Brief regering : Kabinetskoers van rust en duidelijkheid onder zelfstandigen

Nr. 305
BRIEF VAN DE MINISTER VAN WERK EN PARTICIPATIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 april 2026

Dit kabinet wil zorgen voor een doorbraak in de discussies rondom het werken met en
als zelfstandige(n) en komen tot een houdbare, breed gedragen aanpak voor de lange
termijn. Daarbij zijn twee zaken van belang. Enerzijds wil het kabinet zelfstandigen
de erkenning geven die ze verdienen, met de ruimte en verduidelijking die daarbij
horen. Anderzijds vindt het kabinet het belangrijk om de schaduwkanten aan te pakken,
zodat zelfstandigen bijvoorbeeld adequaat verzekerd zijn en schijnzelfstandigheid
wordt voorkomen. Kortom: een aanpak waarbij de ruimte om als zelfstandige te werken
gepaard gaat met het nemen van verantwoordelijkheid om dat goed te regelen.

Met deze brief informeer ik, de Minister van Werk en Participatie, mede namens de
Minister van Economische Zaken en Klimaat en de Staatssecretaris van Financiën, de
Tweede Kamer op hoofdlijnen over de zzp-koers van meer rust en duidelijkheid, zowel
op de korte als de lange termijn. Hiermee komen we tevens de toezegging na aan de
leden Ceulemans (JA21), Ergin (DENK), Flach (SGP) en Moinat (Groep Markuszower) tijdens
de begrotingsbehandeling SZW van 19 maart jl. om de Kamer hierover te informeren.
De drie lijnen waar eerdere kabinetten aan werkten (een gelijker speelveld tussen
contractvormen, meer duidelijkheid wanneer gewerkt wordt als werknemer of zelfstandige,
verbetering handhaving op schijnzelfstandigheid) blijven overeind, hoewel de invulling
ervan op onderdelen aangepast wordt aan de koers van dit kabinet. De acties die daarbij
horen, worden in deze brief beschreven.

Er zijn de afgelopen jaren veel werkenden heel bewust gestart als zzp’er in allerlei
sectoren: een keuze voor ondernemerschap, meer eigen regie over het werk en het toevoegen
van unieke kennis aan organisaties. Het werken aan tijdelijke en uitdagende klussen
met concreet eindresultaat en met een diversiteit aan opdrachtgevers, zorgt ervoor
dat zelfstandigen veel voldoening uit hun werk kunnen halen. Daarmee leveren ze een
belangrijke bijdrage aan de Nederlandse economie.

Bij een goed functionerende, moderne arbeidsmarkt hoort ook dat werkenden en werkgevenden
zoveel mogelijk duidelijkheid hebben over de contractvorm. Ook zodat zelfstandigen
zich niet onnodig zorgen hoeven te maken of ze achteraf alsnog als werknemer worden
gezien. Het kabinet vindt dat zelfstandigen een volwaardige plek hebben op de arbeidsmarkt:
nu en in de toekomst. Uiteraard met de verantwoordelijkheden die daarbij horen. Een
duidelijker wettelijk kader draagt er ook aan bij dat werkgevenden zonder onnodige
terughoudendheid kunnen kiezen voor het werken met zzp’ers. Daarbij helpt het om zelfstandigen
erkenning te geven, het onderscheid met werknemers op die manier te verduidelijken
en schijnzelfstandigheid tegen te blijven gaan. Schijnzelfstandigheid leidt namelijk
o.a. tot oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden tussen zowel werkenden als
werkgevenden, met risico’s voor de adequate bescherming van werkenden.

1) Meer duidelijkheid en rust op korte termijn: aandacht voor wat wél kan

1.1 Schrappen verduidelijkingsdeel Vbar

Het schrappen van het verduidelijkingsdeel uit het wetsvoorstel «Verduidelijking beoordeling
arbeidsrelaties en rechtsvermoeden» (Vbar) is, wat het kabinet betreft, een belangrijke
stap naar meer rust op de markt. De onzekerheid en kritiek over de criteria uit het
verduidelijkingsonderdeel, die als een verzwaring werden ervaren ten opzichte van
de huidige wet- en regelgeving, is daarmee weggenomen. En daarmee hopelijk ook de
voorzichtigheid en terughoudendheid van opdrachtgevers om zelfstandig werkenden in
te huren, terwijl dit prima binnen de huidige wettelijke kaders mogelijk is. Het huidige
toetsingskader, op basis van de meest recente jurisprudentie, zal dan ook door het
Ministerie van SZW gepubliceerd worden op hetjuistecontract.nl om de duidelijkheid
daarover verder te vergroten.

1.2 Door met rechtsvermoeden op grond van uurtarief

Tegelijkertijd gaat het kabinet met hoog tempo door met het rechtsvermoeden van werknemerschap
onder een uurtarief van 38 euro1. Werkenden die onder dat tarief werken en menen recht te hebben op een arbeidsovereenkomst,
krijgen hierdoor een betere rechtspositie. Ook kan dit helpen bij het tegengaan van
schijnzelfstandigheid onder een meer kwetsbare groep. Het kabinet dringt dan ook aan
op spoedige behandeling van het wetsvoorstel, mede met het oog op de verplichtingen
in het kader van het Herstel- en Veerkrachtplan (HVP).

Het lid Patijn (GroenLinks/PvdA) verzocht tijdens de procedurevergadering van 24 maart jl.
om een tijdpad van de wetsvoorstellen die betrekking hebben op het werken met en als
zelfstandige(n). Voor het rechtsvermoeden wordt gestreefd naar publicatie in het Staatsblad
op uiterlijk 31 augustus 2026. Voor de implementatie van de Richtlijn Platformwerk
wordt gestreefd de internetconsultatie in Q2 2026 te starten.

1.3 Communicatiecampagne: zo kan zzp wél

De komende periode wil het kabinet aan de slag met een campagne die laat zien hoe
er op een juiste manier met zzp’ers kan worden gewerkt. Het kabinet streeft ernaar
deze campagne voor de zomer te starten. Opdrachtgevers worden gewezen op de punten
waar ze op moeten letten bij een overeenkomst van opdracht.

En door zelfstandigen bewuster te maken waar zij rekening mee moeten houden bij het
aangaan van een arbeidsrelatie. Bij de voorlichtingsactiviteiten zal gebruik worden
gemaakt van evaluaties van voorgaande campagnes. In een volgende voortgangsbrief wordt
u geïnformeerd over de stappen die hierin zijn gezet.

Het kabinet ziet dat er sprake is van beweging in de markt na de opheffing van het
handhavingsmoratorium voor de loonheffingen per 1 januari 2025. Ondanks dat de wetgeving
ten aanzien van de kwalificatie arbeidsrelaties niet is gewijzigd, heeft het wel geleid
tot meer bewustwording. Cijfers van het CBS2 over het afgelopen jaar bevestigen dat beeld. Dit is begrijpelijk, aangezien partijen
bezig zijn met het aanpassen van hun werkwijze conform wet- en regelgeving. Het kabinet
juicht het toe wanneer organisaties (pro)actief nadenken over, en het gesprek aangaan
over, het kiezen van de juiste arbeidsrelatie. Bijvoorbeeld door een opdracht zo in
te richten (aan de hand van de jurisprudentie die er intussen is), dat deze door een
zelfstandige kan worden uitgevoerd. En op die manier schijnzelfstandigheid te voorkomen.
Maar ook door je als zelfstandige zelf meer ondernemend op te stellen, met de verantwoordelijkheden
die daarbij horen. Of door te concluderen dat er sprake is van werken als werknemer.

Er zijn echter ook signalen vanuit o.a. zelfstandigenorganisaties dat zelfstandigen
een terugval in het aantal opdrachten ervaren, omdat soms bij voorbaat al deuren worden
gesloten zonder eerst het gesprek aan te gaan. Dat is zonde indien dat onnodig gebeurt.
Deze reactie onder opdrachtgevers wil het kabinet, zoals ook hierboven geschetst,
tegengaan. Bijvoorbeeld als risico’s gemeden worden vanwege onduidelijkheid of een
gebrek aan expertise over geldende wet- en regelgeving.

Om de bewustwording in de markt te vergroten is er het afgelopen jaar door het Ministerie
van SZW ingezet op de publiekscampagne «ZZP ja of nee», voorlichtingsactiviteiten
over wanneer sprake is van werken als werknemer of als zzp’er, de website hetjuistecontract.nl
en de webmodule beoordeling arbeidsrelatie. Dit kabinet wil de bewustwording in de
markt verder vergroten door te benadrukken wanneer géén sprake is van een werknemer
en dus wél met (en als) zelfstandige(n) kan worden gewerkt. Hier zal nog meer aandacht aan worden
besteed. Ook om te voorkomen dat zzp’ers onnodig categorisch worden uitgesloten. Met
deze benadering wordt natuurlijk ook duidelijker wanneer juist sprake is van werken
als werknemer, en daarmee een risico op schijnzelfstandigheid.

1.4 Extern ondernemerschap weegt volwaardig mee

Op 21 februari 2025 heeft de Hoge Raad antwoord gegeven op prejudiciële vragen van
het Gerechtshof Amsterdam over de rol van extern ondernemerschap bij het kwalificeren
van de arbeidsrelatie3. In dat antwoord staat dat bij de beoordeling of sprake is van een arbeidsovereenkomst
geen rangorde geldt tussen de mee te wegen omstandigheden, waaronder ondernemerschap
van de werkende buiten de specifieke arbeidsrelatie («extern ondernemerschap»). Oftewel,
het extern ondernemerschap is één van de gezichtspunten die holistisch dient te worden
meegewogen met de andere acht gezichtspunten uit het Deliveroo arrest en eventuele
andere relevante feiten en omstandigheden van het geval.

Op 27 januari 2026 heeft het Gerechtshof Amsterdam uitspraak gedaan over de beoordeling
van de arbeidsrelaties van de chauffeurs van Uber4. Het Hof komt tot het oordeel dat de betreffende zes Uber chauffeurs (die in hoger
beroep aan de zijde van Uber mee procedeerden) geen arbeidsovereenkomst hebben, omdat
bij hen sprake is van een sterke mate van ondernemerschap. Vanwege het ontbreken van
gegevens met betrekking tot individuele omstandigheden kan het Hof niet voor andere
individuele chauffeurs of groepen van chauffeurs vaststellen voor wie dat geldt. De
vordering dat sprake is van een dienstbetrekking, die zag op een dergelijke kwalificatie
voor een groep c.q. groep van chauffeurs, is daarom afgewezen.

1.5 Actualisatie webmodule en leidraad

Het kabinet benadrukt dat de uitvoering het extern ondernemerschap, conform jurisprudentie,
meeneemt in de beoordeling van arbeidsrelaties. De webmodule beoordeling arbeidsrelatie
zal worden aangepast door de rol van extern ondernemerschap duidelijk te benoemen
bij de startpagina. Juist omdat dit gezichtspunt als enige buiten de arbeidsrelatie
zelf ligt, terwijl de webmodule zich met name richt op de gezichtspunten binnen een
specifieke arbeidsrelatie. Tot slot wil het kabinet de leidraad die binnen de Rijksoverheid
wordt gebruikt herzien op basis van de meest recente jurisprudentie. Deze jurisprudentie
wordt reeds toegepast door de uitvoeringsorganisaties. Op korte termijn zal dit ook
tot uitdrukking worden gebracht in het – op de websites van de Belastingdienst en
hetjuistecontract.nl – te publiceren beslis- en afwegingskader.

Hoewel deze uitspraak dus niet betekent dat extern ondernemerschap in alle gevallen
doorslaggevend is, wordt dit wel holistisch meegewogen. Tevens blijkt uit de uitspraak
dat ondernemerskenmerken ook bij andere gezichtspunten, zoals gezichtspunt 8 (mate
waarin de opdrachtnemer bij de opdracht commercieel risico loopt) van belang zijn
bij de holistische toetsing. Het beoordelen van extern ondernemerschap is zowel voor
de uitvoering als voor opdrachtgevers complex, omdat het ook gaat om activiteiten
van de opdrachtnemer buiten het directe zicht van de arbeidsrelatie. Voor zzp’ers
is het relevant om zich te gedragen als ondernemer – ook buiten de arbeidsrelatie
– en de opdrachtgever hierover te informeren als dit voor de beoordeling nodig is.
De huidige complexiteit in de beoordeling van arbeidsrelaties is voor het kabinet
een aanmoediging om aan de slag te gaan met verduidelijkende en eenvoudigere wetgeving
voor zelfstandigen, opdrachtgevers en de uitvoering.

1.6 Overheid geeft goede voorbeeld: schijnzelfstandigheid naar nul en niet onnodig
categorisch uitsluiten zzp’ers

Bij de uitvoering van beleid is het van belang dat de Rijksoverheid zelf het goede
voorbeeld geeft en zich houdt aan geldende wet- en regelgeving. Dat betekent enerzijds
dat het aantal (potentieel) schijnzelfstandigen bij de Rijksoverheid naar nul moet
zijn teruggebracht. In de Kamerbrief van 17 december jl. hierover van de Minister
van BZK werd vermeld dat van 1 januari 2025 tot 1 juli 2025 het aantal potentieel
schijnzelfstandigen bij de Rijksoverheid is afgebouwd van 2.510 naar 1.305 werkenden.
In dezelfde brief is uitgesproken dat departementen ernaar streven schijnzelfstandigheid
naar 0 te hebben afgebouwd per 1 januari 2026. Over de voortgang van die afbouw wordt
u op de hoogte gehouden door de Minister van BZK, conform de motie Boon (PVV)5.

Ook de Rijksoverheid is vanzelfsprekend gehouden aan de wet- en regelgeving. Schijnzelfstandigheid
blijven we tegengaan.

Anderzijds is het kabinet van mening dat van categorisch uitsluiten van zzp’ers bij
de Rijksoverheid geen sprake kan zijn. Wanneer inhuur conform wet- en regelgeving
is, moet daar ruimte voor zijn en dient de overheid ook hierbij het goede voorbeeld
te geven. Dit zal een plek krijgen in de leidraad die binnen de Rijksoverheid wordt
gebruikt en binnenkort wordt herzien in lijn met de meest recente jurisprudentie.
Het kabinet zal hier de komende periode aandacht voor vragen in de gesprekken die
hierover worden gevoerd, ook met de VNG, rekening houdend met de Roemernorm6. Daarmee beoogt het kabinet ook binnen de Rijksoverheid de bewustwording verder te
vergroten over hoe nog wél met zzp’ers kan worden gewerkt. Over de voortgang wordt
u geïnformeerd in de volgende voortgangsbrief. In de eerdergenoemde Kamerbrief is
overigens vermeld dat het totaal aantal zelfstandigen Rijksbreed is toegenomen in
de periode van 1 januari 2025 tot 1 juli 2025: van 3.778 naar 4.039 zelfstandigen.
Dat laat zien dat de ruimte om met zelfstandigen te werken er ook binnen de Rijksoverheid
is, als je het goed regelt met elkaar.

2) Erkenning van de zelfstandige en tegengaan schijnzelfstandigheid

2.1 Naar een nieuwe Zelfstandigenwet

Het kabinet wil zo snel mogelijk aan de slag met een Zelfstandigenwet, zodat zelfstandigen
de erkenning krijgen die ze verdienen. Hiermee neemt het kabinet de uitgangspunten
van het initiatiefvoorstel vanuit verschillende fracties (VVD, D66, CDA en SGP) uit
de Tweede Kamer als leidraad. Het doel is om ervoor te zorgen dat zelfstandigen en
opdrachtgevers vooraf meer duidelijkheid hebben wanneer iemand geen werknemer is en
dus als zzp’er kan worden ingehuurd, en tegelijkertijd vast te leggen welke verantwoordelijkheden
bij die zelfstandige horen. Op die manier blijft het kabinet aan de slag met verduidelijking
en zet het de zelfstandige centraal. Uiteraard zal er ook oog zijn voor de werkenden
in een kwetsbare positie, zoals de gedwongen (schijn)zelfstandigen. Over de vervolgstappen
rond de Zelfstandigenwet wordt u voor de zomer geïnformeerd, conform de motie van
de leden Ergin (DENK) en Ceulemans (JA21) (Kamerstuk 36 800 XV, nr. 72).

Bij de uitwerking zet het kabinet in op breed draagvlak en gaat het vanzelfsprekend
in gesprek met sociale partners, zelfstandigenorganisaties, maatschappelijke organisaties,
de uitvoering en uw Kamer. Hiermee wil dit kabinet ook op de langere termijn zorgen
voor meer rust en duidelijkheid. Door voor zoveel mogelijk duidelijkheid aan de voorkant
te zorgen, en in ruil daarvoor ook te vragen om verantwoordelijkheid te nemen voor
zaken als arbeidsongeschiktheid en een pensioenvoorziening. Het wetsvoorstel Basisverzekering
arbeidsongeschiktheid zelfstandigen (Baz), die zelfstandig ondernemers bij arbeidsongeschiktheid
een minimuminkomen garandeert, is één van de elementen die daarbij een rol speelt.
Dit wetsvoorstel is op 20 maart jl. naar uw Tweede Kamer gestuurd.

2.2 Geen zigzagbeleid: handhaving blijft nodig

Het kabinet blijft inzetten op handhaving op schijnzelfstandigheid, met oog voor de
menselijke maat. Ook op de lange termijn. We zien dat de handhaving de bewustwording
over wet- en regelgeving heeft vergroot, werkgevenden en werkenden nadenken over de
juiste manier van samenwerking en schijnzelfstandigheid wordt tegengegaan. Daar was
te weinig sprake van ten tijde van het handhavingsmoratorium voor de loonheffingen.
De markt is niet gebaat bij zigzagbeleid, maar bij voorspelbaarheid en duidelijke
spelregels. Dit kabinet houdt zich daaraan. Naleving van de wetgeving door werkgevenden
en werkenden is ook belangrijk voor het arbeids- en pensioenrecht.

2.3 Naar een gelijker speelveld: goede vertegenwoordiging in de polder

Tot slot blijft het kabinet voor de lange termijn verder werken aan acties op het
gebied van een gelijker speelveld, waar in eerdere voortgangsbrieven ook aandacht
aan is besteed. Als het gaat om de vertegenwoordiging van zelfstandigen in de polder,
specifiek binnen de Sociaal-Economische Raad (SER), zijn er de afgelopen jaren goede
stappen gezet en afspraken gemaakt. Dit heeft ertoe geleid dat het perspectief van
zelfstandigen meer wordt meegewogen in beleidsvorming.

Afsluiting

Met deze koers wil het kabinet zorgen voor een doorbraak om – na jarenlang discussie
en onduidelijkheid in de markt – te komen tot rust en meer duidelijkheid bij het werken
met en als zelfstandige(n). Bij de maatregelen die genomen worden langs de drie lijnen
(gelijker speelveld, verduidelijking en handhaving) staat het bredere doel, namelijk
een toekomstbestendige arbeidsmarkt, centraal. Met enerzijds erkenning voor zelfstandigen
en anderzijds het aanpakken van de schaduwkanten rond schijnzelfstandigheid. Op die
manier werken we aan een houdbare en breed gedragen zzp-aanpak op de lange termijn.
Waarbij de keuze voor de juiste contractvorm makkelijker wordt door meer duidelijkheid
over de regels en we tegelijkertijd de verschillen tussen contractvormen verkleinen.

De Minister van Werk en Participatie, A.A. Aartsen