Brief regering : Voortgang arbeidsmigratiebeleid en reactie op het IBO, SER-advies en OVV-rapport

Nr. 187 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 februari 2026

Het maatschappelijk gesprek rond arbeidsmigratie begint met een gesprek over de inrichting
van onze maatschappij, economie en arbeidsmarkt. Zo hebben we de wens een hoogwaardige
en innovatieve economie te zijn, maar ervaren tegelijkertijd een stagnerende productiviteitsgroei
en een economie die nog te afhankelijk is van goedkope arbeid. Afgelopen decennia
is de instroom van laagbetaalde arbeidsmigranten op de Nederlandse arbeidsmarkt sterk
toegenomen. De Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050 heeft laten zien
dat het toenemende migratiesaldo onze brede welvaart voor de toekomst onder druk zet.1 Het vergroot de schaarstes in de fysieke ruimte en zet ook sociale cohesie in wijken
onder spanning. Daarmee zijn de lasten en lusten van arbeidsmigratie niet goed verdeeld.
Tegelijkertijd kunnen mensen van buiten Nederland juist helpen bij het bereiken van
onze maatschappelijke transities. De verschillende opgaven vragen om een selectief
en gericht arbeidsmigratiebeleid.

De afgelopen tijd zijn verschillende rapporten verschenen die wijzen op deze noodzaak
voor een gerichter arbeidsmigratiebeleid, waaronder het rapport van het Interdepartementaal
Beleidsonderzoek (IBO) Arbeidsmigratie «Wat werkt voor de toekomst» en het briefadvies «Arbeidsmigratie:
Minder waar het kan, beter waar het moet» van de Sociaal-Economische Raad (SER). Het kabinet is de SER, de sociale partners
en de IBO-werkgroep erkentelijk voor hun adviezen. De adviezen laten zien hoe Nederland
op de omvang en samenstelling van arbeidsmigratie kan sturen en de omstandigheden
van arbeidsmigranten kan verbeteren. De adviezen vragen om grote keuzes in ons economisch-
en arbeidsmarktbeleid, waar een volgend kabinet zich ook over zal moeten buigen. In
deze brief geven wij, zoals toegezegd aan uw Kamer, al een eerste reactie op deze
rapporten.2

Hoewel het werk van arbeidsmigranten in veel gevallen van groot belang is voor onze
maatschappij, worden zij nog niet altijd goed behandeld.

Zo laat het rapport «Veiligheid voor arbeidsmigranten» van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) zien dat de werkgerelateerde veiligheid
van arbeidsmigranten in Nederland onder druk staat.3 Het kabinet is de OVV erkentelijk voor haar rapport. Het is en blijft belangrijk
dat misstanden worden voorkomen en stevig worden aangepakt. Daarom werkt dit kabinet
door aan het uitvoeren van de aanbevelingen van het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten
(hierna: Aanjaagteam).4 Op veel aanbevelingen is het afgelopen jaar voortgang geboekt, zoals ook recent aan
uw Kamer is laten weten.5

Leeswijzer

In deze brief lichten we toe wat de inzet van het kabinet op het arbeidsmigratiebeleid
is. Ook geven we aan waar de adviezen aanleiding geven om extra stappen te zetten.
Dat doen we aan de hand van overkoepelende thema’s die naar voren komen in de verschillende
adviezen: gericht en selectief arbeidsmigratiebeleid, aanpassingen in het arbeidsmarktbeleid,
arbeidsbesparende technologie en onderbenut arbeidspotentieel en het versterken van
de positie van arbeidsmigranten. Bijlage 1 biedt een toelichting op de moties en toezeggingen
waaraan het kabinet met deze brief opvolging heeft gegeven. In bijlage 2 wordt ingegaan
op de afzonderlijke aanbevelingen van het OVV-rapport en de wijze waarop het kabinet
deze waardeert en opvolgt.

Reactie op de aanbevelingen van de SER, het IBO en de OVV

Zowel de SER als het IBO wijst erop dat voor selectieve en gerichte arbeidsmigratie
en de transitie naar een sociale, hoogwaardige en innovatieve economie, integrale
beleidskeuzes nodig zijn. Daartoe kijken de adviezen naast de aanpak van misstanden
ook naar vermindering van de vraag naar laagbetaalde arbeid. Boven op de huidige inzet
van het kabinet vergt dat richtinggevende keuzes op het gebied van de arbeidsmarkt,
alsmede bewustere keuzes over de ondersteuning van sectoren en realisatie van maatschappelijke
transities. Ook het stimuleren van arbeidsparticipatie van arbeidsmigranten en anderen
groepen die nu nog langs de kant staan, zoals kansrijke asielzoekers en statushouders
en verhogen van investeringen in arbeidsbesparende innovaties, moet hier onderdeel
van vormen volgens het IBO en de SER.

Het kabinet blijft doorlopend in gesprek met de sociale partners om de adviezen die
de SER presenteert verder uit te werken, conform de motie van de leden Inge van Dijk
(CDA)/Van Oostenbruggen (NSC).6 Fundamentele beleidskeuzes over de spelregels in de economie, het industriebeleid,
het arbeidsmarktbeleid en het migratiebeleid zijn aan een volgend kabinet, dat kan
voortbouwen op de ingezette acties, het illustratieve maatregelenpakket uit het IBO
en de gedragen keuzes uit het SER-advies. Daarnaast bieden ook het adviesrapport van
de Centraal Economische Commissie (CEC) «Kies voor de Toekomst» en de analyse van het kabinet in de Miljoenennota over de huidige economische structuur
aanknopingspunten voor verdere keuzes.7

Arbeidsmigratiebeleid gericht op een toekomstbestendige economie

Direct arbeidsmigratiebeleid

Voor arbeidsmigranten van buiten de EU/EFTA geldt in beginsel een vergunningplicht.
Volgens Wet arbeid vreemdelingen (Wav) kunnen, daar waar geen aanbod vanuit Nederland
of de EU gevonden kan worden op korte termijn, werkvergunningen afgegeven worden.
Hiermee zorgt het beleid ervoor dat werkgevers aangemoedigd worden om eerst hun wervingsinspanningen
te richten op het onbenut arbeidspotentieel binnen Nederland en de EU. Zo stemmen
we de inzet van buitenlands aanbod af op de vraag van de Nederlandse arbeidsmarkt
en bieden we, door de toetsing op marktconform loon en correcte arbeidsvoorwaarden,
bescherming aan de derdelanders.

De SER adviseert het kabinet in te zetten op betere voorlichting en begeleiding van
werkgevers bij het benutten van mogelijkheden binnen de Wav. Het IBO doet een vergelijkbare
aanbeveling. Het uitbreiden van de voorlichting en begeleiding van werkgevers binnen
de Wav kan met diverse maatregelen, zonder dat aanpassing van regelgeving nodig is.
Hiervoor zijn momenteel geen middelen beschikbaar, waardoor de uitwerking van deze
maatregel afhankelijk is van eventuele budgettaire besluitvorming.

Ten aanzien van kenniswerkers benoemt de SER in haar advies dat kennissectoren (economisch)
bovengemiddeld bijdragen aan het toekomstig verdienvermogen en de concurrentiepositie
van Nederland. De SER adviseert de kennismigrantenregeling te behouden, maar oneigenlijk
gebruik strenger aan te pakken. Het IBO adviseert de kennismigrantenregeling gerichter
en selectiever te maken om misstanden en oneigenlijk gebruik te voorkomen. Deze aanbevelingen
sluiten aan bij de voorstellen die het kabinet heeft gedaan om enkele bestaande eisen
aan te scherpen, te blijven inzetten op adequate handhaving en toezicht alsook op
het beter behouden en gerichter aantrekken van talent.8 Bij het verder aanscherpen van de eisen, waaronder het looncriterium, is zorgvuldigheid
geboden, zodat ook recht wordt gedaan aan de belangen van (technologie)bedrijven en
ongewenste effecten op het vestigings- en innovatieklimaat worden voorkomen. Deze
aanbevelingen en de moties Neijenhuis (D66) en Martens America (VVD) zal het kabinet
meenemen in de verdere uitwerking van de voorstellen.9, 10, 11 De regeling blijft zo toegankelijk voor talenten die bijdragen aan de innovatie,
het concurrentievermogen van Nederland en de realisatie van brede welvaart, zowel
nu als in de toekomst.

Bewustere keuzes ondersteuning sectoren

Voor het creëren van een toekomstbestendige economie moeten de baten van sommige sectorale
subsidies en fiscale regelingen beter worden afgewogen tegen de neveneffecten, zo
adviseert het IBO Arbeidsmigratie.

Voor bewustere keuzes over de ondersteuning van sectoren bieden evaluaties van bestaande
fiscale regelingen relevante informatie. Ook is het nodig om de effecten op de arbeidsvraag
van verschillende regelingen in kaart te hebben. Zo biedt de ambtelijke verkenning
naar werkgelegenheidseffecten van beleid die op 11 december jl. naar uw Kamer is gestuurd
een indicatief beeld van de effecten op arbeidsvraag.12

Arbeidsmarktbeleid aanpassingen

Meer zekerheid voor flexwerkers

Uit verschillende rapporten blijkt dat de vraag naar arbeid leidend is voor arbeidsmigratie
naar Nederland, en dat de flexibilisering van de arbeidsmarkt de komst van arbeidsmigranten
naar Nederland stimuleert via lagere arbeidskosten. Ook is er een samenhang tussen
flexibele (uitzend)contracten en het risico op arbeidsongevallen met name in arbeidsintensieve
sectoren waar structurele tijdelijkheid heerst. Het OVV doet een duidelijke oproep
aan brancheorganisaties om werknemers die structureel werk verrichten een vast dienstverband
te bieden. Het Kabinet onderschrijft het belang van deze aanbeveling en ziet met belangstelling
uit naar de stappen die branches hierin zetten.

Het kabinet zet er via het arbeidsmarktpakket op in dat mensen in flexibele contracten
meer zekerheid krijgen over hun inkomen, hun rooster en dat schijnzelfstandigheid
wordt teruggedrongen. Het wetsvoorstel «Meer zekerheid flexwerkers» ligt momenteel
in de Tweede Kamer ter behandeling. Daarnaast wordt gewerkt aan een wetsvoorstel dat
de tijdelijkheid van inlening van uitzendkrachten waarborgt. Daarin wordt een maximumtermijn
van inlenen van 36 maanden ingevoerd, met een open regime voor uitzendkrachten met
een contract voor onbepaalde tijd. Het IBO Arbeidsmigratie adviseert verder op het
gebied van arbeidsmarktbeleid om uitzendcontracten voor structureel werk te ontmoedigen
en de prijs van laagbetaalde arbeid te verhogen.

Recent is de Wet toelating terbeschikkingstelling arbeidskrachten (Wtta) aangenomen
in de Eerste Kamer. Door de Wtta kunnen we malafide uitzenders van de arbeidsmarkt
weren. De voorbereidingen voor de invoering van het stelsel zijn in volle gang, met
in het bijzonder het oprichten van een nieuwe uitvoeringsorganisatie: de Nederlandse
Autoriteit Uitleenmarkt (NAU). Voor sectoren waar aantoonbaar sprake is van stelselmatige
misstanden en geen verbetering te zien is, bereiden we als stok achter de deur een
uit- en inleenverbod voor. De standaarden om te bepalen of een in- en uitleenverbod
nodig is gelden voor alle sectoren. Het uitwerken en voorbereiden van een uit- en
inleenverbod kost ongeveer een jaar tijd, alvorens het kan ingaan. Een nieuw kabinet
kan besluiten of verdere stappen, bijvoorbeeld het daadwerkelijk invoeren van maatregelen
gepast en evenredig is. Op dat moment bezien we ook of in alle sectoren voldoende
voortgang is geboekt.

Investeren in arbeidsbesparende technologie en on(der)benut arbeidspotentieel

Inzet arbeidsbesparende technieken en sociale innovatie

In het kader van maatschappelijke transities en de gestagneerde productiviteitsgroei
adviseren het IBO en de SER een sterkere inzet op arbeidsbesparende innovaties met
nadrukkelijke aandacht voor sociale innovatie en de kwaliteit van werk. Arbeidsmigranten
(in het bijzonder vanuit de EU) zijn relatief vaak werkzaam in laagbetaalde banen.
De toegang tot laagbetaalde arbeidsmigratie uit de EU kan ertoe leiden dat investeringen
in arbeidsbesparende innovaties minder aantrekkelijk worden voor werkgevers.

Om de stagnerende productiviteitsgroei aan te pakken, heeft de Minister van Economische
Zaken op 8 september jl. de productiviteitsagenda gepresenteerd.13 Deze agenda bevat maatregelen, verkenningen en voorstellen op onder meer het terrein
van digitalisering, innovatie, onderwijs en arbeidsmarkt die bijdragen aan het versterken
van de arbeidsproductiviteitsgroei. Ook kondigt het kabinet hierin de oprichting van
de Productiviteitsraad aan, die in de eerste helft van 2026 aan de slag zal gaan.

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur implementeert het programma
«Robots naar de boerenpraktijk». Het hoofddoel van dit innovatieprogramma is het versneld,
verantwoord, inclusief en economisch rendabel implementeren van robotisering in de
Nederlandse land- en tuinbouw om afhankelijkheid van arbeid te verminderen, de arbeidskwaliteit
te verbeteren, duurzaamheid te verhogen en productiviteit en concurrentiekracht te
versterken. Een ander voorbeeld is de verkenning versnellen van automatisering van
distributiecentra. In het opstellen van het arbeidsmigratiebeleid houdt het kabinet
rekening met de grote waarde van zowel praktisch als theoretisch opgeleide arbeidsmigranten
die bijdragen aan onze economie en voedselvoorziening, conform de motie van het lid
Van der Plas (BBB).14

Beter benutten onbenut arbeidspotentieel

Ook raden het IBO en SER-advies aan om blijvend in te zetten op de vergroting van
het binnenlands arbeidsaanbod. De arbeidsparticipatie in Nederland ligt reeds hoog.
Desalniettemin blijft het kabinet zich inzetten om belemmeringen voor verdere arbeidsdeelname
weg te nemen voor groepen die nog meer kunnen meedoen op de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld
voor statushouders en asielzoekers. In een eerdere brief aan uw Kamer heeft het kabinet
haar bredere krapte aanpak toegelicht.15

Zeventig procent van de EU-arbeidskrachten met een laag inkomen wil de Nederlandse
taal graag beter beheersen, maar spreekt de taal slecht.16 Het kabinet zet via een integrale aanpak in op het verbeteren van het taalonderwijs
via werkgevers en gemeenten.17

Het kabinet onderschrijft het advies van de SER om taalonderwijs en loopbaanontwikkeling
voor arbeidskrachten te garanderen die langer dan een jaar in Nederland verblijven
en hierover concrete afspraken te maken in cao’s. Graag gaat het kabinet in gesprek
met de Stichting van de Arbeid over de verdere invulling van deze voorzieningen.

Het kabinet zet stevig in op het aan het werk helpen van nieuwkomers. Zo is het UWV
verzocht om tewerkstellingsvergunningsaanvragen voor asielzoekers binnen een streeftermijn
van twee weken te behandelen in plaats van de wettelijke beslistermijn van vijf weken.
Naar aanleiding van de implementatie van de herziene Opvangrichtlijn, als onderdeel
van het Europese Asiel- en migratiepact wordt er gewerkt aan een aanpassing van de
regels over de toegang tot de arbeidsmarkt voor asielzoekers. Naast het wegnemen van
belemmeringen wordt bezien of het mogelijk is om ondersteuning te bieden bij de toeleiding
naar werk van asielzoekers en statushouders die in het AZC verblijven. Hiervoor zijn
momenteel geen middelen beschikbaar, waardoor de uitwerking van deze maatregel afhankelijk
is van eventuele budgettaire besluitvorming. Het kabinet streeft naar een zo groot
mogelijke toepassing van startbanen voor statushouders en heeft extra geld beschikbaar
gesteld om binnen de bestaande regeling te onderzoeken hoe betaald werk en inburgering
beter gecombineerd kunnen worden.

Versterken positie arbeidsmigranten

Het aanpakken van misstanden is essentieel om arbeidsmigratie in goede banen te leiden.
Het kabinet is van mening in lijn met de adviezen van het IBO, SER en OVV dat de positie
van laagbetaalde arbeidsmigranten zowel op de werkvloer als in de samenleving versterkt
moeten worden. Het kabinet werkt aan het versterken van de positie van arbeidsmigranten
onder andere door het uitwerken van de aanbevelingen van het Aanjaagteam. Naast de
stappen die zijn gezet op het gebied van huisvesting, registratie, dakloosheid, informatievoorziening
en loon, waarover u bent geïnformeerd op 20 november, werkt dit kabinet op ander manieren
aan het versterken van de positie van arbeidsmigranten die hieronder worden toegelicht.

Omgekeerde bewijslast WML

De SER adviseert de Arbeidsinspectie in te zetten op effectieve nabetaling van achterstallig
loon. De aanbeveling van het Aanjaagteam om een rechtsvermoeden te introduceren voor
betaling van het minimumloon, heeft een vergelijkbaar doel. Om dit te bereiken verkent
het kabinet de mogelijkheden voor het omkeren van de bewijslast bij onderbetaling.
Zoals toegezegd in het Commissiedebat Arbeidsmigratie van 11 september 2025 (Kamerstuk
29 861, nr. 167), worden de resultaten van de verkenning in januari 2026 met uw Kamer gedeeld.

Meld- en vergewisplicht arbeidsongevallen

Ook werkt het kabinet aan het wetsvoorstel invoering meld- en vergewisplicht. Deze
wet verplicht uitleners (uitzendbureaus) om arbeidsongevallen met een ter beschikking
gestelde werknemer waarbij sprake is van een dodelijke afloop, ziekenhuisopname of
blijvend letsel, te melden aan de Arbeidsinspectie. Vervolgens moeten uitleners zich
ervan vergewissen dat de werkplek (weer) veilig en gezond is voordat er werknemers
ter beschikking gesteld worden.

Dit wetsvoorstel is in behandeling bij uw Kamer en de beoogde inwerkingtreding van
de wet is 1 juli 2027.

Modernisering strafbaarstelling mensenhandel

Op 10 juni jl. heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel modernisering en uitbreiding
strafbaarstelling mensenhandel aangenomen. De centrale doelstelling van het wetsvoorstel
is het effectiever maken van de strafrechtelijke aanpak van mensenhandel, waardoor
de vervolging van daders en de bescherming van slachtoffers wordt verbeterd. Het wetsvoorstel
wordt momenteel door de Eerste Kamer behandeld. Indien het wetsvoorstel door de Eerste
Kamer wordt aangenomen, zal de wet daarna zo snel mogelijk in werking treden.

Gedragscode goed werkgeverschap

De SER komt met een raamovereenkomst voor een Gedragscode goed werkgever- en opdrachtgeverschap.
Deze gedragscode kan in aanvulling op noodzakelijke wet- en regelgeving bijdragen
aan het verbeteren van de kwetsbare positie van laagbetaalde arbeidsmigranten. Vergelijkbare
afspraken, maar gericht op het creëren van publiek-private ondersteuning van arbeidsmigranten,
zijn in juni 2025 vastgelegd in het «Convenant publiek-private ondersteuning EU-arbeidsmigranten»
als onderdeel van het Work in NL-project. Het kabinet zie de gedragscode van de SER dan ook met belangstelling tegemoet.

Verhoging boetes Eerlijk en Gezond en Veilig werk

De SER en het IBO onderschrijven het besluit van het kabinet om de boetes voor bedrijven
die arbeidswetten overtreden te verhogen en jaarlijks te indexeren. Dit besluit is
genomen om misstanden bij met name arbeidsmigranten tegen te gaan en eerlijke arbeidsvoorwaarden
te bevorderen. Eerder was al aangekondigd dat de boetes voor de Eerlijk Werk-wetten
zouden worden verhoogd.18 Nu is het kabinet voornemens om ook de boetes voor Gezond en Veilig Werk (Arbowet
en Arbeidstijdenwet) eenmalig te verhogen en daarna jaarlijks te indexeren. De SER
stelt in aanvulling daarop dat de hoogte van boetes aan bedrijfsomzet gekoppeld zou
moeten worden. In het eerste kwartaal van 2026 zal het kabinet uw Kamer hier nader
over informeren. Sinds begin vorig jaar kan de Nederlandse Arbeidsinspectie al hogere
boetes opleggen aan werkgevers die arbeidsmigranten illegaal in dienst nemen. De Arbeidsinspectie
heeft kaartjes in verschillende talen met een QR-code naar de website workinnl.nl,
die inspecteurs tijdens controles kunnen uitdelen aan arbeidsmigranten om onder andere
informatie over de navorderingsmogelijkheid te vinden. Zo worden illegaal tewerkgestelde
derdelanders gewezen op het recht dat zij hebben om zelfstandig hun loon na te vorderen
(artikel 23 van de Wav).

Handhavingscapaciteit en gegevensuitwisseling

Het kabinet heeft doorlopend contact met handhavingsinstanties en gemeenten over de
samenwerking ten aanzien van misstanden rondom Arbeidsmigratie. De huidige toezichts-
en handhavingsbevoegdheden laten toe dat gegevens uitgewisseld kunnen worden. Bij
navraag, conform de motie Ceder (CU), is geconstateerd dat er momenteel geen concrete
belemmeringen zijn rondom gegevensuitwisseling.

Uiteraard blijft het kabinet in gesprek met alle partijen om eventuele knelpunten
op te lossen.19 De SER adviseert naast effectieve samenwerking meer capaciteit voor handhaving beschikbaar
te maken om misstanden tegen te gaan. De inspectiecapaciteit van de Arbeidsinspectie
is de afgelopen periode al uitgebreid in het kader van de Wtta en de strafrechtelijke
aanpak van arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling (Wetboek van Strafrecht).

Detachering werknemers van buiten de EU

Zowel de SER als het IBO adviseren maatregelen om onrechtmatige detachering tegen
te gaan. Onrechtmatige detachering brengt arbeidsmigranten in een zeer kwetsbare positie.
Daarnaast leidt deze vorm tot een gebrek aan grip op deze vorm van arbeidsmigratie
en oneerlijke concurrentie. Het kabinet werkt aan verschillende maatregelen om onrechtmatige
detachering tegen te gaan.

Dit gebeurt in samenspraak met onder meer experts, maatschappelijk organisaties, andere
EU-lidstaten en de sociale partners. Het belangrijkste is dat op nationaal en Europees
niveau stappen worden gezet om het juridisch kader te verduidelijken.20 Daarnaast zet het kabinet stappen om de positie van derdelanderwerknemers te versterken,
middels advies en ondersteuning aan rechtzoekende derdelanderwerknemers.21 Het kabinet zet in op intensievere samenwerking met autoriteiten in andere lidstaten
via de Europese Arbeidsautoriteit (ELA) om grensoverschrijdende handhaving te bevorderen
en blijft detachering van derdelanderwerknemers hoog op de Europese agenda te zetten.

Conclusie

Het kabinet neemt de adviezen van de SER, de OVV en het IBO Arbeidsmigratie ter harte
om misstanden aan te pakken en te zorgen voor een evenwichtige inzet van arbeidsmigranten
die bijdragen aan onze maatschappelijke opgaven. Een selectiever en meer gerichte
arbeidsmigratie vraagt echter ook om verdere keuzes die raken aan de economisch structuur
en de inrichting van de arbeidsmarkt. Deze keuzes zijn aan een volgend kabinet. Dit
ontslaat ons echter niet van de plicht om nu al te doen wat kan. Zo werken we door
aan het creëren van een toekomstbestendige economie met kwalitatief goed werk voor
iedereen in Nederland.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, M.L.J. Paul