Brief regering : Uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de omgang met intern salderen bij plantoets

Nr. 424
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 januari 2026

Op 14 januari 2025 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna:
Afdeling) uitspraak gedaan over intern salderen in een bestemmingsplan van de gemeente
Rijswijk.1 Met deze brief neem ik u mee in de meest relevante punten van deze uitspraak.

In de uitspraak maakt de Afdeling duidelijk dat de jurisprudentie die sinds 18 december
2024 geldt voor de omvang van het projectbegrip en intern salderen ook geldt voor
plannen in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.

De uitspraak heeft in het bijzonder gevolgen voor omgevingsplannen, vast te stellen
door gemeenten en projectbesluiten (vroegere inpassingsplannen) vast te stellen door
de provincies of het Rijk.

Als een plan wordt gewijzigd kan niet langer worden volstaan met een beoordeling van
de specifieke wijziging op mogelijke significant negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden.
Het gehele plan na wijziging moet worden beoordeeld.

Het wegstrepen van de natuurgevolgen – in de voorliggende zaak de gevolgen van stikstofdepositie
– van de nieuw toegestane situatie tegen de natuurgevolgen van hetgeen al eerder was
toegestaan door het plan en feitelijk is gerealiseerd (intern salderen), is een mitigerende
maatregel. Deze mag niet in de voortoets worden betrokken waarbij beoordeeld wordt
of het plan mogelijke significante gevolgen heeft.

Mitigatie via intern salderen mag alleen in de passende beoordeling worden betrokken.
De positieve effecten van de mitigatie kunnen alleen worden meegenomen in de passende
beoordeling, als is voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Dat betekent dat moet
worden beoordeeld of hetgeen eerder was toegestaan door het plan en feitelijk is gerealiseerd,
niet hoeft te worden beëindigd of beperkt ten behoeve van de natuur in de Natura 2000-gebieden,
omdat voldoende andere (stikstofreducerende) natuurmaatregelen worden genomen.

Voor gemeenten geldt in dit kader een zogenoemde «vergewisplicht». De gemeenteraad
hoeft om additionaliteit aan te tonen alleen na te gaan of uit openbare bronnen van
de provincie of het Rijk niet blijkt dat hetgeen was toegestaan en gerealiseerd op
grond van het plan moet worden beëindigd als maatregel voor de natuur. Dat vergemakkelijkt
de additionaliteitstoets voor gemeenten bij plannen. Dat geldt niet voor provincies
en het Rijk, omdat zij, anders dan gemeenten, de bevoegdheid hebben om instandhoudings-
en passende maatregelen te nemen ten aanzien van Natura 2000-gebieden.

De gemeente Rijswijk kon in dit geval succesvol motiveren dat de gewenste ontwikkeling
– onder andere de bouw van 1.000 woningen – voldoet aan de door de Afdeling gestelde
nieuwe kaders. Deze ontwikkeling kan nu dus worden gerealiseerd.

Het gevolg van de uitspraak is dat vaker dan voorheen een passende beoordeling van
planwijzigingen nodig zal zijn, waaraan ook verbonden is de verplichting om een plan-MER
op te stellen, en dat daarbij voor de gehele referentiesituatie een additionaliteitstoets
– bij gemeenten in de vorm van een «vergewisplicht» – moet worden gedaan. Dat kan
leiden tot vertraging en extra lasten voor de betrokken overheid.

De aanscherping van de jurisprudentielijn van de Afdeling geldt per direct en heeft
daarmee gevolgen voor lopende procedures over plannen. Er zijn geen gevolgen voor
plannen die al in rechte vaststaan.

Deze uitspraak onderstreept de noodzaak om huidige wet- en regelgeving waar mogelijk
te vereenvoudigen, zodat gemakkelijker ruimte kan worden geboden aan gewenste ontwikkelingen.
Ik blijf daaraan werken, bijvoorbeeld met de invoering van de rekenkundige ondergrens
en de AMvB voor het toestaan van kleine en tijdelijke projecten die per saldo bijdragen
aan emissiereductie.

Het kabinet gaat de uitspraak zorgvuldig bestuderen en in kaart brengen wat de precieze
impact van de uitspraak is voor de praktijk en de verschillende opgaven van de overheid,
waaronder de woningbouwopgave. Zodra daar meer duidelijkheid over is, zal ik de Kamer
daarover informeren.

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, F.M. Wiersma