Brief regering : De Nederlandse inzet voor het tegengaan van straffeloosheid voor misdrijven begaan door IS-strijders

Nr. 1016 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 januari 2026

Tijdens het debat over de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken op donderdag
21 november 2024 zegde het kabinet toe een brief aan de Kamer te versturen over de
uitwerking van de passage uit het Hoofdlijnenakkoord en het Regeerprogramma inzake
het initiatief tot de oprichting van een internationaal tribunaal voor de berechting
van misdrijven (waaronder genocide) begaan door Islamitische Staat (ISIS). Met deze
brief wordt uitvoering gegeven aan deze toezegging. De brief is pas in het vierde
kwartaal van 2025 verstuurd om uw Kamer een beter en vollediger beeld te kunnen geven
van de verschillende opties die zijn onderzocht en de wijze waarop wordt ingezet op
het tegengaan van straffeloosheid voor misdrijven begaan door ISIS-strijders.

Veel van de misdrijven die zijn begaan door de terroristische organisatie ISIS kunnen
worden aangemerkt als ernstige internationale misdrijven. Verhalen van overlevenden
hebben diepe indruk gemaakt, zoals over de systematische aanvallen van ISIS tegen
de Jezidi-bevolking in Sinjar, waarbij duizenden vrouwen werden ontvoerd en tot slavernij
werden gedwongen en mannen massaal werden geëxecuteerd. De slachtoffers én overlevenden
van deze misdrijven verdienen onze steun. Het kunnen vervolgen en berechten van de
daders hoort daarbij. Berechting helpt slachtoffers en overlevenden in hun terechte
roep om gerechtigheid en bij het niet onbestraft laten van deze verschrikkelijke misdrijven.
Naast gerechtigheid helpt vervolging en berechting ook in het kunnen verwerken van
de trauma’s zodat de weg naar een meer vreedzame toekomst gevonden kan worden (ook
wel transitional justice genoemd) en heeft het bestraffen van daders een potentieel afschrikkende werking.
Helaas is en blijft het complex om internationale gerechtigheid te krijgen.

In deze brief informeren wij uw Kamer over de Nederlandse inspanningen in de internationale
strijd tegen straffeloosheid van internationale misdrijven die zijn gepleegd door
ISIS-strijders. Er wordt achtereenvolgens ingegaan op de belemmeringen voor oprichting
van een ISIS-tribunaal, de stappen die zijn ondernomen om desondanks straffeloosheid
te voorkomen en de stappen die wij daartoe nog gaan nemen. Ook wordt met deze brief
opvolging gegeven aan de motie Omtzigt over het nemen van passende acties zodat ISIS-gelieerden
in de kampen in Noordoost-Syrië indien mogelijk berecht worden voor misdaden.1

Jaarlijks wordt uw Kamer middels de Rapportagebrief Internationale Misdrijven geïnformeerd
over de nationale aanpak van internationale misdrijven, waaronder die begaan door ISIS-strijders.2 Dat aspect wordt daarom niet verder uitgelicht in deze brief.

Belemmeringen bij de oprichting van een tribunaal

Het kabinet heeft de afgelopen periode gekeken of het mogelijk is om een internationaal
tribunaal op te richten voor de berechting van ISIS-strijders. Hierbij kon gebruik
worden gemaakt van eerdere internationale onderzoeken over de politieke en juridische
elementen voor oprichting van een tribunaal. Daarbij is gebleken dat er zich helaas,
net als voorheen, verschillende politieke en juridische belemmeringen voordoen.3

Een internationaal tribunaal kan worden opgericht door een resolutie van de VN-Veiligheidsraad
(VNVR) of door een aantal geïnteresseerde landen, al dan niet tezamen met een internationale
organisatie, door middel van een multilateraal verdrag. Voor oprichting door een VNVR-resolutie
is steun van de vijf permanente leden van de VNVR nodig. Vooralsnog zou naar alle
waarschijnlijkheid in ieder geval Rusland een potentiële resolutie blokkeren, gelet
op de algehele onwil van Rusland om internationaal recht via de VNVR te bevorderen.
Wanneer een tribunaal door middel van een multilateraal verdrag tussen staten wordt
opgericht, berust de rechtsmacht slechts op de rechtsmacht van de staten die zich
aansluiten bij het verdrag. Deelname van zoveel mogelijk staten is dus wenselijk.4

Die internationale steun is op dit moment niet aanwezig. Zonder deelname van meerdere
staten is het onwaarschijnlijk dat ISIS-kopstukken internationaal kunnen worden vervolgd
en berecht. Deelname van Irak is daarbij een vereiste, maar tot op heden heeft Irak
zich nog niet welwillend uitgelaten over deelname aan een dergelijk initiatief. Tot
slot is ook eventuele berechting via het Internationaal Strafhof – hetgeen ingrijpende
gevolgen zou hebben voor de nationale veiligheid – niet mogelijk, aangezien Irak de
rechtsmacht van het hof niet heeft aanvaard.

Vanwege het feit dat de oprichting van een internationaal tribunaal door bovengenoemde
redenen op dit moment geen kansrijke optie is, wil Nederland zich op andere manieren
inzetten om de straffeloosheid voor misdrijven begaan door ISIS-strijders tegen te
gaan, zodat slachtoffers en overlevenden gerechtigheid en genoegdoening kan worden
geboden. Hieronder worden de verschillende inspanningen geschetst.

Inspanningen tot nu toe

Het belang van bewijsmateriaal van ISIS-misdrijven

Om straffeloosheid van misdrijven begaan door ISIS tegen te gaan, is het van essentieel
belang dat het bewijs van dergelijke misdrijven naar behoren wordt verzameld, geconsolideerd
en bewaard. Minstens zo belangrijk is echter dat dergelijk bewijsmateriaal vervolgens
ook beschikbaar wordt gesteld aan nationale opsporingsinstanties, rechtbanken of een
toekomstig tribunaal, mocht dat op termijn wel tot de mogelijkheden behoren.

De VN-bewijzenbank voor Irak, The United Nations Investigative Team to Promote Accountability for Crimes Committed
by Da'esh/ISIL (hierna: UNITAD), speelde een essentiële rol in het verzamelen van bewijsmateriaal
van misdrijven begaan door ISIS. Nederland heeft UNITAD jarenlang zowel politiek als
financieel ondersteund, waardoor het mechanisme heeft kunnen bijdragen aan meerdere
strafrechtelijke procedures.5 Zo hebben door UNITAD afgenomen getuigenverklaringen van slachtoffers een rol gespeeld
in de veroordeling door de rechtbank Den Haag van Hasna A. Ze werd veroordeeld tot
een gevangenisstraf van tien jaar, voor onder meer deelname aan een terroristische
organisatie en het medeplegen van slavernij als misdrijf tegen de menselijkheid. Ook
in verschillende andere landen heeft het bewijsmateriaal van UNITAD bijgedragen aan
veroordelingen.

In september besloot de VN-Veiligheidsraad, op verzoek van Irak, het mandaat van UNITAD
niet te verlengen.6 UNITAD heeft zijn werkzaamheden vanaf dat moment neergelegd. Nederland heeft zich
in 2024 ingezet om te bezien hoe het bewijsmateriaal nog steeds beschikbaar kan blijven
zodat straffeloosheid van ISIS-misdrijven ook in de toekomst kan worden tegengegaan.
Zo hebben er gesprekken plaatsgevonden tussen Nederland en de VN Office of Legal Affairs (UNOLA). UNOLA bewaart kopieën van al het bewijs dat is geleverd aan UNITAD. Het
grootste deel van het bewijsmateriaal (95%) is aangeleverd door Irak. Alleen wanneer
Irak toestemming geeft, kan UNOLA overgaan tot het delen van deze kopieën aan derde
landen. Tot op heden is dergelijke toestemming van Irak uitgebleven. De overige 5%
van het bewijsmateriaal is verzameld door UNITAD zelf. Dat betreft materiaal dat in
beginsel direct bij UNOLA opgevraagd kan worden. Echter, de middelen van UNOLA zijn
beperkt en het beschikt niet over de uitgebreide software om aan concrete verzoeken
van inzage door lidstaten te voldoen. Daarom is gebleken dat het archief vooralsnog
onvoldoende bijdraagt aan de opsporing en vervolging van misdrijven begaan door ISIS-strijders.
Het gebrek aan toegang tot het bewijsmateriaal zorgt bij veel gelijkgezinde landen
voor uitdagingen bij de opsporing en vervolging.

Naast gesprekken met de VN heeft Nederland verschillende gesprekken gevoerd met de
Iraakse autoriteiten. Er is daarbij ook gesproken over het recent opgerichte Iraakse
National Center for International Judicial Cooperation (NCIJC) als optie voor het
beschikbaar houden van bewijsmateriaal. Daarover wordt u later in deze brief nader
geïnformeerd (onder «inzet komende periode»).

Bilaterale samenwerking met Irak

Nederland blijft in dialoog met de Iraakse autoriteiten om zo het tegengaan van straffeloosheid
van ISIS-misdrijven hoog op de agenda te houden.7 Tijdens de Ministeriële bijeenkomst van de Algemene Vergadering van de VN in september
2024 is bij de Iraakse Minister van Buitenlandse zaken benadrukt dat Nederland een
leidende rol nastreeft bij de berechting van ISIS-strijders en op dit vlak graag nauwer
wil samenwerken met de Iraakse autoriteiten. Er is in een nader gesprek met de Iraakse
Minister afgesproken de mogelijkheden tot samenwerken verder te onderzoeken op ambtelijk
niveau. In dit gesprek gaf de Iraakse Minister overigens ook aan dat Irak juridische
belemmeringen ziet bij het aanvaarden van de externe rechtsmacht van een internationaal
tribunaal over Iraakse burgers.

In de context van bilaterale samenwerking met Irak is het belangrijk te markeren dat
vervolging van ISIS-strijders in Irak plaatsvindt op basis van nationale anti-terroristenwetgeving.
Hierbij wordt ook de doodstraf als strafbepaling gehanteerd en zijn er zorgen geuit
over het waarborgen van een eerlijk proces binnen deze procedures. Irak heeft daarnaast
geen nationale wetgeving waarin internationale misdrijven strafbaar worden gesteld
(zoals oorlogsmisdrijven, genocide of misdrijven tegen de menselijkheid). De zorgen
over de toepassing van de doodstraf en de afwezigheid van specifieke wetgeving over
internationale misdrijven kunnen daarom nauwere samenwerking met de Iraakse autoriteiten
bemoeilijken.

Optrekken met partners

Om maximaal effect te sorteren trekt Nederland op met gelijkgezinde landen. In augustus
2024 heeft het kabinet toenadering gezocht tot verschillende landen8 om te bezien hoe zij de inzet vormgeven. Hierover is in september 2024 in meer detail
gesproken met gelijkgezinde landen tijdens de Anti-ISIS Coalitie, waarbij de Nederlandse
inzet voor berechting van ISIS-strijders nogmaals kenbaar is gemaakt. In grote lijnen
bestaan bij gelijkgezinde landen dezelfde kanttekeningen over de (on)mogelijkheden
voor een internationaal tribunaal. Ook bij deze landen is de meeste inspanning daarom
gericht op bewijslast, nationale vervolging en bilaterale samenwerking met Irak. Er
wordt gezamenlijk gekeken op welke manier het door UNITAD verzamelde bewijsmateriaal
beschikbaar kan worden gesteld via de VN óf via Irak. Dit heeft echter tot op heden
geen concreet resultaat opgeleverd.

Contacten met slachtoffers en overlevenden

Naast contact met gelijkgezinde landen, is het ook van belang de zienswijzen van slachtoffers
en overlevenden van ISIS-misdrijven mee te nemen in de overwegingen. Zo heeft de Minister
van Buitenlandse Zaken in september 2024 deelgenomen aan een Jezidi-conferentie in
het Vredespaleis, waar hij sprak met Jezidi-slachtoffers over de Nederlandse inzet
op gerechtigheid voor misdrijven begaan door ISIS en de Nederlandse inzet in den brede
voor de Jezidi-gemeenschap. Tijdens deze gesprekken benadrukte de Jezidi-gemeenschap
het er geen verwachtingen gewekt moeten worden die uiteindelijk niet waargemaakt kunnen
worden. Daarom is er stilgestaan bij de belemmeringen rondom internationale berechting
en gesproken over welke manieren uitgelopen kunnen worden om straffeloosheid van misdrijven
begaan door ISIS-strijders tegen te gaan. Nederland zet deze waardevolle contacten
met de Jezidi-gemeenschap onverminderd voort.9

Inzet komende periode

Ondanks de reeds geschetste politieke en juridische obstakels rondom de oprichting
van een ISIS-tribunaal, blijft Nederland werken aan mogelijkheden die toezien op het
berechten van ISIS-strijders. De focus ligt op het veiligstellen van en toegang tot
bewijsmateriaal, verkenning van de mogelijkheden van het ondersteunen van de capaciteit
van het net opgerichte Iraakse National Center for International Judicial Cooperation, en demarches ten aanzien van het Verdrag van Ljubljana – Den Haag (zie hieronder).
Dit alles heeft onder meer tot doel om op termijn relevant bewijsmateriaal beschikbaar
te krijgen voor nationale vervolging in landen die zich daar voor inzetten (en of
op termijn internationale berechting). Bij al deze sporen wordt opgetrokken met gelijkgezinde
landen.

International, Impartial and Independent Mechanism (IIIM)

In het kader van bewijsvergaring zet Nederland zijn politieke en financiële steun
voort aan de International, Impartial and Independent Mechanism (IIIM) in Syrië, de VN-bewijzenbank die onder andere onderzoek doet naar misdrijven
begaan door individuen die banden hebben met ISIS in Irak en de Levant. Sinds de oprichting
van de bewijzenbank in 2016 heeft Nederland het IIIM met € 3.000.000,– gesteund, het
meest recent met een bijdrage van € 500.000,– voor de periode 2024–2025. Met deze
steun wordt de bewijsvergaring van misdrijven begaan door IS ook in 2025 voortgezet.
Het werk van het IIIM speelt een belangrijke rol bij opsporing en vervolging van onder
meer ISIS-strijders. De afgelopen jaren heeft de IIIM aan tientallen onderzoeken in
verschillende Europese landen een bijdrage geleverd. In het licht van de motie Kahraman
over het beschikbaar stellen van middelen voor onderzoeksmechanismen die onderzoek
doen in Syrië, wordt momenteel ingezet op een extra financiële bijdrage van € 500.000,–
aan het IIIM.10

National Center for International Judicial Cooperation

Het Iraakse National Center for International Judicial Cooperation (NCIJC) is door Irak opgericht na de beëindiging van het mandaat van UNITAD en beschikt
over zowel het door UNITAD verzamelde bewijsmateriaal en eigen (nieuw) verzameld bewijsmateriaal.
Het centrum heeft vijf primaire taken: (1) Verzamelen van bewijsmateriaal en archivering;
(2) Internationale samenwerking; (3) Bescherming van getuigen en overlevenden; (4) Justitiële
en technische assistentie; en (5) Bewustwordingsprogramma’s.

Het NCIJC bevindt zich vooralsnog in de opstartfase. Het centrum stelt dat het zich
houdt aan alle internationale (mensenrechten)verdragen waar Irak partij bij is en
tevens aan internationale beginselen van «transitional justice» en het effectief kunnen
bestrijden van terrorisme. Nederland staat sinds de oprichting in nauw contact met
het centrum over het functioneren en hun werkzaamheden.

Het centrum moet – op termijn – een belangrijke rol gaan spelen in het tegengaan van
straffeloosheid van misdrijven gepleegd door ISIS. Nederland wil het centrum daarin
actief ondersteunen. Daarom steunt Nederland het centrum met een financiële bijdrage
van EUR 250.000, verspreid over 2025–2026. De bijdrage wordt ingezet ten behoeve van
ondersteuning van slachtoffers en overlevenden in de Iraakse rechtelijke procedures.

Deze vorm van capaciteitsopbouw is een instrument dat de primaire taken van het centrum
zal ondersteunen en helpen bevorderen, met name door middel van internationale samenwerking.
Dit kan bijvoorbeeld leiden tot peer-to-peer-activiteiten, uitwisseling van goede
praktijken en opleiding van personeel in verband met de taak van het centrum. Het
maakt ook de oprichting en instandhouding mogelijk van internationale netwerken, die
eveneens van cruciaal belang kunnen zijn voor het bereiken van de doelstellingen van
het centrum.

Bij deze Nederlandse bijdrage aan het centrum is zorgvuldig rekening gehouden met
de eerder beschreven uitdagingen ten aanzien van het Iraakse systeem, bijvoorbeeld
de toepassing van de doodstraf. Daarom levert deze financiële steun geen directe bijdrage
aan de bewijsvergaring en -archivering van het centrum en justitiële assistentie.

Verdrag van Ljubljana – Den Haag

Nederland heeft zich – samen met Argentinië, België, Mongolië, Slovenië en Senegal –
de afgelopen jaren ingezet voor de totstandkoming van het Verdrag van Ljubljana – Den Haag
inzake internationale samenwerking bij de opsporing en vervolging van genocide, misdrijven
tegen de menselijkheid, oorlogsmisdrijven en andere internationale misdrijven. Dit verdrag biedt een uitgebreid kader voor juridische samenwerking tussen staten
die partij zijn ten behoeve van het nationaal onderzoeken en vervolgen van internationale
misdrijven. Naast dit kader bevat het verdrag onder meer de verplichting tot strafbaarstelling
van internationale misdrijven in de nationale wetgeving.11

Het verdrag is reeds ondertekend door tientallen landen, maar Irak is vooralsnog geen
partij. Op verzoek van Irak heeft Nederland de Arabische vertaling van het verdrag
gedeeld, en vinden er gesprekken plaats hoe ratificatie en implementatie van het verdrag
tot stand kunnen komen. Nederland blijft in 2025 het verdrag bij Irak onder de aandacht
brengen. Toetreding tot het verdrag door Irak zou voor alle staten die partij zijn,
voorzien in kaders voor justitiële samenwerking met Irak en daarmee het Iraakse NCIJC.
Dit komt ten goede komen van de opsporing en vervolging van ISIS-strijders door alle
staten die partij zijn bij het verdrag.

Tot slot herbevestigt het kabinet de sterke wens voor gerechtigheid voor misdaden
begaan door ISIS.

De Minister van Buitenlandse Zaken, D.M. van Weel

De Minister van Justitie en Veiligheid, F. van Oosten