Brief regering : Herziening Algemeen Preferentieel Stelsel

Nr. 4321
MINISTER VAN BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 april 2026

Met deze brief informeert het kabinet uw Kamer over de herziening van de verordening
over het Algemeen Preferentieel Stelsel (APS), een unilateraal handelsstelsel waarmee
de EU al sinds de jaren ’70 tariefpreferenties voor import aanbiedt aan ontwikkelingslanden.1

In 2021 heeft de Europese Commissie een voorstel gedaan voor de herziening van de
APS verordening uit 2012.2 De positie van het kabinet in deze onderhandelingen is toegelicht in een BNC-fiche.3 In december 2025 hebben de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement en de
Europese Commissie een voorlopig politiek akkoord bereikt in de triloog over de herziening.4 Naar verwachting wordt de herziene verordening dit voorjaar ter goedkeuring voorgelegd
aan het Europees Parlement en de Raad. Na goedkeuring door het Europees Parlement
en de Raad kan de herziene verordening per 1 januari 2027 worden toegepast.

Het kabinet is positief over de uitkomst van de onderhandelingen en is derhalve voornemens
om in de Raad in te stemmen met de herziening. In deze brief worden de nieuwe elementen
van de herziene verordening uiteengezet, gevolgd door een kabinetsappreciatie.

Kern en structuur van het APS

Doel van het APS is het stimuleren van duurzame economische ontwikkeling van ontwikkelingslanden.
De EU biedt via dit unilaterale handelsstelsel preferentiële toegang tot de Europese
markt aan ruim 60 ontwikkelingslanden.5 Dit vergroot exportkansen voor ontwikkelingslanden en inkomsten die hiermee worden
verworven kunnen bijdragen aan het verminderen van armoede. Bovendien is het stelsel
op zo’n manier ingericht dat begunstigde landen een prikkel krijgen voor diversificatie
van handelsstromen. Door tariefpreferenties voorwaardelijk te maken stimuleert de
EU via het APS tevens de verbetering van mensenrechten, arbeidsomstandigheden, goed
bestuur en milieu- en klimaatbescherming.

Het APS bestaat uit drie schema’s, die behouden blijven in de herziene verordening:
Everything But Arms (EBA) voor minst ontwikkelde landen en standaard APS en APS+ voor laaginkomenslanden
en lager middeninkomenslanden.6 Veruit de meeste landen in dit stelsel vallen onder EBA. EBA-landen genieten tarief-
en quotavrije markttoegang tot de EU voor alle producten behalve wapens en munitie.
Standaard APS landen krijgen gedeeltelijke of volledige afschaffing van invoerheffingen
op twee derde van de EU-tarieflijnen. APS+ landen krijgen volledige afschaffing van
invoerheffingen op twee derde van de EU-tarieflijnen op voorwaarde van ratificatie
en effectieve implementatie van internationale verdragen op het gebied van mensenrechten,
arbeidsrecht, goed bestuur, en milieu- en klimaatbescherming.7 In 2024 bedroeg de totale import in de EU onder het APS EUR 60 miljard, waarvan 51%
afkomstig was uit EBA-landen, zoals Bangladesh. Zeker voor de armste landen zijn dit
substantiële handelsstromen die significant bijdragen aan de lokale economie. Wanneer
standaard APS of APS+ landen een handelsakkoord sluiten met de EU of gradueren tot
hoogmiddeninkomensland, komen de APS-tariefpreferenties na enige tijd te vervallen (zogeheten landen-graduatie). Bovendien vervallen
de APS-tariefpreferenties op bepaalde producten als deze een zekere concurrentiepositie
op de EU markt verkrijgen (zogeheten product-graduatie).

Inhoud van de herziene verordening

De meest noemenswaardige elementen van de herziene verordening worden hieronder toegelicht.
De nadruk ligt in deze inhoudelijke beschrijving op de voorwaarden onder dit stelsel,
waar het meest intensief over onderhandeld is. Het uitgangspunt van het APS blijft
ongewijzigd, namelijk het bieden van kansen voor groei door genereuze toegang tot
de EU markt en het werken aan duurzame ontwikkeling. Onder het APS biedt de EU volledige
tarief- en quotavrije markttoegang voor minst ontwikkelde landen en aanzienlijke tariefkortingen
voor andere ontwikkelingslanden. Dit wordt geflankeerd met maatregelen gericht op
het stimuleren van duurzame ontwikkeling op het gebied van mensenrechten, arbeidsomstandigheden,
goed bestuur en milieu- en klimaatbescherming. Vijf jaar na inwerkingtreding van de
herziene verordening zal de Europese Commissie verslag uitbrengen over de toepassing
van de verordening en beoordelen of een verdere herziening noodzakelijk is, waarbij
onder andere wordt gekeken naar de ontwikkelings-, handels- en financiële behoeften
van APS-landen.

Internationale verdragen, monitoring en intrekkingsprocedure bij schendingen

In de huidige verordening worden alle begunstigde landen geacht zich te houden aan
15 internationale verdragen op het gebied van mensenrechten en arbeidsrecht. Deze
rechten betreffen onder meer burgerrechten en politieke rechten, economische, sociale
en culturele rechten, rechten voor de bescherming van vrouwen en kinderen, en fundamentele
arbeidsrechten, zoals vrijheid van organiseren, recht om te onderhandelen, geen dwangarbeid
en geen kinderarbeid. APS+ landen dienen de verdragen te ratificeren en effectief
te implementeren, waaronder 12 aanvullende verdragen op het gebied van goed bestuur
en milieu- en klimaatbescherming. In de herziening is de totale lijst van 27 internationale
verdragen uitgebreid naar 32 verdragen voor alle APS-landen.8

Voor APS+ landen is een specifiek monitoringsregime van kracht om te toetsen of die
landen de internationale verdragen ratificeren en effectief implementeren.9 In de herziene verordening worden APS+ landen geacht een actieplan op te stellen
over effectieve implementatie van de internationale verdragen, dat openbaar wordt
gemaakt na het succesvol behalen van APS+ status. Huidige APS+ landen krijgen na inwerkingtreding
van de herziene verordening twee jaar de tijd om aan de nieuwe voorwaarden te voldoen
en kunnen daarvoor bij de Europese Commissie een verzoek indienen om technische en
financiële assistentie. De Europese Commissie en de Europese Dienst voor Extern Optreden
gaan om de drie jaar in plaats van om de twee jaar een monitoringsrapport uitbrengen
met aanbevelingen. Dit geeft APS+ landen meer tijd om opvolging te geven aan de aanbevelingen
en eventueel wetswijzigingen door te voeren. In de herziene verordening wordt de belangrijke
rol van het maatschappelijk middenveld bij monitoring expliciet benadrukt.

Bij ernstige en systematische schendingen van de verdragen door APS-landen, zoals
op het gebied van mensenrechten, kan de Europese Commissie een procedure starten voor
de mogelijke tijdelijke gedeeltelijke of volledige intrekking van APS-tariefpreferenties.10 Schendingen op het gebied van milieu- en klimaatbescherming en goed bestuur kunnen
daar in de herziene verordening ook aanleiding toe vormen. Het APS vormt zo een instrument
om begunstigde landen te stimuleren om veranderingen door te voeren, want de economische
gevolgen van de intrekking van tariefpreferenties zijn groot. De Europese Commissie
dient voor het intrekken van tariefpreferenties een analyse uit te voeren naar de
sociaaleconomische gevolgen van de intrekking in begunstigde landen. In urgente gevallen
van ernstige schendingen voorziet de herziene verordening in de mogelijkheid om de
intrekkingsprocedure te versnellen. De Europese Commissie blijft gedurende een intrekkingsprocedure
de dialoog aangaan met het land in kwestie om te proberen tot een oplossing te komen.
De tijdelijke gedeeltelijke of volledige intrekking van APS-tariefpreferenties is
een laatste redmiddel.11 Engagement en samenwerking met APS-landen heeft altijd de voorkeur.

Migratieafspraken

De tijdelijke gedeeltelijke of volledige intrekking van tariefpreferenties wordt in
de herziene verordening ook mogelijk bij onvoldoende samenwerking van begunstigde
landen met de EU op het gebied van migratie, specifiek de terugkeer van irreguliere
migranten in de EU afkomstig uit een APS begunstigd land. Dit is voorwaardelijk gemaakt
aan besluitvorming over visummaatregelen onder artikel 25bis van de Visumcode.12 De koppeling met de Visumcode is nodig om ervoor te zorgen dat binnen het APS, een
handelsinstrument, besluiten kunnen worden genomen die het gevolg zijn van onvoldoende
terugkeersamenwerking. Dat betekent dat als er visummaatregelen tegen een APS-begunstigd
land worden voorgesteld of worden genomen, dit kan leiden tot volledige of gedeeltelijke
intrekking van tariefpreferenties.

Nog voordat tariefpreferenties kunnen worden ingetrokken, gaat de Europese Commissie
met het land in kwestie minstens een jaar lang de dialoog aan om de terugkeersamenwerking
met de EU te verbeteren. Bij onvoldoende vorderingen kunnen bij standaard APS en APS+
landen tariefpreferenties worden ingetrokken als maatregelen tegen het land reeds
minimaal twaalf maanden eerder zijn voorgesteld onder de Visumcode. De drempel voor
de intrekking van tariefpreferenties ligt hoger bij EBA-landen, namelijk maatregelen
die reeds onder de Visumcode genomen zijn in plaats van maatregelen die alleen zijn
voorgesteld. Zo wordt specifiek rekening gehouden met de kwetsbaardere positie van
EBA-landen, die vaak beperkte capaciteit hebben om maatregelen te implementeren. Ook
geldt voor EBA-landen bijvoorbeeld dat het besluit van de EU-lidstaten doorslaggevend
is voor de Europese Commissie om te kunnen starten met een intrekkingsprocedure tegen
EBA-landen. Ten behoeve van transparantie over deze intrekkingsprocedures worden de
conclusies van de Europese Commissie over de proportionaliteit van de mogelijke intrekking
openbaar gemaakt. De Raad en het Europees Parlement worden door de Europese Commissie
goed op de hoogte gehouden van de verschillende procedures.

Bescherming van de Europese landbouwsector

In de herziene verordening zijn verschillende stappen genomen om de Europese landbouwsector
beter te beschermen in het geval van ernstige marktverstoringen door een te hoge import
van een bepaald product uit APS-landen. De monitoring van de import van landbouwproducten
uit alle begunstigde landen wordt geïntensiveerd, zodat indien nodig op efficiënte
wijze tariefpreferenties sneller (tijdelijk) kunnen worden opgeschort. Bij een te
hoge import van textiel en ethanol, die tot ernstige marktverstoring leidt, kunnen
onder bepaalde voorwaarden vrijwaringsmaatregelen worden genomen tegen standaard APS
en APS+ landen. EBA-landen zijn uitgezonderd van deze maatregel. EBA-landen kunnen
wel te maken krijgen met een nieuw mechanisme om Europese rijstproducenten te beschermen,
namelijk in het geval van te hoge import van rijst uit met name EBA-landen die tot
ernstige marktverstoring in de EU leidt. Voor het eerst wordt een tariefcontingent,
oftewel een quotum, geïntroduceerd voor rijstimporten. Als het volume van rijstimport
een bepaalde drempelwaarde voor rijstimporten bereikt, wordt onmiddellijk het normale
EU-buitentarief (MFN) toegepast. Het volgende jaar wordt gedurende één jaar een quotum
toegepast op de rijstimporten uit het desbetreffende land (de APS tariefpreferenties
zijn dan alleen geldig binnen het quotum). De drempelwaarden zijn zo hoog dat dit
mechanisme naar verwachting alleen in uitzonderlijke gevallen zal worden ingezet.
Een dergelijk mechanisme bestaat onder de nieuwe APS-verordening alleen voor rijst.

EBA-graduatie

In de herziene verordening worden door het schrappen van het zogeheten economische
kwetsbaarheidscriterium de doorstroommogelijkheden van EBA naar APS+ bevorderd. Dit
criterium zette een maximale waarde van het concurrentievermogen van de export van
een begunstigd land af tegen de totale APS-export naar de EU.

Kabinetsappreciatie

Het kabinet is positief over de uitkomst van de onderhandelingen over de herziening
van het APS en voornemens om de verordening dit voorjaar definitief goed te keuren
in de Raad. De voorwaarden waaraan APS-landen dienen te voldoen worden aangescherpt,
maar tegelijkertijd blijft het APS een toegankelijk en aantrekkelijk stelsel en daarmee
een belangrijk EU-ontwikkelingsinstrument voor een groot aantal ontwikkelingslanden,
met een aanzienlijke ontwikkelingsimpact. Het kabinet hecht aan het bevorderen van
duurzame economische ontwikkeling van ontwikkelingslanden en een genereus en ruimhartig
APS draagt daaraan bij. Het kabinet houdt daarbij aandacht voor de benuttingsgraad
van APS-tariefpreferenties door begunstigde landen, die momenteel het hoogst is in
Aziatische landen, en de wijze waarop het APS diversificatie in begunstigde landen
kan stimuleren, aangezien de meeste import onder het APS nog steeds kleding en textiel
betreft. Het APS biedt niet alleen kansen voor groei en markttoegang, maar bevordert
ook duurzame ontwikkeling door landen te stimuleren zich te houden aan internationale
verdragen. In de onderhandelingen heeft Nederland het belang van deze kerndoelstellingen
van het APS meermaals onder de aandacht gebracht, onder meer in een positiepaper van
april 2022 met gelijkgezinde EU-lidstaten.13

Naast het behoud van een genereus en ruimhartig stelsel heeft Nederland zich tijdens
de onderhandelingen ingezet voor het voorwaardelijk maken van tariefpreferenties aan
Europese terugkeersamenwerking. De terugkeer van vertrekplichtigen blijft een belangrijke
beleidsprioriteit van het kabinet. Het kabinet wil daar het brede EU instrumentarium
voor inzetten. Het is daarom positief dat op Europees niveau nu voor het eerst onder
een handelsinstrument consequenties verbonden kunnen worden aan onvoldoende medewerking
van terugname van vertrekplichtige eigen onderdanen door begunstigde landen. Deze
constatering – in de vorm van voorgestelde of opgelegde visummaatregelen – is onderhevig
aan het doorlopen van procedures onder de Visumcode. Besluitvorming over visummaatregelen
onder de Visumcode verloopt doorgaans langzaam en de verwachting is daarom dat de
praktische gevolgen voor APS-landen op korte termijn dan ook relatief beperkt zullen
zijn. Desalniettemin kunnen deze nieuwe voorwaarden voor APS-landen een stimulerende
werking hebben om terugkeersamenwerking met de EU te verbeteren.

Een ander belangrijk aandachtspunt tijdens de onderhandelingen was het beschermen
van de Europese landbouwsector, specifiek Europese rijstproducenten die naar eigen
zeggen concurreren met rijst uit EBA-landen, zoals Myanmar en Cambodja. Het kabinet
heeft zich terughoudend opgesteld ten aanzien van voorstellen die markttoegang tot
de EU voor de minst ontwikkelde landen ernstig beperken, aangezien één van de doelstellingen
van het APS het verlenen van tarief- en quotavrije toegang tot de EU voor die landen
is. Het kabinet kan zich vinden in het compromis dat uiteindelijk bereikt is, omdat
het instrument om de invoer van rijst uit minst ontwikkelde landen te beperken bij
een ernstige marktverstoring van de Europese rijstsector alleen in uitzonderlijke
gevallen zal worden ingezet.

Tot slot merkt het kabinet op dat de onderhandelingen over de herziening langer hebben
geduurd dan verwacht. Het is belangrijk dat APS-landen spoedig duidelijkheid krijgen
over de nieuwe voorwaarden en zich daarop tijdig kunnen voorbereiden.

De Minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
S.W. Sjoerdsma