Brief regering : Voortgang maatwerkafspraak Tata Steel

29 826
Industriebeleid

Nr. 349
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI EN VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN
ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT EN VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 april 2026

Op 29 september 2025 heeft de staat de Joint Letter of Intent (JLoI) met Tata Steel
Nederland (TSN), Tata Steel Limited (TSL) en de Provincie Noord-Holland (PNH) ondertekend:
een belangrijke tussenstap naar een definitieve maatwerkafspraak en het realiseren
van groenere, schonere en meer circulaire staalproductie in de IJmond.

Met deze brief informeert het kabinet de Kamer, vooruitlopend op het plenaire debat
over Tata Steel op 7 april a.s., over een aantal ontwikkelingen sinds de ondertekening
van de JLoI, namelijk: de publieke consultatie over de JLoI met Tata Steel en de oplevering
van de rapportage van de werkgroep-GER: «Inschatting gezondheidseffecten van een deel van de aanvullende maatregelen conform
Joint Letter of Intent van Tata Steel, provincie Noord-Holland en de Staat». Ook wordt met deze brief, zoals verzocht1 door de vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat, gereageerd op de position papers die aan uw Kamer zijn gezonden ten behoeve van het gesprek over de gezondheidseffecten
van de JLoI op 19 maart jl.

Publieke consultatie Joint Letter of Intent met Tata Steel

Van 7 november tot en met 19 december 2025 kon iedereen via een internetconsultatie
reageren op de JLoI met TSN, TSL en de PNH en de hierin beoogde doelen, projecten
en het steunbedrag. Met deze publieke consultatie is voldaan aan de vereisten voor
het organiseren van inspraak uit het relevante Europese staatssteunkader (CEEAG) en
het Verdrag van Aarhus. Het verduurzamen en het verminderen van de impact van de staalproductie
bij TSN op de leefomgeving en gezondheid van omwonenden kent vele belanghebbenden.
De consultatie is breed onder de aandacht gebracht bij maatschappelijke en omwonenden-organisaties,
via regionale media, kanalen van de rijksoverheid en tijdens de informatiebijeenkomst
voor omwonenden in de IJmond op 8 december 2025.

Verwerking van de reacties op de consultatie

In totaal zijn er 444 reacties binnengekomen op de consultatie. We zijn dankbaar dat
een groot aantal belanghebbenden de tijd en moeite heeft genomen om op deze consultatie
te reageren.

De reacties op deze publieke consulatie worden met deze brief met de Kamer gedeeld
in de vorm van een hoofdlijnenverslag met daarin een samenvatting (zie bijlage 1).
Het hoofdlijnenverslag is een weergave van de binnengekomen reacties en bevat dus
enkel de meningen en opvatting van de respondenten. Eventuele feitelijke onjuistheden
in de reacties zijn daarom niet gecorrigeerd in het hoofdlijnenverslag.

Beeld uit de ingediende reacties

Uit het hoofdlijnenverslag zijn, ondanks de verscheidenheid aan binnengekomen reacties,
enkele hoofdlijnen te destilleren. Ongeveer 70% van de respondenten heeft overwegend
instemmend gereageerd op de JLoI met TSN. Ongeveer een kwart van de respondenten laat
zich kritisch uit over de JLoI met TSN.

In het hoofdlijnenverslag worden de reacties geanalyseerd aan de hand van vijf (uitgevraagde)
hoofdthema’s: 1) de doelen van de maatwerkafspraak, 2) de lokale economische impact,
3) staatssteun, 4) de projecten en 5) vertrouwen en verantwoording door TSN.

De reacties onderschrijven in meerderheid de hoofddoelen van de maatwerkafspraak:
vermindering van de impact van het bedrijf op het klimaat, gezondheid en leefomgeving.
Dit sluit aan op de inzet van de maatwerkafspraak van het kabinet: verduurzaming en
verbetering van de leefomgeving en gezondheid van omwonenden. Daarnaast wordt door
een groot deel van de respondenten gewezen op de (regionale) economische waarde van
bedrijf, bijvoorbeeld op het gebied van werkgelegenheid en de strategische positie
van TSN.

Waar een meerderheid van de respondenten de doelstellingen ambitieus en realistisch
vindt, is een beperkter deel van mening dat de doelstellingen ondermaats zijn en dat
de economische waarde van het bedrijf wordt overschat.

De verscheidenheid aan binnengekomen reacties toont de complexiteit van de opgave
en de verschillende belangen. Met de maatwerkafspraak met TSN zal niet aan ieders
wensen kunnen worden voldaan. Wel wordt met de maatwerkafspraak naar verwachting een
belangrijke stap gezet naar industriële vergroening en verbetering van de leefomgeving
en gezondheid van omwonenden die ook bijdraagt aan banen in de regio.

Vervolg

De komende periode zal worden bezien welke reacties op de consultatie kunnen worden
meegenomen in de maatwerkafspraak met TSN. Voor enkele inhoudelijke onderwerpen geldt
dat in de JLoI is aangegeven dat dit zal worden uitgewerkt. Een grote groep respondenten
roept op tot het maken van duidelijke, afdwingbare afspraken met stevige garanties.
Deze oproep onderschrijft het kabinet volledig. Ook voor het kabinet staat voorop
dat de doelen behaald moeten worden. De beoogde doelen uit de JLoI moeten in de maatwerkafspraak
dan ook worden vastgelegd als bindende en afdwingbare resultaatsverplichtingen. Hier
werkt het kabinet de komende tijd aan verder.

Ook ten aanzien van de financiële borging van de afspraken worden een aantal concrete
voorstellen gedaan, zoals het verbieden van winstuitkeringen en terugbetaalconstructies.
Een aantal van deze punten waren al opgenomen in de JLoI en worden verder uitgewerkt
en waar mogelijk vastgelegd in de maatwerkafspraak.

Daarnaast wordt het belang van onafhankelijk meten en monitoren veelvuldig benoemd
door de respondenten. Dit uitgangspunt is afgesproken in de JLoI en de reacties ziet
het kabinet als verdere ondersteuning om dit uit te werken in de maatwerkafspraak.
Daarbij komt dit punt ook terug in de motie-Teunissen c.s. over het onafhankelijk,
continu en fijnmazig meten van gevaarlijke stoffen bij Tata Steel. Het kabinet ziet
dit als een onderwerp dat niet alleen rond Tata Steel, maar in bredere zin rond industriële
locaties van belang is. In de brief van 18 december 2025 over de uitkomsten van de
Actieagenda Industrie en Omwonenden2 is de Kamer geïnformeerd over de stappen die het kabinet op dit gebied zet, waarmee
uitvoering wordt gegeven aan de motie-Teunissen c.s. (Kamerstuk 28 089, nr. 302).

Gelet op de lopende onderhandelingen kan het kabinet nu niet in detail vooruitlopen
op de uiteindelijke maatwerkafspraak. Ook is het van belang om te benadrukken dat
niet alle reacties op de publieke consulatie mee kunnen worden genomen in de onderhandelingen
over de maatwerkafspraak met TSN, onder andere omdat reacties onverenigbaar met elkaar
zijn, maar ook omdat de maatwerkafspraak beperkingen kent in tijd en in geld, waardoor
niet alles in één keer te realiseren is.

Met de consultatie konden belanghebbende reageren op de JLoI, oftewel de contouren
van de definitieve maatwerkafspraak. Reacties waarbij wordt voorgesteld geen maatwerkafspraak
met TSN te sluiten, maar waarin bijvoorbeeld sluiting van TSN wordt voorgesteld, vallen
buiten deze scope en kunnen om die reden in het huidige proces van onderhandelingen
niet worden meegenomen. De inzet van het kabinet is immers om een maatwerkafspraak
met TSN te sluiten om zo tot een grote reductie van de CO2-uitstoot en forse verbetering van de gezondheid en leefomgeving te komen én de economische
en strategische waarde van staalproductie in de IJmond te behouden voor Nederland
en Europa.

Ten slotte zien enkele punten uit de consultatie op beleidsontwikkelingen die breder
spelen dan de maatwerkafspraak met TSN, bijvoorbeeld de ontwikkeling van de waterstofeconomie
en het beleid rondom staalslakken. De opvolging van deze punten wordt, waar mogelijk,
niet in de maatwerkafspraak, maar op andere manieren – bijvoorbeeld via generiek beleid
– ter handen genomen.

Voortgang totstandkoming gezondheidseffectrapportage

Naar aanleiding van een advies van de Expertgroep Gezondheid IJmond3 en de motie-Gabriëls c.s.4 is in 2024 gestart met het concretiseren van een gezondheidseffectrapportage (GER)
voor de TSN-plannen. Voor het opstellen van de GER heeft het Ministerie van IenW een
onafhankelijke werkgroep ingesteld. Het voorzitterschap en secretariaat van de werkgroep
is belegd bij ABDTOPConsult. Inhoudelijke expertise wordt geleverd door het Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD) Kennemerland
en een expert van het Institute for Risk Assessment Sciences (IRAS) van de Universiteit
Utrecht. Het is veel en ingewikkeld werk om een nieuw instrument te ontwikkelen en
het kabinet spreekt dan ook zijn dank uit aan de werkgroep voor haar inspanningen.

De GER heeft tot doel inzicht te bieden in de effecten van de beoogde maatwerkafspraak
op de gezondheid van omwonenden. Het ontwikkelen en toepassen van dit nieuwe instrument
onderstreept de inzet van het kabinet om gezondheid, naast CO2-reductie, een volwaardige plek te geven in de (besluitvorming over de) maatwerkafspraak.
De GER is hiervoor één van de beschikbare instrumenten, maar zeker niet de enige.
Eerder was onafhankelijk onderzoek beschikbaar waar de inzet van het kabinet voor
gezondheid op is gebaseerd. Dit ziet onder andere op onderzoeken door het RIVM en
de Expertgroep Gezondheid IJmond. Twee rapporten zijn in het bijzonder van belang
geweest bij het bepalen van de doelstellingen. Dit ziet op de studie van het RIVM:
«De bijdrage van Tata Steel Nederland aan de gezondheidsrisico’s van omwonenden en
de kwaliteit van hun leefomgeving»5 en het advies: «Gezondheid geborgd, de eerste bevindingen van de Expertgroep Gezondheid IJmond».6

Een relevante ontwikkeling is dat de GER-werkgroep – in overleg met de opdrachtgever
(het Ministerie van IenW) – inmiddels een inschatting van de gezondheidseffecten van
een deel van de milieu en gezondheidsmaatregelen heeft opgesteld. Het gaat dan vooral
om de overkappingen en de aanvullende windschermen voor grondstoffenopslag. De GER-werkgroep
heeft hierbij alleen gekeken naar de gezondheidseffecten van de blootstelling aan
fijnstof. De werkgroep benadrukt dat de rapportage niet de GER is die het kabinet
heeft toegezegd maar, zoals hier boven ook al staat, een deel daarvan. Naast het feit
dat de rapportage niet gaat over op de effecten van de bouw van de nieuwe installatie
(de DRP-EAF), zijn ook de effecten van het maatregelenpakket Roadmap+ niet meegenomen.
Daarnaast merkt de werkgroep GER ook op dat de inschattingen meerdere onzekerheden
kennen en dat de data afkomstig is van TSN en niet is gevalideerd. U treft de rapportage
bij deze Kamerbrief. Het kabinet neemt de inzichten uit de rapportage serieus en neemt
ze mee in het komen tot de maatwerkafspraak, in lijn met de afspraken hierover in
de JLoI7.

Uit de rapportage komt naar voren dat de onderzochte maatregelen (beperkte) gezondheidswinst
opleveren voor de omwonenden van Tata Steel. De bijdrage van TSN aan de gezondheidsrisico’s
van fijnstof neemt door de maatregelen naar schatting met 11–16 procent af. Hoe dichter
mensen bij de bron wonen, hoe meer baat zij hebben bij deze maatregelen en omgekeerd.
Meer concreet resulteren de aanvullende maatregelen naar schatting tot een winst in
de verwachte levensduur van één dag per inwoner in Heemskerk tot negen dagen per inwoner
in Wijk aan Zee. Zolang de maatregelen van kracht zijn, leiden deze elk jaar tot ongeveer
twaalf extra gezonde levensjaren voor alle bewoners van het gebied samen.

In tabel 2 van Annex 2 van de JLoI is zichtbaar hoe de verwachte immissiereductie, dus de reductie van de concentraties in de lucht, geacht wordt zich te ontwikkelen
nadat het plan door TSN is uitgevoerd. Daaruit blijkt dat de onderdelen die niet in
deze rapportage zijn betrokken tot een aanzienlijke fijnstofreductie – en daarmee
gezondheidswinst leiden. De inschatting van de werkgroep GER komt bovendien overeen
met de imissiereductie die in de JLoI staat opgenomen bij dit deel van de maatregelen.

De uitkomsten van deze rapportage laten, wat het kabinet betreft, een beeld zien van
een deel van de potentiële gezondheidswinst die met een maatwerkafspraak kan worden
gerealiseerd. Het kabinet vindt het cruciaal dat die winst zo snel mogelijk wordt
verzilverd met de daartoe te nemen maatregelen. Uiteraard spant het kabinet zich daarnaast
in brede zin in om ook andere bronnen van luchtvervuiling aan te pakken en de Europese
doelen voor luchtkwaliteit te halen. Naast TSN zijn er immers meerdere (kleinere)
bronnen van luchtvervuiling die samen voor aanzienlijke gezondheidseffecten zorgen,
zowel in de IJmond als in de rest van Nederland.

De werkgroep wil de komende tijd verder werken aan de GER en heeft aangegeven dat
een GER idealiter wordt opgesteld op basis van een definitieve MER, die ook beoordeeld
is door de Commissie mer en het bevoegd gezag, omdat de data dan volledig gevalideerd
zijn. Zoals eerder gemeld is deze definitieve versie van het MER nog niet beschikbaar.
Tegelijkertijd bestaat de wens om zo spoedig mogelijk een GER op te stellen. Doordat
de GER voor het eerst wordt uitgevoerd en de uitvoering afhankelijk is van de m.e.r.-procedure,
is de exacte duur van de verdere uitvoering niet geheel te voorspellen, maar alle
betrokken partijen zijn zich bewust van de wens van de Kamer tot snelheid en zetten
zich daarvoor in.

De GER zal geen oordeel bevatten over de vraag of de voorgenomen maatregelen voldoende
of onvoldoende zijn om de gezondheid van werknemers en omwonenden te borgen; het is
een instrument om de gezondheidseffecten in kaart te brengen. De GER kan, ook na het
sluiten van de maatwerkafspraak, helpen om inzichtelijk te krijgen of de doelen gehaald
worden. Hier wordt hieronder op ingegaan onder het kopje: «Reactie op position paper Expertgroep Gezondheid IJmond» onder «1. De GER als structureel sturingselement».

Reactie op position papers Commissie mer en Expertgroep Gezondheid IJmond

Op 19 maart jl. vond in de Tweede Kamer een gesprek plaats met de Commissie mer en
de Expertgroep Gezondheid IJmond over de gezondheidseffecten van de JLoI. Ten behoeve
van dit gesprek hebben deze organisaties position papers met de Kamer gedeeld. De vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat heeft
de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat op 26 maart jl. om een reactie
op deze position papers verzocht8. Deze reactie is hieronder opgenomen.

Reactie op position paper Commissie mer

De Kamer heeft verzocht om de – voor de overstap naar een groene staalproductie relevante
– vergunningstrajecten en procedures waar mogelijk te versnellen en centraal te coördineren9. Zoals bekend, is het coördinerend bevoegd gezag voor dit traject de provincie Noord-Holland.
De provincie Noord-Holland heeft reeds vergaande stappen gezet om het vergunningentraject
zo snel mogelijk te doorlopen, met inachtneming van de geldende wet- en regelgeving
en de vereiste zorgvuldigheid. In dat kader is door de provincie onder andere besloten
een projectbesluitprocedure te doorlopen10. Daarmee worden de procedures centraal gecoördineerd en is sprake van beroep in één
instantie, wat de doorlooptijden tot een onherroepelijk besluit aanzienlijk verkort.
Het Rijk steunt de inzet van de provincie en draagt in dat kader vooralsnog ca. € 19 miljoen
bij aan de provincie Noord-Holland voor de uitbreiding van de capaciteit bij de omgevingsdienst
Noordzeekanaalgebied.

Het position paper van de Commissie mer schetst de rol van de Commissie mer en de hoofdlijnen van het
tussentijdse advies over het tussentijdse MER, in lijn met het wettelijk kader (de
Omgevingswet). De Commissie mer vervult haar adviserende taak op verzoek van het bevoegd
gezag. Het kabinet stelt vast dat het position paper een beschrijving bevat van de feitelijk geldende situatie. Daarmee behoeft dit geen
aanvullende reactie.

Reactie op position paper Expertgroep Gezondheid IJmond

Het position paper van de Expertgroep Gezondheid IJmond gaat in op de zaken die op advies van de Expertgroep
Gezondheid IJmond in de finale JLoI zijn aangescherpt ten opzichte van de concept-JLoI,
zoals ook aan de Kamer gemeld bij de ondertekening van de JLoI11. Het gaat dan om het verankeren van de GER in de JLoI; het opnemen van een inspanningsverplichting
om emissies van ultrafijnstof te reduceren; het vastleggen van beoogde emissieplafonds
voor een aantal vluchtige organische stoffen en zeer zorgwekkende stoffen; en het
aanscherpen van de beoogde emissiereductiedoelstelling voor fijnstof. Het kabinet
dankt de Expertgroep Gezondheid IJmond (net als de AMVI) nogmaals voor hun waardevolle
advies over de concept-JLoI en benadrukt dat deze adviezen hun beslag hebben gekregen
in de definitieve JLoI, die weer het kader vormt voor de beoogde maatwerkafspraak.

Het position paper gaat vervolgens in op het feit dat drie zaken nog nadere uitwerking behoeven in de
definitieve maatwerkafspraak:

1. De GER als structureel sturingselement: het kabinet neemt deze suggestie mee bij de uitwerking van de beoogde maatwerkafspraak.
Gegeven de omvang en complexiteit van de te steunen bovenwettelijke verbeteringen
zijn gedegen afspraken over monitoring van de doelstellingen (zie ook punt 3 hieronder)
essentieel. De suggestie om elke 2 jaar een voortgangsrapportage te maken en elke
5 jaar een volledige GER uit te voeren wordt meegewogen binnen het bredere potentiële
instrumentarium.

2. Ambitieuzere doelen voor:

a. Fijnstof: zoals in het position paper aangegeven heeft de Kamer de motie-Zalinyan/Kostić12 aangenomen. Het kabinet deelt, zoals aangegeven in het tweeminutendebat Leefomgeving
en Externe veiligheid van 18 december jl., de ambitie om ambitieuzere reductiedoelen
vast te leggen in de maatwerkafspraak.

b. Ultrafijnstof: de Expertgroep adviseert om ook voor deze emissies doelen vast te leggen en deze
te monitoren. Het kabinet onderschrijft deze inzet en stelt tegelijkertijd vast dat
het vastleggen van een dergelijke doelstelling – die daarmee ook een voorwaarde wordt
voor subsidiebetalingen – op dit moment onhaalbaar is omdat een doelstelling alleen
zin heeft als deze gemonitord kan worden. Momenteel worden de technische (on)mogelijkheden in beeld gebracht om hier
invulling aan te geven, waarbij naar huidige inzichten eerst meer onderzoek nodig
is naar het ontstaan en meten van ultrafijnstof voordat een doel kan worden vastgelegd.
De maatwerkafspraak zou ook andere bepalingen dan concrete emissieplafonds kunnen
bevatten waarmee wel degelijk afspraken worden gemaakt over het reduceren van ultrafijnstofemissies.

c. Zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) en vluchtige organische stoffen (VOS): de Expertgroep merkt op dat, gezien de wettelijke minimalisatieplicht voor ZZS, de
doelen in de JLoI niet moeten worden gezien als einddoel, maar als eerste stap in
een verbetertraject. Het kabinet ziet de maatwerkafspraak als een eerste stap om versneld
de uitstoot van een aantal ZZS fors terug te dringen. Daarnaast biedt het wettelijk
kader in de vorm van een vermijdings- en reductieprogramma mogelijkheden waarmee (zonder
bovenwettelijke afspraak) stapsgewijs verdere reducties kunnen worden gerealiseerd.

3. Betere monitoring van uitstoot en blootstelling: de Expertgroep Gezondheid IJmond vindt dat het huidige meetsysteem primair is ingericht
op normhandhaving en onvoldoende inzicht geeft in de daadwerkelijke blootstelling
van omwonenden. Daarom adviseert de Expertgroep Gezondheid IJmond uitbreiding van
het bestaande meetnet. Net als bij punt 1 geldt: het kabinet neemt deze suggestie
mee bij de uitwerking van de beoogde maatwerkafspraak. Gegeven de omvang en complexiteit
van de te steunen bovenwettelijke verbeteringen zijn gedegen afspraken over monitoring
van de doelstellingen essentieel. De mogelijkheden voor monitoring en metingen worden
meegewogen binnen het bredere potentiële instrumentarium.

Ook de komende jaren is het van belang om goed zicht te houden op de kwaliteit van
de leefomgeving in de IJmond, juist ook als gevolg van de transitie bij TSN. Daarom
is aan het RIVM gevraagd om, in samenwerking met o.a. de GGD, een evaluatie uit te
voeren van de huidige onderzoeken die in de IJmond plaatsvinden. Hiermee wordt bezien
of het huidige onderzoeksportfolio voor de komende jaren passend is. Eerdere evaluaties,
zoals gedaan bij het luchtmeetnet, worden hierbij betrokken. De suggesties van de
Expertgroep Gezondheid IJmond zullen door het RIVM worden meegewogen. Op basis van
die evaluatie kan worden besloten of aanvullend onderzoek moet worden gestart en/of
welke aanpassingen nodig zijn in lopende onderzoeken.

Tot slot

Het kabinet ziet de maatwerkafspraak als een belangrijke stap om op de kortst mogelijke
termijn de industriële vergroening een impuls te geven die bijdraagt aan banen in
de regio en die leidt tot vermindering van de negatieve impact op de gezondheid voor
de omwonenden in de omgeving en een forse CO2-reductie oplevert.

Over de JLoI met TSN, TSL en de PNH gaan we op 7 april aanstaande met elkaar in debat,
waarbij de Kamer kan reageren op de inhoud van de JLoI en eventuele aandachtspunten
kan meegeven aan het kabinet. Het kabinet neemt de aandachtspunten mee in de verdere
onderhandeling om tot een maatwerkafspraak te komen. Voor deze laatste fase van de
maatwerkafspraak zal de heer Lodewijk Asscher de rol van ministerieel gezant vervullen.
In deze rol zal hij binnen de complexe dynamiek namens het kabinet optreden richting
het bedrijf en nadrukkelijk ook richting andere stakeholders. Het is de inzet dat
hij in zijn rol een bijdrage kan leveren aan de uitwerking van de vele belangrijke
onderwerpen die in de maatwerkafspraak een plek moeten krijgen en dat ook in de laatste
fase de besluitvorming zorgvuldig kan plaatsvinden.

Het kabinet vindt het van belang om de Kamer goed te blijven informeren over de voortgang
van de maatwerkafspraak met Tata Steel. In de maatwerkafspraak zullen concrete doelen
voor verduurzaming en verbetering van de leefomgeving en gezondheid van omwonenden
worden vastgelegd.

Zoals in eerdere Kamerbrieven aangegeven, wordt de Tweede Kamer bij een finale maatwerkafspraak
meegenomen.13

De Minister van Klimaat en Groene Groei,
S. van Veldhoven-van der Meer

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
J. de Bat

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
A.W.H. Bertram