Brief regering : Ontwikkelingen beheer staatsdeelnemingen 2026

Nr. 471
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 februari 2026

Zoals aan de Kamer toegezegd informeer ik uw Kamer twee maal per jaar over de belangrijkste
ontwikkelingen rond de staatsdeelnemingen.

In deze brief over het beheer van staatsdeelnemingen in 2026 ga ik in op:

• De opvolging van de motie De Vree over beloningen bij staatsdeelnemingen;

• De opvolging van de motie Joseph over de strategie voor staatsdeelnemingen;

• De afronding van het handboek voor het aangaan van deelnemingen;

• Het advies van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur over deelnemingen;

• De periodieke rapportage ter evaluatie van het deelnemingenbeleid die voor 2027 gepland
staat;

• De geplande evaluaties van het aandeelhouderschap in UCN/Urenco en Gasunie.

Motie De Vree (beloningen)

Beloningen raad van bestuur

In december 2024 is naar aanleiding van het Tweeminutendebat Staatsdeelnemingen de
motie De Vree (PVV) aangenomen. De motie roept op de Wet Normering Topinkomens (WNT)
zo veel mogelijk van toepassing te laten zijn op staatsdeelnemingen en bij afwijkingen
het «comply or explain»-principe te hanteren.1

In mijn brief van 19 maart 20252 heb ik toegelicht, naar aanleiding van deze motie, een extern onderzoek te laten
uitvoeren om te bezien in hoeverre de maximale WNT-norm deelnemingen in staat zal
stellen om geschikte bestuurders en commissarissen te vinden. Het adviesbureau Willis
Towers Watson (WTW) heeft dit onderzoek uitgevoerd. Dit onderzoek is gebaseerd op
kwantitatief onderzoek (onder meer een vergelijking met de markt) en kwalitatief onderzoek
(interviews). Het onderzoek vindt u als een bijlage bij deze Kamerbrief.

Voordat ik inga op de uitkomsten van het onderzoek, schets ik eerst het beleidsmatige
en normatieve kader waarbinnen deze resultaten worden gewogen.

Deelnemingen hebben een publiek karakter en beheren maatschappelijk kapitaal, daarom
dient het beloningsbeleid voor bestuurders gematigd te zijn. Daarom is het logisch
dat er een duidelijk verschil is tussen de beloningen van bestuurders van deelnemingen
en de salarissen in de markt. WTW concludeert dat het huidige beloningsniveau van
bestuurders van deelnemingen gemiddeld 54% van het marktniveau bedraagt.

Het beleid rondom beloningen is vastgelegd in de Nota Deelnemingenbeleid 2022.3 Naast het uitgangspunt van een gematigd beloningsbeleid geldt dat deelnemingen in
staat moeten zijn gekwalificeerde en deskundige bestuurders en commissarissen aan
te trekken. Tussen beide belangen dient een afweging plaats te vinden. In lijn hiermee
wordt de berekening van de beloning van bestuurders gedaan op basis van een publieke
en private component. De publieke component wordt ingevuld op basis van de maximale
WNT-norm (€ 262.000 in 2026). De private component wordt ingevuld op basis van een
benchmark van het salaris van bestuurders uit een groep zo veel mogelijk vergelijkbare
private ondernemingen.

Hoofdconclusie van de onderzoekers is dat het zeer lastig zou zijn voor deelnemingen
om geschikte en gekwalificeerde bestuurders en commissarissen te vinden indien de
WNT van toepassing wordt verklaard voor alle staats- en beleidsdeelnemingen. Daarnaast
zou dit volgens de onderzoekers risico’s met zich meebrengen voor de continuïteit
van deelnemingen. Tot slot zou de invoering van de WNT-norm voor deze groep niet alleen
het bestuur en de raad van commissarissen raken, maar zou ook een uitstroom van senior
management worden verwacht en zou de werving van deze groep naar verwachting lastiger
worden. De onderzoekers raden daarom af om de WNT van toepassing te verklaren op alle
staats- en beleidsdeelnemingen.

Uit het onderzoek blijkt een duidelijk verschil tussen beloningen bij deelnemingen
en beloningen in de markt. Tegelijkertijd wordt uit het onderzoek ook duidelijk dat
verlaging van de beloning naar de WNT-norm forse risico’s met zich meebrengt. Naar
aanleiding van het onderzoek zie ik daarom het huidige beleid, waarin naar een gebalanceerd
en gematigd beloningsbeleid wordt gestreefd, nog steeds als passend, in het licht
van zowel de marktontwikkelingen als de publieke normstelling.

Raad van commissarissen remuneratie

Uit het onderzoek blijkt dat de vergoedingen voor commissarissen 42% van de vergoeding
in de private markt bedragen. Deze vergoeding is in vergelijking met de markt dus
nog lager dan de bestuurdersvergoeding. Dit beeld is vergelijkbaar met een eerder
onderzoek naar commissarisvergoedingen dat in opdracht van het Ministerie van Financiën
is uitgevoerd door FocusOrange.4

De onderzoekers concluderen dat de afgelopen jaren de werkzaamheden voor commissarissen
zijn toegenomen en dat de huidige vergoedingsniveaus van de raad van commissarissen
een risico vormen voor het aantrekken en behouden van gekwalificeerde en deskundige
commissarissen. Daarnaast geven de onderzoekers op basis van de terugkoppeling van
de deelnemingen aan dat het lagere niveau van de vergoedingen de diversiteit nadelig
kan beïnvloeden. Het selectieproces resulteert namelijk vaker in commissarissen die
financieel onafhankelijk(er) zijn. Deze zijn doorgaans verder gevorderd in hun carrière
en dus ouder en vaker man. Ik herken deze risico’s, maar gelukkig weten de deelnemingen,
ondanks dat ze soms intensief en lang moeten zoeken, nog steeds geschikte en gemotiveerde
commissarissen te vinden. Ik zie zowel in uw Kamer als in de maatschappij dat er weinig
draagvlak is om de vergoeding te verhogen. Ik acht het op dit moment daarom niet opportuun
om de vergoedingen van commissarissen te verhogen.

Motie Joseph (strategie)

Op 19 december 2024 is naar aanleiding van het Tweeminutendebat Staatsdeelnemingen
de motie Joseph (NSC) aangenomen.5 Deze motie roept het kabinet op om in de statuten van de deelnemingen, waarin de
staat een meerderheidsaandeel heeft, een instemmingsrecht (ook wel goedkeuringsrecht
genoemd) voor de strategie op te nemen. Ik heb, zoals eerder gemeld aan uw Kamer6, de Landsadvocaat gevraagd mij hierover te adviseren. Het advies heb ik als bijlage
toegevoegd bij deze brief.

De Landsadvocaat concludeert in het advies dat een goedkeuringsrecht op de strategie
juridisch mogelijk is, maar dat een dergelijk recht weinig meerwaarde biedt ten opzichte
van de huidige actieve invulling van het consultatierecht. Daarbij signaleert de Landsadvocaat
aanvullende bestuurlijke en juridische risico’s van het opnemen van een dergelijk
goedkeuringsrecht. Deze risico’s zien onder meer op aansprakelijkheid en mededingingsrechtelijke
risico’s, het vervagen van de grenzen in de rol- en bevoegdheidsverdeling van de vennootschapsrechtelijke
organen en potentiële spanningen tussen bestuur, raad van commissarissen en (mede)aandeelhouders.

Aan een goedkeuringsrecht van de strategie zitten praktische en wettelijke grenzen.
Het bestuur stelt de strategie vast en voert deze uit onder toezicht van de raad van
commissarissen. Het bestuur en de raad van commissarissen dienen zich zoals in de
wet is vastgelegd te richten naar het vennootschappelijk belang. Daarbij dienen ze
de belangen van alle stakeholders te betrekken en dus niet enkel het publieke belang
of het belang van een of meerdere aandeelhouders. Een goedkeuringsrecht biedt de aandeelhouder
geen mogelijkheid om de strategie zelf rechtstreeks vorm te geven (en dus te bepalen)
of tussentijds aan te passen. Het is ook niet mogelijk om maatschappelijke of politieke
wensen (ad hoc) af te dwingen. Ook met een goedkeuringsrecht kan de staat het publieke belang niet
zonder meer boven het vennootschappelijk belang van de deelneming plaatsen. Het invoeren
van een goedkeuringsrecht biedt aandeelhouders juridisch gezien dus geen wezenlijk
grotere ruimte om invloed uit te oefenen op het bestuur dan het huidige consultatierecht.
Het belangrijkste verschil is dat een goedkeuringsrecht de staat formeel de mogelijkheid
geeft om de voorgestelde strategie al dan niet goed te keuren, zonder dat dit iets
verandert aan de mate waarin aandeelhouders zich richting het bestuur kunnen opstellen.

Het advies van de Landsadvocaat zet uiteen wat de aanvullende risico’s zijn van een
goedkeuringsrecht en dat de meerwaarde beperkt is. Op basis van het advies van de
Landsadvocaat kom ik tot de conclusie dat de meerwaarde van een goedkeuringsrecht
niet opweegt tegen de risico’s. Daarom acht ik het onverstandig dit in de statuten
van meerderheidsdeelnemingen op te nemen. Ik wil wel bekijken in hoeverre het bestaande
algemeen omschreven consultatierecht in de statuten, zoals ook omschreven in de Nota
2022, verduidelijkt en explicieter kan worden. Dit moet zorgen voor een nog betere
borging van het proces en invulling van het (actieve) consultatierecht, waardoor de
aandeelhouder tijdig, structureel en inhoudelijk wordt betrokken bij de strategievorming
én de uitvoering daarvan kan volgen.

Handboek aangaan

Het beleid uit de Nota 2022 is uitgewerkt in handboeken. De handboeken worden regelmatig
aangepast vanwege nieuwe ontwikkelingen en ervaringen uit de praktijk en zijn te vinden
op het Dashboard Staatsdeelnemingen. Bij deze informeer ik u dat het handboek aangaan
van een deelneming is afgerond en gepubliceerd.7 De Nota 2022 bevat een afwegingskader voor het aangaan van een deelneming. Op basis
hiervan wordt beoordeeld of overheidsingrijpen gerechtvaardigd is en of een deelneming
het geschikte instrument is. In het handboek aangaan van een deelneming wordt dit
afwegingskader verder uitgewerkt. Het aangaan van een deelneming blijft maatwerk,
maar met dit handboek zijn er handvatten voor een zo compleet en stevig mogelijke
onderbouwing van een voornemen of besluit om een deelneming aan te gaan.

In het handboek wordt ook uitvoering gegeven aan de motie van 12 september 2022 van
de leden Heinen (VVD), Grinwis (CU) en Van Dijk (CDA).8 Met deze motie werd de regering verzocht «het huidige afwegingskader voor staatsdeelnemingen
uit te breiden door «strategische onafhankelijkheid» ook als publiek belang te definiëren».
Het handboek legt vast dat het brede publieke belang van strategische onafhankelijkheid
algemeen erkend is. Aan de hand van de (sub)vragen uit het handboek wordt vervolgens
per casus beoordeeld of het aangaan van een deelneming in de gegeven omstandigheden
gerechtvaardigd en geschikt is om strategische onafhankelijkheid op een specifiek
vlak te borgen.

Advies van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur over deelnemingen

In oktober 2025 heeft de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur («Rli») het rapport
«Deelnemen zonder dogma’s» gepubliceerd.9 Het kabinet heeft hier met veel interesse kennis van genomen. Het advies raakt meerdere
departementen en gezien haar demissionaire status acht het kabinet het passend dat
een nieuw kabinet de bevindingen van het Rli apprecieert. De precieze timing van deze
kabinetsreactie hangt uiteraard af van de formatie van een nieuw kabinet, maar het
streven is om de kabinetsreactie voor de zomer met de Kamer te delen.

Aankondiging periodieke rapportage ter evaluatie deelnemingenbeleid 2027

In 2027 zal een periodieke rapportage ter evaluatie van de Nota 2022 plaatsvinden.
De vorige periodieke rapportage (toen nog «Beleidsdoorlichting») dateert namelijk
uit 2020. Conform de geldende werkafspraken voor periodieke rapportages, zal er dit
jaar uiterlijk in de week voor Prinsjesdag een plan van aanpak met u worden gedeeld.

Evaluaties in 2026

Conform de Nota 2022 wordt het aandeelhouderschap in elke deelneming ten minste eens
per zeven jaar geëvalueerd. Deze evaluaties worden uitgevoerd volgens het evaluatiemodel
uit het Handboek Evalueren, waarbij drie kernvragen centraal staan: i) welke publieke
belangen spelen bij de activiteiten van de deelneming, ii) of een staatsdeelneming
nodig is om die belangen te borgen, en iii) of de bevindingen aanleiding geven tot
wijziging van de aandeelhoudersstructuur.

In 2026 worden het aandeelhouderschap in UCN/Urenco en Gasunie geëvalueerd. Na afronding
van deze evaluaties zal ik uw Kamer over de uitkomsten en eventuele beleidsconsequenties
informeren.

De Minister van Financiën,
E. Heinen