Brief regering : Reactie op verzoek commissie over de gang van zaken rondom de budgettaire derving als gevolg van de aanpassingen aan ETS2

Nr. 1547
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN EN VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 december 2025

Conform het verzoek van uw Kamer uit de procedurevergadering van de vaste commissie
voor Financiën op 4 december 2025, informeert het kabinet uw Kamer middels deze brief
over de gang van zaken rondom de budgettaire derving als gevolg van de aanpassingen
aan ETS2. Daarnaast gaat het kabinet in deze brief in op de vraag van uw Kamer waarom
de verwachte inkomsten worden beschouwd als algemene inkomsten en niet worden ingezet
voor lastenverlichting of vergroening.

Verwerking inkomsten

De introductie van ETS2 is onderdeel van het Europese Fit-for-55 pakket en heeft als
doel om de CO2-emissies van fossiele brandstoffen in de niet-ETS1 sectoren te beprijzen (de gebouwde
omgeving, wegvervoer en overige sectoren). In het oorspronkelijke voorstel van de
Europese Commissie zou ETS2 per 2027 worden ingevoerd, waarbij het aantal te veilen
emissierechten jaarlijks daalt tot nul in 2044. De verplichting om emissierechten
in te leveren ligt bij brandstofleveranciers. De opbrengsten worden deels gebruikt
om op Europees niveau het Social Climate Fund te financieren. Het restant wordt over
de lidstaten verdeeld. Daarnaast ontvangen lidstaten de opbrengsten uit de veiling
van rechten die samenhangen met een eventuele nationale opt-in. Deze middelen gaan
in Nederland naar de algemene middelen. De ETS-richtlijn schrijft voor dat de opbrengsten
of een equivalent daarvan door de lidstaten moeten worden uitgeven aan klimaat en
energie gerelateerde doelen inclusief sociale maatregelen. Nederland geeft hier al
uitvoering aan, omdat Nederland reeds hogere uitgaven voor de verduurzaming van de
betrokken sectoren heeft dan de ETS2-ontvangsten. Het grootste deel van de ETS2-middelen
die Nederland ontvangt op basis van de richtlijn en de opt-in zijn tijdens de kabinetsformatie
van 2024 verwerkt in het budgettaire basispad en zijn bij de formatie dan ook ingezet.
In het voorjaar van dit jaar heeft het kabinet daarnaast besloten om ook de glastuinbouw
onder ETS2 te laten vallen via de opt-in. Dit leidt tot additionele inkomsten die
in de Miljoenennota 2026 zijn gebruikt om het afschaffen van de CO2-heffing glastuinbouw per 2027 te dekken. Het restant is gereserveerd ten behoeve
van compensatie en ondersteunende maatregelen voor de glastuinbouwsector.

Uitstel ETS2

Op 10 december is er een voorlopig triloogakkoord bereikt op de herziening van de
Europese Klimaatwet. Onderdeel daarvan is het uitstel van onder andere de inleverplicht
en de veilingen onder ETS2 met een jaar. Dit is in lijn met het compromis dat is bereikt
in de Europese Milieuraad van 4 november waarover uw Kamer is geïnformeerd via een
verslag op 24 november (Kamerstuk 21 501-08, nr. 1013). Dit is daarmee verzonden voor de afronding van de plenaire behandeling van het
Belastingplan 2026 in de Tweede Kamer. In aanvulling hierop heeft het kabinet in de
brief over de aangenomen amendementen op het Belastingplan 20261, uw Kamer gewezen op de potentiële budgettaire gevolgen van het uitstel van ETS2.
Met deze twee brieven heeft het kabinet uw Kamer zo snel en volledig mogelijk willen
informeren over de potentiële gevolgen. Het kabinet erkent tegelijkertijd dat een
aparte brief bij nader inzien beter was geweest en neemt uw Kamer met deze brief graag
nader mee in de context en budgettaire gevolgen van het triloogakkoord op ETS2.

In de tabel hieronder wordt een inschatting gegeven van de verwachtte budgettaire
impact van het uitstel met daarbij een toelichting. Deze bedragen zijn een eerste
indicatie op basis van het triloogakkoord van 10 december jongstleden. Parallel aan
het uitstel heeft de Commissie nog enkele voorstellen gedaan die de werking van ETS-2
beïnvloeden, zie daarover toelichting onderaan de brief. De genoemde bedragen zijn
daarom een eerste indicatie en niet definitief. Het kabinet volgt de ontwikkelingen
nauwgezet en zal uw Kamer richting de voorjaarsbesluitvorming verder informeren. De
potentiële budgettaire gevolgen van de beleidswijzigingen in ETS2 worden meegenomen
in de voorjaarsbesluitvorming en daarmee integraal gewogen.

Tabel 1. Potentiële budgettaire gevolgen, in miljoen euro

Standen in mln. euro (+ is saldoverbeterend)

2027

2028

2029

2030

2031

2032

struc.

Budgettaire gevolgen jaar uitstel ETS2

– 4.103

908

328

20

21

– 327

0

Toelichting

Het uitstel van ETS2 zoals overeengekomen bij de herziening van de Europese Klimaatwet
betekent naar verwachting dat de inleverplicht en de veilingen niet in 2027 maar in
2028 van start gaan. Het laatste jaar waarin er rechten worden uitgegeven blijft 2043
(waardoor er vanaf 2044 geen rechten meer zijn). Daarmee valt er een trede in afbouwpad
weg. Het zogenaamde frontloaden vindt nu plaats in 2028 met als doel een soepele inwerkingtreding door meer liquiditeit
in het startjaar te verschaffen middels de veiling van 30% extra rechten. Dit leidt
in 2028 tot een meeropbrengst, omdat in het basispad de frontloading in 2027 plaatsvond.
Deze extra rechten in 2028 worden geleend uit de jaren 2030–2032. Voorheen was dit
2029–2031. De verschuiving van de leenperiode leidt tot een meevaller in 2029 en een
tegenvaller in 2032.

Overige voorstellen ETS-2

Zoals eerder genoemd is er in Europees verband besloten tot uitstel van ETS2. Daarbij
zijn ook een aantal andere aanpassingen in het ETS2 aangekondigd, die ook van invloed
zijn op de middelen die Nederland ontvangt. Het kabinet neemt uw Kamer hier graag
in mee.

Op 21 oktober heeft de Europese Commissie een aantal voorstellen aangekondigd in reactie
op een Tsjechisch non-paper dat is medeondertekend door Nederland en 16 andere lidstaten.
Op 27 november en 8 december jongstleden heeft de Europese Commissie twee voorstellen
gepubliceerd om hier invulling aan te geven, namelijk een aanpassing van Besluit 2015/18142 (het MSR-besluit) en Verordening 2023/28303 (de Veilingsverordening). Deze voorstellen zijn gericht op het vergroten van de stabiliteit
en voorspelbaarheid van de ETS2 prijs, voornamelijk door het vervroegen van de veilingen,
het versterken van het prijsbeheersingsmechanisme, het minder abrupt maken van injecties
uit de Marktstabiliteitsreserve en het vergroten van de liquiditeit in de Marktstabiliteitsreserve.

De onderhandelingen hierover lopen momenteel nog. Uw Kamer zal in januari nader worden
geïnformeerd over deze voorstellen en het kabinetsstandpunt daarbij.

De Minister van Financiën,
E. Heinen

De Minister van Klimaat en Groene Groei,
S.Th.M. Hermans