Brief regering : Algemene maatregel van bestuur wolven

33 118
Omgevingsrecht

Nr. 480
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 april 2026

Op 4 februari jl. heeft uw Kamer een motie aangenomen van het lid Kostić die het vorige
kabinet opriep om geen verdere stappen te zetten in de voorbereiding of uitvoering
van de voorgestelde wijziging van het Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit
activiteiten leefomgeving en het Besluit kwaliteit leefomgeving, tot het nieuwe kabinet
is aangetreden en de Kamer inzicht heeft kunnen krijgen in het voorgenomen besluit
om er vervolgens een definitief oordeel over te vellen (Kamerstukken II 2025/26, 33 118, nr. 310). Met deze brief informeer ik uw Kamer over de afhandeling van deze motie en over
de verdere stappen die ik heb gezet met het ontwerpbesluit.

Zoals uw Kamer weet, zet ik bij dit dossier in op vier sporen. Met het eerste spoor
wil ik dat incidenten zo veel mogelijk voorkomen worden. Daarom ga ik door met voorlichting
via het informatiepunt Wolven en met het bieden van steun aan veebeschermende maatregelen
via het landelijk initiatief veebescherming. Daarnaast wil ik dat provincies en gemeenten
kunnen ingrijpen bij incidenten, en dat probleemwolven die incidenten met mensen en
huisdieren veroorzaken beter kunnen worden aangepakt (sporen twee en drie). Met deze
brief informeer ik uw Kamer over deze twee sporen. Tot slot het vierde spoor, gericht
op de lange termijn: ik wil graag met de buurlanden met wie we de Centraal Europese
wolvenpopulatie delen (o.a. Duitsland, België) komen tot goede duurzame samenwerking
over de wolvenpopulatie die we met elkaar delen, onder meer met betrekking tot een
gunstige staat van instandhouding van wolven. Die is immers nodig om tot beheer over
te kunnen gaan. Hiertoe breng ik binnenkort een bezoek aan Duitsland en wil ik in
Benelux-verband werken aan deze samenwerking.

Met dit ontwerpbesluit wil ik zorgen dat incidenten tussen wolven, mensen, hun huisdieren
en vee beter voorkomen kunnen worden en dat als die toch plaatsvinden, er snel en
adequaat kan worden opgetreden. Concreet wordt met het ontwerpbesluit de verlaagde
beschermingsstatus van de wolf in de Habitatrichtlijn in onze nationale regelgeving
geïmplementeerd en wordt het meer basale beschermingsregime van toepassing. Het verjagen
of verstoren van de wolf is door de verlaagde beschermingsstatus mogelijk zonder dat
daar een vergunning voor hoeft te worden aangevraagd. Dat maakt het naar verwachting
makkelijker om wolven schuw te houden (en schuwe wolven komen minder vaak in de buurt
van mensen). De verder aangescherpte beoordelingsregels over het doden en vangen van
een «probleemwolf» en over het vangen van een wolf als sprake is van een «probleemsituatie
met een wolf» dragen bij aan een versnelling van de provinciale vergunningverlening
omdat in die gevallen vermoed wordt te zijn voldaan aan twee vergunningvereisten:
de afwezigheid van minder schadelijke alternatieven voor het vangen of doden en de
aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond daarvoor. Het ontwerpbesluit biedt daarnaast
de mogelijkheid aan bevoegd gezag om – alleen voor de meest ernstige situatie van
agressie waarin een wolf letsel toebrengt aan een mens – op voorhand al voor toekomstige
situaties een vergunning voor het doden van deze wolf te verlenen.

Met dit ontwerpbesluit zet ik tevens een eerste belangrijke stap in de afhandeling
van de motie van het lid Den Hollander c.s. over een juridisch houdbare beheerstrategie
voor het aanpakken van probleemwolven en probleemsituaties (Kamerstukken II 2025/26,
36 800 XIV, nr. 51). Ik ben ervan overtuigd dat met het ontwerpbesluit een adequate en juridisch houdbare
aanpak van probleemwolven en probleemsituaties met wolven mogelijk is.

Advisering Raad van State en besluitvorming

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft op 15 september 2025 een kritisch
advies gepubliceerd over het ontwerpbesluit dat door mijn voorganger was voorgelegd.
De kritiek zag vooral op de reikwijdte van de beoordelingsregels en definities. De
Raad van State wijst erop dat deze te ruim zijn en er alleen ruimte is om in te grijpen
bij de meest ernstige incidenten, vanwege het uitgangspunt van een ongunstige staat
van instandhouding van de wolf als beschermde diersoort. Het is van belang dat het
ontwerpbesluit duidelijke handvatten bevat om in te kunnen grijpen bij incidenten
met wolven én juridisch houdbaar is, zodat provincies daadwerkelijk meer mogelijkheden
tot ingrijpen krijgen. Ik heb het ontwerpbesluit daarom met hoge prioriteit verder
vormgegeven en aangepast om zo goed mogelijk recht te doen aan het advies van de Raad
van State. Ik vind het mede in het licht van de juridische houdbaarheid van het besluit
echter van belang dit gewijzigde ontwerp opnieuw voor (spoed)advies aan de Raad van
State voor te leggen. De ministerraad heeft hiermee op 24 april jl. ingestemd. Na
ontvangst van het advies van de Raad van State zal ik uw Kamer daarover informeren
en zal ik het – zo nodig verder gewijzigde – besluit ter vaststelling aan de Koning
aanbieden, zodat het zo spoedig mogelijk kan worden gepubliceerd in het Staatsblad
en in werking kan treden. Mijn streven hierbij is dat het besluit nog voor de zomer
in werking treedt. Hieronder licht ik de inhoud van het door mij gewijzigde ontwerpbesluit
op hoofdlijnen toe en geef ik daarbij aan wat het besluit mogelijk maakt.

Beschermingsregime

De verplaatsing van de wolf van bijlage IV naar bijlage V van de habitatrichtlijn,
betekent dat de wolf niet langer als «strikt beschermd», maar als «beschermd» wordt
beschouwd. Ook voor soorten die op bijlage V van de habitatrichtlijn staan moet worden
gestreefd naar een gunstige staat van instandhouding van deze soort. Wolven worden,
evenals goudjakhalzen, toegevoegd aan de lijst met soorten waarvoor reeds een nationale
bescherming is geregeld. Het ontwerpbesluit dat voor advies aan de Raad van State
wordt voorgelegd biedt voor wolven een goede bescherming en geeft tegelijk ruimte
voor een adequate aanpak bij incidenten met wolven. Hierdoor wordt het verjagen van
wolven voor veehouders eenvoudiger en kan op termijn, bij een gunstige staat van instandhouding,
beheer van wolven mogelijk gemaakt worden.

Definities

In het ontwerpbesluit zijn eenduidige definities opgenomen van een probleemwolf en
een probleemsituatie met een wolf. Deze specifieke regels vinden hun rechtvaardiging
in het bijzondere karakter van wolven, waardoor deze een gevaar kunnen vormen voor
de mens. Tevens zijn zij als grote roofdieren een bedreiging voor door de mens gehouden
dieren. Bij incidenten met een wolf die daadwerkelijk een gevaar vormt voor mensen
en gehouden dieren, een «probleemwolf», moet snel en adequaat kunnen worden opgetreden.
De wolf moet dan uit de natuur kunnen worden verwijderd door het doden of tijdelijk
wegvangen voordat er (verdere) slachtoffers vallen. Ook moeten wolven die een probleem
kunnen gaan vormen – al gelden zij niet als «probleemwolf» – tijdelijk kunnen worden
gevangen om een zender te plaatsen, zodat deze wolf kan worden gevolgd, diens gedrag
kan worden gemonitord en maatregelen – zoals aversieve afschrikking – kunnen worden
ingezet om te voorkomen dat de wolf in kwestie daadwerkelijk een gevaar wordt. Dat
tijdelijk vangen kan ook gebeuren om deze wolf te verplaatsen naar een ander gebied
waar het risico op incidenten minder groot is. Aversieve afschrikking is een belangrijk
onderdeel van de incidentenbestrijding. De afschrikking is bedoeld om verdere incidenten
te voorkomen en te voorkomen dat een wolf zich tot een probleemwolf ontwikkelt. Door
het toepassen van een negatieve gedragsprikkel, leert een wolf dat contact met mensen
en dieren vermeden moet worden.

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State, zijn de criteria van deze definities
opnieuw tegen het licht gehouden. Dit heeft ertoe geleid dat de definitie van «probleemwolf»
is beperkt tot de meest ernstige situaties van gebleken agressie; het overige wordt
gezien als «een probleemsituatie met een wolf». Ook zijn de omschrijvingen van beide
definities aangescherpt. Bij een «probleemwolf» gaat het dan om situaties waarin de
wolf agressief op mensen reageert of mensen aanvalt, zonder te zijn verstoord, om
situaties waarin de wolf mensen letsel toebrengt en om situaties waarin de wolf binnen
een korte periode herhaaldelijk goed afgeschermd vee of paarden en pony’s aanvalt
en daarbij letsel aan de dieren toebrengt. Het gaat bij afschot van «probleemwolven»
dus echt om uitzonderlijke gevallen. Daarvan is ook sprake bij «probleemsituaties»
waarin een wolf herhaaldelijk binnen een korte periode mensen aanvalt na verstoring,
honden op eigen erf of aangelijnd doodt, schapen uit een schaapskudde aanvalt zich
herhaaldelijk in een korte periode in de buurt van speelplaatsen voor kinderen begeeft
en waarin aversieve afschrikking niet blijkt te werken of niet mogelijk is. Deze situaties
kunnen ook zeer ernstig zijn en een bijzonder dreigende situatie vormen, maar zijn
minder ernstig van aard om zonder meer tot de conclusie te komen dat er geen minder
ingrijpende oplossingen dan het doden of vangen van de wolf beschikbaar zijn. Daarom
is in die gevallen vereist dat eerst aversieve afschrikking is toegepast. Ook is ten
opzichte van het oorspronkelijke ontwerpbesluit nieuw in de definitie van probleemwolf
opgenomen de wolf die ten minste twee keer binnen een periode van twee weken waargenomen
is op een schoolplein of speelterrein bedoeld voor kinderen.

Ook de omschrijvingen van «een probleemsituatie met een wolf», dus zonder dat aversieve
afschrikking is toegepast, zijn scherper geformuleerd. Het gaat in die gevallen, naast
de hiervoor al genoemde probleemsituaties, om de situaties dat een wolf herhaaldelijk
binnen een korte periode is waargenomen in de buurt van woningen, mensen in zijn nabijheid
tolereert en geïnteresseerd lijkt in mensen, en niet aangelijnde honden of op erven
of in tuinen aanvalt en letsel toebrengt. Deze laatstgenoemde minder ingrijpende situaties
blijven, anders dan in de eerdere versie van het ontwerpbesluit, ook na het niet lukken
van aversieve afschrikking, aangemerkt als probleemsituaties met een wolf.

Vergunningverlening

Binnen het nieuwe beschermingsregime blijft het uitgangspunt dat voor ingrijpen bij
incidenten met wolven een omgevingsvergunning noodzakelijk is. Het gewijzigde beschermingsregime
biedt hierbij echter een aantal versoepelingen. Het verstoren van wolven in het kader
van aversieve afschrikking is mogelijk zonder omgevingsvergunning. Daarnaast wordt
bij de beoordelingsregels het wettelijke vermoeden opgenomen dat een aantal voorwaarden
voor vergunningverlening vervuld is als sprake is van een probleemwolf of probleemsituatie
met een wolf. Als na consultatie van een wolvendeskundige wordt geconstateerd dat
er sprake is van een probleemwolf of een probleemsituatie met een wolf, kan het bevoegd
gezag er in beginsel van uitgaan dat er geen minder ingrijpende alternatieve maatregelen
dan het opzettelijk doden of wegvangen van de wolf beschikbaar zijn en er voor het
ingrijpen een rechtvaardigingsgrond aanwezig is. Hierdoor wordt de bewijslast vereenvoudigd
en kan sneller tot vergunningverlening worden overgegaan. Het bevoegd gezag behoudt
wel de ruimte in concrete gevallen een nadere afweging te maken en belanghebbenden
behouden de ruimte om te onderbouwen dat er aanleiding is om af te wijken.

De specifieke regels voor de wolf zijn ook een antwoord op de in procedures bij de
rechter ervaren problemen. Het bleek in de praktijk soms moeilijk om in een omgevingsvergunning
voor het doden of het vangen van een wolf een dragende, bij de rechter houdbare motivering
te geven. Het ging daarbij met name om de vraag of er daadwerkelijk sprake was van
een wolf wiens gedrag (spoedig) ingrijpen rechtvaardigde vanuit het belang van volksgezondheid
of openbare veiligheid of het voorkomen van ernstige schade aan veehouderijen, en
om de vraag of er geen sprake was van een andere bevredigende oplossing.

In meest ernstige situatie vergunningverlening op voorhand

Tot slot introduceer ik met dit ontwerpbesluit de mogelijkheid voor het bevoegd gezag
om voor de meest ernstige situatie van agressie, namelijk waarin een wolf letsel toebrengt
aan een mens, op voorhand een vergunning voor het doden van een wolf te verlenen.
Het gaat in zo’n situatie om een zeer ernstige situatie met grote maatschappelijke
onrust tot gevolg, waarbij snel gehandeld moet kunnen worden. Het kan dan noodzakelijk
zijn om direct in te grijpen om te voorkomen dat de situatie zich herhaalt of dat
het gevaarlijke gedrag wordt overgenomen door andere wolven van dezelfde roedel. Dat
laatste kan ook tot grootschaliger ingrijpen met voor de populatie grotere gevolgen
leiden. Als voor deze situatie op voorhand al een vergunning is verleend, ligt deze
vergunning als het ware al op de plank en hoeft niet nog een volledige vergunningprocedure
doorlopen te worden. Het bevoegd gezag moet voorafgaand aan het gebruik, en na raadpleging
van een wolvendeskundige, wel steeds feitelijk vaststellen dat het bij het beoogde
afschot daadwerkelijk gaat om de wolf die letsel aan een mens heeft toegebracht. Met
een beperkte toepassing en aanvullende waarborgen voor een juist gebruik van de vergunning
op voorhand, zal kunnen worden verzekerd dat de effecten op de staat van instandhouding
neutraal zijn.

Met deze aanvullende waarborgen en een inperking tot de meest ernstige situatie die
door een probleemwolf kan worden veroorzaakt, heb ik de juridische risico’s bij procedures
zoveel mogelijk beperkt. Ik begrijp dat juridische risico’s in dit verband nooit geheel
zijn uit te sluiten, maar ik vind het niet aanvaardbaar als de overheid in levensbedreigende
situaties door te doorlopen procedures van vergunningverlening burgers niet de geëigende
bescherming kan bieden. Ik hecht eraan om met name over dit punt opnieuw het oordeel
van de Afdeling advisering van de Raad van State te vernemen, reden waarom ik het
gewijzigde ontwerp nog een keer voor (spoed)advies aan de Raad van State voorleg.
Ik heb overigens ook verdergaande varianten verkend. Gezien de aanzienlijke juridische
risico’s daarvan heb ik echter gekozen voor de variant die het meest juridisch houdbaar
lijkt om daarmee de bescherming van burgers zoveel mogelijk te verbeteren.

Voorafgaand aan het commissiedebat van 4 juni a.s. zal ik uw Kamer in meer detail
informeren over de vier lijnen waarlangs ik mijn inzet op wolven in Nederland vormgeef.

De Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, S.P.A. Erkens