Brief regering : Stand van zaken aanpak schaduwvloot

Nr. 57
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT EN VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 januari 2026

Hierbij wordt uw Kamer geïnformeerd over de aanpak van de schaduwvloot, ter uitvoering
van de motie Paternotte en Boswijk (Kamerstuk 21 501-02, nr. 3021) en de motie Paternotte (Kamerstuk 21 501-20, nr. 2311), en kondigt het kabinet aan met spoed te werken aan wetgeving om de schaduwvloot
harder aan te pakken.

Het kabinet ziet de urgentie van de aanpak van de schaduwvloot en zet zich daarvoor
in. De EU heeft sancties ingesteld tegen Rusland naar aanleiding van de agressieoorlog
tegen Oekraïne, inclusief sancties specifiek gericht op de aanpak van deze schaduwvloot.
Nederland levert daar een belangrijke bijdrage aan en het kabinet blijft zich voortdurend
inzetten voor het verder versterken van deze sancties.

Het kabinet voert alle Europese sanctiepakketten volledig uit en bereidt zich voortdurend
voor op nieuwe maatregelen, inclusief de benodigde uitvoeringscapaciteit. Zo weigert
Nederland op grond van de Europese sanctiepakketten de toegang tot havens en sluizen
aan Russisch gevlagde schepen, aan EU-gesanctioneerde schepen en aan schepen die gelieerd
zijn aan gesanctioneerde personen of entiteiten. Aan schepen die gesanctioneerde olie
vervoeren worden bovendien geen diensten verleend.

Tegelijkertijd is er een omvangrijke schaduwvloot opgezet van schepen die gesanctioneerde
Russische olie en goederen over de wereldzeeën transporteren. Dit is onwenselijk aangezien
de Russische oorlogsinspanningen in belangrijke mate afhankelijk zijn van de opbrengsten
uit olietransport via deze vloot. Veel van deze schepen zijn verouderd en varen met
een valse vlag en valse certificaten. Hierdoor vormen deze schepen een aanzienlijk
risico voor economische, maritieme en milieu gerelateerde veiligheid. Hieronder gaat
het kabinet nader in op de veiligheidsdreiging die uitgaat van de Russische schaduwvloot
op de Noordzee en over de mogelijkheden om hiertegen op te treden binnen de Nederlandse
exclusieve economische zone (EEZ). Aan de hybride dreiging (bijvoorbeeld sabotage
en spionage van datakabels) die ook uit kan gaan van de schaduwvloot wordt gewerkt
door middel van het Actieplan Strategie ter bescherming Noordzee Infrastructuur. Over
de voortgang hiervan is uw Kamer per brief op 2 december 2025 nader geïnformeerd1.

Voor schaduwvlootschepen die varen onder een door de Internationale Maritieme Organisatie
(IMO) erkende vlag, geldt op grond van het VN-zeerechtverdrag (UNCLOS) het recht op
«onschuldige doorvaart» in de territoriale zee en de vrijheid van navigatie in de
EEZ. Buiten de TZ zijn schepen in het kader van de uitoefening van vrijheid van navigatie
onderworpen aan de uitsluitende rechtsmacht van de vlaggenstaat. Dit wil zeggen dat
primair de staat waarvan het schip de vlag voert bevoegd is om toezicht te houden
of rechtsmacht uit te oefenen over dat schip, en dat andere staten zich daar in beginsel
niet in mogen mengen. In de Nederlandse EEZ kunnen daarom alleen op vrijwillige basis
scheepsdocumenten van dergelijke schaduwvlootschepen worden opgevraagd.

Dit is anders voor zogenoemde MRS-gebieden (Mandatory Ship Reporting Systems). Dit
zijn gebieden die door de IMO zijn erkend en waar schepen verplicht zijn de scheepsdocumenten
aan de autoriteiten te overhandigen. Kuststaten hebben in deze gebieden meer mogelijkheden
om op te treden en rechtsmacht uit te oefenen om de maritieme veiligheid te kunnen
waarborgen. Nederland heeft zelf geen MRS-gebieden, maar werkt samen met andere Europese
landen die dit wel hebben, zoals Denemarken in het Kattegat, Estland en Finland in
de Finse Golf en Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk in het Kanaal. Deze landen vragen
actief scheepscertificaten op en delen die met de Kustwacht en Inspectie Leefomgeving
en Transport (ILT).

Als onderdeel van de schaduwvloot ziet het kabinet steeds meer schepen die varen onder
valse vlag, waaronder de valse vlag van het Koninkrijk. Het gaat hierbij vaak over
verouderde tankers met een slechte staat van onderhoud. Deze schepen vormen een vergroot
risico voor de maritieme veiligheid en het mariene milieu. Aangezien schepen varend
onder een valse vlag vaak ook gebruik maken van valse certificaten en verhullende
eigendomsstructuren, is het onwaarschijnlijk dat het in geval van een incident lukt
om een scheepagent, scheepsexploitant en/of verzekeraar te vinden en aansprakelijk
te stellen. Het gevolg kan zijn dat Nederland opdraait voor de kosten in de Nederlandse
territoriale zee en EEZ. Wel is het mogelijk om in een dergelijke situatie voor de
eventuele schade een beroep te doen op het International Oil Pollution Compensation
Fund (IOPCF) voor vergoeding van schade door verontreiniging door olie.

Vanwege de risico’s heeft de Kustwacht schepen die onder een valse Koninkrijksvlag
varen wereldwijd in beeld. Daarnaast houdt de Kustwacht de schaduwvloot op de Noordzee
in de gaten. De sanctienalevingstaak van de Kustwacht, die aanvankelijk tijdelijk
was ingericht, is vanwege de aanhoudende geopolitieke spanningen geformaliseerd en
uitgebreid. Daarmee blijft de Kustwacht een belangrijke schakel in het monitoren van
maritieme activiteiten in relatie tot de Europese sanctiemaatregelen. Bij ieder nieuw
sanctiepakket wordt beoordeeld welke middelen en inzet van de Kustwacht nodig zijn
om de informatiepositie op peil te houden. Op dit moment benadert de Kustwacht schepen
in de Nederlandse EEZ die mogelijk onder een valse vlag varen en vraagt hen certificaten
te delen conform de uitvoering van motie Paternotte en Boswijk (Kamerstuk 21 501-02, nr. 3021). Wanneer schepen met een valse Koninkrijksvlag niet reageren, zet de Kustwacht waar
mogelijk een kustwachtvliegtuig in om alsnog contact te leggen en de situatie beter
in beeld te krijgen. De ILT controleert de ontvangen certificaten en verifieert deze
zo nodig bij de uitgevende autoriteiten. Vervolgens worden verdachte schepen geregistreerd
in de Europese rapportage systemen SafeSeaNet (incidenten, ongevallen en andere gevaarlijke situaties) en Thetis (interventies en toezicht op schepen).

IenW benadert buitenlandse havenautoriteiten wanneer zij schepen met een valse Koninkrijksvlag
ontvangen. Zij worden erop gewezen dat deze schepen geen geldige vlag voeren en dat
zij aanzienlijke veiligheids- en milieurisico’s kunnen opleveren. Verder wisselt Nederland
risicogegevens uit met andere landen over schepen die door het voeren van valse vlaggen,
het manipuleren van het automatisch identificatiesysteem (AIS), of door ontoereikende
verzekeringen, sancties en veiligheids- of milieuregels proberen te omzeilen. Ook
wisselt Nederland gegevens uit over vlagregistraties, scheepscondities en signalen
van betrokken actoren, met als doel meer transparantie en een betere handhaving.

Deze internationale samenwerking is erg belangrijk. Ontwikkelingen omtrent de schaduwvloot
volgen elkaar snel op en vereisen continue afstemming met EU partners en het VK. Dit
gebeurt onder meer via de Nordic-Baltic 8++2 (NB8++), de Joint Expedition Force3 (JEF) en de internationale Shadow Fleet Task Force (bestaande uit G7 en NB8++). Deze samenwerking draagt bij aan een betere handhaving
en snellere identificatie van risico’s.

In Europees verband blijft Nederland pleiten voor aanvullende (sanctie)maatregelen tegen de schaduwvloot. Nederland levert daar doorlopend een belangrijke
bijdrage aan door informatie te delen, actief deel te nemen aan coördinatie tussen
de EU lidstaten en gezamenlijke voorstellen te steunen. Ook internationaal zet Nederland
zich in voor maritieme veiligheid en de bestrijding van sub-standaard scheepvaartpraktijken.
Dit gebeurt zowel binnen de IMO, waar Nederland recent opnieuw een zetel in de Council
heeft verworven, als in bilaterale gesprekken met staten die schaduwvlootschepen actief
of passief faciliteren.

De op 16 oktober jl. unaniem aangenomen motie-Paternotte (Kamerstuk 21 501-20, nr. 2311) onderstreept de wens van de Kamer om steviger op te treden tegen de schaduwvloot
in de Nederlandse EEZ. Zoals eerder aangegeven, deelt het kabinet deze oproep tot
handelen. Samen met de Ministers van Buitenlandse Zaken, Justitie en Veiligheid, Defensie
en de betrokken uitvoeringsorganisaties en maritieme autoriteiten, waaronder de Kustwacht
en ILT, werkt IenW aan verdere maatregelen. Zo zet het kabinet in op robuuster optreden
binnen de EEZ. Daarmee heeft de regering interventies voor ogen naar het voorbeeld
van recent optreden door Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk.

Bij beoordeling van de handelingsopties is van belang dat het internationaal recht4 een duidelijk onderscheid maakt tussen schepen met een IMO erkende vlag en schepen
met een valse vlag. Schaduwvlootschepen met een door de IMO erkende vlag behouden
het recht op vrije scheepvaart, waardoor de mogelijkheden voor ingrijpen beperkt zijn.
Dit komt mede doordat dergelijke schaduwvlootschepen vrijwel niet in Europese havens
komen en daarmee niet zijn onderworpen aan Europese havenstaatcontroles. Binnen de
IMO zijn er verschillende landen, waaronder Nederland, die om aandacht (en maatregelen)
vragen voor de veiligheidsrisico’s van schaduwvlootschepen die door Europese wateren
varen zonder Europese havens aan te doen. Ook bilateraal vraagt Nederland aandacht
voor de risico’s van schaduwvlootschepen. Tegen schepen die daadwerkelijk een valse
vlag voeren (schepen zonder nationaliteit, zonder vlaggenstaat) bestaan mogelijk meer
opties tot ingrijpen.

Het kabinet werkt daarom aan een nationale strategie voor de aanpak van de schaduwvloot.
Er wordt met spoed gewerkt aan het versterken en robuuster maken van de Nederlandse
wetgeving die gebruikt kan worden om schepen aan te houden. Hierbij wordt onder andere
gekeken naar bestaande wetgeving in onze omringende landen, bijvoorbeeld Frankrijk,
die aanknopingspunten biedt voor optreden tegen het voeren van een valse vlag in overeenstemming
met het internationaal recht. Parallel hieraan wordt wetgeving opgesteld voor het
systematisch kunnen inspecteren van schepen met een valse vlag. In deze wetgeving
wordt de mogelijkheid meegenomen schepen aan te houden en verplicht te laten uitwijken
naar aangewezen ankerplaatsen voor inspectie en, in het uiterste gevallen, de in beslagname
van een vals gevlagd schip. Vanwege de urgentie streeft het kabinet ernaar een voorstel
voor wetgeving voor de zomer van dit jaar naar uw Kamer te sturen.

Met deze brief beschouwt het kabinet de motie Paternotte en Boswijk (Kamerstuk 21 501-02, nr. 3021) als afgedaan. Namens het kabinet zal de Minister van IenW uw Kamer in Q2 nader informeren
over de uitvoering van de motie Paternotte (Kamerstuk 21 501-20, nr. 2311).

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
R. Tieman

De Minister van Buitenlandse Zaken,
D.M. van Weel