Brief regering : Evaluatie fiscale regelingen bos-, natuur- en cultuurgrond

Nr. 124
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 mei 2026

Hierbij stuur ik u, mede namens de Minister en Staatssecretaris van Landbouw, Visserij,
Voedselzekerheid en Natuur (LVVN) het evaluatierapport «Evaluatie fiscale regelingen
bos-, natuur- en cultuurgrond» van SEO Economisch Onderzoek. Deze evaluatie vloeit
voort uit de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE), die voorschrijft dat de
doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid periodiek moeten worden geëvalueerd en
dat de vragen uit het toetsingskader fiscale regelingen worden beantwoord. Tot slot
wordt in deze Kamerbrief ingegaan op de motie Holman en Grinwis. Deze motie verzoekt
te onderzoeken of de cultuurgrondvrijstelling beperkt kan worden tot alleen agrariërs
die grond kopen.1

Inhoud evaluatie SEO

Het onderzoeksbureau SEO heeft de evaluatie van zeven fiscale regelingen met betrekking
tot bos-, natuur- en cultuurgrond in maart jl. opgeleverd. Vier van de onderzochte
regelingen richten zich kort gezegd op het bevorderen van het behoud en de aanleg
van bos en natuur door onder voorwaarden een vrijstelling te verlenen voor het volgende
(inkomstenbelasting (IB) en vennootschapsbelasting (Vpb)): de winst van bosbouwbedrijven,
aangewezen subsidie-inkomsten voor bos- en natuurbeheer, bos- en natuurterreinen (en
landgoederen) in box 3 en tot slot een vrijstelling van overdrachtsbelasting voor
verkrijgingen van natuurgronden. De andere drie onderzochte regelingen beogen het
realiseren van structuurverbetering van cultuurgrond (landbouwgrond) en van gronden
in het landelijke gebied. Dit betreft onder voorwaarden een vrijstelling van overdrachtsbelasting
voor verkrijgingen van cultuurgronden, een vrijstelling voor kavelruil en voor herverkavelingen
in het landelijke gebied.

De bevindingen van SEO aan de hand van het toetsingskader fiscale regelingen ten aanzien
van de geëvalueerde fiscale regelingen in de directe belastingen worden hieronder
gepresenteerd:

1. Bosbouwvrijstelling (IB en Vpb)

• De doelstelling van de regeling is het bevorderen, behouden en aanleggen van bos.
Met de regeling is € 39 mln. gemoeid (meest recente inschatting 2021).

• De regeling is niet doeltreffend en niet doelmatig: er is noodzaak tot overheidsingrijpen vanwege de aanwezigheid van de positieve externe
effecten van bos en de aanwezigheid van marktfalen. De instrumentkeuze voor een vrijstelling
veronderstelt stimulering door winsten niet te belasten. Bosbouwbedrijven zijn echter
niet tot weinig winstgevend waardoor het gebruik van de vrijstelling door bosbouwbedrijven
zeer beperkt is.

• SEO beveelt aan de regeling af te schaffen. SEO geeft daarnaast als beleidsoptie de
vrijgekomen middelen anders aan bos- en natuur te besteden.

2. Vrijstelling voor vergoedingen bos- en natuurbeheer (IB en Vpb)

• De doelstelling van de regeling is het bevorderen van behoud en aanleg van natuur
en het vergroten van draagvlak voor bos- en natuurbeleid. Met de regeling is € 11 mln.
gemoeid (meest recente inschatting 2026).

• De doeltreffendheid en doelmatigheid is onduidelijk omdat dit afhankelijk is van de vergoedingen en subsidies die zijn vrijgesteld van
winstbelastingen. De subsidies zijn gebaseerd op de normkosten voor natuurbeheer.
De vrijstelling zorgt ervoor dat het subsidiebedrag overeenkomt met die normkosten.
Het alternatief (bruteren) is lastig in de uitvoeringstechniek. Er is een noodzaak
tot overheidsingrijpen vanwege de positieve externe effecten van natuur en de aanwezigheid
van marktfalen.

• SEO beveelt aan de regeling te behouden.

3. Vrijstelling bos- en natuurterreinen bij voordeel uit sparen en beleggen (IB – box 3)

• De doelstelling van de regeling is het bevorderen, behouden en aanleggen van bos.
Met de regeling is € 7 mln. gemoeid (meest recente inschatting 2023).

• De regeling is waarschijnlijk doeltreffend en doelmatig, maar het exacte effect is lastig meetbaar doordat de doelstelling niet helder en
eenduidig geformuleerd is. Er is een noodzaak tot overheidsingrijpen vanwege de positieve
externe effecten van natuur en de aanwezigheid van marktfalen. Onder het forfaitaire
box 3-stelsel zorgt de vrijstelling ervoor dat geen belasting geheven wordt op doorgaans
verlieslatende bos- en natuurgronden.

• SEO beveelt aan de regeling te behouden of aan te passen onder het nieuwe stelsel.

4. Cultuurgrondvrijstelling (overdrachtsbelasting)

• De doelstelling van de regeling is de verbetering van de landbouwstructuur. Met de
regeling is rond de € 290 mln. gemoeid (meest recente inschatting 2026).

• De regeling is niet doeltreffend en niet doelmatig. De doelstelling van structuurverbetering van de landbouw is niet meer actueel. Er
wordt niet bij elke transactie getoetst of het bijdraagt aan het doel. Daar waar voorheen
de overheid actief de grondstructuur optimaliseerde van en voor agrariërs, is het
huidige beleid ten aanzien van landbouwgronden veel breder ingestoken dan enkel agrariërs.
Uit de bredere beleidsmatige context blijkt dat structuurverbetering in de landbouw
is ingeruild voor structuurverbetering van het algehele landelijke gebied. Hierdoor
is geen sprake meer van een noodzaak tot overheidsingrijpen met betrekking tot het
oorspronkelijke doel. Overheidsingrijpen ten behoeve van de structuurverbetering in
het landelijke gebied vindt wel ondersteuning doordat daarmee getracht wordt maatschappelijke
doelen te realiseren. De huidige cultuurgrondvrijstelling draagt echter niet bij aan
deze maatschappelijke doelen.

• SEO beveelt aan de regeling af te schaffen of deze te hervormen door onder andere
de doelstelling te actualiseren.

5. Natuurgrondvrijstelling (overdrachtsbelasting)

• De doelstelling van de regeling is niet expliciet benoemd in de parlementaire stukken,
maar lijkt het bevorderen van behoud en de aanleg van natuur door particulieren. Met
de regeling is € 4 mln. gemoeid (meest recente inschatting 2023).

• De doeltreffendheid en doelmatigheid is onduidelijk. Er is namelijk geen probleemstelling of doelstelling terug te vinden in de parlementaire
stukken rondom deze regeling. Er is wel een reden tot overheidsingrijpen, aangezien
de doelstelling enigszins uit zou moeten komen op het behoud (en in mindere mate de
aanleg) van natuur. De redenering voor het overheidsingrijpen lijkt sterk op die van
de andere fiscale regelingen die trachten het behoud en de aanleg van natuur te bevorderen.
De formulering van het doel is eveneens niet helder.

• SEO beveelt aan de regeling af te schaffen of deze te hervormen door onder andere
de doelstelling te actualiseren.

6. Vrijstelling voor kavelruil (overdrachtsbelasting)

• De doelstelling van de regeling is de structuurverbetering van het landelijk gebied.
Met de regeling is € 1 mln. gemoeid (meest recente inschatting 2023).

• De doeltreffendheid en doelmatigheid is onduidelijk. De formulering van dit doel is niet helder en eenduidig. Bovendien wordt al bijna
twintig jaar lang geen (ecologische) toets op de objectieve verbeteringseis uit de
Omgevingswet meer uitgevoerd die de realisatie van het doel waarborgt. Er is een noodzaak
tot overheidsingrijpen in het landelijke gebied. De regeling is doeltreffender sinds
de recente aanscherping per 2025, maar er blijft een waarborg ontbreken voor de realisatie
van structuurverbetering in het landelijke gebied. Omdat het doel lastig meetbaar
is en gegevens beperkt bijgehouden worden, is onbekend in hoeverre de regeling doeltreffend
en doelmatig is.

• SEO beveelt aan de regeling af te schaffen of deze te hervormen door onder andere
de doelstelling te actualiseren.

7. Vrijstelling voor herverkaveling (overdrachtsbelasting)

• De doelstelling van de regeling is de structuurverbetering van het landelijk gebied.
De regeling heeft een zeer beperkte budgettaire omvang (meest recente inschatting
2023).

• De regeling is doeltreffendheid en doelmatig. De vrijstelling voor herverkaveling maakt de overdracht van gronden mogelijk, zodat
bijvoorbeeld wegen, waterlopen en andere infrastructuur kunnen worden aangelegd en
gronden dichter bij elkaar komen te liggen. Aangezien dit publieke middelen zijn,
is overheidsinterventie om deze doelen te realiseren genoodzaakt. De doeltreffendheid
en doelmatigheid volgt dus mechanisch uit het karakter van een herverkaveling. De
overheid zal enkel een herverkaveling inzetten bij evidente structuurverbetering.

• SEO beveelt aan de regeling te behouden.

Kabinetsreactie op basis van evaluatie SEO

In de begrotingsregels is het uitgangspunt opgenomen dat bij negatieve evaluaties
van bestaande fiscale regelingen deze in principe worden afgeschaft, aangepast of
– indien relevant – omgezet in een subsidie. Dit is ook een belangrijk uitgangspunt
in het kader van een eenvoudiger belastingstelsel. Op basis van de beoordelingen die
door SEO zijn gegeven zal het kabinet onderzoek doen hoe de onderzochte regelingen,
waar nodig, hervormd kunnen worden. Op basis van dit onderzoek zal in augustus een
integrale afweging plaatsvinden over welke regelingen hervormd of afgeschaft moeten
worden. Uw Kamer wordt op Prinsjesdag geïnformeerd over de uitkomsten van het onderzoek
en de daaruit voortvloeiende besluitvorming.

Motie Holman en Grinwis

Tijdens het tweeminutendebat Pacht van 20 februari 2025 is door de leden Holman (NSC)
en Grinwis (CU) een motie ingediend. De motie gaat in op de zogenoemde cultuurgrondvrijstelling
in de overdrachtsbelasting en verzoekt te onderzoeken of deze vrijstelling beperkt
kan worden tot alleen agrariërs die grond kopen.2 Eerder heeft mijn voorganger uw Kamer geïnformeerd over de stand van zaken van deze
motie en de werking van de cultuurgrondvrijstelling in haar huidige vormgeving.3 Hieronder informeer ik, mede namens de Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid
en Natuur, uw Kamer over de uitkomsten van het onderzoek.

De cultuurgrondvrijstelling zorgt ervoor dat er geen overdrachtsbelasting is verschuldigd
bij overdacht van cultuurgrond. Hieraan is de voorwaarde verbonden dat de grond na
overdacht minimaal tien jaar bedrijfsmatig wordt gebruikt voor agrarische activiteiten,
zoals veeteelt, akkerbouw, weidebouw, tuinbouw en bosbouw. Voor de toepassing van
de cultuurgrondvrijstelling is niet van belang wie de verkrijger van de grond is.4 Er wordt uitsluitend naar het gebruik gekeken. Dat houdt in dat wanneer een andere
partij dan een agrariër – bijvoorbeeld een particuliere investeerder, pensioenfonds
of familielid – de landbouwgrond koopt en deze bijvoorbeeld verpacht of in bruikleen
geeft aan een agrariër die de grond bedrijfsmatig gebruikt voor landbouw, de cultuurgrondvrijstelling
van toepassing is.

De motie suggereert dat door het in toenemende mate toetreden van beleggers, speculanten
en ontwikkelaars op de grondmarkt de prijs van landbouwgrond explosief is gestegen.
Ook voor deze groepen geldt de cultuurgrondvrijstelling zolang zij voldoen aan de
voorwaarden zoals hierboven genoemd. De motie vraagt te onderzoeken of de werking
van de cultuurgrondvrijstelling kan worden aangepast door deze uit te sluiten voor
niet-agrariërs die grond kopen. Agrariërs zouden hiermee voordeliger grond voor agrarisch
gebruik kunnen aankopen ten opzichte van niet-agrariërs. Het overdrachtsbelastingtarief
voor niet-woningen bedraagt momenteel 10,4%. Dit betekent dat als de cultuurgrondvrijstelling
komt te vervallen voor een bepaalde groep, zij over de aankoopprijs 10,4% overdrachtsbelasting
verschuldigd zijn.

Voor wat betreft de motie is het kabinet van mening dat het op basis van de beschikbare
gegevens niet wenselijk is om de cultuurgrondvrijstelling te beperken tot agrariërs.
Deze motie is breed onderzocht, mede door middel van gesprekken met belanghebbenden.
De bijdragen met de belanghebbenden zijn samengevat terug te vinden in bijlage 2.
Uit de gesprekken volgt een eenduidige wens vanuit de belanghebbenden om niet tot
deze beperking over te gaan. Het kabinet deelt de zorg van de sector dat juist bij
het beperken van de cultuurgrondvrijstelling voor een bepaalde groep kopers de kosten
van de overdrachtsbelasting zullen worden doorberekend in de pachtprijs. Daarnaast
is het kabinet geen voorstander om onderscheid te maken tussen verschillende groepen
kopers, mede met het oog op de juridische en uitvoeringstechnische implicaties die
een dergelijk onderscheid met zich brengt. Een dergelijke aanpassing van de cultuurgrondvrijstelling
zal de vrijstelling complexer maken en past naar de mening van het kabinet niet in
het streven naar vereenvoudiging van het belastingstelsel. Hetgeen in de motie wordt
omschreven wordt vanwege bovenstaande redenen niet meegenomen als beleidsoptie bij
een mogelijke hervorming van de cultuurgrondvrijstelling.

De Staatssecretaris van Financiën,
E. Eerenberg