Brief regering : Kabinetsappreciatie op het achtste rapport van de Europese Commissie inzake het visumopschortingsmechanisme voor visumvrijstelling

Nr. 1000
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 maart 2026

Hierbij stuur ik u, mede namens de Minister van Asiel en Migratie, de kabinetsappreciatie
van het achtste rapport van de Europese Commissie inzake het visumopschortingsmechanisme
voor visumvrijstelling.

Commissierapport visumopschortingsmechanisme

De Europese Commissie heeft op 22 december 2025 het achtste rapport uitgebracht in
het kader van het opschortingsmechanisme voor visumvrijstelling. Het rapport beoordeelt
in hoeverre Georgië, Oekraïne, Kosovo, Albanië, Bosnië en Herzegovina, Moldavië, Montenegro,
Noord-Macedonië en Servië nog steeds aan de vereisten voor visumliberalisering voldoen.
De Commissie gaat ook in op visumvrije landen met burgerschapsregelingen voor investeerders
in Montenegro en een aantal Caribische eilandstaten, alsook asielverzoeken afkomstig
van visumvrije Latijns-Amerikaanse aanvragers. De gegevens in dit rapport hebben betrekking
op kalenderjaar 2024. De belangrijkste ontwikkelingen in 2025 worden eveneens meegenomen.

Net als in de eerdere edities van het jaarlijkse opschortingsmechanismerapport focust
de Commissie zich op de benchmarks voor visumvrijstelling waar verdere monitoring
gewenst is en waar actie op ondernomen moet worden om duurzame vooruitgang te boeken.
Dit achtste rapport evalueert met name de maatregelen die door de Westelijke Balkan-
en Oostelijk partnerschapslanden zijn genomen op het gebied van migratie, asiel, terugkeersamenwerking,
justitiële samenwerking, openbare orde en veiligheid. Deze worden in het rapport voor
elk land uitgewerkt. Er volgt voor elk land een aantal nieuwe aanbevelingen op basis
van de bevindingen van het afgelopen jaar.

Kabinetsappreciatie

Het kabinet heeft met belangstelling kennisgenomen van het achtste rapport en is van
mening dat voor wat betreft de Westelijke Balkan en het Oostelijk Partnerschap een
volledig beeld wordt geschetst van de verschillende trends op het gebied van asielaanvragen
en weigeringen aan de (buiten)grens, evenals aangaande justitiële samenwerking, openbare
orde en veiligheid. Het kabinet beschouwt positieve voortgang op door de Europese
Commissie gesignaleerde aanbevelingen cruciaal en ziet de bestaande dialogen en ondersteuningsprogramma’s,
ook in het kader van het EU uitbreidingsproces, als essentieel om de gewenste resultaten
te bereiken. Tegelijkertijd maakt het kabinet zich zorgen om een aantal ontwikkelingen,
deze worden hieronder nader toegelicht. Deze appreciatie houdt de voor het kabinet
prioritaire landen en thema’s aan:

• Westelijke Balkan & Oostelijke partnerschappen

De belangrijkste uitdaging voor de Westelijke Balkanlanden blijft de illegale migratiestroom,
over land, naar de EU via de Westelijke Balkan. Een belangrijke route loopt via Servië
en Bosnië en Herzegovina. Albanië en Noord-Macedonië fungeren in mindere mate ook
als doorreislanden. In 2024 en 2025 is de moeilijk te controleren grens tussen Bosnië
en Herzegovina en Kroatië een van de voornaamste toegangspunten voor irreguliere migranten
geworden. Net als in de verslagperiode van het zevende rapport, zijn de aantallen
in de verslagperiode van dit rapport opnieuw gedaald.

De Commissie oordeelt dat de samenwerking tussen alle partners in de Westelijke Balkan
en het Europees Grens- en Kustwachtagentschap (Frontex) adequaat is. Bosnië en Herzegovina
tekende in 2025 een Frontex samenwerkingsovereenkomst met de EU. EU ondersteuning,
via de levering van apparatuur, training, uitwisseling van best practices en gezamenlijke
grenscontroles heeft volgens de Commissie tastbare operationele resultaten opgeleverd.

Ook de samenwerking op het gebied van terugkeer- en overname wordt over het algemeen
goed beoordeeld. Er worden enkele vertragingen opgemerkt bij de afhandeling van terugnameverzoeken
uit Bosnië en Herzegovina en Servië. Het kabinet onderkent de positieve beoordeling
van de samenwerking.

Ondanks de Russische agressie tegen Oekraïne, en de zware omstandigheden waar het
land zich in bevindt sinds 24 februari 2022, heeft Oekraïne stappen gezet om eerdere
aanbevelingen van de Commissie op te volgen, voornamelijk op het gebied van terrorismebestrijding
en de strijd tegen georganiseerde misdaad. Verdere inspanningen zijn nodig op het
gebied van visumharmonisatie, documentveiligheid en corruptie. Moldavië dient eveneens
extra stappen te zetten op het gebied van visumharmonisatie en het tegengaan van ongegronde
asielaanvragen.

• Georgië

Het rapport besteedt verder specifieke aandacht aan Georgië. In het zevende opschortingsmechanismerapport
van december 2024 waarschuwde de Commissie Georgië al voor mogelijke activering van
het visumopschortingsmechanisme (VSM) en riep het land op maatregelen te nemen. Georgië
volgde de aanbevelingen echter niet op en ging op belangrijke gebieden van bestuur
en fundamentele rechten verder achteruit. Op 14 juli 2025 stuurde de Commissie een
formele brief aan de Georgische autoriteiten over de naleving van de visumliberaliseringscriteria,
en verzocht om informatie over de uitvoering van de aanbevelingen uit het zevende
rapport. Georgië rapporteerde geen noemenswaardige vooruitgang op de criteria en aanbevelingen
van de Commissie, en is daarentegen achteruit gegaan op het gebied van corruptiebestrijding,
visumharmonisatie en fundamentele vrijheden.

Nederland heeft in april 2025, naar aanleiding van het zevende opschortingsmechanismerapport
en het Raadsbesluit van 27 januari 2025 om de toepassing van de EU-Georgië Visumfaciliteitenovereenkomst
(VFA) van 2011 gedeeltelijk op te schorten, de visumplicht voor houders van Georgische
diplomatieke, dienst- en speciale paspoorten in Benelux-verband heringevoerd. De herinvoering
van de visumplicht voor deze groep, op basis van de opschorting van de VFA, blijft
primair een nationale aangelegenheid. Achttien lidstaten, waaronder NL, en Noorwegen
hebben de visumplicht opnieuw ingesteld. Het kabinet acht het van belang dat een uniforme
en geloofwaardige aanpak wordt gewaarborgd.

De Commissie heeft in navolging van het achtste rapport haar analyse ten aanzien van
Georgië op 21 januari 2026 gedeeld. De Raad heeft op 11 februari 2026 ingestemd met
de activering van het herziene VSM voor houders van diplomatieke- en dienstpaspoorten
uit Georgië. Het kabinet is voorstander van de activering van het VSM, waarbij in
de eerste fase de EU-brede visumopschorting specifiek gericht zal zijn op deze categorie,
die primair verantwoordelijk is voor het uitblijven van de noodzakelijke maatregelen
ter uitvoering van de aanbevelingen van de Commissie. Deze inzet is in lijn met motie
Piri.1 Bij een gebrek aan verbetering kan deze maatregel na 12 maanden worden verlengd,
of mogelijk worden uitgebreid naar de gehele Georgische bevolking.

Deze aanpak geeft een heldere boodschap aan alle derde landen: het niet naleven van
EU-aanbevelingen en verplichtingen blijft niet zonder gevolgen. Waar geen consequente
handhaving plaatsvindt, komt de effectiviteit van het instrument in gedrang en wordt
(het vertrouwen in) het Europese visumbeleid ondermijnd. De EU benadrukt dat samenwerking
met externe partners essentieel is, maar dat samenwerking gebaseerd moet zijn op wederkerigheid
en naleving van de afgesproken verplichtingen. Het VSM mag geen symbolisch of vrijblijvend
instrument worden en moet daarom volgens het kabinet consequent worden ingezet indien
landen structureel niet meer aan de voorwaarden voldoen voor visumvrijheid.

• Visumharmonisatie

Alle landen blijven achter voor wat betreft harmonisatie van het visumbeleid, hetgeen
een verhoogd risico op irreguliere migratie en veiligheidsrisico’s voor de EU met
zich meebrengt. De negen landen worden nogmaals dringend verzocht om hun lijst van
visumplichtige nationaliteiten in lijn te brengen met de lijst van visumplichtige
onderdanen van derde landen van de EU. Vier van de negen landen2 hebben in het afgelopen jaar in meer of mindere mate stappen gezet om hun lijst van
visumvrije nationaliteiten verder in lijn te brengen met de lijst van de EU.

Westelijke Balkan

In 2022 bleek dat toegenomen migratiestromen via de Westelijke Balkanroute deels wordt
veroorzaakt door gebrekkige visumharmonisatie. Als onderdeel van de hervormingsagenda
onder het Groeiplan voor de Westelijke Balkan, hebben partners uit de Westelijke Balkan
zich gecommitteerd om hervormingen gerelateerd aan de Fundamentals (o.a. democratie,
rechtsstaat, openbaar bestuur, migratie, functionerende markteconomie) door te voeren,
waaronder concrete toezeggingen op de harmonisering van het visumbeleid. Servië, Kosovo,
Albanië en Montenegro hebben ook in 2024 en 2025 stappen gezet om hun lijst van visumvrije
nationaliteiten verder in lijn te brengen met de lijst van de EU. Dit laat zien dat
verhoogde betrokkenheid en outreach op alle niveaus effectief kan zijn. Bosnië en
Herzegovina zette echter in 2025 een stap terug door landen die aanvankelijk visumplichtig
waren gemaakt een seizoensgebonden visumvrijstelling te geven. De Commissie uit eveneens
haar zorgen over de kwaliteit van visumprocedures. In sommige gevallen zijn derdelanders
die met geldige visa de Westelijke Balkan binnenkwamen, illegaal de EU binnen gereisd
en hebben asiel aangevraagd.

Oostelijk Partnerschap

Er is nog slechts één land visumvrij voor Noord-Macedonië, dat visumplichtig is voor
de EU (Turkije), in tegenstelling tot 26 landen die visumvrij zijn voor Georgië, maar
visumplichtig zijn voor de EU. Georgië heeft sinds 2024 geen stappen richting visumharmonisatie
gezet. Integendeel, Chinese burgers werden in 2024 visumvrij voor Georgië. Burgers
van 17 visumplichtige landen krijgen visumvrije toegang tot Georgië op basis van een
Gulf Cooperation Council-visum3 of verblijfsvergunning. Oekraïne en Moldavië hebben geen verdere stappen ondernomen
om het visumbeleid te harmoniseren (tot 16 visumvrije landen die visumplichtig zijn
voor de EU).

Visumharmonisatie is al jaren een prioriteit van het kabinet. De meeste landen die
in het rapport worden behandeld moeten echter nog steeds aanzienlijke stappen zetten
op het gebied van visumharmonisatie. De landen van het Oostelijk Partnerschap hebben
geen vooruitgang geboekt, en Georgië en Bosnië en Herzegovina hebben gehandeld in
strijd met het visumharmonisatieproces. In dit opzicht zijn ook de seizoensgebonden
visumvrijstellingen voor toerisme of arbeid zorgwekkend, omdat visumharmonisatie op
deze manier wordt ondermijnd en feitelijk wordt omzeild. Het kabinet is bovendien
verontrust over de tekortkomingen in de visumprocedures bij enkele partnerlanden in
de Westelijke Balkan. Het kabinet onderschrijft de dringende oproep van de Commissie
aan de visumvrije buurlanden om hun visumvrijstellingen en procedures dringend af
te stemmen op die van de EU, onder meer door systematisch biometrische gegevens te
verzamelen. Praktijken die strijdig zijn met het EU-acquis, zoals seizoensgebonden
visumvrijstellingen en visumvrije toegang op basis van door derde landen afgegeven
visa of verblijfsvergunningen moeten worden beëindigd.

Het kabinet zal zich daarom de komende periode bilateraal en in EU-verband extra inspannen
om de huidige verschillen in het visumbeleid van visumvrijgestelde landen met dat
van de EU zo spoedig mogelijk te minimaliseren. Ook binnen de daarvoor bestemde EU
gremia blijft Nederland dit belang, en de link met de toetredingstrajecten, onderstrepen
en zal het kabinet de Commissie blijven bevragen op de voortgang rond dit thema. Zo
heeft Nederland de Commissie opgeroepen om naar voorbeeld van Kosovo en Albanië, concrete
afspraken te maken met landen die nog geen toezeggingen hebben gedaan om jaarlijks
een vast aantal landen visumplichtig te maken.

In dit kader is het kabinet tevreden met het herziene opschortingsmechanisme4 waar, conform Nederlandse inzet, een gebrek aan visumharmonisatie als opschortingsgrond
is toegevoegd. Het kabinet verwacht dat deze herziening zal bijdragen aan versterking
van de reikwijdte en effectiviteit van het opschortingsmechanisme.

• Documentveiligheid

Voor wat betreft documentveiligheid rapporteren meerdere lidstaten over fraude met
(vervalste) documenten door onder meer burgers uit Albanië, Kosovo en Oekraïne, om
illegaal de EU binnen te komen of er te verblijven. In Georgië, Kosovo, Servië en
Oekraïne blijft het eenvoudig wijzigen van persoonsnamen en het verkrijgen van nieuwe
documenten problematisch, omdat dit kan worden misbruikt om SIS-signaleringen en inreisverboden
en terugkeerbesluiten te omzeilen. Daarnaast worden zorgen geuit over documentintegriteit
in Oekraïne en over grootschalige, geavanceerde documentvervalsing door georganiseerde
misdaad in Bosnië en Herzegovina en vooral Servië.

Er ontstaan groeiende zorgen over illegale migratie en veiligheidsrisico’s die verband
houden met o.a. inadequate visumprocedures, goudenpaspoortregelingen en/of versoepelde
procedures voor het verkrijgen van burgerschap en fraudeleuze reisdocumenten. Het
aantal vaststellingen van identiteits- en documentfraude voor wat betreft Westelijke
Balkan- en Oostelijk partnerschapslanden zijn in Nederland bijvoorbeeld toegenomen
met 13 procent sinds 2024. Nederland heeft in dit kader bij de herziening van het
VSM dan ook gepleit voor de toevoeging van documentveiligheid als opschortingsgrond.

• Burgerschapsregelingen voor investeerders (gouden paspoortregelingen)

De gouden paspoortregeling is in Montenegro formeel beëindigd in december 2022, maar
een aantal oude aanvragen wordt nog verwerkt. Het programma bestaat nog in Noord-Macedonië,
al zijn de aantallen erg beperkt (2 in 2024). Hoewel Georgië en Servië geen formele
goudenpaspoortregelingen kennen, maakt de Commissie zich in toenemende mate zorgen
over vereenvoudigde procedures voor staatsburgerschap, waar o.a. Russische onderdanen
gebruik van maken, en geeft aan hier nader onderzoek naar te zullen doen.

Het kabinet concludeert op basis van het Commissierapport dat zowel de Servische als
de Georgische situatie dringend onderzoek vereist om vast te stellen of deze praktijken
misbruik inhouden, en veiligheidsrisico’s met zich meebrengen. NL heeft eerder grote
zorgen geuit over de berichten dat RF-burgers eenvoudig Servische paspoorten kunnen
bemachtigen, en vroeg de Commissie om hier verder onderzoek naar te doen. Het Kabinet
betreurt dat de Commissie nog geen duidelijkheid heeft gekregen over de procedures
en de daaraan gerelateerde veiligheidsrisico’s, en zal dit dan ook blijven agenderen.

• Caribische landen

Voor wat betreft de gouden paspoortregelingen in de Oost-Caribische eilandstaten5 bleef het aantal succesvolle aanvragers hoog, terwijl afwijzingen over het algemeen
laag bleven. Begin 2024 ondertekenden de eilandstaten gezamenlijk een Memorandum van
Overeenstemming om de veiligheidsrisico’s van hun burgerschapsregelingen voor de EU
te verminderen. Zo werd het minimumbedrag voor investeringen geharmoniseerd naar 200.000
USD, en zijn afspraken gemaakt over transparantie, informatiedeling, screening- en
verificatieprocedures en de oprichting van een regionale regelgevende autoriteit.
De Commissie geeft aan de situatie opnieuw te beoordelen op basis van het herziene
VSM.

Het kabinet is van mening dat gouden paspoortregelingen en burgerschapsregelingen
voor investeerder risico’s meedragen op het gebied van veiligheid en corruptie en
daarom vermeden dienen te worden. De situatie in de eilandstaten in de Oostelijke
Cariben blijft problematisch en vraagt blijvende aandacht van de Commissie. Het kabinet
verwelkomt daarom de toezegging van de Commissie om de situatie opnieuw te beoordelen
op basis van het herziene VSM, waarbij het bestaan van burgerschapsregelingen voor
investeerders op zichzelf een grond vormen voor opschorting van visumvrij reizen.

• Latijns-Amerika

In het zevende rapport werd op verzoek van verschillende lidstaten, waaronder Nederland,
aandacht besteed aan Latijns-Amerika, in verband met een toenemend aantal asielaanvragen
afkomstig uit deze regio die in Europese lidstaten worden ingediend. Ongeveer 18 procent
van de tussen 2015 en begin 2025 ingediende asielaanvragen in de EU, kwamen van visumvrije
derdelanders. Asielaanvragen uit Latijns-Amerika zijn goed voor de helft van deze
aanvragen. De diensten van de Commissie, in samenwerking met de EU-buitenlandse dienst
(EEAS) zijn naar aanleiding hiervan een aantal landen in de regio verder gaan ondersteunen
via informatie-uitwisseling, best practices, hulp bij grenscontroles, en bewustwordingscampagnes
over de rechten en plichten onder visumvrije regimes. De uitvoering van de maatregelen
wordt gemonitord, met het oog op de mogelijke activering van het VSM bij een significante
toename van onregelmatige migratie.

In algemene zin waardeert het kabinet dat de Commissie naar aanleiding van het zevende
rapport samen met de EDEO heeft samengewerkt met de desbetreffende landen en dat er
in 2025 een significante daling zichtbaar is voor wat betreft het aantal verzoeken
die in de EU zijn ingediend.

In het rapport vallen met name Colombia en Venezuela op wat betreft de EU. Voor Nederland
staan Colombia en Venezuela niet in de top 10 landen asielinstroom. Ten aanzien van
Venezuela is de instroom relatief laag, waarbij terugkeersamenwerking moeizaam verloopt.
Voor wat betreft Colombia is de instroom afgelopen jaren redelijk gelijk gebleven.
Illegale migratie, met name vanuit Colombia, draagt echter wel bij aan de werkdruk
van de migratieketenpartners, waaronder de Koninklijke Marechaussee vanwege het hoge
aantal grensweigeringen (top 5 grensweigeringen). Daarnaast is Colombia sinds medio
2024 een focusland voor de Dienst Terugkeer en Vertrek (DTenV). De samenwerking op
het gebied van gedwongen terugkeer is door inzet van DTenV daardoor in de afgelopen
periode aanzienlijk verbeterd. Op dit moment vinden onderhandelingen plaatst over
een MoU die ziet op operationele samenwerking met Colombia. Omdat het inwilligingspercentage
van bijvoorbeeld Colombianen relatief laag ligt de laatste jaren is het aannemelijk
dat de groep onrechtmatig verblijvende Colombianen in Nederland steeds groter wordt.

Nederland verzocht de Commissie ook om onderzoek te doen naar ongedocumenteerde Latijns-Amerikaanse
burgers in de EU. Volgens de Nederlandse Arbeidsinspectie wordt door Braziliaanse
burgers misbruik gemaakt van de visumvrijheid en werken rond de 30.000 ongedocumenteerde
Brazilianen illegaal in Nederland6. De Commissie heeft hier helaas geen gehoor aan gegeven en Nederland zal dit nogmaals
opbrengen bij de Commissie.

Conclusie

Het negende rapport van de Europese Commissie inzake het visumopschortingsmechanisme,
dat eind dit jaar wordt verwacht, zal zijn gebaseerd op het recent in werking getreden
herziene opschortingsmechanisme, waarbij onder andere visumharmonisatie, goudenpaspoortregelingen
en documentveiligheid op zichzelf staande opschortingsgronden zijn geworden. Het kabinet
ziet met belangstelling uit naar de uitkomsten daarvan.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
T.B.W. Berendsen