Brief regering : Nadere toelichting exportkredietverzekering voor het LNG project in Mozambique

Nr. 458
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 november 2025

Met deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Staatssecretaris Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingshulp, over de exportkredietverzekeringen (ekv) voor het LNG-project
in Mozambique. Dit is naar aanleiding van vragen die zijn gesteld tijdens het commissiedebat
Informele Raad Buitenlandse Zaken Handel van 29 september 2025 en het tweeminutendebat
Raad Buitenlandse Zaken Handel van 2 oktober en de daaruit volgende toezeggingen van
de Staatssecretaris Buitenlandse handel en Ontwikkelingshulp.1 In het bijzonder ga ik in op de tijdlijn en het feitenrelaas inzake de twee ekv-polissen,
de werkzaamheden die zijn uitgevoerd door Van Oord en het financiële risico voor de
Nederlandse staat.

Voor de kust van Cabo Delgado in het noorden van Mozambique ligt een van de grootste
gasreserves in de wereld die ontdekt werd tussen 2010 en 2013. Het Franse TotalEnergies
(hierna: Total) is projectleider voor de winning van een deel van deze reserve en
de omzetting ervan naar vloeibaar aardgas ofwel Liquefied Natural Gas (LNG). Zoals
sinds februari 2021 op verschillende momenten aan uw Kamer gemeld, is Nederland via
twee ekv-polissen die zijn afgegeven door ekv-uitvoerder Atradius Dutch State Business
(ADSB) betrokken bij dit project: een exporteurspolis aan het Nederlandse Van Oord
en een financieringspolis aan de Britse Standard Chartered Bank.2

Van Oord voert in opdracht van Total bagger- en installatiewerkzaamheden uit voor
dit project. De exporteurspolis verzekert Van Oord voor het geval Total niet (op tijd)
betaalt voor de uitgevoerde werkzaamheden. Daarnaast is ADSB samen met een grote groep
internationale exportkredietverzekeraars sinds 2015 betrokken bij de totstandkoming
van de financiering van het project. De Nederlandse betrokkenheid bij de financiering
van het project loopt via een financieringspolis die het risico dekt dat de lening
niet wordt terugbetaald.

ADSB heeft het project sinds haar betrokkenheid uitgebreid getoetst aan het Nederlandse
beleid voor de ekv, waaronder richtlijnen voor maatschappelijk verantwoord ondernemen
(mvo) die toezien op mensenrechten en milieu. In april 2020 zijn uiteindelijk de definitieve
aanvragen voor beide verzekeringspolissen binnengekomen. Op 1 juli 2020 zijn, na instemming
door de Ministeries van Financiën en Buitenlandse Zaken, dekkingstoezeggingen verstrekt
aan Standard Chartered Bank (voor een financieringspolis) en Van Oord (voor een exporteurspolis).
Een dekkingstoezegging is een voorloper van de verzekeringspolis.3

Volgend uit juridische bepalingen in de dekkingstoezeggingen zijn deze bij het bereiken
van financial close op 24 maart 2021 automatisch respectievelijk op 24 en 26 maart 2021 omgezet in een
financieringspolis voor Standard Chartered Bank en een exporteurspolis voor Van Oord.4 Op dezelfde datum als waarop financial close werd bereikt heeft er in de nabij het project gelegen plaats Palma een grootschalige
terroristische aanval plaatsgevonden door aan Islamitische Staat (IS) gelieerde rebellen.
ADSB en de Nederlandse staat ontvingen de eerste – onbevestigde – signalen over een
aanval op 24 en 25 maart. De omvang en ernst van de aanval werd pas duidelijk in het
weekend van 27 en 28 maart.5

Projectleider Total besloot vanwege de geëscaleerde veiligheidssituatie de projectlocatie
te evacueren. Op 30 april 2021 riep Total force majeure in voor het project. Een force majeure bepaling is een veelvoorkomende clausule in contracten en een onder ekv gedekte schadeoorzaak.
Hierin wordt vastgelegd hoe partijen met elkaar verkeren wanneer zich een buitengewone
gebeurtenis of omstandigheid voordoet die buiten hun controle valt.

Voor de betrokken aannemers – waaronder Van Oord – betekende de aanval dat zij mensen
en materieel moesten repatriëren. Dit is gebeurd in overleg met Total. Een andere
consequentie van de force majeure situatie was dat Total niet langer kon beschikken over de projectfinanciering. Ondanks
de force majeure is Total zijn financiële verplichtingen richting Van Oord nagekomen, waardoor Van
Oord geen beroep heeft hoeven doen op de exporteurspolis waarmee zij voor dergelijke
betalingsrisico’s is verzekerd. De Kamer is op 28 mei 2021 geïnformeerd over de situatie
die is ontstaan door de force majeure en de gevolgen daarvan voor de twee ekv-polissen.6 Hieronder ga ik nader in op de verschillende ontwikkelingen met betrekking tot de
financieringspolis en de exporteurspolis sinds het uitroepen van de force majeure in april 2021.

Financieringspolis Standard Chartered Bank

De financieringspolis dekt een lening van Standard Chartered Bank aan projecteigenaar
Total. De maximale verzekerde schadevergoeding bedraagt USD 1.065 mln.7 Vanwege de force majeure situatie waren trekkingen onder de projectfinanciering niet mogelijk. Onder de verzekerde
financiering is dan ook niets getrokken. Ook de premie voor deze polis, die uit de
eerste trekking had moeten worden betaald, is om die reden nooit voldaan. De Nederlandse
staat is, anders dan onder de exporteurspolis, niet en risque gegaan onder de financieringspolis.8 Onder de financieringspolis is dan ook geen sprake van een financieel risico voor
de Nederlandse staat zolang er niet is ingestemd met hervatting van de projectfinanciering.

Projecteigenaar Total gaf eind oktober 2023 aan het project te willen herstarten zodra
de veiligheidssituatie dat zou toelaten en wilde hiervoor weer kunnen beschikken over
de projectfinanciering. Om weer te kunnen beschikken over de financiering moet de
financieringsdocumentatie worden aangepast. Er is namelijk sprake van een jarenlange
vertraging van het project waardoor allerlei bepalingen, data en termijnen in de financieringsdocumentatie
niet langer de actualiteit reflecteren. Enkele noodzakelijke aanpassingen aan de financieringsdocumentatie
zijn fundamenteel van aard en vergen, conform de afspraken daaromtrent in de leningsdocumentatie,
de unanieme goedkeuring van financiers en exportkredietverzekeraars, waaronder ADSB.
Hierdoor ontstaat een nieuw wegingsmoment voor de Staat en ADSB om wel of niet in
te stemmen met de aangepaste leningsdocumentatie, c.q. wel of niet en risque te gaan onder de financieringspolis.

Dit is aanleiding geweest om het project opnieuw integraal te beoordelen op financiële,
milieu en sociale, compliance en veiligheidsrisico’s.9 De Kamer is hier op 15 december 2023 van op de hoogte gebracht.10 Zoals in deze Kamerbrief uiteengezet is heeft Nederland als voorwaarde voor het weer
toestaan van trekkingen onder de verzekerde lening gesteld dat voldoende maatregelen
worden getroffen op het gebied van veiligheid en maatschappelijk verantwoord ondernemen
zodat het project aan internationale standaarden blijft voldoen. Het herbeoordelingsproces
is – zeker gezien de risico’s verbonden aan dit project – een uitgebreid en zorgvuldig
proces.

Op 26 september 2024 verscheen vervolgens een artikel in Politico waarin de Mozambikaanse
veiligheidsdiensten van grove mensenrechtenschendingen worden beschuldigd.11 Dit was in december 2024 aanleiding om een onafhankelijk advies hieromtrent op te
vragen ter aanvulling op de lopende herbeoordeling. In januari 2025 is een onafhankelijk
onderzoeksbureau gestart met een analyse naar de vermeende mensenrechtenschendingen
en de complexe veiligheidssituatie in de context van het Mozambique LNG-project.12 Zoals gecommuniceerd op 1 september 2025 heeft deze analyse, mede vanwege aanvullende
vragen over de veiligheidssituatie waarvoor een tweede onderzoeksbureau is aangetrokken,
enige tijd in beslag genomen.13 Ik verwacht dit advies op korte termijn met uw Kamer te kunnen delen.

Exporteurspolis Van Oord

Van Oord is onder de exporteurspolis verzekerd voor het risico dat zij niet betaald
krijgt voor uitgevoerde werkzaamheden tot een bedrag van maximaal USD 213 mln. Hier
hebben zij in 2021 premie voor betaald aan de Staat. Van Oord was ten tijde van de
aanval op Palma al aan het werk in Mozambique. Omdat het bereiken van financial close een door ADSB gestelde voorwaarde was voor het afgeven van de exporteurspolis voerde
Van Oord deze werkzaamheden tot de afgifte van de exporteurspolis op 26 maart 2021
onverzekerd uit.

Voor deze polis geldt volgens Nederlands verzekeringsrecht dat er sprake is van een
lopende polis waar rechten aan ontleend kunnen worden zolang Van Oord zich houdt aan
de polisvoorwaarden. Deze polis kan dus niet eenzijdig door de Staat worden beëindigd
tenzij er sprake is van aantoonbare fraude of nalatigheid door Van Oord. Daarvan is
geen sprake. Total heeft Van Oord betaald voor de verrichte werkzaamheden, er is dus
geen sprake geweest van schade onder de exporteurspolis.

ADSB is in mei 2024 door Van Oord geïnformeerd over de plannen van de projecteigenaar
om, anticiperend op een verwachte herstart van het project, voorbereidende werkzaamheden
uit te laten voeren. In november 2024 is Van Oord gestart met deze werkzaamheden.
Zoals in de beantwoording van de vragen van Kamerleden Hirsch, Van der Lee en Teunissen
van 29 september 2025 is uitgelegd, kon Total als projecteigenaar in overleg en met
wederzijdse afstemming met Van Oord besluiten om werkzaamheden uit te laten voeren
of te hervatten die onder het exportcontract vallen.14 Total heeft dit echter uit eigen vermogen moeten betalen, omdat zij niet kon beschikken
over de projectfinanciering. Van Oord is voor alle uitgevoerde werkzaamheden steeds
volledig betaald door Total.

ADSB heeft geen contractuele relatie met Total maar kan via het instructierecht in
de exporteurspolis Van Oord opdragen werkzaamheden te staken bij financiële schadedreiging.
Deze situatie was niet aan de orde, omdat ADSB geen indicatie had dat Total niet aan
haar betalingsverplichting richting Van Oord zou voldoen. Indien ADSB Van Oord destijds
zou hebben geïnstrueerd om geen verdere werkzaamheden uit te voeren zonder dat er
sprake was van schadedreiging, dan had dit kunnen leiden tot een schadeclaim onder
de exporteurspolis. Van Oord zou dan aanspraak hebben kunnen maken op compensatie
voor gemaakte kosten als gevolg van een dergelijke instructie, gederfde inkomsten
en mogelijk ook aansprakelijkheid wegens het niet (kunnen) nakomen van contractuele
verplichtingen.

Op vrijdag 24 oktober 2025 berichtten verschillende media dat Total voornemens is
deze force majeure situatie op te heffen. Tot op heden heeft Total het opheffen van de force majeure niet aan ADSB bevestigd. Zodra Total opdracht geeft tot een herstart van het project
zal Van Oord ADSB naar verwachting verzoeken om de exporteurspolis, die gebaseerd
is op het exportcontract uit 2021, aan te passen aan de actualiteit zoals bijvoorbeeld
de nieuwe einddatum van de werkzaamheden en het sinds 2021 gestegen prijspeil om de
resterende werkzaamheden uit te kunnen voeren. Met de bedoelde aanpassingen zal het
gedekte risico ongeveer USD 40 mln. hoger uitvallen. Van Oord zal hier extra premie
voor moeten betalen.

Ik vertrouw erop de aanvullende vragen van de Kamer alsmede het verzoek om een feitenrelaas
met deze brief beantwoord te hebben. In deze brief is uiteengezet dat er voor het
gaswinningproject in Mozambique twee separate ekv-polissen lopen. Voor de financieringspolis
aan de Standard Chartered Bank geldt dat er sprake is van een nieuw wegingsmoment.
Er kan door projectleider Total geen financiering onder de verzekerde lening getrokken
worden zolang de evaluatie loopt. De exporteurspolis voor Van Oord, die garanties
geeft op betalingen voor uitgevoerde werkzaamheden, staat hier los van. Deze polis
kan niet eenzijdig door de Staat worden beëindigd tenzij er sprake is van aantoonbare
fraude of nalatigheid door verzekerde. Daar is geen sprake van. Van Oord heeft in
opdracht van Total voorbereidende werkzaamheden uitgevoerd. Deze zijn door Total uit
eigen vermogen betaald omdat zij op dit moment geen financiering kunnen trekken onder
de verzekerde lening. Omdat er niet uit de verzekerde lening is getrokken en Van Oord
voor alle uitgevoerde werkzaamheden is betaald is er nooit sprake geweest van schadedreiging
voor de Nederlandse staat.

Zoals eerder toegezegd zal ik uw Kamer zo goed mogelijk op de hoogte houden over de
besluitvorming over de hervatting van de financieringspolis en de eventuele aanpassingen
van de exporteurspolis.

De Minister van Financiën,
E. Heinen