Brief regering : Kabinetsreactie beleidsdoorlichting artikel 5 van hoofdstuk IV Koninkrijksrelaties

Nr. 21
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 december 2025

In mei 2024 is de Tweede Kamer geïnformeerd over het eindrapport van de beleidsdoorlichting
artikel 5 van hoofdstuk IV Koninkrijksrelaties (Kamerstuk 33 189, nr. 20). De doorlichting, uitgevoerd door SEO Economisch Onderzoek (SEO), ziet op de periode
2016–2022 en geeft inzicht in de realisatie van de beoogde beleidsdoelstellingen en
de effecten van het gevoerde beleid. Met deze brief geef ik namens het Nederlandse
kabinet een reactie op het uitwerken van de aanbevelingen. Hierbij heb ik om de zienswijze
van Aruba, Curaçao en Sint Maarten gevraagd.

Doel en opzet van de beleidsdoorlichting

De algemene doelstelling van artikel 5 van hoofdstuk IV Koninkrijksrelaties is: houdbare
overheidsfinanciën door uitvoering van de rijkswet financieel toezicht Curaçao en
Sint Maarten (Rft). Er wordt beleid gevoerd om de staatsschuld van de landen van het
Koninkrijk te beheersen. Afspraken rond schuldsanering rond 10-10-2010 worden uitgevoerd.
Nieuwe schulden zijn mogelijk indien aan de voorwaarden van de Rft wordt voldaan.
De Staat der Nederlanden heeft een verplicht lopende inschrijving indien naar het
oordeel van het College financieel toezicht (Cft) aan de eisen van de Rft is voldaan.1

Het doel van de beleidsdoorlichting is om antwoord te geven op de vraag in hoeverre
het gevoerde beleid in de periode 2016–2022 doeltreffend en doelmatig is geweest.
Met dit inzicht kan daarnaast worden bepaald in hoeverre de beleidsdoelstellingen
van artikel 5 nog steeds actueel zijn en zo nee, hoe deze kunnen worden aangescherpt.
De beleidsdoorlichting voldoet aan de kwaliteitseisen die zijn opgenomen in de Regeling
Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE). De beleidsdoorlichting is uitgevoerd door extern
onderzoeksbureau SEO. Het eindrapport (syntheserapport) is gebaseerd op een aantal
evaluatierapporten. De evaluaties van de schuldsanering, Rijkswet financiële toezicht
(Rft) en de protocollen Aruba-Nederland zijn uitgevoerd door Economisch Bureau Amsterdam
(EBA). De Landsverordening Aruba financieel toezicht (LAft) valt buiten de reikwijdte
van deze beleidsdoorlichting omdat dit een wet van het land Aruba betreft.

Via een klankbordgroep zijn de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten en het College
financieel toezicht (Cft en CAft) betrokken geweest bij de uitvoering van de beleidsdoorlichting.
Zij hebben daarin kunnen reageren op de onderzoeksopzet en de te interviewen personen
en het concepteindrapport. Tot slot is een onafhankelijk deskundige betrokken geweest
bij de uitvoering van de beleidsdoorlichting.

Conclusies beleidsdoorlichting artikel 5

Uit de beleidsdoorlichting van artikel 5 komt een gemixt beeld als wordt gekeken naar
de doeltreffendheid en doelmatigheid van de instrumenten die zijn ingezet. Als wordt
gekeken naar de beleidsinzet dan is deze overwegend doeltreffend geweest. De inzet
(Rft, protocollen Aruba-Nederland, schuldsanering en leningen) heeft geleid tot transparantie
over en inzicht in de financiën van de landen, de verlening van financiële steun om
de gevolgen van financiële en niet-financiële schokken op te vangen en financiële
stabiliteit en vertrouwen van de financiële markten. Deze inzet is beperkt doeltreffend
geweest op het gebied van het realiseren van de financiële normen opgenomen in de
Rft en de protocollen Aruba-Nederland, houdbare overheidsfinanciën en structureel
economische ontwikkeling.

De inzet op de verbetering van het financieel beheer is volgens SEO niet doeltreffend
geweest. Dit vertaalt zich in de scores voor de doelmatigheid. De inzet van de liquiditeitsleningen
en incidentele leningen zijn doelmatig geweest. Voor de schuldsanering, Rft en protocollen
Aruba-Nederland komt SEO tot het oordeel dat deze beperkt doelmatig is geweest. Het
uitblijven van verbeteringen op het vlak van financieel beheer van de landen is volgens
SEO een belangrijke factor die aan deze conclusie bijdraagt. Dit terwijl dit al in
gang was gezet rond de schuldsanering en een direct beleidsresultaat vormt van de
Rft en de protocollen Aruba-Nederland. De doeltreffendheid en doelmatigheid is daarnaast
beperkt door het niet realiseren van structurele economische hervormingen en institutionele
versterkingen. SEO geeft aan dat de beleidsdoelstellingen van artikel 5 nog steeds
actueel zijn.

Aanbevelingen beleidsdoorlichting artikel 5

Op basis van deze conclusies komt SEO tot een zevental aanbevelingen. Deze heb ik
hieronder kort samengevat:

1. Heb in de beleidsagenda structureel aandacht voor de verbetering van het financieel
beheer van de landen. Daarbij ligt een grote verantwoordelijkheid bij de landen zelf
om het financieel beheer te verbeteren, de benodigde capaciteit te organiseren en
de werkwijze en cultuur te realiseren die nodig zijn voor adequaat financieel beheer;

2. Verminder de procycliciteit en focus op de jaarlijkse begrotingen door het ontwikkelen
van een langetermijnvisie op de overheidsfinanciën van de landen;

3. Expliciteer de wijze van toepassing van een aantal bepalingen in de Rft zoals de wijze
waarop tekortcompensatie moet plaatsvinden;

4. Ontwikkel en implementeer een visie en regime voor het omgaan met externe schokken
die de landen raken;

5. Ontwikkel een afwegingskader voor de interactie tussen de vormgeving van financiële
steun bij buitengewone gebeurtenissen aan de landen met de doelstelling van artikel
5 om te komen tot houdbare overheidsfinanciën en structurele gezonde sociaaleconomische
ontwikkeling;

6. Actualiseer de evaluatie van de liquiditeitsleningen die in 2022 is uitgevoerd en
neem daarin de uitvoering van de landspakketten mee; en

7. Heb bij een volgende beleidsdoorlichting van artikel 5 oog voor de samenhang tussen
artikelen 4 en 5 van hoofdstuk IV Koninkrijksrelaties, en evalueer waar raakvlakken
zijn deze in samenhang.

Uitwerking aanbevelingen voortkomend uit de beleidsdoorlichting

De landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten zijn verzocht hun zienswijze ten aanzien
van de aanbevelingen te delen. Een formele zienswijze heb ik niet ontvangen. Eerder,
in ambtelijke gesprekken, opgehaalde input heb ik wel kunnen meenemen in deze brief.
Een gedeelte van de beleidsdoorlichting is ook van toepassing op Aruba. Aangezien
Nederland en Aruba op dit moment werken aan een Rijkswet Houdbare Overheidsfinanciën,
zijn deze aanbevelingen in dat traject meegenomen en komt Aruba in onderstaande niet
terug. Hieronder wordt de uitwerking per aanbeveling beschreven.

1. Heb meer aandacht voor financieel beheer

Het verbeteren van financieel beheer past binnen de beleidsdoelstellingen van artikel
5 en blijft op deze wijze een prioriteit, waarbij moet worden aangetekend dat de eindverantwoordelijkheid
voor het financieel beheer uiteindelijk bij de landen zelf ligt. De landen werken,
naar aanleiding van de aanbevelingen uit de meest recente evaluatie van de Rft, in
samenwerking met het Cft aan een toetsingskader met betrekking tot artikel 15, lid
2 van de Rft. Dit artikel ziet op de volledigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid
van de begroting. Ook wordt aan de hand van dit artikel getoetst of de opgenomen ontvangsten
en uitgaven toereikend zijn toegelicht. Daarnaast wordt via de landspakketten (welke
onderdeel zijn van artikel 4 van Hoofdstuk IV Koninkrijksrelaties) samengewerkt om
het financieel beheer te verbeteren. Via deze trajecten is er nadrukkelijke aandacht
voor het verbeteren van het financieel beheer.

Gelet op de inspanningen vanuit het landspakket zullen op dit moment vanuit Nederland
geen nieuwe trajecten worden opgestart. Binnen de landspakketten vindt (waar nodig)
reeds prioritering plaats ten aanzien van het financieel beheer. Aruba, Curaçao en
Sint Maarten zullen zich blijven inzetten voor het verbeteren van het financieel beheer
en desgevraagd kan Nederland hierbij ondersteuning bieden.

2. Verminder procyclisch beleid en ontwikkel een langetermijnvisie op de overheidsfinanciën

Procyclisch beleid is beleid dat de conjunctuur versterkt. Dat wil zeggen: in hoogconjunctuur,
verhoogt de overheid haar uitgaven om zo de economie verder te stimuleren. In laagconjunctuur
bezuinigt de overheid waardoor de vraag afneemt en de economie verder krimpt. De economische
cyclus van een hoog- of een laagconjunctuur wordt hiermee dus versterkt.

Tegelijkertijd geeft het IMF in het algemeen aan dat eerst een houdbare schuldquote
behaald dient te worden, alvorens overgegaan kan worden op anticyclisch beleid. Het
opnemen van een schuldanker in de Rft, zoals gesuggereerd in de beleidsdoorlichting,
kan hiervoor door de landen worden overwogen.

Op dit moment biedt de Rft geen tot weinig mogelijkheden tot anticyclisch beleid door
de verplichting van een jaarlijks sluitende gewone dienst en tekortcompensatie.

Het ontwikkelen van een langetermijnvisie op de overheidsfinanciën onderschrijf ik,
waarbij ik wil benadrukken dat de verantwoordelijkheid hiervoor bij de landen zelf
ligt.

Gelet op bovenstaande zal ik inzetten op het maken van afspraken (bijvoorbeeld in
de vorm van beleidsregels) met betrekking tot het voeren van anticyclisch beleid voor
zover mogelijk binnen de wettelijke kaders. Los van de bestuurlijke en juridische
mogelijkheden, is dit ook een financieel-economische vraag. Anticyclisch beleid moet
ook verstandig zijn. Volgens het IMF zal eerst voldaan moeten worden aan het bereiken
van een houdbare schuldquote, zoals het IMF aangeeft. Dit advies vind ik belangrijk
en zal ik als uitgangspunt hanteren.

3. Expliciteer de wijze van toepassing van een aantal bepalingen in de Rft

Uit de beleidsdoorlichting blijkt dat een aantal bepalingen met betrekking tot het
financieel toezicht discussie oplevert. Dit komt echter niet voort uit de behoefte
aan nadere explicitering, maar ook uit een wens van de landen tot aanpassing van de
bestaande normen. Zie bijvoorbeeld ook de hierboven beschreven discussie rondom anticyclisch
beleid.

Ook de herfinanciering van specifieke leningen is hier een voorbeeld van. In het kader
van de constitutionele herziening per 10-10-10 zijn verschillende leningen afgesloten,
waarbij aan het einde van de looptijd een groot bedrag moet worden verstrekt. Best
practices uit vergelijkbare landen (bijvoorbeeld kleine Caribische staten) tonen dat
het bundelen van schulden in één grote betaling riskant is. Het is voor de landen
dan ook moeilijk gebleken om voldoende liquiditeit op te bouwen om dit type lening
af te lossen. Daarom hebben zowel Curaçao als Sint Maarten voor een soortgelijke lening
om herfinanciering verzocht.

De Rft staat op grond van artikel 15 uitsluitend lenen voor de kapitaaldienst toe.
Om nadelige financieel-economische effecten te voorkomen en een negatieve liquiditeitspositie
te voorkomen is – mede op basis van advies van het Cft – overgegaan tot herfinanciering
van bestaande leningen op de kapitaaldienst. De overige 10-10-10-leningen lopen in
de komende vijftien jaar af en kennen een vergelijkbare structuur met hoge aflossingen
aan het einde van de looptijd. Vanuit dat perspectief wordt in de komende tijd bezien
of kan worden overgegaan tot herstructurering van deze leningen om zo te komen tot
een te dragen aflossingsprofiel. Ik zal daarom aan Curaçao en Sint Maarten aanbieden
om binnen de wettelijke kaders te verkennen of een hardheidsclausule, met voorwaarden,
kan worden geformuleerd die in het vervolg kan worden toegepast. In de recentste casussen
wordt dan in plaats van een bullet-lening2 wel voor een lineaire of annuïtaire lening gekozen.

4. Ontwikkel een visie en regime hoe om te gaan met externe schokken

In 2023 is de beleidsdoorlichting van artikel 8 (Wederopbouw Bovenwindse Eilanden)
van hoofdstuk IV Koninkrijksrelaties uitgevoerd. De beleidsinstrumenten die voortkomen
uit de beleidsdoorlichting van artikel 8 kunnen ook worden gebruikt in het kader van
artikel 25 van de Rft. Hierbij moet worden aangetekend dat externe schokken altijd
om maatwerk zullen vragen. Zo vergt een pandemie een geheel andere wijze van hulp
en bijstand dan een natuurramp.

Daarnaast kan lering getrokken worden uit het traject Rijkswet houdbare overheidsfinanciën
Aruba. In de ontwerp Rijkswet zijn processtappen opgenomen m.b.t. hoe om te gaan met
externe schokken (buitengewone gebeurtenissen).

Ik zal Curaçao en Sint Maarten aanbieden om te verkennen welke van deze stappen overgenomen
kunnen worden om het regime te verbeteren.

5. Ontwikkel een afwegingskader voor de interactie tussen de vormgeving van financiële
steun bij buitengewone gebeurtenissen aan de landen met de doelstelling van artikel
5

Eén van de doelstellingen van artikel 5 is het bereiken en borgen van de houdbare
overheidsfinanciën van Curaçao en Sint Maarten. De vormgeving van financiële steun (bijv. de vorm en looptijd van een lening) kan een effect
hebben op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Zo heeft de herfinanciering van
de covid-leningen, hoewel met positieve effecten op de korte termijn om de gevolgen
van de covid pandemie op te vangen, ook een negatief effect op de lange termijn ten
aanzien van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. De onderzoekers hebben daarom
aanbevolen om een afwegingskader te ontwikkelen zodat de interactie tussen beide zaken
goed kan worden afgewogen.

Zoals in voorgaande aangegeven zal het bij het verlenen van steun vooral om maatwerk
gaan. Dit geldt ook voor financiële steun bij buitengewone gebeurtenissen. Het Handboek
Crisisbeheersing voor de Caribische delen van het Koninkrijk beschrijft op hoofdlijnen
de rollen, taken en verantwoordelijkheden van de Europese en Caribische partners die
betrokken zijn bij een ramp of crisis op Bonaire, Sint Eustatius, Saba, Curaçao, Aruba
of Sint Maarten3. De afgelopen jaren is geïnvesteerd in de versterkte crisissamenwerking met de Caribische
(ei)landen.

Mijn voorstel is om niet te gaan werken met een afwegingskader. Naast dat een afwegingskader
mogelijk beperkend kan werken en weinig ruimte biedt tot noodzakelijke flexibiliteit
is het geven van financiële steun uiteindelijk een politieke keuze.

6. Actualiseer de evaluatie van de liquiditeitsleningen die in 2022 is uitgevoerd en
neem daarin de uitvoering van de landspakketten mee

Zoals aanbevolen in de beleidsdoorlichting zal de evaluatie geactualiseerd worden
door de uitvoering van de landspakketten (oftewel de onderlinge regeling samenwerking
bij hervormingen) te evalueren. Inmiddels is een evaluatiecommissie benoemd en zal
naar verwachting voor 1 maart 2026 een evaluatierapport worden aangeboden aan de Minister-Presidenten
van Aruba, Curaçao en Sint Maarten en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
van Nederland. Onderdeel hiervan is de inzet van de middelen en of de ingezette middelen
voldoende waren om de gestelde doelen te realiseren.

De liquiditeitsleningen worden niet meegenomen in deze evaluatie aangezien slechts
de 8ste tranche aan Aruba ter waarde van EUR 5,6 miljoen (XCG 12 miljoen) en een aanvullende
liquiditeitssteun ter waarde van EUR 11,3 miljoen (XCG 24 miljoen) aan Sint Maarten
niet zijn meegenomen in de evaluatie uit 2022. Op een totaalwaarde van meer dan EUR 1 miljard
(meer dan XCG 2 miljard) zal een soortgelijke evaluatie geen nieuwe inzichten opleveren.

7. Heb oog voor de samenhang tussen artikel 4 en 5 van hoofdstuk IV Koninkrijksrelaties
bij een volgende beleidsdoorlichting

Bij de volgende beleidsdoorlichting van artikel 5 zal de samenhang tussen artikelen
4 en 5 van hoofdstuk IV Koninkrijksrelaties in ogenschouw worden genomen. Bij de periodieke
rapportage van artikel 4 – die op dit moment wordt afgerond – zijn de uitkomsten van
de beleidsdoorlichting van artikel 5 meegenomen.

Toepassen financiële sancties (aanbeveling externe deskundige)

Tot slot heeft ook nog de externe deskundige Prof. Em. Mr. C.A. de Kam de beleidsdoorlichting
beoordeeld. Hij stelt voor om financiële sancties in te stellen vanuit Nederland wanneer
een land zijn financieel beheer niet volgens een in onderling overleg uitgestippeld
tijdpad op orde brengt.

Hoewel financiële sancties een goed beleidsinstrument kunnen zijn, is dit niet het
geval voor het financieel toezicht op de landen binnen het Koninkrijk. Namelijk:

• De sancties zouden in dit geval vanuit het Koninkrijk moeten worden opgelegd via de
RMR. Hoewel dit in theorie mogelijk is, is dit niet in lijn met de verhoudingen binnen
het Koninkrijk en zal het de interne relaties niet ten goede komen.

• Daarbij komt dat de toepassing van financiële sancties, naast een mogelijk corrigerende
werking (op de lange termijn), ook een negatief effect op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën
omdat een boete de overheidsuitgaven verhoogd.

Om bovenstaande redenen besluit ik deze aanbeveling niet over te nemen.

Vervolg

Ik wil SEO en EBA nogmaals bedanken voor het onderzoek dat zij hebben geleverd. Daarnaast
spreek ik ook mijn dank uit aan Prof. Em. Mr. C.A. de Kam voor zijn advies. De komende
tijd zullen wij de gesprekken met Curaçao en Sint Maarten voortzetten om tot afspraken
te komen met betrekking tot de aanbevelingen 2, 3 en 4 voortkomend uit de beleidsdoorlichting.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
E. van Marum