Brief regering : Fiche: Voorstel roaming Westelijke Balkan

Nr. 4310
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 april 2026

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 5 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche – Verordening Industrial Accelerator Act (Kamerstuk 22 112, nr. 4306).

Fiche – Mededeling Europese Industriële Maritieme Strategie (EIMS) (Kamerstuk 22 112, nr. 4307).

Fiche – Mededeling Terrorismebestrijdingsagenda EU (Kamerstuk 22 112, nr. 4308).

Fiche – Richtlijn vuurwapensmokkel (Kamerstuk 22 112, nr. 4309).

Fiche – Roaming Westelijke Balkan.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
T.B.W. Berendsen

Fiche: Voorstel roaming Westelijke Balkan

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Aanbeveling voor een BESLUIT VAN DE RAAD houdende machtiging tot het openen van onderhandelingen
over individuele overeenkomsten tussen de Europese Unie en de Republiek Albanië, Bosnië
en Herzegovina, Kosovo, Montenegro, de Republiek Noord-Macedonië en de Republiek Servië
betreffende roaming op openbare mobielecommunicatienetwerken.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

25 februari 2026

c) Nr. Commissiedocument

COM(2026) 79

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ALL/?uri=COM:2026:79:FIN

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Algemene Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Buitenlandse Zaken in nauwe samenwerking met het Ministerie van Economische
Zaken en Klimaat

2. Essentie voorstel

De Europese Commissie (hierna: de Commissie) blijft werken aan het versterken van
EU-betrokkenheid bij kandidaat-lidstaten en zet daarbij onder andere in op geleidelijke
integratie in delen van de interne markt. De stabilisatie- en associatieovereenkomsten
(SAA) en de uitbreidingsmethodologie bieden ruimte voor geleidelijke integratie. In
2023 publiceerde de Commissie een mededeling over een Groeiplan voor de Westelijke
Balkan, waarin de Commissie een aantal sectoren van de interne markt van de EU identificeerde
waarin integratie van de landen van de Westelijke Balkan kan worden bevorderd.1 Als voorwaarde stelde de Commissie dat de landen volledig het geldende EU-acquis
voor deze sectoren overnemen en implementeren en dat er voldoende vooruitgang is op
de tweede pijler van het Groeiplan; de versterking van de regionale markt in de Westelijke
Balkan. Met integratie van de landen van de Westelijke Balkan in het roaminggebied
is sprake van geleidelijke integratie in een deel van de EU interne markt.

Op 25 februari 2026 publiceerde de Commissie een aanbeveling voor een Raadsbesluit
om de onderhandelingen te openen met zes landen van de Westelijke Balkan – Albanië,
Bosnië en Herzegovina, Kosovo, Montenegro, Noord-Macedonië en Servië – om hen te integreren
in het EU-roaminggebied «Roam Like at Home» (het RLAH-gebied), zodat reizigers tussen de EU en deze Westelijke Balkanlanden
zonder roamingtoeslagen kunnen bellen, sms’en en mobiele data gebruiken. In de bijlage
bij de aanbeveling stelt de Commissie onderhandelingsrichtsnoeren voor. Vanaf oktober
2023 zijn de roamingkosten voor consumenten en bedrijven tussen de EU en de Westelijke
Balkan op vrijwillige basis van telecomexploitanten al aanzienlijk verlaagd. De intentie
is om alle extra roamingkosten tegen 2028 volledig af te schaffen. Voorwaarde voor
toetreding tot het RLAH-gebied is volledige aanpassing van de nationale wetgeving
aan de relevante EU-telecommunicatieregels. In dat kader stelt de Commissie voor dat
de Westelijke Balkanlanden het EU-acquis op dit terrein overnemen en er daarbij voor
dienen te zorgen dat dit recht dezelfde juridische status heeft als het EU-recht in
de EU-lidstaten. De Commissie stelt voor om individuele overeenkomsten met de verschillende
Westelijke Balkanlanden te sluiten, die aansluiten bij de bestaande stabilisatie-
en associatieakkoorden met deze landen. Oekraïne en Moldavië hebben sinds 1 januari
2026 toegang tot het RLAH-gebied.2

De Commissie stelt voor dat het mogelijk wordt om geschillen tussen partijen over
de uitleg of toepassing van de overeenkomsten voor te leggen aan het Hof van Justitie
van de EU. In het kader van dit geschillenbeslechtingsmechanisme stelt de Commissie
een model voor waarbij de Commissie inbreukprocedures kan starten waarbij vermoedelijke
schendingen van de overeenkomst (uiteindelijk) voorgelegd kunnen worden aan het Hof
van Justitie van de EU. In geval van een door het Hof van Justitie vastgestelde overtreding
kan de Commissie volgens dit voorstel de roamingovereenkomst met het betreffende land
opschorten. Ook de Westelijke Balkanlanden kunnen geschillen over de uitleg of toepassing
van de overeenkomsten voorleggen aan het Hof. Daarnaast stelt de Commissie voor dat
nationale rechters uit de Westelijke Balkanlanden prejudiciële vragen kunnen stellen
aan het Hof van Justitie van de EU over de toepassing en interpretatie van nationale
wetgeving die een implementatie vormt van het EU-acquis op het gebied van roaming.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid

Het kabinet vindt dat EU-buurlanden die onze waarden delen perspectief moeten hebben
op EU-toetreding. Evenwel blijft het toetredingsproces gebaseerd op eigen merites.
In het toetredingsproces staan de Kopenhagencriteria, overname, implementatie en toepassing
van het EU-acquis en omkeerbaarheid centraal. Landen moeten voldoen aan de Kopenhagencriteria
en de Uniewaarden (artikel 2 VEU) eerbiedigen om volwaardig lid te kunnen worden van
de EU.

Het kabinet wil kandidaat-lidstaten met een strategische positie, zoals de Westelijke
Balkanlanden, door intensievere samenwerking aan Europa verbinden.

Geleidelijke integratie moet ook op merites gebaseerd zijn. Voorts vindt het kabinet
dat geleidelijke integratie in de interne markt overwogen kan worden als dit in het
belang is van de EU-lidstaten en de kandidaat-lidstaat.3 Het is hierbij essentieel dat de integriteit van de interne markt en de interne veiligheid
van de EU geborgd blijven. Daarnaast moet eventuele geleidelijke integratie per afgebakend
deelterrein plaatsvinden zodat verdere integratie op het ene terrein geen negatieve
impact heeft op andere terreinen waar de kandidaat-lidstaat nog niet aan bovenstaande
voorwaarden voldoet.

b) Beoordeling en kabinetsinzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt het voorstel om de onderhandelingen met de landen van de Westelijke
Balkan voor integratie in het RLAH-gebied te openen. Dit past binnen de ambitie van
het kabinet om kandidaat-lidstaten door intensievere samenwerking aan Europa te verbinden.
Oekraïne en Moldavië hebben inmiddels toegang tot het RLAH-gebied, nadat zij het relevant
EU-acquis op dit terrein hebben overgenomen. Ook vanuit dit oogpunt vindt het kabinet
het logisch dat de Commissie voorstelt dat landen van de Westelijke Balkan in principe
ook toegang kunnen krijgen tot het RLAH-gebied. Net als bij Oekraïne en Moldavië vindt
het kabinet dat landen van de Westelijke Balkan toegang kunnen krijgen tot het RLAH-gebied
als aan de eisen (overname, implementatie en handhaving van alle relevante EU-regelgeving)
is voldaan. Daarnaast acht het kabinet het positief dat de landen op de Westelijke
Balkan al sinds 2019 een onderlinge overeenkomst op het gebied van roamingtarieven
hebben. Dit sluit aan bij het uitgangspunt onder het Groeiplan voor de Westelijke
Balkan dat landen de onderlinge samenwerking versterken voordat zij kunnen integreren
in (delen van) de interne markt.

Het kabinet is positief over de verdere verlaging en uiteindelijke afschaffing van
de roamingtarieven, omdat dit kosten voor consumenten en bedrijven vermindert en daarmee
reizen in en zakendoen tussen de EU en deze landen vergemakkelijkt. Dit draagt bij
aan de concurrentiekracht van de EU en de efficiëntie van de interne markt. Daarnaast
verschaft het formaliseren van de afspraken meer duidelijkheid en zekerheid voor consumenten
en bedrijven.

Wel heeft het kabinet vragen over enkele juridische aspecten van het voorstel. Zo
stelt de Commissie een model voor waarbij de Commissie inbreukprocedures kan starten
en vermoedelijke schendingen van de overeenkomst uiteindelijk voorgelegd kunnen worden
aan het Hof van Justitie van de EU. Het kabinet wil van de Commissie weten wat de
voor- en nadelen zijn van een rol voor het Europees Hof ten opzichte van een apart
arbitragepanel waar in geval van mogelijke schendingen naar kan worden verwezen, zoals
bij de toegang tot het RLAH-gebied van Oekraïne en Moldavië het geval is. Als uitgangspunt
zal het kabinet hanteren dat kandidaat-lidstaten in beginsel zoveel mogelijk gelijk
behandeld moeten worden, tenzij hier zwaarwegende voor- of nadelen voor de EU aan
kleven. Het kabinet vindt wel dat het aan de Raad is om te besluiten of de overeenkomst
opgeschort moet worden, indien een van de Westelijke Balkanlanden zich niet houdt
aan de uitspraak van het Hof. Ook zet het kabinet erop in dat de Raad de overeenkomsten
op moet kunnen schorten in geval van ernstige tekortkomingen op de rechtsstaat.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Ook andere EU-lidstaten zijn naar verwachting voorstander van dit voorstel voor een
juridisch bindende lange-termijnoplossing rondom roaming met de Westelijke Balkan.
Lidstaten die geografisch dicht bij de Westelijke Balkan liggen, zijn over het algemeen
voorstander van geleidelijke integratie van de Westelijke Balkanlanden in de EU. Deze
lidstaten benadrukken ook het belang van gelijke behandeling tussen Oekraïne en Moldavië
enerzijds en de Westelijke Balkan anderzijds. Wel hebben ook andere lidstaten vragen
over enkele juridische aspecten van het voorstel. De positie van het Europees Parlement
is nog niet bekend.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De aanbeveling
is gebaseerd op artikel 218(3)(4) VWEU (procedurele rechtsgrondslag) en artikel 207(4)
VWEU (materiele rechtsgrondslag). Op grond van artikel 218, lid 3, VWEU, kan de Commissie
aan de Raad aanbevelen om een Raadsbesluit vast te stellen waarbij de Raad de Commissie
machtigt om onderhandelingen over een verdrag te starten en om namens de Unie de onderhandelaar
aan te wijzen. Op grond van artikel 218, lid 4, VWEU, kan de Raad de onderhandelaar
richtsnoeren meegeven en een bijzonder comité aanwijzen in overleg waarmee de Commissie
de onderhandelingen dient te voeren.

Artikel 207, lid 4, VWEU geeft de EU de bevoegdheid om akkoorden te sluiten met derde
landen of internationale organisaties op het terrein van de gemeenschappelijke handelspolitiek.
Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslagen. Op het terrein van de gemeenschappelijke
handelspolitiek is sprake van een exclusieve bevoegdheid van de EU (art. 3, lid 1,
sub e, VWEU).

b) Subsidiariteit

Het subsidiariteitsbeginsel is niet van toepassing op gebieden die onder de exclusieve
bevoegdheid van de Unie vallen.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.
In de aanbeveling stelt de Commissie aan de Raad voor haar te machtigen om de onderhandelingen
te openen over roamingovereenkomsten met de individuele landen uit de Westelijke Balkan
en haar daarbij onderhandelingsrichtsnoeren mee te geven. De overeenkomsten hebben
tot doel om de landen uit de Westelijke Balkan toe te laten treden tot het Europese
RLAH-gebied en roamingkosten voor consumenten en bedrijven te verlagen en op termijn
weg te nemen. Het voorgestelde optreden is geschikt, omdat het mandaat voor de onderhandelingen
zich direct richt op het overeenkomen van specifieke afspraken met de Westelijke Balkanlanden
voor een verplichting tot verlaging van de roamingkosten. Het voorgestelde optreden
gaat bovendien niet verder dan noodzakelijk, omdat het een afgebakend beleidsterrein
omvat en de integriteit van de interne markt behouden blijft.

d) Financiële gevolgen

Dit voorstel heeft geen financiële consequenties op EU-niveau of nationaal niveau.
Het kabinet is van mening dat eventuele benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden
binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Het kabinet
wil niet vooruitlopen op de integrale afweging van middelen na 2027. Het doel van
deze disclaimer is om ruimte te behouden voor een integrale afweging voor de kabinetsinzet
voor het volgende MFK. Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting
van het/de beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Voor Nederlandse en andere Europese telecomaanbieders kunnen richting 2028 beperkte
eenmalige uitvoeringslasten ontstaan, omdat zij hun roamingovereenkomsten met telecomaanbieders
in de Westelijke Balkanlanden dan moeten aanpassen aan de RLAH-regels. Deze contracten
worden doorgaans periodiek opnieuw (commercieel) onderhandeld en de wijzigingen kunnen
hier dan in meelopen.

Voor overige bedrijven en consumenten kan uitbreiding van het Europese RLAH-gebied
juist voordelen opleveren, doordat zij bij reizen tussen de EU en de Westelijke Balkan
gebruik kunnen maken van mobiele diensten tegen lagere kosten en transparante voorwaarden.
Dit kan indirect bijdragen aan de concurrentiekracht van de EU.

Vanuit geopolitiek oogpunt is het van belang om de Westelijke Balkan aan Europa te
verbinden. De regio is kwetsbaar voor invloeden vanuit derde landen. Het afschaffen
van roamingkosten zorgt ervoor dat de burgers van de Westelijke Balkan één van de
voordelen van EU-lidmaatschap alvast kunnen ervaren. Bovendien geeft de EU met deze
stap een signaal af dat het de toekomst van de landen uit de Westelijke Balkan in
de EU ziet. Dit neemt niet weg dat voor voortgang op het toetredingspad het doorvoeren
van verdere hervormingen vereist blijft.

Om ervoor te zorgen dat de roamingovereenkomsten compatibel zijn met WTO-vereisten,
zullen de overeenkomsten – net als de bestaande stabilisatie- en associatieakkoorden
– genotificeerd worden bij de Wereldhandelsorganisatie (WTO).