Brief regering : Oprichting van een internationale Claimscommissie voor Oekraïne; ondertekening verdrag en aanbod gastlandschap

Nr. 263
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 december 2025

Met deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid,
over de positieve besluiten van de ministerraad van 21 november jl. met betrekking
tot de ondertekening door het Koninkrijk der Nederlanden van het oprichtingsverdrag
van de internationale Claimscommissie1 voor Oekraïne, alsmede het gastlandaanbod ten behoeve van de huisvesting in Nederland
van deze Commissie.

Inleidend kader

Het Koninkrijk der Nederlanden vervult een voortrekkersrol op punt 7 («Restoring Justice for Ukraine») van de tien punten tellende «Peace Formula» van de Oekraïense President Zelensky, in nauwe samenwerking met Oekraïne en partners.
Uitgangspunt is: «No peace without Justice».

Voor Nederland, Oekraïne en de internationale rechtsorde als zodanig is het van belang
dat de Russische Federatie aansprakelijk wordt gehouden voor de zelf begane schendingen
van het internationaal recht, internationaal humanitair recht en mensenrechten. Genoegdoening
voor geleden schade behoort ook tot de verantwoordelijkheid van Rusland: oftewel accountability voor begane misdrijven. De Russische Federatie moet de juridische en financiële gevolgen
dragen van al zijn internationaal onrechtmatig handelen, inclusief vergoeding van
alle schade veroorzaakt door dergelijk handelen. Dit blijft, ook in de context van
de huidige besprekingen over het kunnen beëindigen van het conflict, een belangrijk
uitgangspunt.

Totstandkoming van een Claimscommissie

Op 14 november 2022 werd door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties met
94 voorstemmen resolutie ES-11/5 aangenomen, getiteld «Furtherance of remedy and reparation for aggression against Ukraine». De onderhandelingen over deze resolutie werden mede door Nederland gefaciliteerd.
De resolutie roept op tot het oprichten van een internationaal mechanisme voor herstel
van schade, verlies en letsel in Oekraïne, alsmede een register om bewijs en claims
vast te leggen.

Op basis daarvan is het «Register van schade veroorzaakt door de agressie van de Russische
Federatie tegen Oekraïne» (hierna: het Schaderegister) bij de Raad van Europa top
van 16 en 17 mei 2023 opgericht en in juli 2023 in Den Haag gevestigd. Het is in april
2024 gestart met de registratie van schadeclaims. Het Schaderegister is, conform voornoemde
resolutie, de eerste pijler onder een volwaardig compensatiemechanisme voor burgers,
bedrijven en Oekraïense overheden dat claims zal behandelen en compensatie zal kunnen
toewijzen voor de geleden schade vanwege Russische agressie, welk mechanisme verder
zal bestaan uit een Claimscommissie en een (nog op te zetten) schadefonds.

Op 12 september 2025 is op werkniveau de tekst van een oprichtingsverdrag van de Claimscommissie
overeengekomen. De Claimscommissie wordt een administratieve entiteit (dus geen rechtbank)
die beslist over claims tot compensatie van schade, verlies of letsel veroorzaakt
door internationale onrechtmatige handelingen begaan door de Russische Federatie in
of tegen Oekraïne. De Claimscommissie zal op basis van het ingebrachte bewijs en de
in het verdrag bepaalde criteria bepalen of een claim ontvankelijk is. Wanneer dat
het geval wordt geacht, zal de Claimscommissie, mogelijk met behulp van externe experts,
vaststellen wat de omvang van de toegebrachte schade in het kader van de ingediende
claim is en vervolgens het bedrag aan compensatie vaststellen dat voor iedere individuele
schadeclaim verschuldigd is.

De Claimscommissie zal als organisatie worden gefinancierd vanuit verplichte financiële bijdragen van verdragspartijen,
op basis van berekeningen van de Raad van Europa. Dit betreft dus niet de schades
zelf: daarvoor zal het nog op te zetten schadefonds dienen (zie hieronder).

Ondertekening van het oprichtingsverdrag door het Koninkrijk der Nederlanden

De Claimscommissie wordt opgericht bij een «open Raad van Europa verdrag», als zelfstandig
internationaal rechtspersoon onder het raamwerk van de Raad van Europa. Een «open
Raad van Europa verdrag» houdt in dat ook niet-lidstaten van de Raad van Europa kunnen
toetreden. Als gevolg van de toepasselijkheid van het raamwerk van de Raad van Europa,
moesten nog de interne Raad van Europa-procedures worden doorlopen, zoals voorlegging
aan, en visie van, de Parlementaire Vergadering en het Comité van Ministers. Dit is
inmiddels met positief resultaat afgerond. Op 21 november jl. heeft de ministerraad
ingestemd met de ondertekening en het inzetten van de uitdrukkelijke goedkeuringsprocedure
van het verdrag.

Op 16 december vindt een Ministeriële Conferentie plaats in Den Haag, georganiseerd
door de Raad van Europa, in samenwerking met het Koninkrijk der Nederlanden ter oprichting
van de Claimscommissie (officiële titel: «Diplomatic Conference for the Adoption of the Convention Establishing an International
Claims Commission for Ukraine»). Op dat moment zal namens het Koninkrijk het verdrag getekend worden door de Minister
van Buitenlandse Zaken onder auspiciën van de secretaris generaal van de Raad van
Europa. Ook Oekraïne zal het verdrag ondertekenen, alsmede diverse overige staten
en de Europese Unie.

Aanbieding Nederlands gastlandschap

Op 14 juni 2024 heeft de ministerraad het principebesluit genomen inzake de Nederlandse
bereidheid tot het gastlandschap van het compensatiemechanisme, waaronder de Claimscommissie,
mits aan twee voorwaarden is voldaan: (1) dat er duurzame internationale politieke
en financiële steun is en (2) dat er voldoende capaciteit is om de gastlandverantwoordelijkheden
te vervullen.

De Claimscommissie kan alleen worden opgericht en operationeel zijn, en daarmee Nederland
gastland in de praktijk, wanneer het bovengenoemde oprichtingsverdrag door 25 landen
is geratificeerd of goedgekeurd. Hiermee is internationale politieke steun afdoende
afgedekt. Daarnaast is in het verdrag een financieel vangnet ingebouwd, inhoudende
dat deze toetredende 25 landen gezamenlijk het budget voor de opstartfase van de Claimscommissie
dienen te dragen. Het oprichtingsverdrag gebruikt hierbij het Schaderegister als meetlat,
waarbij de inschatting is dat 50% van dat budget in 2025 (ruim) genoeg moet zijn voor
de opstartfase in het eerste jaar van de Claimscommissie. In de praktijk zou dat betekenen
dat de landen een budget van minstens 3,7 miljoen EUR potentieel moeten kunnen dragen
volgens het verdrag, terwijl de verwachte kosten voor het eerste jaar van de Claimscommissie
worden geschat op 420 000 EUR. Om deze reden is het derhalve uitermate aannemelijk
dat alle kosten zullen kunnen worden gedekt door het budget van de organisatie.

Op 21 november jl. heeft de ministerraad geoordeeld dat dit voldoende garanties biedt,
en heeft derhalve ingestemd met aanbieding van het definitieve Nederlandse gastlandschap.
Daar komt bij dat het gastlandschap van de Claimscommissie past in de grondwettelijke
opdracht tot bevordering van de internationale rechtsorde, past bij het Nederlands
profiel inzake accountability voor Oekraïne en aansluit bij de reputatie van Den Haag
als internationale stad van vrede en recht. Ook dient het de efficiëntie, omdat het
de overgang van het Schaderegister naar de Claimscommissie aanzienlijk zal vergemakkelijken,
net als het contact en uitwisseling (waar mogelijk en gepast) met andere internationale
organisaties die in Den Haag gevestigd zijn en zich richten op accountability voor Oekraïne.

Er wordt geen aanvullende financiële claim voorzien, noch overige lasten verwacht
die daartoe zouden kunnen leiden, voor het gastlandschap.

Het is voorstelbaar dat de vestiging van de Claimscommissie in Den Haag een impact
zal hebben op de nationale veiligheid, waarbij de Claimscommissie niet los gezien
kan worden van de bredere inzet van Nederland inzake accountability voor Oekraïne
en de potentiële veiligheidsdreigingen die dit profiel met zich mee kan brengen. Dat
gezegd hebbende, is er op dit moment geen informatie waaruit blijkt dat er een concrete
(fysieke) dreiging bestaat tegen de voorgenomen Claimscommissie.

De ministerraad is op 21 november jl. ook akkoord gegaan met het starten van onderhandelingen
over het zetelverdrag met het toekomstige Advance Team (de voorbereidende missie) van de Claimscommissie. Het uit onderhandelde zetelverdrag
zal te zijner tijd aan de ministerraad ter goedkeuring worden voorgelegd.

Schadefonds

Na afronding van deze tweede pijler kan gewerkt worden richting de derde pijler onder
het compensatiemechanisme, te weten een schadefonds waaruit de door de Claimscommissie
toegewezen compensatie wordt uitgekeerd. Daarbij blijft het uitgangspunt dat de Russische
Federatie uiteindelijk de rechtsgevolgen van zijn internationaal onrechtmatige handelen
moet dragen, met inbegrip van het bieden van rechtsherstel, inclusief het vergoeden
van schade. Op 27 maart 2024 is er tussen het Ministerie van Buitenlandse Zaken en
het Ministerie van Justitie en Veiligheid afgesproken dat door de internationale gemeenschap
uit hoofde van gastlandschap niet naar Nederland kan worden gekeken voor het vullen
van het Schadefonds met financiële middelen. Iets vergelijkbaars is ook opgenomen
in artikel 21 van het oprichtingsverdrag van de Claimscommissie, namelijk dat wordt
verwacht dat de Russische Federatie de door de Claimscommissie krachtens het verdrag
vastgestelde en toegekende vergoedingen zal financieren.

Tenslotte

Deze Nederlandse inzet op accountability voor Oekraïne is in lijn met de breed gesteunde moties Sjoerdsma (2022)2 en Yesilgöz-Omtzigt (2025).3

De Minister van Buitenlandse Zaken,
D.M. van Weel