacht gevraagd voor
een uitbreiding van de financiële toevoeging voor slachtofferadvocaten tijdens de
tenuitvoerleggingsfase. Slachtoffers van strafbare feiten hebben het recht te worden
bijgestaan bij het uitoefenen van hun rechten. Ik onderschrijf het belang dat slachtoffers
ook tijdens de tenuitvoerleggingsfase kosteloze juridische ondersteuning kunnen krijgen
bij de uitoefening van hun rechten, als zij dat wensen. Dit kan eraan bijdragen dat
slachtoffers hun beschermingsbehoeften goed naar voren kunnen brengen. Ook kan het
zorgen voor een nog betere informatievoorziening over procedures, de inhoud van beslissingen
en meer duidelijkheid voor het slachtoffer over zijn rechten. In de wet is op dit
moment nog niet expliciet vastgelegd dat het slachtoffer zich kan laten bijstaan in
procedures in de tenuitvoerleggingfase waar hij een verklaring kan afleggen. Om dit
te verduidelijken, zal ik een voorstel doen via de tweede aanvullingswet van het nieuwe
Wetboek van Strafvordering.

De Raad voor Rechtsbijstand voert hierop al wel begunstigend beleid, waardoor slachtofferadvocaten
een financiële toevoeging kunnen krijgen op de momenten in de tenuitvoerleggingsfase
waarop het slachtoffer een verklaring kan afleggen. De bijstand door een advocaat
is voor slachtoffers van gewelds- en zedenmisdrijven die onder artikel 44 lid 4 Wet
op de rechtsbijstand vallen dan kosteloos.7 Ik ben in gesprek met de Raad voor Rechtsbijstand over het nader vastleggen en publiceren
van het beleid over een financiële toevoeging op de genoemde momenten in de tenuitvoerleggingsfase,
zodat dit nog beter kenbaar is. Het slachtoffer wordt in de brieven van het CJIB ook
actief gewezen op de mogelijkheid van ondersteuning door SHN.

5. Ten slotte

Ik zal mij blijven inzetten voor de naleving van slachtofferrechten door professionals
in de strafrechtketen, het behartigen van slachtofferbelangen en duidelijkheid over
hoe deze worden afgewogen tegen de rechten en belangen van de dader.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
K.T. van Bruggen